Dictamen nº 192/2020

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 9 de septiembre de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Alcantarilla, mediante oficio registrado el día 23 de julio de 2020 (COMINTER 3360/22020), sobre Revisión de oficio del artículo 31 del Convenio Colectivo del Ayuntamiento de Alcantarilla y del artículo 31 del Acuerdo Marco del Ayuntamiento de Alcantarilla (expte. 150/20), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Por Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Alcantarilla de fecha 15 de junio de 2020, se incoa procedimiento de revisión de oficio "respecto del artículo 31 del Convenio Colectivo del Ayuntamiento de Alcantarilla y del artículo 31 del Acuerdo Marco del Ayuntamiento de Alcantarilla, por estimar que adolecen dichos preceptos de un vicio de nulidad radical o de pleno derecho, en los términos expuestos en el informe jurídico".

Asimismo, se acuerda notificar la incoación del procedimiento a los representantes sindicales otorgándoles un plazo de audiencia de 10 días, y solicitar el presente Dictamen, con suspensión del plazo para resolver el procedimiento de revisión de oficio hasta la emisión del Dictamen.

Del mismo modo, se acuerda suspender cautelarmente la aplicación y efectos de los preceptos cuya nulidad se pretende declarar y el plazo para el ejercicio de la acción judicial de impugnación del Convenio Colectivo ante la Jurisdicción Social, durante la tramitación y resolución del procedimiento revisorio.

SEGUNDO.- Consta en el expediente un informe de 6 de abril de 2020, firmado por D. X, quien afirma actuar "por los servicios jurídicos externos y la Secretaría General", que tras reproducir el contenido de los respectivos artículos 31 del Convenio Colectivo y del Acuerdo regulador de condiciones de trabajo del personal funcionario del Ayuntamiento de Alcantarilla, que prevén en idénticos términos la concesión de gratificaciones o premios por jubilación anticipada, entiende que tales previsiones, a la luz de la jurisprudencia, tienen naturaleza de auténticas retribuciones y no de acción social o asistencial, por lo que carecen de cobertura legal, al no estar previstas en la legislación reguladora de las retribuciones de los empleados públicos.

Tras citar diversa jurisprudencia en apoyo de tal conclusión, considera que los preceptos a que se refiere el informe "podrían estar incursos en un vicio de nulidad radical o de pleno derecho, ya que se trataría de retribuciones previstas para sus empleados públicos sin la necesaria cobertura legal y contrarias a los arts. 93 de la LBRL y 153 del Real Decreto Legislativo 781/l986".

Considera el informe que tanto el Convenio Colectivo como el Acuerdo marco son disposiciones de carácter general, sometidas al principio de legalidad y de jerarquía normativa, por lo que al vulnerar las previsiones contenidas en la Ley incurren en causa de nulidad del artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

Del mismo modo, entiende que a través de su aplicación se podrían estar generando o reconociendo determinadas prestaciones a favor de particulares contrarias a derecho, lo que convertiría tales actos de reconocimiento en nulos al incurrir en la causa de nulidad prevista en el artículo 47.1,f) LPACAP, esto es, tratarse de actos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

Concluye el informe que el mecanismo adecuado para depurar el vicio de nulidad radical advertido en los preceptos a que aquél se refiere es el de la revisión de oficio regulada en los artículos 106 y siguientes LPACAP, sin perjuicio de la vía prevista en el art. 90.5 del Estatuto de los Trabajadores, por lo que propone que se proceda a elevar propuesta al Pleno para la incoación del procedimiento de revisión de oficio, con los restantes acuerdos sobre audiencia a los interesados, solicitud de este Dictamen y suspensiones cautelares que incorpora el Decreto de iniciación, conforme se detalla en el Antecedente Primero de este Dictamen.

TERCERO.- Consta, asimismo, en el expediente remitido junto a la consulta un informe firmado electrónicamente, en el que no se identifica su autor, si bien el índice de documentos se refiere a este documento como "informe del Área de Recursos Humanos".

El informe acoge la tesis jurisprudencial acerca de la naturaleza retributiva de los denominados premios de jubilación y la ilegalidad de su previsión en las normas paccionadas aplicables a los empleados públicos del Ayuntamiento de Alcantarilla en términos similares a los expresados en el informe jurídico antes reseñado.

Apunta que, además de incoar la revisión de oficio de los preceptos en cuestión, se debe proceder a "denunciar el vigente Acuerdo-Convenio para evitar que se prorrogue su vigencia e iniciar la negociación de un nuevo Acuerdo-Convenio".

CUARTO.- Notificada la iniciación del procedimiento de revisión de oficio a las organizaciones sindicales (CCOO, UGT, SIME, CSIF e Independientes) y concedido un plazo para alegaciones, se presentan las siguientes:

- CSIF entiende que el contenido de los preceptos es conforme a derecho como demuestra que los han venido aplicando pacíficamente los órganos jurisdiccionales. En cualquier caso, entiende que el procedimiento para dejarlos sin efecto sería el de lesividad.

- UGT se manifiesta en idéntico sentido.

- Independientes sostiene el carácter asistencial de los premios de jubilación previstos en los artículos cuya nulidad pretende declarar el Ayuntamiento y resalta la diferente concepción de tales previsiones en el ámbito funcionarial y laboral, pues en este último la jurisprudencia los considera como mejoras voluntarias de Seguridad Social, no como remuneración.

- CCOO señala cómo en enero de 2019 y después de dictarse alguna de las sentencias en las que el Ayuntamiento pretende fundamentar la nulidad de los artículos objeto del procedimiento revisorio, se han negociado y acordado diversas mejoras en las condiciones de trabajo de los empleados públicos municipales, incluido un premio de jubilación para el personal funcionario.

Afirma, también, que en ningún momento durante dicha negociación se mencionó la ilegalidad de estas previsiones ni se anunció la intención del Ayuntamiento de revisar de oficio los preceptos correspondientes del Convenio y del Acuerdo, ni se convocó a los representantes sindicales para negociar la adecuación de las previsiones pactadas a la doctrina jurisprudencial ahora esgrimida, por lo que se alega la existencia de mala fe por parte de la Corporación, solicitando al Ayuntamiento que paralice el procedimiento revisorio y convoque a las organizaciones sindicales a negociar la modificación de las condiciones de trabajo que considere injustas.

Niega asimismo la caracterización de estas previsiones como retribuciones, calificándolas, por el contrario, como incentivos a las condiciones sociales de los empleados municipales

En tal estado de tramitación y tras incorporar el preceptivo índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico mediante oficio del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Alcantarilla que, tras reproducir parte del contenido de una sentencia de un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que condena a la Corporación a abonar un premio de jubilación a una trabajadora en aplicación del artículo 31 del convenio colectivo del personal a su servicio, solicita que por este Consejo Jurídico se emita el preceptivo Dictamen previsto en el artículo 106 LPACAP. Asimismo, "también se solicita que el dictamen incluya su parecer sobre los casos ya producidos y abonados por el Ayuntamiento, los que están suspendidos a raíz del decreto de inicio del procedimiento de revisión de oficio y los que están pendientes de abono con carácter previo a la revisión de oficio".

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

Corresponde al Consejo Jurídico la emisión de Dictamen preceptivo en la revisión de oficio de los actos administrativos y disposiciones de las Corporaciones Locales en supuestos de nulidad de pleno derecho, vicios que se alegan en el presente expediente, en relación con el 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).

De igual modo, el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en lo sucesivo LBRL), señala: "Las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común", remisión que, dada la fecha del acuerdo de incoación del procedimiento de revisión de oficio, que data del 15 de junio de 2020, ha de entenderse realizada a los artículos 106 y siguientes de la LPACAP, en relación con el artículo 47 de la misma Ley, que establece las causas de nulidad.

SEGUNDA.- El procedimiento de revisión de oficio y la conformación del expediente.

I. El procedimiento de revisión de oficio y los trámites que lo integran conforme a la normativa de aplicación.

De conformidad con el informe jurídico obrante en el expediente, se califican los respectivos artículos 31 del convenio colectivo y del acuerdo marco como disposiciones de carácter general y se afirma que infringen el principio de legalidad y de jerarquía normativa, lo que las convierte en nulas de pleno derecho al amparo de lo establecido en el artículo 47.2 LPACAP.

Del mismo modo, se apunta que a resultas de la aplicación de dichos preceptos se pueden estar generando actos nulos, pues se estarían reconociendo unas retribuciones que carecen del necesario amparo legal, nulidad que derivaría de la concurrencia de la causa prevista en el artículo 47.1,f) LPACAP.

El artículo 106.2 LPACAP habilita a las Administraciones Públicas y previo dictamen favorable del órgano consultivo correspondiente, a declarar la nulidad de sus disposiciones en los supuestos previstos en el artículo 47.2 LPACAP. Del mismo modo, prevé que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo Dictamen favorable del Consejo de Estado u Órgano Consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa, o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el 47.1 de la misma Ley; entre estos supuestos se encuentra el invocado por el Ayuntamiento de Alcantarilla, concretamente el apartado f) del citado artículo, relativo a la nulidad de los actos administrativos por los que se adquieren facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales para su adquisición, lo que predica el Ayuntamiento de forma potencial o genérica respecto a los actos de aplicación de los preceptos que considera nulos.

En relación con el procedimiento de revisión de oficio, este Consejo Jurídico ha señalado reiteradamente que, como mínimo, debe estar integrado por el acuerdo de iniciación, los informes pertinentes, la práctica de la prueba si así se propone, la audiencia a los interesados y la propuesta de resolución que se somete a Dictamen de este Órgano Consultivo. En su aplicación al caso, consta el acuerdo de iniciación, los trámites de audiencia a las partes interesadas, que se han sustanciado a través de las organizaciones sindicales representativas de los empleados públicos municipales, y dos informes, uno jurídico y otro que, al parecer, habría emitido el Área de Recursos Humanos del Ayuntamiento.

En relación con dichos informes ha de señalarse que el jurídico es firmado por D. X, quien afirma evacuar dicho documento "por los servicios jurídicos externos y la Secretaría General". Del expediente se deduce que la persona que suscribe el informe es un Letrado (es quien asume la representación y defensa en juicio de la Corporación consultante en el proceso judicial que finaliza por la Sentencia 270/2019, de 10 de diciembre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 6 de Murcia, que obra en el expediente), sin que conste en el documento aportado al Consejo Jurídico la firma del titular de la Secretaría General del Ayuntamiento ni referencia a acto alguno habilitante que permita considerar que el informe se emite por dicho órgano municipal. En consecuencia, no consta en el expediente el informe de la Secretaría General de la Corporación.

Del mismo modo, carece el expediente de un trámite necesario (art. 88.7 LPACAP) como es la propuesta de resolución al Pleno de la Corporación. Dicha propuesta pone fin a la instrucción del procedimiento, tras considerar todas las cuestiones derivadas del mismo, incluida la valoración de las alegaciones formuladas por los interesados (art. 76.1 LPACAP), y ha de anteceder de forma inmediata a la consulta. En consecuencia, la instrucción del procedimiento no se ha completado adecuadamente con la remisión de la propuesta sobre la que debe pronunciarse el Consejo Jurídico.

Así lo establece el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril (RCJ), al disponer que el expediente se considerará completo cuando conste "1.º Copia autorizada del texto definitivo de la propuesta del acto, o proyecto de disposición de carácter general, que constituya su objeto". Y no se ha hecho porque así lo indica el informe del Área de Recursos Humanos, que en su apartado 3.4 apunta que "Se ha de notificar en el plazo de 10 días después del Acuerdo de Pleno, a los representantes de los trabajadores, con el fin de poder estos presentar las alegaciones que consideren oportunas, las cuales serán enviadas para su resolución al Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia". Debe precisarse al respecto que es correcto que se envíen al Consejo Jurídico las alegaciones presentadas por las organizaciones sindicales, en tanto que antecedentes que pueden influir en el Dictamen (art. 46.2,a RCJ) pero debe preceder a la consulta la valoración que de tales alegaciones efectúa el instructor del procedimiento de revisión de oficio y la plasmación del resultado de tal actuación en la propuesta de resolución que ha de elevarse al órgano competente para acordar la declaración de nulidad de las disposiciones objeto de revisión.

Procede, en consecuencia, solicitar al Ayuntamiento consultante que complete el procedimiento con los actos y trámites omitidos y que, una vez incorporados al expediente y si así lo estima procedente, vuelva a formular la consulta a este Consejo Jurídico.

II. De la conformación del expediente.

No se han incorporado al expediente remitido a este Órgano consultivo documentos de interés que, como antecedentes del Acuerdo cuya revisión de oficio se pretende, pudieran ilustrar a este Consejo Jurídico acerca de extremos relevantes para el mayor acierto de la decisión a adoptar y que debieron acompañar a la consulta, de conformidad con el ya citado artículo 46.2 RCJ. Así, no se remite el texto del convenio colectivo ni del acuerdo marco en el que se insertan los preceptos cuya revisión se pretende. Respecto del convenio y dado que fue publicado en el Boletín Oficial de la Región de Murcia de 22 de noviembre de 2004, este Consejo Jurídico ha podido consultarlo, mas no se ha podido localizar una publicación oficial del Acuerdo regulador de las condiciones de trabajo de los funcionarios del Ayuntamiento ni el acto municipal por el que de forma expresa y formal se aprueba el acuerdo alcanzado en la Mesa de Negociación. En consecuencia, un texto completo y actualizado de la disposición cuyo nulidad se pretende declarar y una copia del acto municipal de aprobación del referido acuerdo han de incorporarse al expediente.

Tampoco se ilustra en el expediente acerca del proceso negociador de ambos textos (convenio y acuerdo regulador), singularmente si se negociaron de forma conjunta en una Mesa de Negociación Común al personal laboral y funcionario y si fueron objeto de aprobación igualmente conjunta y en un solo acto por el Ayuntamiento, omisión que debe corregirse, pues ambas circunstancias podrían ser relevantes para la decisión del procedimiento.

TERCERA.- De la naturaleza de las disposiciones cuya declaración de nulidad se pretende y limitación del alcance de la potestad revisora del Ayuntamiento a las disposiciones administrativas.

Sin perjuicio de que la necesidad de completar el expediente con las actuaciones enumeradas en la Consideración anterior impiden que este Dictamen se pronuncie en este momento acerca de la existencia o no de causa de nulidad en las disposiciones a que se refiere el procedimiento revisorio incoado por el Ayuntamiento, se considera oportuno efectuar las siguientes reflexiones en orden a delimitar el alcance de las potestades municipales para declarar la nulidad de las disposiciones concernidas.

Y es que se pretende declarar la nulidad de dos normas paccionadas fruto de la negociación colectiva de los empleados municipales, los cuales pertenecen a dos categorías: funcionarios públicos y personal laboral del Ayuntamiento.

La singularidad que en este caso presenta el objeto de la revisión de oficio, directamente referida, como se ha dicho, a sendos preceptos del Acuerdo de Funcionarios y del Convenio Colectivo para el Personal Laboral de la Corporación, es decir, a normas que son fruto de la negociación colectiva, exigen como determinación previa, establecer si son susceptibles de revisión de oficio.

1. ¿Es posible que la propia Administración que suscribe un convenio colectivo proceda a declarar la nulidad parcial del mismo por la vía de la revisión de oficio?

El Dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía núm. 146/2017 efectúa un minucioso estudio de la cuestión con cita de la posición no sólo del Consejo de Estado, sino también de otros Consejos Consultivos autonómicos, para apuntar la existencia de diversas líneas de doctrina al respecto.

Recuerda así el indicado Dictamen que ya en otro anterior, el 63/1996, el propio Consejo Consultivo de Andalucía efectuó las siguientes consideraciones:

- "...no cabe olvidar que la cláusula que se pretende anular está incluida y forma parte de un convenio colectivo. En este sentido, el artículo 37.1 de la Constitución Española dispone que "la Ley garantizará el derecho a la negociación colectiva laboral entre los representantes de los trabajadores y empresarios, así como la fuerza vinculante de los convenios".

- Partiendo de dicha premisa, el Dictamen subraya que el convenio colectivo, como resultado de la negociación desarrollada por los representantes de los trabajadores y de los empresarios, es una fuente del Derecho con fuerza vinculante para quienes entran en su órbita de aplicación (con cita del art. 82 del Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo; actualmente art. 82 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores; aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre).

- Concluye que "esa naturaleza normativa de origen bilateral impide que el convenio colectivo pueda ser inaplicado y, en consecuencia, anulado por una sola de las partes que participó en la formación del mismo sin acudir al mecanismo legalmente establecido para ello, que no es otro que la impugnación del convenio ante la jurisdicción social...".

De ese modo, se destaca la existencia de un procedimiento especial a través del cual pueden impugnarse los convenios colectivos, entre otros motivos, por considerar que conculcan la legalidad vigente (entonces a través del procedimiento regulado en los artículos 161 a 164 del Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril; actualmente, en los artículos 163 a 166 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social).

Entiende el Consejo Consultivo de Andalucía que, de otro modo, se admitiría la revisión de preceptos que regulan los derechos y obligaciones recíprocos de las partes en la esfera laboral, sometidos al Derecho laboral, de forma que el objeto de la revisión no sería un acto unilateral de la Administración sometido al Derecho Administrativo. En suma, considera que la Administración no puede proceder a la anulación por sí misma de tales preceptos convencionales acudiendo para ello al procedimiento de revisión de oficio previsto para los actos administrativos, sino que, en todo caso, tal potestad revisora "quedaría limitada a los aspectos administrativos del acto, pero no a su contenido, laboral en sentido estricto, cuya anulación únicamente puede conseguirse en sede jurisdiccional".

Reconoce el Consejo Consultivo de Andalucía que otros Órganos Consultivos aceptan la operatividad de la revisión de oficio en este ámbito, si bien en la mayoría de tales dictámenes la revisión va referida al acto aprobatorio de dichos convenios, sujeto al Derecho Administrativo. Es el caso del Consejo Consultivo de Aragón, cuyo Dictamen 124/2010 avala la revisión de oficio del acto administrativo de aprobación de un precepto del Convenio Colectivo del Personal Laboral de la Comarca del Aranda (mediando requerimiento de anulación por parte de la Administración General del Estado), y ello por aplicación del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al considerar que el precepto del convenio en cuestión conculca las limitaciones a las retribuciones básicas establecidas por el legislador estatal en el ejercicio de sus competencias. El dictamen es favorable a la revisión con el importante matiz de que ésta debe referirse al acuerdo del Consejo Comarcal aprobador de dicho convenio, en cuanto se trata de un acto administrativo aprobador de un instrumento que tiene naturaleza jurídica mixta de pacto y fuente de derecho para sus suscribientes.

En cambio, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha mantiene una posición similar al Consejo Consultivo de Andalucía, descartando una revisión de oficio de preceptos de un convenio colectivo, dado que no se trata de actos administrativos, sino de normas sujetas al Derecho laboral.

Por su parte, el Consejo de Estado expone en su Dictamen 2812/2004 (referido a la revisión de oficio del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Castro Urdiales que aprueba el Convenio para el año 1997, 1998 y 1999, sobre funcionarios de carrera, interinos, contratados laborales y temporales) lo siguiente:

"Los acuerdos de los Plenos de los Ayuntamientos aprobatorios de convenios colectivos constituyen actos de una Administración Pública y, en consecuencia, pueden resultar inválidos si contravienen el ordenamiento jurídico. Esto hace que quepa su impugnación con éxito ante la jurisdicción contencioso-administrativa, como ha señalado el Tribunal Supremo en diversas sentencias, entre las que cabe destacar las de 2 de marzo de 2004, 9 de marzo de 2000 y 30 de junio de 1998".

Pese a que en dicho dictamen se acuerda la devolución del expediente por caducidad del procedimiento, de las consideraciones formuladas por el Consejo de Estado se desprende que se ha promovido un procedimiento de revisión de oficio contra el acto municipal por el que se aprueba un acuerdo regulador de condiciones de trabajo referido tanto a personal laboral como funcionario.

Sin embargo, cuando lo que se pretende revisar es, estrictamente, un convenio colectivo, el Consejo de Estado niega que proceda la revisión de oficio. Así, en el Dictamen 1503/1993, afirma el Alto Órgano Consultivo lo siguiente:

"El Convenio Colectivo es la figura en que se hace actual el derecho de negociación colectiva, acuerdo bilateral, no un acto de imposición del poder público, celebrado entre trabajadores y empresarios, por sí o a través de organizaciones representativas, con el objeto de fijar las condiciones de empleo y prestación de trabajo y de ámbito de vigencia temporal. Las Administraciones Públicas, en cuanto al personal en régimen laboral, no están excluidas de la contratación colectiva. En ellas las Administraciones no participan en el Convenio en su calidad de "poder público"; intervienen como "empleadores" o "empresarios", dando a este concepto el significado que tiene en el marco de las relaciones de trabajo. La Administración Pública, esto es, la Autoridad laboral, recibe el convenio "a los solos efectos de su registro" y dispone, en su caso, su depósito y publicación en el periódico oficial; pero si advierte su ilegalidad o lesividad, denuncia tales extremos al Juzgado de lo Social, pudiendo dar lugar a un proceso, en sede judicial (artículo 160 de la Ley de Procedimiento Laboral). Verifica la Autoridad laboral la legalidad del Convenio, mas no ostenta poder alguno más allá que el de comunicarlo al Juzgado de lo Social, a los efectos, en su caso, de dilucidar judicialmente la corrección o no del Convenio Colectivo. Las partes del Convenio (o los terceros cuyo interés haya resultado gravemente lesionado) tienen capacidad procesal y legitimación activa para impugnar el convenio colectivo, cualquiera que sea su eficacia, por los trámites del proceso correspondiente. La cuestión, pues, ha sido indebidamente enfocada por el Ayuntamiento de Boñar, al llevarlo a la vía de la revisión de oficio de actos administrativos. (...) Se apunta, así, al incumplimiento de preceptos legales referidos a la capacidad negocial plena, a la actuación desviada de la que, a la sazón, representó al Ayuntamiento en la negociación, a la causación de un perjuicio para los intereses municipales. Estas causas pudieron invocarse en el oportuno proceso a instancia del propio Ayuntamiento, mas no pueden erigirse en motivos de revisión (por nulidad o anulabilidad) pues el Convenio no es un acto de la Administración municipal, sino convencional resultado de la negociación colectiva, en que el Ayuntamiento interviene en su calidad de empleador y no en el ejercicio de un poder público capaz de generar actos administrativos propios".

Incluso cuando el conflicto se suscitaba no en relación con el convenio colectivo en sí mismo considerado, sino con el acto administrativo por el que el órgano correspondiente lo aprobaba, la Sala de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo, en Auto de 22 de marzo de 1999, dirá que en tal caso lo que se impugna no es un acto administrativo concerniente a la formación de la voluntad del ente local, sino el contenido de lo negociado por las legítimas representaciones empresarial y social, por lo que la Administración "no actúa en el ejercicio de su poder, sino como empresario al igual que puede ocurrir en la relación civil en que intervenga, y por ello para determinar la competencia "no puede atenderse al órgano de que proviene, subjetivismo que supondría un privilegio no establecido por la Ley, porque ésta quiere que la Administración cuando actúa como un particular quede sometida al Orden Social cuando la materia esté regulada por esta norma del Ordenamiento Jurídico". En fin, "se discute la legalidad del contenido del convenio, cuya negociación culminó con el acuerdo de la Administración y no la legalidad formal de éste, pues es aquel contenido y no el acuerdo, quien en su caso podrá contener la extralimitación de los límites de la Ley de Presupuestos, lo que implica que el título de la pretensión corresponda a la rama social del derecho y no al Derecho Público Administrativo".

De conformidad con lo expuesto, este Consejo Consultivo concluye que no resulta procedente la revisión de oficio total o parcial de los Convenios Colectivos en sentido estricto, esto es, de aquellos cuyo ámbito es el personal laboral de las Administraciones Públicas, dada su naturaleza normativa de origen bilateral en cuya gestación la Administración no actúa investida de las características de imperium y poder público que dotan de fuerza vinculante a las disposiciones emanadas de la misma, y que por ello adquieren la naturaleza de disposiciones administrativas. En el convenio colectivo la Administración actúa en calidad de empleadora y, mediante la negociación con la parte social, se acuerda un texto regulador de condiciones de trabajo que adquiere, ex lege, el valor de fuente normativa de la relación de trabajo entre los empleados públicos y la Administración y al que no pueden alcanzar las potestades revisoras de la Administración, que quedan limitadas a los actos y disposiciones administrativas.

2. De los acuerdos reguladores de condiciones de trabajo del personal funcionario.

La doctrina caracteriza el acuerdo colectivo regulador de las condiciones de trabajo funcionariales como una disposición que puede actuar como fuente normativa secundaria del estatuto funcionarial, sometida en todo caso a los principios de reserva de ley y jerarquía normativa y capaz para desarrollar y complementar las determinaciones legislativas de dicho estatuto.

Así lo entiende también la jurisprudencia. Por todas, la STS de 14 de abril de 2000, rec. 535/1996, afirma que "el «Acuerdo» impugnado, en la medida en que su contenido plasma una regulación de determinados aspectos de la relación que liga al Ayuntamiento con sus funcionarios, tiene una significación normativa, pues su eficacia no se agota en una o varias concretas aplicaciones, sino que tiene una vocación ordenadora de situaciones futuras desde una previsión abstracta y general. Por tanto, a los efectos de lo que aquí se está analizando, a dicho «Acuerdo» ha de reconocérsele el valor de disposición de carácter general". En idéntico sentido, la STS de 30 de abril de 2014, rec. 1416/2013.

El Consejo Consultivo de Andalucía, por su parte, ha analizado la naturaleza jurídica de estos acuerdos y la posibilidad de ser objeto de revisión de oficio en sus Dictámenes 671 y 792/2013, señalando el último de los citados lo siguiente:

"... ha de aludirse, con carácter previo, a la naturaleza jurídica del Acuerdo. En este sentido, debe indicarse que la integración del mismo en el sistema formal de fuentes del Derecho, resultado del principio de unidad del ordenamiento jurídico, supone, entre otras consecuencias, el respeto por la norma pactada del derecho necesario establecido por la ley, que, en razón de la superior posición que ocupa en la jerarquía normativa, puede desplegar una virtualidad limitadora de la negociación colectiva y puede, igualmente, de forma excepcional, reservarse para sí determinadas materias que quedan excluidas, por tanto, de la negociación colectiva. En suma, el Acuerdo, en cuanto tiene valor normativo y se inscribe en el sistema de fuentes, ha de someterse a las normas de mayor rango jerárquico. En su condición de fuente del Derecho, es necesario subrayar su naturaleza normativa, considerando que contiene normas de carácter abstracto y obligatorio con eficacia y fuerza vinculante erga omnes.

La consecuencia de ello es que cualquier infracción de los principios de jerarquía normativa y de reserva de ley, a que se pueden contraer los supuestos previstos en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, determina su nulidad de pleno derecho."

Por otra parte, y dado que la validez y eficacia de este tipo de acuerdos depende de su aprobación formal y expresa por parte de la Administración (art. 38.3 TREBEP), la jurisprudencia también viene apuntando como vía de dejar sin efecto sus previsiones la declaración de lesividad del acto administrativo aprobador y la ulterior revisión ya en vía jurisdiccional. Así se pronuncia la ya citada STS de 30 de abril de 2014:

"Para ello sería preciso que dicho Acuerdo y posterior acto de aprobación tuviesen la naturaleza jurídica de reglamento o disposiciones generales, lo que es el caso.

Entre el Reglamento, fuente normativa de carácter unilateral, emanada exclusivamente de una potestad pública del Gobierno o de la Administración, y el Convenio Colectivo, fuente normativa de carácter bilateral, emanada de una negociación, en este caso entre la Administración y representantes sindicales de los trabajadores, existe una diferencia cualitativa, que impide que las disposiciones legales referibles al primero puedan ser aplicables al segundo.

(...)

Para que la Administración pudiese exonerarse de lo que pactó, debiera, en su caso, comenzar por haber declarado la lesividad del acto unilateral por el que aprobó, después de pactado el convenio regulador, e impugnarlo a continuación ante este orden jurisdiccional contencioso-administrativo...".

Cabe recordar que esta es la vía que apunta la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 6 de Murcia, 270/2019, de 10 de diciembre, que obra en el expediente, cuando afirma respecto al artículo 31 del convenio colectivo que se trata "de una disposición vigente que sólo puede dejar de serlo previa la oportuna adecuación del Convenio en que se prevé, conforme establece el art. 18.8 citado, o la declaración de lesividad ex art. 106.2 de la Ley 39/2015".

En definitiva, de conformidad con la doctrina citada y atendida la naturaleza de disposición administrativa de carácter general que corresponde a los acuerdos colectivos reguladores de las condiciones de trabajo de los funcionarios, la Administración puede proceder a la anulación del Acuerdo por sí misma, acudiendo para ello al procedimiento de revisión de oficio; o bien acudir a la declaración de lesividad del acto administrativo por el que se aprobó el acuerdo regulador, si se cumpliera el requisito del plazo que al efecto establece el artículo 107.2 LPACAP. De ambas vías, esta última resulta la más respetuosa con el carácter paccionado del acuerdo, que podría verse en cierto modo desnaturalizado mediante la desvinculación unilateral de lo pactado por parte de la Administración a través del ejercicio de la potestad exorbitante de la revisión de oficio.

3. Acuerdos comunes al personal funcionario y laboral.

Si bien con anterioridad a la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas (LORAP), hoy derogada por el EBEP, los acuerdos mixtos o conjuntos por los que se regulaban las condiciones de trabajo tanto del personal funcionario como laboral de una determinada Administración estaban proscritos (por todas, SSTS de 18 y 22 de marzo de 1993, recs. núms. 9062 y 9090/1990), y pese a que aun después de la entrada en vigor de aquella Ley, la jurisprudencia contenciosa seguía siendo contraria a tales acuerdos mixtos, lo cierto es que a menudo se efectuaba una negociación conjunta para ambos colectivos, si bien su materialización se hacía en instrumentos distintos, de forma que se alcanzaba por una parte un convenio colectivo y, por otra, un pacto o acuerdo regulador para el personal funcionario. De modo que, si se quería dar un tratamiento igualitario a las relaciones de trabajo funcionariales y laborales de la respectiva Administración se solía incluir en cada instrumento una cláusula en la que se vinculase la suerte de ambos, de forma que la nulidad global o parcial de uno de ellos declarada por la jurisdicción correspondiente determinase la necesidad de renegociar el acuerdo o la cláusula en cuestión en relación a todo el personal, ya fuera laboral o funcionarial.

En el año 2006, mediante una modificación de la LORAP que luego se incorpora en el 2007 al EBEP, estas dificultades desaparecen y se prevé expresamente la existencia de una Mesa General de Negociación conjunta para abordar todas las materias y condiciones de trabajo comunes al personal funcionario, estatutario y laboral (art. 36.3 TREBEP).

De conformidad con el artículo 38.8 TREBEP, los pactos y acuerdos que contengan materias y condiciones generales de trabajo comunes al personal funcionario y laboral, tendrán la consideración y efectos previstos en dicho artículo 38 para los funcionarios y en el artículo 83 del Estatuto de los Trabajadores para el personal laboral, dotando así a tales acuerdos comunes de una naturaleza jurídica dual, como disposición a un tiempo administrativa y laboral.

De conformidad con lo expuesto supra, ello determinaría que el Acuerdo, en lo que se refiere a los funcionarios, sí podría llegar a ser objeto de una revisión de oficio, que sin embargo, no podría alcanzar al personal laboral, lo que podría dar lugar a situaciones paradójicas y contrarias a la voluntad de lo negociado de ofrecer un tratamiento común a todos los empleados públicos, pues la declaración de nulidad del Acuerdo común, en tanto que acuerdo regulador de los funcionarios, no comportaría su nulidad en cuanto convenio colectivo, de modo que la norma inicialmente prevista para todos los empleados sólo se aplicaría al colectivo de personal laboral y no al funcionario.

En orden a evitar esta situación puede ser de utilidad atender a la STS de 1 de septiembre de 2004 (rec. núm. 3929/1999), que tras recordar la doctrina establecida por el Auto de la Sala de Conflictos de 22 de marzo de de 1999 antes citado en este Dictamen -en cuya virtud, corresponde a la jurisdicción social conocer de las impugnaciones de convenios colectivos por razón de los incrementos salariales en ellos previstos superiores a los límites legalmente establecidos-, pasa a justificar la competencia de la jurisdicción contenciosa para el conocimiento de las impugnaciones sobre estos Acuerdos comunes o mixtos, en los siguientes términos:

"...en el presente caso concurren unas circunstancias que justifican una solución distinta. En efecto, el Ayuntamiento de Soria por el acuerdo de 23 de diciembre de 1996, que está en el origen del proceso, aprobó dos cosas: el acuerdo para los funcionarios y el convenio colectivo para el personal laboral, y en los dos introdujo los incrementos retributivos que motivaron el recurso Contencioso-Administrativo. Es decir, dotó a su actuación de una unidad que ha de mantenerse en la vía judicial pues, de otro modo, podría llegarse, a partir de un mismo acto administrativo -el acuerdo del Pleno municipal de la fecha indicada? a consecuencias distintas y aun contradictorias, como serían las que se producirían de mantenerse el criterio expresado por la Sentencia de instancia para los funcionarios y no resolverse sobre el personal laboral o remitirse al respecto a una decisión futura que bien podría ser contraria a la anterior.

Son, seguramente, consideraciones de este sentido, además de las que pueden relacionarse con el propósito de no dividir la continencia de la causa, así como con la más adecuada satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva de las partes, las que a juicio de la Sala exigen la extensión de sus pronunciamientos también respecto del convenio colectivo cuando, como aquí sucede, ha sido aprobado, conjuntamente con el acuerdo sobre condiciones de trabajo de los funcionarios, por un mismo acto municipal y se les reprocha a ambos el mismo vicio: la superación de los límites legales que los entes locales han de observar en materia de incrementos retributivos de su personal. Así lo hicimos en la Sentencia de 17 de febrero de 2004 (casación 8130/1998)".

Procede plantearse, en consecuencia, si un Acuerdo común al personal funcionario y laboral de una determinada Administración puede ser declarado nulo por un acto de esa misma Administración, extendiendo los efectos de dicha declaración no sólo a los funcionarios sino también a los laborales. Así parece apuntarlo el Consejo de Estado en el Dictamen 2812/2004 antes parcialmente trascrito y que se refiere a la revisión de oficio del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Castro Urdiales que aprueba el Convenio para el año 1997, 1998 y 1999, sobre funcionarios de carrera, interinos, contratados laborales y temporales, si bien se limita a señalar que dicho acuerdo es impugnable ante la jurisdicción contenciosa, lo que es acorde con la doctrina jurisprudencial expuesta.

Entiende el Consejo Jurídico que en estos supuestos el objeto de la revisión habría de ser no tanto el Acuerdo-Convenio, sino el acto administrativo que lo aprueba, sobre la base de entender que dicho acto incurre en ilegalidad al sancionar un acuerdo contrario al Ordenamiento jurídico. Ahora bien, en la medida en que la nulidad se predicaría de un acto administrativo y no de una disposición administrativa, las causas de nulidad a considerar ya no serían las propias de estas últimas previstas en el artículo 47.2 LPACAP, sino las establecidas de forma tasada en el apartado 1 del mismo precepto legal, cuya interpretación y consideración acerca de su concurrencia o no han de realizarse de forma particularmente estricta y rigurosa, conforme a una constante doctrina jurisprudencial y consultiva.

Cabe en fin, reiterar aquí y con más intensidad si cabe dada la afectación de normas materialmente laborales, la indicación que se realizaba supra en el sentido de canalizar, si el tiempo transcurrido lo permite ex artículo 107.2 LPACAP, la privación de efectos de los preceptos que se consideran ilegales de las normas paccionadas a través de la declaración de lesividad del acto aprobatorio de estas últimas y su ulterior sometimiento a la jurisdicción contenciosa, vía más respetuosa con el carácter negociado y bilateral del acuerdo, que podría verse desnaturalizado mediante la desvinculación unilateral de lo pactado por parte de la Administración, a través del ejercicio de la potestad exorbitante de la revisión de oficio.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Procede completar la tramitación del procedimiento con las actuaciones indicadas en la Consideración Segunda de este Dictamen y que se incorporen al expediente los documentos indicados en la misma Consideración.

SEGUNDA.- Una vez completado el expediente conforme a lo indicado en la Consideración Segunda y si el Ayuntamiento consultante mantiene su intención de solicitar la revisión de oficio de los preceptos cuya declaración de nulidad se solicita, habrá de solicitar de nuevo el Dictamen de este Consejo Jurídico.

No obstante, V.S. resolverá.