Dictamen nº 83/2020

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 23 de marzo de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 29 de enero de 2020 (COMINTER 22405/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por Dª X en representación de  D. Y y --, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 18/20), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- Con escrito que tuvo entrada en el Registro General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia el día 15 de mayo de 2018,  Dª. X, en nombre y representación de "--", presentó una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Consejería de Fomento e Infraestructuras por la que solicitaba el abono de 2.317,09 ?, de los que 300 ? corresponderían a D. Y y el resto a la Compañía citada, por los perjuicios causados por la colisión del vehículo matrícula -- contra un panel en la vía RM-711.

  Según la reclamación los hechos ocurrieron el día 2 de marzo de 2018 cuando D. Y conducía su vehículo por la citada vía. Al aproximarse al punto kilométrico 27,200 colisionó contra un panel de plástico de color verde indicativo de la salida de la vía, que se encontraba en mitad de la vía sin señalizar y con el que impactó en la puerta del conductor y el retrovisor, sufriendo arañazos en su lateral.

  A consecuencia de la colisión el vehículo sufrió daños cuya reparación ascendió a 2.317,09 ?. De ellos, según la reclamación, la compañía se hizo cargo de 1.717,09 ? y D. Y de los restantes 300 ?, pues había concertado el seguro a todo riesgo con una franquicia de esa cuantía.

  Se decía en la reclamación que era evidente la existencia de una deficiente conservación de la señalización de la vía "provocando que una señal de salida de la vía se desplazara, posiblemente por un mal anclaje junto a las fuertes rachas de viento que se produjeron dicho día, provocando que el señor Expósito impactara con la misma".

  Terminaba solicitando el abono del importe total de la reparación, con la distribución ya indicada, y acompañaba a la solicitud el atestado levantado por la Guardia Civil sobre los hechos, el informe de valoración pericial de los daños, la factura número 351 de la serie F, de 15 de marzo de 2018, de "--" con un importe de 1717,09 ?, y otra con la misma numeración y de la misma fecha por el importe de la franquicia, ambas expedidas a nombre del conductor del vehículo.  

  SEGUNDO.- Mediante escrito de 1 de junio de 2018 se notificó la recepción de la reclamación y el inicio del procedimiento. Para su tramitación se requería la presentación de diversos documentos, entre ellos los acreditativos de la representación con la que decía obrar la firmante del escrito.

  TERCERO.- La instructora del procedimiento dirigió un escrito a la Dirección General de Carreteras, Servicio de Conservación, el mismo día 1 de junio de 2018 para que informara sobre los hechos y circunstancias relatados en la reclamación.

  CUARTO.- Con sendos escritos de 21 y 22 de junio de 2018 se aportó la documentación requerida para subsanación de los defectos observados en la reclamación inicial, incluyendo el poder otorgado por D. Y a favor de la firmante de la reclamación.

  QUINTO.- El 20 de noviembre de 2018, mediante comunicación interior, se solicitó el informe técnico del Parque de Maquinaria de la Consejería, que fue evacuado el 16 de enero de 2019 reconociendo el carácter compatible de los daños descritos en el vehículo con el modo de producción del siniestro, así como de su importe con la realidad de la reparación efectuada, si bien debería exigirse la remisión del permiso de conducir del conductor, la tarjeta de la Inspección Técnica de Vehículos y el permiso de circulación, lo cual se hizo mediante escrito de 1 de febrero de 2019.

  SEXTO.- El 14 de mayo de 2019 se recibió un oficio del Servicio Común de Ordenación del Procedimiento Contencioso Administrativo de Murcia, dando cuenta de la presentación ante el Juzgado Contencioso Administrativo número 1, de un recurso de tal naturaleza (Procedimiento número 50/2019) por lo que se solicitaba la remisión del expediente administrativo que se hubiere instruido, ordenando su notificación a todos los interesados emplazándoles para que se personaran y fijando el día 13 de febrero de 2020 como fecha para la celebración de la vista. No constan en el expediente actuaciones posteriores.

  SÉPTIMO. Reiterada la solicitud de informe del Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras mediante escrito de 27 de mayo de 2019, fue evacuado el 7 de junio siguiente. Reconocía la titularidad de la carretera en la que se había producido el hecho del que no se había tenido conocimiento, por lo que no se podía confirmar su realidad y certeza. Sin embargo apuntaba, en base a la información recibida, la existencia de condiciones climatológicas adversas de fuerte viento que podían configurarlo como un caso de fuerza mayor, negando la relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras. Por último se expresaba en los siguientes términos "No se puede confirmar la existencia de «paneles de plástico de color verde indicativos de salida de la vía» en la carretera RM-11 en el p.k. 27,200, sentido Águilas, dado que no existe este tipo de balizamiento desde el pk 26 al 28, por lo que ni siquiera se puede determinar que dicho panel sea de la carretera. Asimismo, las balizas divergentes de plástico verde colocadas en estos puntos kilométricos no han sido restituidas por lo que no pueden proceder de esta carretera. Por todo ello, se debería confirmar por parte del reclamante el punto kilométrico, el sentido de circulación y el tipo exacto de balizamiento o señal con el que impactó el vehículo".

  OCTAVO.- Sobre este último punto se requirió la presentación de la documentación acreditativa de los extremos citados, en contestación al cual se recibió el 28 de junio de 2019 un nuevo escrito de la reclamante indicando que el punto kilométrico había sido facilitado por los agentes de la Guardia Civil que levantaron el atestado, del que volvía a remitir copia.

  Una vez recibida dicha documentación el órgano instructor solicitó a la Subdirección General de Carreteras la emisión de un informe complementario al evacuado anteriormente. Así lo hizo el Servicio de Conservación el día 10 de julio de 2019, reproduciendo íntegramente su anterior informe.

  NOVENO.- Como quiera que en el expediente costaban alusiones a las circunstancias climatológicas existentes el día del accidente, el órgano instructor dirigió un escrito a la Agencia Estatal de Meteorología (AEMET) solicitando la evacuación de un informe. Dicho informe fue remitido el día 23 de septiembre de 2019 indicando que en el punto kilométrico aludido la AEMET no tenía estación meteorológica, estando la más próxima en la estación 7002Y de Águilas, en la que entre las 21:00 TMG del día 1 y las 02:00 hora TMG del día 2 se registraron vientos fuertes, de dirección oeste, con rachas muy fuertes siendo la velocidad máxima alcanzada por el viento expresada en kilómetros hora, el día 1 de marzo de 2018 la de 84 km hora, y el día 2 de marzo de 2018, la de 75 km hora.

  DÉCIMO.- Acordada la apertura del trámite de audiencia se notificó a la reclamante por vía electrónica el día 11 de noviembre de 2019 sin que conste su comparecencia ni la formulación de alegaciones.

  UNDÉCIMO.- con escrito de 28 de enero de 2020 se elevó propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación presentada al no constar acreditada la concurrencia de los requisitos exigidos por la normativa vigente.

  DECIMOSEGUNDO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

  PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

  El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

  SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.

  I. La reclamación ha sido formulada por persona que representa a quien goza de legitimación activa ya que consta en el expediente ser propietario del vehículo que sufrió el siniestro por el que solicita la indemnización.

  La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, por dirigirse contra ella e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su titularidad (carretera RM-F41), como se ha acreditado en el procedimiento.

  II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67.1 LPACAP como se deduce de la lectura del expediente administrativo.

  III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en sus aspectos más generales, se han cumplido los trámites que integran esta clase de procedimientos, si bien, la firmante del escrito inicial dice obrar en representación no sólo del titular del vehículo sino también de la Compañía aseguradora. Este último extremo no ha sido acreditado en el expediente mediante la presentación de la correspondiente documentación por lo que, no puede entenderse admitida la solicitud en relación con dicha compañía por exigirlo así el artículo 5.3 LPACAP al disponer "Para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación. Para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación". A ello se añade que la relación de aseguramiento entre el conductor y la compañía no ha quedado demostrada pues no se aportó el documento que la acreditara, a pesar de haberse solicitado durante la instrucción.

  Una nueva observación ha de hacerse en este apartado sobre la constancia en el expediente de la presentación de un recurso contencioso administrativo. Al no existir más que la comunicación de su presentación sin conocer si ha concluido o no, no es posible pronunciarse más que sobre la posibilidad teórica de la concurrencia con el presente procedimiento. Y ello porque, tal circunstancia no excluye el deber de la Administración de resolver el presente procedimiento durante su sustanciación (artículo 21.1 LPACAP), como dijimos en el Dictamen 3/2008, siempre que no se haya dictado sentencia por parte del correspondiente órgano jurisdiccional, a tenor de lo dispuesto en el artículo 36.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pues el reclamante podría solicitar la ampliación del recurso contencioso administrativo a la resolución expresa.

  TERCERA.- Responsabilidad patrimonial de la Administración por daños sufridos en accidentes de tráfico: Caracterización general.

  I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en el artículo 32 LRJSP.

  Precisamente, de acuerdo con lo que se establece en ese último precepto, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

  Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:

  1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.

  2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

  3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.

  4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.

  Ahora bien, al igual que ha sucedido con ocasión de la emisión de Dictámenes emitidos con anterioridad en supuestos similares al que aquí se trata, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).

  Finalmente, no resulta necesario hacer especial hincapié en la idea de que, pese a que el tenor literal del citado artículo 32 LRJSP se refiere exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el no funcionamiento de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.

  II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que aquélla puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. En ese sentido, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial.

  Ese precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir, como exige el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

  En consecuencia, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.

  CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.

  El análisis del expediente administrativo permite tener por acreditados los daños sufridos en la puerta del conductor, retrovisor del mismo lado y arañazos el del lateral del vehículo matrícula --, propiedad de D. Y cuando según él conducía por la vía RM-11 sentido Águilas y al aproximarse al P.K 27,200, colisionó contra un panel de plástico de color verde de señalización de salida de la vía. Los daños han quedado probados documentalmente con la presentación de las facturas de la reparación y el informe pericial de valoración. La forma de suceder el accidente, por el relato de hechos contenido en la reclamación y en el atestado de la Guardia Civil que se levantó con posterioridad al mismo cuando fue requerida para que así lo hiciera. Según consta en él "A la hora y en la fecha indicada se solicita de 611-R que el indicativo en servicio se traslade a la RM-11, PK 27,200, dirección Aguilas (Murcia), por una colisión de un vehículo con un panel de plástico de color verde que indica la salida de la vía, movido supuestamente por las condiciones climatológicas adversas de fuerte viento, ocasionando daños en el vehículo, puerta del conductor, retrovisor del mismo lado, así como arañazos en el lateral. Que se procede por parte de los Guardias Civiles actuantes a la retirada de dicho panel de plástico de la vía, evitando posibles colisiones, con otros usuarios de la vía. Que se personó en el lugar del accidente agentes de la Guardia Civil del Destacamento de Águilas, los que comprobaron la realidad de los hechos y procedieron a retirar dicho panel de plástico de la vía para evitar posibles colisiones de otros usuarios".

  Admitida la realidad del hecho a pesar del desconocimiento que del mismo tenía la Dirección General de Carreteras según afirma en sus informes de junio y julio de 2019, hay que tener presente que este Centro directivo no reconoce la existencia de paneles como la causante de los daños en el tramo de la vía en que se produjo. Según ella, no los había entre el kilómetro 26 y el 28. Este dato junto con la concurrencia de un fuerte viento en el día en que se produjo el accidente pueden sustentar la hipótesis de que el cartel habría sido arrancado por la fuerza del viento y desplazado hasta el lugar en que ocurrió la colisión. De acuerdo con el informe de la AEMET obrante en el expediente, la velocidad máxima alcanzada por el viento registrada en la estación 7002Y de Águilas fue de 75 km hora a las 01:10 horas de ese día. La hora exacta de la colisión no consta ni en la reclamación ni en el atestado de la Guardia Civil, pero sí figura en este último la hora en la que tuvo conocimiento del suceso, las 05:43 horas del día 2 de marzo de 2018. Teniendo en cuenta esto puede admitirse que la persistente fuerza del viento terminara arrancando la señal que colisionó con el vehículo. Según la escala de Beaufort, las rachas de viento que superan los 75 km hora determinan la calificación de "temporal fuerte" cuyos efectos en tierra son que "se derriban chimeneas y se levantan las tejas".

  Como antes dijimos, para poder declarar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración es preciso que concurra una adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y los daños por los que se reclama. La intervención de fuerza mayor rompería tal relación de causalidad. Esa es la situación advertida en el caso dictaminado en la que todo señala a la fuerza del viento como causa directa del accidente, y así se admite en el escrito inicial de reclamación (Antecedente Primero).

  Pero incluso, sin necesidad de invocarla como tal, basta con tenerla presente para comprender que no puede admitirse infringido el deber de conservación de la vía en condiciones adecuadas dada su intensidad que, en caso de tener por cierta la hipótesis adelantada, esa fuerza posibilitaría atemperar el rigor exigible en el cumplimiento de tal deber. La entidad del viento, la hora en la que debió producirse el accidente ? de madrugada ? y la inexistencia de aviso previo, evidencian que no hubo desatención del mismo por el Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras ni, por tanto, infracción del estándar exigible. No se puede demandar el cumplimiento de las tareas de mantenimiento de la vía en perfectas condiciones para la circulación a tal nivel que ante cualquier incidencia, de manera inmediata a que un determinado obstáculo pueda alterar las condiciones de seguridad vial, se exija la actuación de los servicios de la Administración y que, en caso de no hacerlo con esa prontitud, convertirla en responsable de cuanto pueda suceder. Como hemos señalado, no es posible entenderlo así siempre que el actuar administrativo se adecue al estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.

  Como consecuencia no se considera que pueda declararse la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños habidos en el vehículo siniestrado al no concurrir la necesaria relación de causalidad.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

  ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, concretamente la relación de causalidad que debe existir para ello entre el funcionamiento del servicio público viario y el daño alegado por el interesado, si bien antes de adoptarse la resolución por el órgano competente habrá de comprobarse si ha recaído sentencia en el Procedimiento Ordinario 50/2019, que se sustancia ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Murcia, para abstenerse, en caso afirmativo, de dictar resolución.

  No obstante, V.E. resolverá.