Dictamen nº 123/2025
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 20 de mayo de 2025, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Consejero de Fomento e Infraestructuras, mediante oficio registrado el día 5 de septiembre de 2024 (COMINTER número 168656), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de --, por daños en vehículo (exp. 2024_304), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Como antecedentes del expediente que nos ocupa, consta que el reclamante había iniciado expediente de responsabilidad patrimonial ante el Ayuntamiento de Lorca, el cual da traslado a la Consejería de Fomento e Infraestructuras de las siguientes actuaciones:
1. Práctica de la prueba testifical propuesta.
2. Trámite de audiencia, en el cual se emite informe por la Dirección General del territorio y Arquitectura del siguiente tenor literal:
“Los hechos referidos, objeto de reclamación, ocurren en las inmediaciones del "ámbito de actuación" de las Obras de Renovación Urbana del Barrio de San Antonio en Lorca (Murcia) llevadas a cabo por esta Consejería de Fomento e Infraestructuras.
A) Realidad y certeza del evento lesivo: No se tuvo conocimiento en su momento por parte del Director de las Obras de los hechos denunciados con fecha 29 de junio de 2021, según se desprende de la solicitud genérica presentada por el demandante; por otra parte, tampoco existió informe del Responsable de Seguridad y Salud de las Obras (D. Y) en relación con la demanda ocurrida fuera del ámbito de nuestra actuación.
B) Existencia de fuerza mayor o actuación inadecuada del perjudicado o de un tercero: Dicha rotonda de competencia municipal se encontraba perfectamente señalizada y balizada, no constando causas de fuerza mayor ni actuación inadecuada del perjudicado o terceros. No existe por otra parte atestado de la Policía Municipal ni reportaje fotográfico acreditado donde se aprecien los daños del vehículo y la piedra que los ocasionó.
C) Constancia de la existencia de otros accidentes en el mismo lugar: No se tiene constancia de la existencia de otros accidentes en el mismo lugar; de hecho, la escasa velocidad de circulación (40 km/h) y la total visibilidad permiten la detención del vehículo en casos como el que nos ocupa.
D) Presunta relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público: No existe.
E) Imputabilidad a la Administración y responsabilidad atribuible a otras Administraciones: Los hechos están relacionados con otra Administración Pública, en este caso el Excmo. Ayuntamiento de Lorca (Murcia). En cuanto a la imputabilidad a esta Administración, ésta deberá ser deducida por el Órgano competente, en base a lo manifestado en este informe y en el resto de documentos y actuaciones que conforman este expediente.
F) Actuaciones Llevadas a cabo hasta la fecha: De forma habitual se vienen realizando labores de mantenimiento y reparación de la señalización y balizamiento de las obras, tanto en su ámbito como en zonas anexas, donde en principio se produjo el siniestro.
G) Valoración de los daños alegados: No es competencia del técnico que suscribe la peritación o validación de los mismos.
H) Aspectos técnicos en la producción del daño: Se desconoce cualquier otra circunstancia técnica adicional a lo ya manifestado.
I) Cualquier otra cuestión que se estime de interés: No existe”.
SEGUNDO.- En fecha 29 de junio de 2022, un procurador de los tribunales, en nombre y representación de la mercantil “--”, formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional.
En ella relata que el 29 de junio de 2021, en la rotonda situada en la Avenida Lorca Águilas, RMD11 de Lorca, junto a -- y --, existía una piedra de grandes dimensiones en medio de la carretera la cual no puedo ser esquivada por el vehículo de su representada, MERCEDES CLASE A --, asegurado en --, que se encontraba dando clases de conducción, ocasionándole daños materiales al mismo.
Dicha rotonda se encontraba en obras el citado día, existiendo una piedra en el carril por el que circulaba el vehículo, que no se pudo esquivar, la cual produjo los daños en la parte baja del vehículo. Dicha piedra provenía de las obras que se estaban realizando en ese preciso instante en la rotonda, de la que era promotora la Consejería de Fomento e Infraestructuras.
Que en el expediente municipal, consta la declaración de dos testigos presenciales, que dejan patente sin lugar a dudas, que el citado día circulaban por la rotonda de la carretera que conecta el barrio de San Antonio con la carretera de Águilas, rotonda que se encontraba en obras, cuando de improviso, una piedra de grandes dimensiones se encontraba obstaculizando la calzada, no pudiendo esquivar la misma, impactando contra el vehículo causándole daños materiales.
Prueba de que el día del siniestro dicho tramo se encontraba en obras, son las fotografías aportadas con la reclamación y el propio informe de policía que consta también, por lo que queda patente la responsabilidad de esta Administración, por lo que se confirma así la relación causa efecto entre la conducta administrativa y los daños que se alegan.
Solicita una indemnización de 2.087,99 euros.
Entre la diversa documentación aportada junta a la solicitud, constan unas fotografías de la rotonda en la que supuestamente se produjeron los hechos; el informe, de 2 de octubre de 2021 del Comisario-Jefe de Policía Local de Lorca; las actas de la prueba testifical practicada; informe del Arquitecto Técnico Municipal de la Oficina Técnica de Contratación del Ayuntamiento de Lorca; peritación de los daños del vehículo realizado por la compañía aseguradora del vehículo siniestrado por el importe reclamado y factura a nombre del reclamante de -- por dicho importe.
TERCERO.- En fecha 14 de julio de 2022, se dicta orden del Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Consejero), por la que se inadmite la reclamación formulada al haber prescrito el derecho a reclamar.
CUARTO.- En fecha 29 de julio de 2022, el reclamante formula recurso de reposición contra la anterior resolución por la que se acredita que la reclamación se formuló mediante su presentación en el registro electrónico en fecha 29 de julio de 2022 y, por tanto, dentro del plazo de 1 año legalmente establecido.
QUINTO.- El recurso de reposición es estimado por orden, de 8 de septiembre de 2022, del Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Consejero).
SEXTO.- En fecha 14 de noviembre de 2022, se solicita informe de la Dirección General de Carreteras, remitiéndose por ésta el informe, de 16 de mayo de 2022, transcrito en el antecedente primero.
SÉPTIMO.- En fecha 25 de noviembre de 2022, se presenta por el reclamante los documentos requeridos en el escrito de subsanación.
OCTAVO.- Admitida y practicada la prueba propuesta, consistente en actas de las declaraciones testificales practicadas en sede municipal, se solicita informe del Parque de Maquinaria, que es emitido en fecha 13 de abril de 2023 valorando el vehículo siniestrado en la cantidad de 19.152 euros y considerando que la cantidad reclamada es compatible con el importe de los gastos de reparación.
NOVENO.- El 13 de junio de 2023 se concede audiencia al reclamante para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime procedentes. La notificación electrónica se produce al día siguiente.
DÉCIMO.- El reclamante presenta el 28 de junio de 2023 un escrito de alegaciones en el que reitera las de su escrito inicial.
UNDÉCIMO.- Con fecha 29 de agosto de 2024 se formula propuesta de resolución desestimatoria, por no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración viaria, concretamente la relación de causalidad que debiera existir para ello entre el hecho acaecido, con su efecto lesivo, y el funcionamiento del servicio público de carreteras.
En la fecha, y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente, se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando una copia del expediente y el extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, dado que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción resarcitoria y procedimiento seguido.
I. La legitimación activa, cuando de daños a las cosas se trata, corresponde de forma primaria a su propietario, en la medida en que dicho perjuicio incide negativamente en su patrimonio, disminuyendo su valor. De ahí que quepa reconocer legitimación activa al propietario del vehículo por los daños que realmente ha sufrido. En el supuesto sometido a consulta, en el que consta que el vehículo accidentado estaba asegurado con una póliza que no cubría los daños propios, cabe reconocer legitimación activa al titular del vehículo.
La legitimación pasiva corresponde a esta Comunidad Autónoma, en cuanto titular de la competencia sobre el servicio público de carreteras.
II. La reclamación se ha presentado dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, toda vez que el siniestro se produce el 29 de junio de 2021 y la acción se ejercita el 29 de junio de 2022.
III. Se ha seguido el procedimiento previsto en la LPAC para la tramitación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, sin que se observen carencias esenciales, obrando en el expediente el informe del Servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño y el trámite de audiencia a los interesados. No obstante, debe llamarse la atención por la excesiva dilación en la tramitación de este procedimiento, sin que conste causa que lo justifique.
TERCERA.- Responsabilidad patrimonial de la Administración por daños sufridos en accidentes de tráfico: Caracterización general.
I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
Precisamente, de acuerdo con lo que se establece en ese último precepto, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:
1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.
2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.
4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.
Ahora bien, al igual que ha sucedido con ocasión de la emisión de Dictámenes emitidos con anterioridad en supuestos similares al que aquí se trata, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).
Finalmente, no resulta necesario hacer especial hincapié en la idea de que, pese a que el tenor literal del citado artículo 32 LRJSP, alude exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el no funcionamiento de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
Resulta claro que este último supuesto encajaría la reclamación que se dictamina, cuya razón de ser se fundamenta en un actuar omisivo de los servicios de conservación de la rotonda en la que se produjo el accidente.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que aquélla puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. En ese sentido, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial.
Ese precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.
Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir, como exige el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
En consecuencia, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.
Es doctrina reiterada y pacífica tanto de este Consejo Jurídico, como de otros órganos autonómicos y estatales integrantes de las respectivas Administraciones consultivas, que la Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen quede normalmente garantizada. Así el Consejo de Estado ha señalado repetidamente (entre otros, en sus Dictámenes números 102/1993 y 1.294/1994) que la Administración es responsable de las consecuencias dañosas derivadas de la falta de seguridad en las vías atribuible a sus elementos o circunstancias, tales como desprendimientos de piedras, deformidad o baches importantes en la calzada o existencia prolongada de gravilla.
CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.
El Consejo de Estado pone de manifiesto en numerosos Dictámenes (entre otros, los núms. 968/2002 y 62/2003) que en las reclamaciones por responsabilidad patrimonial la carga de la prueba pesa sobre la parte reclamante de acuerdo con los viejos aforismos “necesitas probando incumbit ei qui agit” y “onus probandi incumbit actori” y con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. En el supuesto sometido a consulta puede aseverarse que el interesado no ha aportado elementos de prueba suficientes en orden a dejar acreditada tanto la realidad de los hechos relatados como su causa.
El reclamante afirma que circulando por una rotonda de la Avenida Lorca Águilas, RMD11, de Lorca colisionó con una piedra de grandes dimensiones situada en medio de la carretera a la altura de una obra cuya ejecución correspondía a la Consejería de Fomento e Infraestructuras. Aporta al respecto fotografías de la rotonda donde ocurrió el incidente, si bien no se aporta fotografía de la piedra con la que supuestamente colisionó el vehículo afectado. Recordemos lo informado por la Dirección General de Carreteras según el cual “no se tuvo conocimiento por parte del Director de las Obras de los hechos de los que deriva la reclamación” añadiendo “que la rotonda se encontraba perfectamente balizada y señalizada”.
Además, debemos de tener en cuenta que no existe atestado de la Policía Municipal, ya que, en el informe emitido por ésta, se indica:
“1°/.- Que no consta registro de llamada a la Central de Policía Local para dar aviso de los hechos del pasado 29 de junio del año 2021.
2°/.- Que no hubo intervención de ninguna patrulla de Policía Local en el momento del accidente.
3°/.- Que el hecho 'no consta en los partes diarios emitidos por los agentes de policía de la existencia de algún tipo de evento que se asemeje al denunciado en la reclamación.
4º/.- A fecha de hoy 02 de octubre de 2021 los agentes 24691 y 24633 nos personamos en el lugar y no se observa ningún obstáculo en dicha vía”.
La única noticia de la existencia de la piedra en mitad de la rotonda la tenemos en las actas de la prueba testifical realizada en el procedimiento de responsabilidad patrimonial instado por el reclamante ante el Ayuntamiento de Lorca, y en las que se hace constar que:
“… al introducirse en la rotonda de la carretera que desde el barrio de San Antonio conecta con la conocida como carretera de Águilas, y que interseca con el camino viejo de Puerto Lumbreras, al encontrarse con una piedra de grandes dimensiones en la calzada de la rotonda y por las circunstancias del tráfico no poder esquivarla impactó el vehículo que conducía contra la referida piedra en el cárter del vehículo”.
No obstante, hay que tener en cuenta que dicha testifical se practica en las personas de la profesora de la autoescuela reclamante y en la alumna que en ese momento conducía el vehículo, lo que no resulta suficiente para considerar objetivamente acreditado la realidad de los hechos relatados, dada la situación de dependencia (laboral y comercial) de ambas testigos.
Además, como se informa por la Dirección General del Territorio y Arquitectura: “No se tuvo conocimiento en su momento por parte del Director de las Obras de los hechos denunciados con fecha 29 de junio de 2021, …”, y “No se tiene constancia de la existencia de otros accidentes en el mismo lugar; de hecho, la escasa velocidad de circulación (40 km/h) y la total visibilidad permiten la detención del vehículo en casos como el que nos ocupa”.
Pero es que, aunque pudiera darse por cierto que la causa de los daños del vehículo del recurrente fue la existencia de una piedra en mitad de la rotonda, en ningún caso ha quedado acreditado que dicha piedra procediese de las obras que estaba ejecutando la Consejería consultante en la zona.
Conviene aquí señalar, como hace el Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el núm. 3.569/2003), que si bien es cierto que existe el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, también lo es que dicho deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, no siéndolo una vigilancia tan intensa que asegure que el tráfico de la calzada esté libre y expedito bajo cualquier circunstancia; de ahí la diversa gradación que se otorga a los deberes de mantenimiento y cuidado de la carretera.
Así, se viene negando normalmente dicha imputación cuando medien o interfieran elementos o circunstancias ajenas a la vía, como es la irrupción de animales en la calzada o de objetos caídos o arrojados por terceros (entre otros, el Dictamen núm. 2.568/2000 del Consejo de Estado y el núm. 56/2012 de este Consejo Jurídico). Para un supuesto similar al que nos ocupa, el Consejo de Estado en su Dictamen núm. 992/2005 afirma lo siguiente:
“En el presente expediente, al igual que en otros casos análogos dictaminados por este Consejo, no se da el nexo de causalidad requerido para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Y ello por cuanto la causa directa del accidente fue la existencia de un objeto en la calzada de la carretera, existencia fortuita, que implica la intervención de un tercero ajeno al servicio público, en concreto un vehículo sin identificar, del que debió caer el objeto causante del evento lesivo”.
La imposibilidad de establecer un nexo de causalidad entre la obligación de conservación de la vía y la presencia de la piedra en la calzada, llevan al Consejo Jurídico a compartir el criterio del órgano instructor, y a estimar que no puede apreciarse la concurrencia de los requisitos exigidos en el artículo 32 LRJSP para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial. Conclusión ésta que hace innecesario pronunciarse sobre los restantes extremos respecto de los que debería versar este Dictamen, es decir, valoración del daño, su cuantía y el modo de la indemnización.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, en concreto el nexo causal que debiera existir para ello entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño alegado, cuyo carácter antijurídico tampoco se ha demostrado.
No obstante, V.E. resolverá.
