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Dictamen nº 85/2020
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 30 de marzo de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 10 de diciembre de 2019 (COMINTER 386978/2019), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 352/19), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 16 de octubre de 2018, D. X, asistido de Letrado, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional por los daños que dice haber sufrido como consecuencia del funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras de su titularidad.
Relata el reclamante que el 20 de agosto de 2018, sobre las 6:30 horas, circulaba con el vehículo de su propiedad marca Citroën Berlingo Combi matrícula -- por la Autovía del Noroeste en dirección a Murcia y, al llegar al kilómetro 50,200, pasó por encima de un bulto en la carretera que no pudo esquivar, tratándose de una barra metálica. Se ocasionaron daños en el vehículo valorados en 1.399,86 euros.
Afirma el reclamante que intervino la Guardia Civil de Tráfico, que levantó atestado, siendo varios los vehículos implicados en el siniestro.
La reclamación se acompaña de copia de escritura pública de poder para pleitos otorgado por el reclamante en favor del Letrado interviniente; tasación de daños elaborada por la compañía de seguros del vehículo, por importe coincidente con el reclamado; y permiso de circulación del turismo expedido a nombre del reclamante.
Del mismo modo, adjunta el actor copia de informe estadístico de la Guardia Civil que confirma las circunstancias de lugar y tiempo del siniestro, en el que se vieron implicados un total de ocho conductores. En el apartado de descripción del siniestro se indica que "circulan los conductores de los vehículos implicados por las inmediaciones del kilómetro 50,200 de la carretera RM-15 sentido decreciente, en tramo curvo y de noche, observan un objeto en el carril izquierdo de la calzada, chocando sobre el mismo al pasar los vehículos por encima". Dicho obstáculo se describe como una "barra plana metálica".
SEGUNDO.- Con fecha 8 de noviembre de 2018, se comunica al interesado la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), al tiempo que se le requiere para que aporte diversa documentación (condiciones de la póliza de seguro, factura de reparación del vehículo y carnet de conducir del conductor) e información (existencia de posibles testigos, indicación acerca de si por los mismos hechos se siguen otras reclamaciones y certificación bancaria de cuenta donde realizar el pago, en su caso).
Este requerimiento será cumplimentado por el interesado el 20 de noviembre de 2018. Entre la documentación aportada consta una factura de un taller de reparación de vehículos por importe total de 919,78 euros.
TERCERO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras, se evacua el 21 de noviembre de 2018. De dicho informe destacan los siguientes extremos:
"A.- A las 6:50 horas del día 20 de agosto de 2018 se recibe en la sala de control de la concesionaria un aviso por parte del servicio 112, informando de la existencia de una chapa metálica en la calzada de la autovía sentido Murcia, una vez pasada la salida de la población de Cehegín. A las 7:00 horas, mediante el poste SOS situado en el punto kilométrico 50,1 de la autovía, un usuario comunica la misma incidencia e informa sobre la existencia de varios vehículos que han sufrido diversos daños como consecuencia de haber impactado contra la chapa.
El operador traslada el aviso al equipo de vigilancia que en esos momentos se encontraba en las instalaciones de la concesionaria en el PK 21, dirigiéndose éste hacia el lugar indicado.
A las 7:20 horas el operario de vigilancia localiza a los vehículos afectados que se encuentran inmovilizados en el punto kilométrico 50, en sentido Murcia. Siguiendo el procedimiento habitual, el operario señaliza la zona y retira los posibles restos sobre la calzada, registrando a continuación los datos identificativos de los vehículos para cumplimentar el parte de accidente.
En la zona del accidente se retira una chapa metálica de grandes dimensiones y que al parecer fue la causante de los daños en los vehículos.
(...)
La información a la que se hace referencia está incluida en los partes que elaboran los equipos de vigilancia y operadores de sala de control a lo largo de toda la jornada y que son convenientemente archivados por la empresa concesionaria.
B.- De la descripción que aporta el reclamante en el escrito presentado, no se deduce actuación negligente del mismo; en cualquier caso de terceros, al no haber asegurado estos convenientemente la carga en el vehículo que la transportaba, provocando la caída y posterior colisión de los vehículos siniestrados. Por tanto, parece que debe ser considerado como un hecho totalmente imprevisible y, hasta cierto punto, inevitable.
D. y E.- Según lo anteriormente expuesto no debe imputarse a la Administración, ni al Servicio de Conservación y Explotación que realiza la empresa concesionaria, responsabilidad alguna por la reclamación efectuada.
La conservación y explotación de la Autovía del Noroeste RM-15 se realizan en exclusividad mediante el contrato de concesión suscrito entre la Administración autonómica con la empresa AUNOR.
I. y J.- Diariamente (las 24 horas y durante los 365 días del año), se efectúan un mínimo de 4 recorridos completos a lo largo de toda la autovía (62 km) y sus accesos. En comunicación permanente con el centro de control, el personal de vigilancia atiende al instante las incidencias detectadas o que son notificadas a dicho centro de control por parte de los servicios de emergencia (sala 112, Guardia Civil de Tráfico, Policías Locales, etcétera).
En concreto y previamente a la comunicación de la existencia del obstáculo se pasó por dicho punto (PK 50) a las siguientes horas aproximadas:
0:50 horas (sentido Murcia-Caravaca)
1:30 horas (sentido Caravaca-Murcia)
4:10 horas (sentido Murcia-Caravaca
4:50 horas (sentido Caravaca-Murcia)
En ninguna de las rondas anteriores se detectó la presencia de obstáculos en la zona según consta en los partes de vigilancia. A excepción del propio aviso en sala de control de las 6:20 horas, no se produjeron con anterioridad otras comunicaciones informando de obstáculos en la calzada en el tramo en el que se produjo la colisión".
El informe se acompaña de los partes de vigilancia e incidencias de la concesionaria. Consta el parte de accidente referido al vehículo del interesado, cumplimentado por el personal de vigilancia, en el que se indica que ha sufrido daños en las ruedas delanteras, el cárter y el depósito de gasoil. Se aporta, asimismo, el parte de notificación de incidencias en sala de control de la concesionaria en el que se hace constar que a las 6:50 horas se recibió una llamada del 112 "por barra metálica de 2 o 3 metros en la calzada pasado Cehegín". Se informa que hay varios vehículos parados, dado que tras pisar la barra han sufrido reventones en las ruedas y, algunos de ellos, tienen el cárter roto.
CUARTO.- La Guardia Civil, a solicitud de la instrucción del procedimiento, remite copia auténtica del informe estadístico, que coincide con la ya aportada por el interesado junto con su reclamación.
QUINTO.- Solicitado informe al Parque de Maquinaria acerca de los daños alegados, su correspondencia con la forma de producirse el accidente y su valoración económica, se evacua el 9 de octubre de 2019.
Se informa por el Parque de Maquinaria que el valor venal del vehículo en la fecha de siniestro asciende a 2.093 euros; que atendiendo al modo en que se produce el siniestro, los daños por los que se reclama son compatibles; y que los daños se corresponden con lo declarado en el accidente y con la forma en que ocurrió. Del mismo modo, se considera que su valoración económica, en atención a la factura de reparación presentada, se corresponde con la realidad.
SEXTO.- Con fecha 11 de noviembre de 2019, se confiere el preceptivo trámite de audiencia al interesado, sin que conste que haya hecho uso del mismo, presentando alegaciones o aportando justificaciones adicionales a las que ya obran en el expediente.
SÉPTIMO.- El 3 de diciembre de 2019 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no constar acreditada la concurrencia de los requisitos exigidos por el ordenamiento para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, singularmente la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño alegado. Alcanza esta conclusión partiendo de que, si bien es cierto que la Administración tiene el deber de mantener las carreteras de su titularidad abiertas a la circulación en condiciones óptimas de seguridad, este deber de vigilancia no puede exceder de lo razonable, por lo que no cabe exigir una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide que el tráfico en la calzada sea libre y expedito.
OCTAVO.- Consta que por el interesado se ha presentado recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de la reclamación, que se sigue ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm.1 de Murcia, con el número de Procedimiento Abreviado 178/2019.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se formula consulta a este Consejo Jurídico mediante comunicación interior de 10 de diciembre de 2019, a la que se acompaña una copia del expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 LPACAP.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. El actor ostenta legitimación activa para reclamar en su condición de propietario del vehículo accidentado, que quedad acreditada en el expediente mediante copia del permiso de circulación del turismo, expedido a su nombre.
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional en su condición de titular de la Autovía del Noroeste donde se produjo el accidente, como se desprende de la documentación incorporada al expediente. El hecho de que las labores de conservación de la citada carretera se lleven a cabo por una empresa concesionaria no exonera de responsabilidad a la Administración, teniendo en cuenta que dicha responsabilidad es, en todo caso, directa, sin perjuicio de que, en última instancia, se determine que el sujeto que ha de soportar la onerosidad de la indemnización deba ser el contratista.
II. La reclamación, de fecha 16 de octubre de 2018, se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 LPACAP atendida la fecha del accidente que la motiva, acaecido el 20 de agosto de ese mismo año.
III. En lo que se refiere al procedimiento, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido legal y reglamentariamente al respecto, sin que se aprecien carencias esenciales, constando la emisión de los informes preceptivos y el trámite de audiencia al reclamante.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y por abundante jurisprudencia recaída en la materia.
En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que surja tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. En el mismo sentido se expresa el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, que establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.
CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización. Inexistencia.
El Consejo de Estado pone de manifiesto en numerosos Dictámenes (entre otros, los números 968/2002 y 62/2003) que en las reclamaciones por responsabilidad patrimonial la carga de la prueba pesa sobre la parte reclamante de acuerdo con los viejos aforismos "necesitas probando incumbit ei qui agit" y "onus probandi incumbit actori" y con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. En el supuesto sometido a consulta puede aseverarse que el interesado ha aportado elementos de prueba suficientes en orden a dejar acreditada tanto la existencia de los daños sufridos como la causa de los mismos, según se desprende del informe de la Guardia Civil y de la documentación aportada por la concesionaria del mantenimiento de la carretera. Ahora bien, ello no implica, sin más, que pueda entenderse acreditada la concurrencia del necesario nexo causal.
Conviene aquí señalar, como hace el Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que si bien es cierto que existe el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, también lo es que dicho deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, no siéndolo una vigilancia tan intensa que asegure que el tráfico de la calzada esté libre y expedito bajo cualquier circunstancia; de ahí la diversa gradación que se otorga a los deberes de mantenimiento y cuidado de la carretera. Así, en los casos de desprendimientos de piedras, de existencia de baches o deficiente señalización, es decir, cuando la falta de seguridad se puede trabar con los elementos o circunstancias intrínsecas de la calzada, la Administración suele ser responsable de las consecuencias dañosas que se deriven de tales extremos. En cambio, se viene negando normalmente dicha imputación cuando medien o interfieran elementos o circunstancias ajenas a la vía, como es la irrupción de animales en la calzada o de objetos caídos o arrojados por terceros (entre otros, Dictamen núm. 2.568/2000 del Consejo de Estado y 56/2012 de este Consejo Jurídico). Para un supuesto similar al que nos ocupa el Consejo de Estado en su Dictamen 992/2005 afirma lo siguiente:
"En el presente expediente, al igual que en otros casos análogos dictaminados por este Consejo, no se da el nexo de causalidad requerido para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Y ello por cuanto la causa directa del accidente fue la existencia de un objeto (un tablón de madera) en la calzada de la carretera, existencia fortuita, que implica la intervención de un tercero ajeno al servicio público, en concreto un vehículo sin identificar, del que debió caer el objeto causante del evento lesivo.
Por lo demás, no es de apreciar una culpa in vigilando del contratista, y, en todo caso, no parece razonable exigir una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito. El deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, sin que comprenda, por tanto, el supuesto de caída de objetos de vehículos, que ocasionen perjuicios a los vehículos que sigan en el tráfico normal de la carretera".
En idéntico sentido se expresa el Alto Órgano Consultivo en Dictamen 846/2006, que versa sobre una reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños padecidos por un vehículo al circular sobre una barra de hierro que estaba sobre la calzada de una carretera nacional.
En el supuesto objeto de Dictamen la Administración ha proporcionado datos que permitan constatar una actuación adecuada del servicio de conservación y mantenimiento, con un funcionamiento que puede considerarse adecuado al estándar de rendimiento exigible, pues, según se recoge en el informe evacuado por la Dirección General de Carreteras, durante las 24 horas de los 365 días del año se efectúan un mínimo de cuatro recorridos diarios completos a lo largo de toda la autovía y sus accesos. En concreto, el día del siniestro se indica que se efectuaron hasta las 06:20 horas (momento del accidente) dos inspecciones, la última de ellas a las 04:50 horas, sin que fuera detectada la presencia de obstáculo alguno en la vía.
Ante la imposibilidad de establecer un nexo de causalidad entre la obligación de conservación de la autovía y la presencia de la barra metálica en la calzada que, no correspondiendo a estructura o señalización de la propia autovía, ha de presumirse que cayó desde un tercer vehículo desconocido; sin que tampoco pueda imputarse a los servicios de conservación una demora negligente en su actuación, llevan al Consejo Jurídico a compartir el criterio del órgano instructor, y estimar que no puede apreciarse la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 32 LRJSP para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial. Conclusión ésta que hace innecesario pronunciarse sobre los restantes extremos respecto de los que debería versar este Dictamen, es decir, valoración del daño, su cuantía y el modo de la indemnización.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no concurrir el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño alegado.
No obstante, V.E. resolverá.
