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Dictamen nº 92/2025
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 15 de abril de 2025, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Directora Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación del Excmo. Sr. Consejero de Salud), mediante oficio registrado el día 22 de octubre de 2024 (COMINTER 200375) y CD recibido en la sede de este Consejo Jurídico el día 30 de octubre de 2024, sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, por anormal funcionamiento de los servicios sanitarios (exp. 2024_367), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 2 de febrero de 2018, D. X presenta reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) de Murcia, por lesiones derivadas de la asistencia sanitaria recibida.
La reclamación es remitida por el INSS al Servicio Murciano de Salud, al considerar que la competencia para su tramitación corresponde a este último ente público sanitario.
Relata el reclamante que, el 23 de diciembre de 2016, sufrió un accidente laboral con traumatismo ocular izquierdo, del que fue tratado en Urgencias del Centro Sanitario de Ibermutuamur (Mutua de Trabajo), mediante aplicación de anestésico, tratamiento farmacológico y oclusión, sin baja laboral.
Al día siguiente, 24 de diciembre de 2016, el Sr. X acude a urgencias del Hospital Universitario “Santa Lucía” de Cartagena, con dolor severo y pérdida de visión. Con el diagnóstico de endoftalmitis séptica es intervenido quirúrgicamente de urgencia ese mismo día.
Tras cinco días de ingreso hospitalario con antibioticoterapia sistémica el paciente recibe el alta hospitalaria, con tratamiento oral y tópico.
El paciente estuvo bajo tratamiento médico por el Servicio de Oftalmología del Hospital Santa Lucía hasta el 3 de abril de 2017, tras permanecer 101 días de baja laboral.
Como secuela presenta Leucoma Corneal periférico que no afecta al eje visual y puede causar astigmatismo leve.
Con fundamento en un informe médico pericial que aporta junto a su reclamación, considera que debió ser derivado de forma urgente a un centro oftalmológico ante la sospecha de perforación, y que al no hacerlo, se le generó el daño por el que reclama, en concepto de secuela y días de perjuicio personal.
No llega a cuantificar su pretensión indemnizatoria.
Adjunta a la reclamación diversa documentación clínica y un informe médico pericial, elaborado por un Médico especialista en Medicina de la Educación Física y el Deporte, que concluye como sigue:
“Toda la documentación médica consultada indica que ante un traumatismo ocular en el que pueda existir una perforación del mismo, el paciente debe ser derivado a la consulta de un oculista urgentemente”.
En cuanto al daño padecido, lo identifica con 101 días de tratamiento médico, de los que cinco fueron de hospitalización y el resto de perjuicio moderado para sus ocupaciones habituales, durante el que permaneció de baja médica. Presenta al alta una secuela postraumática de leucoma corneal, que valora en 2 puntos.
SEGUNDO.- Con fecha 6 de marzo de 2018, el Director Gerente del Servicio Murciano de Salud admite a trámite la reclamación y ordena su instrucción al Servicio Jurídico del indicado ente público sanitario, que procede a comunicar al interesado la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al tiempo que recaba de Ibermutuamur y de la Gerencia del Área de Salud concernida por la reclamación, una copia de la historia clínica del paciente y el informe de los facultativos que le prestaron asistencia.
Del mismo modo, se requiere al reclamante para que subsane su reclamación mediante la cuantificación del daño que reclama.
TERCERO.- En contestación al requerimiento instructor, por Ibermutuamur se remite la documentación relativa al episodio. De lo aportado se deduce que en la primera asistencia efectuada el 23 de diciembre de 2016, el paciente afirma haberse rozado el ojo con un alambre y el médico diagnostica una erosión corneal, prescribe tratamiento farmacológico y advierte al paciente que, en caso de molestias al volver a su domicilio, acuda al Hospital Universitario “Morales Meseguer” de Murcia, donde se ha contactado con el oftalmólogo de guardia, o al Hospital General Universitario “Virgen de la Arrixaca” de Murcia.
Constan asimismo en el expediente sendos informes evacuados por facultativos del Hospital Universitario “Santa Lucía” de Cartagena:
- El del Jefe del Servicio de Urgencias, que informa que el paciente fue asistido en urgencias “el 24/12/2016 a las 10.33 horas, por presentar dolor con los movimientos oculares, fotofobia y lagrimeo junto a visión borrosa en ojo izquierdo, el paciente refiere haber sufrido el día anterior un traumatismo ocular mecánico, indicando que se clavó, mientras trabajaba, un alambre en el ojo izquierdo. Tras exploración en urgencias, se solicita consulta con oftalmólogo que diagnóstica una perforación ocular que precisa cirugía. Ingresa para control, realización de pre-operatorio e intervención. Sube al servicio de Reanimación para control y posterior intervención”.
- El del Jefe de Sección de Oftalmología, que efectúa las siguientes consideraciones:
“1 º El paciente fue dado de Alta por el Dr. Y el 30 de marzo de 2017 tras una evolución muy favorable y agudeza visual sin corrección de 1 en el ojo que sufrió el traumatismo. Sólo se evidencia un leucoma corneal periférico sin repercusión funcional.
2º El manejo quirúrgico de urgencias (24/12 /2016) fue el habitual mediante sutura corneal y protocolo de antibioticoterapia. Sus resultados funcionales, a tenor del informe de alta fueron excelentes”.
CUARTO.- Con fecha 25 de julio de 2018 se recaba, de la Subdirección General de Atención al Ciudadano e Inspección Sanitaria, informe de la Inspección Médica.
QUINTO.- El 20 de abril de 2020, el interesado contesta al requerimiento de subsanación en su día formulado por el instructor, y cuantifica su reclamación en 7.230,78 euros
SEXTO.- Con fecha 9 de febrero de 2021 y 17 de febrero de 2022, un Letrado, que dice actuar en nombre del reclamante, presenta sendos escritos de impulso procedimental, solicitando que se remuevan los obstáculos que dificulten la normal tramitación del procedimiento y que se resuelva de forma expresa.
SÉPTIMO.- Con fecha 22 de marzo de 2024, la Inspección Médica evacua el informe solicitado, que alcanza las siguientes conclusiones:
“- Pudo existir, y razonablemente existió, un retraso en el diagnóstico, y consecuentemente en el tratamiento, de la perforación corneal que sufrió el paciente.
- Este retraso, cuantificable en alrededor de 21 horas, no tuvo ninguna repercusión, ni en el tratamiento ni en el resultado final del paciente.
- El paciente fue intervenido con excelentes resultados. El tratamiento, intervención y antibioticoterapia, con ingreso hospitalario, fue el mismo que se hubiera aplicado caso de no haber existido retraso diagnóstico.
- La intervención fue un éxito.
- Al alta el paciente presenta una visión normal sin corrección y la única secuela es un leucoma que no guarda ninguna relación con el retraso en el tratamiento”.
OCTAVO.- Conferido el preceptivo trámite de audiencia a los interesados, con fecha 28 de mayo de 2024 presenta alegaciones la Mutua “Ibermutua”, para poner de manifiesto que la primera asistencia que se le prestó al paciente no fue la de la Mutua, sino en el Centro de Salud de Cañada de Gallego, cuya exploración y diagnóstico fue coincidente con el realizado en segunda instancia en el centro sanitario de la Mutua. Se trataba de una erosión corneal sin evidencias de perforación y el tratamiento aplicado fue correcto, como concluyó la Inspección Médica al valorar la actuación del médico de la Mutua. En cualquier caso, el alegado retraso diagnóstico no tuvo influencia alguna en el resultado.
No consta que el reclamante haya hecho uso del trámite de audiencia, mediante la presentación de alegaciones o pruebas adicionales.
NOVENO.- Con fecha 21 de octubre de 2024, la unidad instructora formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que no concurren todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, en particular el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público sanitario y el daño reclamado, ni su antijuridicidad.
En tal estado de tramitación, y una vez incorporado el preceptivo extracto de secretaría y un índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior del pasado 22 de octubre de 2024, complementada con un CD que contiene documentación en soporte digital, recibido en este Órgano consultivo el 30 de octubre de 2024.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, y 81.2 LPAC, y con dicho carácter preceptivo se ha recabado y se emite este Dictamen.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. Cuando de daños físicos o psíquicos a los usuarios de servicios públicos se trata, la legitimación para reclamar por ellos corresponde, de forma primaria, a quien los sufre en su persona, lo que determina que el legitimado en el supuesto sometido a consulta sea el propio paciente, a quien resulta obligado reconocer la condición de interesado, conforme a lo establecido en el artículo 4.1 LPAC.
La determinación de la legitimación pasiva en el caso objeto de dictamen se ve claramente influida por el hecho de que la actuación sanitaria a la que el interesado pretende imputar el daño reclamado fue prestada por una Mutua colaboradora con la Seguridad Social (“Ibertuamur”, antes, ahora “Ibermutua”), y no por los recursos sanitarios de titularidad autonómica.
Ha de señalarse que, si bien en anteriores dictámenes este Consejo Jurídico ha venido manteniendo la falta de legitimación pasiva de la Administración regional en estos casos, al entender que la eventual responsabilidad por una asistencia sanitaria contraria a la lex artis prestada por facultativos pertenecientes a las Mutuas, en todo caso, habría de corresponder a la Mutua que prestó dicha asistencia y nunca a la Administración autonómica, la doctrina jurisprudencial obliga a matizar dicha postura.
En efecto, el Consejo de Estado venía manteniendo que la naturaleza privada de las Mutuas excluía la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. Tampoco la jurisprudencia consideraba que los daños que pudiesen haber nacido de la prestación de servicios de dichas Mutuas pudieran imputarse, como responsable, a la Administración General del Estado como consecuencia de la relación de tutela entre el Ministerio de Trabajo y las citadas Mutuas.
En este sentido resulta ilustrativo traer a colación el Dictamen del Consejo de Estado 54/2014, en el que dicho Órgano Consultivo afirma lo siguiente:
"Es doctrina reiterada del Consejo de Estado (dictámenes 2.872/2001, 1.869/2005, 778/2006, 1.112/2006, 2.223/2006, 1.564/2008, 809/2009, 251/2012, 294/2012, 1.229/2012, 1.446/2012, 916/2013 ó 21/2014, entre otros) que las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, en su calidad de entidades privadas dotadas de personalidad jurídica propia, son responsables directas de los perjuicios derivados de la asistencia sanitaria que prestan a los empleados de las empresas asociadas. En este sentido, el artículo 68 de la Ley General de la Seguridad Social las define como asociaciones que se constituyen "por empresarios que asuman al efecto una responsabilidad mancomunada"; lo cual es corroborado por el Reglamento de colaboración de las Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre (artículos 2 y 8). Por tanto, a juicio del Consejo de Estado, las mutuas responden direct amente (sin perjuicio de los convenios o pactos que al efecto hayan podido acordar) y en su defecto lo hacen mancomunadamente los empresarios asociados, pudiendo el que se considere perjudicado dirigirse a la Administración solo en caso de insolvencia de aquélla y para las prestaciones derivadas de accidentes de trabajo (y sin perjuicio de la responsabilidad mancomunada de los empresarios).
De las notas características del régimen jurídico de las mutuas, en definitiva, no cabe deducir que éstas y la Administración titular de la potestad de tutela presten en colaboración los servicios de atención a los mutualistas. La colaboración se produce en la "gestión del sistema", no en la realización y prestación de los servicios asumidos por la mutua en cuestión. Las mutuas no son Seguridad Social, sino asociaciones de empresas constituidas para facilitar la gestión de la Seguridad Social, que responden por sí mismas de todas sus obligaciones legales o contractuales. Por consiguiente, la Administración no ofrece servicios médicos, ni selecciona al personal que los presta, ni tiene margen alguno de colaboración en la prestación de dichos servicios, por lo que no asume responsabilidad alguna sobre esos extremos”.
La doctrina del Alto Órgano Consultivo se reiteró en dictámenes posteriores como los números 296/2016 y 146/2018. En este último dictamen, el Consejo de Estado señalaba que “ha de tenerse en cuenta que la Ley 35/2014 diseñó una nueva regulación de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social -que rebautizó como mutuas colaboradoras con la Seguridad Social- (…). Entre otras novedades, indicó de forma expresa que, en atención al carácter público de sus funciones y de los recursos económicos que gestionan, y sin perjuicio de su naturaleza privada, las mutuas forman parte del "sector público estatal de carácter administrativo" (así, en la actualidad, el artículo 80.4 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social), les confirió importantes facultades gestoras (aclarando que las prestaciones y servicios por ellas gestionados forman parte de la acción protectora del Sistema), y las sometió a rígidos m ecanismos de control en los campos organizativo, económico-presupuestario, patrimonial y contractual. Por lo tanto, y dado que las Leyes 39/2015 y 40/2015 toman la noción de sector público como punto de partida para la delimitación de su ámbito subjetivo de aplicación, debe concluirse que las mutuas tienen que ajustarse a lo dispuesto en los artículos 53 y siguientes de la Ley 39/2015 y 32 y siguientes de la Ley 40/2015 al resolver las reclamaciones de responsabilidad patrimonial planteadas por los mutualistas con ocasión de la asistencia sanitaria recibida de sus servicios médicos”.
Ahora bien, cuando la reclamación se formula no ante la misma Mutua, sino ante la Administración autonómica, la jurisprudencia ha venido señalando que ésta debe tramitar y resolver la reclamación, aun cuando no pueda alcanzarle la responsabilidad reclamada. Entiende la jurisprudencia que el traspaso a las Comunidades Autónomas de las funciones y servicios del Instituto Nacional de la Salud comporta, aunque nada se diga expresamente, que también lleva aparejado el control sobre las actividades sanitarias de las Mutualidades integradas en la Seguridad Social al formar parte del Sistema Nacional de Salud. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 10 de diciembre de 2009 (recurso 1885/2008). Con fundamento en esta misma sentencia y frente a lo resuelto por un Tribunal Superior de Justicia que acogió la alegación de falta de legitimación pasiva de la Administración autonómica demandada, por falta de relación de causalidad por la asistencia médica prestada por una Mutua, dijo la Sentencia de la misma Sala del Tribunal Supremo, de 25 de mayo de 2011, recurso 6163/2006: “Esa razón de decidir no se ajusta a la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, que ha afirmado que la Administración pública sanitaria, y no sólo la Estatal, sino también la Autonómica correspondiente una vez producido el traspaso de funciones en esa materia, responde patrimonialmente de las lesiones antijurídicas producidas por la asistencia sanitaria prestada, bien por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, bien por los Centros Médicos, aun siendo privados, a que éstas deriven al paciente…”
La misma Sala, en Sentencia de 26 de octubre de 2011 (recurso 388/2009), dictada en unificación de doctrina, declaró que la responsabilidad patrimonial por la deficiente asistencia sanitaria prestada por las Mutuas debe ser exigida a las mismas y, en su caso, deben responder, sin que pueda condenarse por ello a la Administración competente para la vigilancia del funcionamiento del sistema sanitario, bien sea la Comunidad Autónoma correspondiente o el INSALUD, pero en ningún caso el INSS. Cita las dos sentencias ya referidas.
Ahora bien, aunque la responsabilidad por los actos médicos realizados por los facultativos de las Mutuas no haya de alcanzar a las Administraciones sanitarias que asumen el control de tales entidades colaboradoras con la Seguridad Social, sí que corresponde a dichas Administraciones la tramitación y resolución de las reclamaciones de responsabilidad formuladas frente a ellas. Así, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de la Audiencia Nacional, de 7 de marzo de 2012 (recurso 35/2011), entendió que, aunque la responsabilidad derivada de la asistencia sanitaria por ella prestada pudiera corresponder a la Mutua, la competencia para resolver la reclamación correspondería a la Consejería de Sanidad con competencias transferidas y no al INSS. Por ello, la Sentencia de la Audiencia Nacional aludida declara que es la Consejería de la Comunidad la que debe resolver la reclamación que había sido presentada ante ella, con cita de la Sentencia del Tribunal Supre mo, de 22 de julio de 2010, recurso (90/2009). En el mismo sentido, las Sentencias de la misma Sala de la Audiencia Nacional, de 18 de diciembre de 2013 (recurso 3160/2012) y de 21 de junio de 2017 (recurso 680/2015).
A la luz de lo expuesto, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, número 152/2019, de 24 de abril (recurso 230/2015), sostiene lo siguiente:
“…en los supuestos de conflictos por exigencia de responsabilidad patrimonial de las Mutuas ante la Administración del Estado, no corresponde a ésta tal responsabilidad y, por ende, la competencia para la tramitación y resolución del expediente en vía administrativa, sino a la correspondiente Comunidad Autónoma. En otros casos, en los que se ha reclamado directamente responsabilidad a la Mutua y ésta ha tramitado el expediente, no se han planteado dudas sobre tal competencia y se ha resuelto en vía jurisdiccional sobre la responsabilidad de la Mutua, y no de la Comunidad Autónoma.
En el presente caso, a la vista de cuanto se ha expuesto, instada la reclamación ante la Consejería de la Comunidad, debió proceder a su tramitación, con respeto a las garantías de la Mutua, y debió resolver en cuanto a los presupuestos de la acción (prescripción) y en cuanto al fondo, aunque no considerara responsable a la Administración”.
En el mismo sentido, el Dictamen 220/2021, del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana, con fundamento en la jurisprudencia señalada supra, justifica el cambio de su doctrina consultiva anterior que, al igual que este Consejo Jurídico de la Región de Murcia sostenía la ausencia de legitimación pasiva de la Administración sanitaria en las reclamaciones derivadas de la asistencia prestada por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales. El citado Dictamen procede a determinar el alcance de la responsabilidad en estos supuestos, atendiendo a las distintas situaciones que pueden presentarse y en función del daño antijurídico producido al interesado:
“…las posibles situaciones serían las siguientes:
- Que la asistencia médico sanitaria prestada por los facultativos de la Mutua se estime inadecuada al cuadro clínico presentado por el paciente, es decir, los supuestos de mala praxis médica o actuación médica no conforme con la 'lex artis'. En estos casos, demostrada la existencia de nexo causal entre la asistencia prestada por la Mutua y el daño producido, así como que éste es antijurídico, la Mutua es la que debe responder por las consecuencias del daño producido haciendo frente a la indemnización que corresponda, sin que pueda declararse la responsabilidad de la Administración autonómica sanitaria competente, de suerte que en estas reclamaciones la resolución que debe adoptar en vía administrativa la administración sanitaria autonómica es simplemente la desestimatoria de la reclamación por razones materiales, pero en ningún caso podrá argumentar la falta de competencia o legitimación pasiva, como se venía sosteniendo con anterioridad.
- Que la asistencia médico sanitaria prestada por los facultativos de la Mutua genere la existencia del nexo causal entre la asistencia prestada y el daño producido, siendo éste antijurídico, de forma tal que el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportarlo y tal daño además trae origen en un incumplimiento del deber de vigilancia del funcionamiento del sistema sanitario que le compete a la administración autonómica sanitaria. Ejemplos serían que el Centro de Salud donde se haya prestado la asistencia sanitaria adoleciera de medios materiales adecuados para la práctica sanitaria o que el personal que dispensara la atención careciera de la correspondiente capacidad profesional. En estos supuestos la Mutua debe responder por las consecuencias del daño producido haciendo frente a la indemnización que corresponda, siendo también responsable la Administración sanitaria autonómica correspondiente, por el incumplimiento del deber de vigilancia del funcionamient o del sistema sanitario. De este modo, la resolución que debe adoptar en vía administrativa la administración sanitaria autonómica es, en su caso, estimar) total o parcialmente la reclamación, en el sentido de declarar su responsabilidad.
- En los supuestos en los que la deficiente atención sanitaria lo sea por una Mutua y la administración sanitaria autonómica por derivación del enfermo a la Seguridad Social, la responsabilidad que debe declararse es compartida. Así, la resolución administrativa que debe adoptar la administración autonómica es estimar parcialmente la reclamación, en el sentido de declarar su responsabilidad”.
En el supuesto ahora sometido a consulta, aunque la reclamación se presentó ante el INSS, cabe afirmar la competencia de la Administración regional para tramitar y resolver la reclamación, sin perjuicio de que la eventual responsabilidad que pudiera llegar a declararse fuera en exclusiva de la Mutua, concretamente de uno de sus facultativos, al que se imputa, también de forma exclusiva, la actuación contraria a normopraxis a la que el interesado vincula causalmente el daño alegado.
II. La reclamación se ha presentado dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPAC. En efecto, aun cuando el accidente tiene lugar el 23 de diciembre de 2016 y la reclamación no se presenta hasta el 2 de febrero de 2018, ha de considerarse que el dies a quo de dicho plazo lo sitúa la Ley en el momento de la curación o de la determinación del alcance de las secuelas, lo que en el supuesto sometido a consulta se habría producido el 3 de abril de 2017, fecha del alta médica en el Servicio de Oftalmología.
III. Se ha seguido el procedimiento previsto en la LPAC para la tramitación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, sin que se observen carencias esenciales, obrando en el expediente el informe del Servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño, el de la Inspección Médica y el trámite de audiencia al interesado, que junto con la solicitud de este Dictamen constituyen los trámites preceptivos de este tipo de procedimientos.
Ha de advertirse, no obstante, acerca de la injustificada paralización que sufre el procedimiento entre julio de 2018 y marzo de 2024, a la espera de la evacuación del informe de la Inspección Médica, lo que determina que el tiempo invertido en la tramitación de este procedimiento exceda en mucho de los seis meses, que como plazo máximo de duración de los procedimientos de responsabilidad patrimonial establece el artículo 91.3 LPAC.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial en el ámbito sanitario.
I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa en el campo sanitario está sometida a la configuración de la responsabilidad de la Administración que se desprende del artículo 106.2 CE: “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. Por otra parte, el texto constitucional (artículo 43.1) también reconoce “el derecho a la protección de la salud”, desarrollado por la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (LGS).
Los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración son recogidos por los artículos 32 y siguientes LRJSP y desarrollados por abundante jurisprudencia, pudiendo sintetizarse en los siguientes extremos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir alterando el nexo causal.
- Que los daños no se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
II. Además de estos principios comunes, dada la especialidad de la actuación administrativa en el campo de la sanidad, ha de tenerse en cuenta que la atención médica que el ciudadano ha de esperar de los servicios públicos no es una prestación de resultado, sino de medios, es decir, que el servicio sanitario ha de aplicar todos los razonablemente posibles para la curación del paciente, correspondiéndole, por tanto, cualquiera que sea el resultado del tratamiento, una obligación de recursos a emplear por el médico.
En este sentido, sólo en el caso de que se produzca una infracción del deber de aplicación de medios, considerando a tal efecto el estándar de los disponibles aplicado a las circunstancias del caso concreto, responderá la Administración de los daños causados, pues, en caso contrario, dichos perjuicios no habrán de imputarse, en términos jurídicos, a la atención sanitaria pública y, por tanto, no tendrían la consideración de antijurídicos, por lo que deberían ser soportados por el paciente. Prescindir de tal criterio conllevaría una excesiva objetivación de la responsabilidad administrativa, que en tal caso podría declararse en todos los supuestos en los que, con ocasión de cualquier intervención de los servicios sanitarios públicos, no se pudieran evitar los daños a la salud de las personas que se producen por la misma naturaleza de la condición humana; tal resultado, obviamente, no respondería a la configuración constitucional y legal del instituto de la responsabilidad patrimonial de que se trata.
De ahí que, como recuerda el Consejo de Estado en Dictamen 52/2020, sea doctrina jurisprudencial reiterada (por todas, Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 15 de marzo de 2018, rec. n.º 1016/2016) que, “frente al principio de responsabilidad objetiva interpretado radicalmente y que convertiría a la Administración sanitaria en aseguradora del resultado positivo y, en definitiva, obligada a curar todas las dolencias, la responsabilidad de la Administración sanitaria constituya la lógica consecuencia que caracteriza al servicio público sanitario como prestador de medios, pero, en ningún caso, garantizador de resultados, en el sentido de que es exigible a la Administración sanitaria la aportación de todos los medios que la ciencia en el momento actual pone razonablemente a disposición de la medicina para la prestación de un servicio adecuado a los estándares habituales; conforme con este entendimiento de l régimen legal de la responsabilidad patrimonial, en modo alguno puede deducirse la existencia de responsabilidad por toda actuación médica que tenga relación causal con una lesión y no concurra ningún supuesto de fuerza mayor, sino que ésta deriva de la, en su caso, inadecuada prestación de los medios razonablemente exigibles”.
La actuación del médico ha de regirse por la denominada “lex artis ad hoc”, o módulo rector de todo arte médico, como principio director en esta materia, en consideración al caso concreto en que se produce la actuación médica y las circunstancias en que la misma se desarrolla (Dictámenes números 49/01 y 337/22, entre muchos otros, de este Consejo Jurídico). Por lo tanto, de acuerdo con una consolidada línea jurisprudencial mantenida por el Tribunal Supremo, en las reclamaciones derivadas de la actuación médica o sanitaria no resulta suficiente la existencia de un daño, sino que es preciso acudir al criterio de la “lex artis” como modo de determinar cuál es la actuación médica correcta en el caso de que se trate, independientemente del resultado producido en la salud o en la vida del enfermo, ya que no le es posible ni a la ciencia ni a la Administración garantizar, en todo caso, la sanidad o la salud del paciente. La “lex artis”, por tanto, actúa como elemento modulador de la objetividad predicable de toda responsabilidad administrativa, cuando del ámbito sanitario se trata.
La determinación de si la asistencia sanitaria se ajusta o no a normopraxis descansa, de forma necesaria, en la apreciación efectuada por profesionales de la medicina, pues sólo ellos poseen los conocimientos especializados precisos para una adecuada valoración de los actos médicos en el contexto concreto que presenta cada supuesto. Siendo necesarios, por tanto, conocimientos científicos para valorar hechos o circunstancias relevantes en el asunto -artículo 335 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil-, el principal apoyo probatorio de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial ha de ser, para los reclamantes, un informe pericial que ponga de manifiesto los errores u omisiones cometidos durante todo el proceso asistencial (el especial valor probatorio de los informes médicos en los procedimientos de responsabilidad patrimonial derivada de la asistencia sanitaria es puesto de relieve por el Tribunal Supremo, en sentencia de su Sala de lo Contencioso-Adm inistrativo de 1 de marzo de 1999).
Para la Administración, además de los informes de los facultativos intervinientes, de preceptiva incorporación al procedimiento ex artículo 81.1 LPAC, su principal apoyo probatorio habrá de ser el informe de la Inspección Médica, dadas las peculiares características que reúne y que pone de manifiesto la STSJ Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, núm. 430/2014, de 9 de junio, al señalar en relación con el indicado informe que “en la valoración conjunta de la prueba se han de ponderar sus consideraciones médicas y sus conclusiones como elementos de juicio para la apreciación técnica de los hechos jurídicamente relevantes para la decisión de la litis, considerando que su fuerza de convicción reside, además de en su motivación y coherencia, en la circunstancia de que la Inspección Sanitaria informa con criterios de profesionalidad, objetividad e imparcialidad respecto del caso y de las partes".
En esta misma línea, la STSJ Madrid, núm. 681/2021, de 10 de septiembre, sintetiza la doctrina jurisprudencial relativa a la exigencia y valoración de la prueba pericial médica en el proceso judicial en materia de responsabilidad patrimonial por defectuosa asistencia sanitaria y que, mutatis mutandi, puede hacerse extensiva al procedimiento administrativo:
“…es sabido que las alegaciones sobre negligencia médica deben acreditarse con medios probatorios idóneos, como son las pruebas periciales médicas, pues estamos ante una cuestión eminentemente técnica y este Tribunal carece de los conocimientos técnicos-médicos necesarios, por lo que debe apoyarse en las pruebas periciales que figuren en los autos, bien porque las partes hayan aportado informes del perito de su elección al que hayan acudido o bien porque se hubiera solicitado la designación judicial de un perito a fin de que informe al Tribunal sobre los extremos solicitados. En estos casos, los órganos judiciales vienen obligados a decidir con tales medios de prueba empleando la lógica y el buen sentido o sana crítica con el fin de zanjar el conflicto planteado.
(…)
No obstante debemos de realizar también una consideración respecto a los informes elaborados por la Inspección Sanitaria; informes que contienen también una opinión de carácter técnico, obtenida extraprocesalmente, por lo que sus consideraciones deben ser ponderadas como un elemento de juicio más en la valoración conjunta de la prueba, debiéndose significar que los informes de los Inspectores Médicos son realizados por personal al servicio de las Administraciones Públicas, que en el ejercicio de su función actúan de acuerdo a los principios de imparcialidad y especialización reconocidos a los órganos de las Administraciones, y responden a una realidad apreciada y valorada con arreglo a criterios jurídico-legales, por cuanto han de ser independientes del caso y de las partes y actuar con criterios de profesionalidad, objetividad e imparcialidad”.
CUARTA.- Actuaciones anómalas que se imputan al servicio público sanitario.
Como ya se ha indicado “supra”, el interesado no llega a efectuar imputación de mala praxis alguna a facultativos o centros dependientes del Servicio Murciano de Salud, sino exclusivamente a la actuación del médico de la Mutua. En efecto, aun cuando se desprende del expediente que, con anterioridad a la atención dispensada en el centro sanitario de Ibermutua, el accidentado fue examinado en el Centro de Salud de Cañada de Gallego y que, con posterioridad, tras la asistencia recibida por la Mutua, el paciente acudió al Hospital Universitario “Santa Lucía”, sus imputaciones de mala praxis se limitan a la decisión del facultativo de la Mutua de no derivar al paciente a un centro oftalmológico, aun cuando existían indicios de una eventual perforación del globo ocular, lo que determinó un retraso diagnóstico y terapéutico que propició un agravamiento de las consecuencias de la lesión sufrida, requiriendo un largo tiempo de duración y la aparición de una secuela de leucoma corneal.
Esta alegación está íntimamente ligada al criterio de la lex artis, pues se pretende vincular la producción del daño con la actuación de los facultativos intervinientes en la asistencia sanitaria, la cual ha de ser analizada desde la ciencia médica, determinando en qué medida aquélla se ajustó o no a los parámetros de una praxis correcta.
La valoración de la actuación facultativa, para establecer en qué medida la intervención en su desarrollo resultó adecuada a las exigencias médicas de esta práctica, exige un juicio técnico que únicamente puede ser realizado por los profesionales de la medicina. Siendo necesarios, por tanto, conocimientos científicos para valorar hechos o circunstancias relevantes en el asunto -artículo 335 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC)-, resultan trascendentales los informes médicos que puedan obrar en el expediente.
El interesado ha traído al procedimiento un informe pericial médico, elaborado por un especialista en Medicina de la Educación Física y el Deporte, que sostiene que toda la documentación médica consultada (efectúa dos referencias) indica que ante un traumatismo ocular en el que pueda existir una perforación del mismo, el paciente debe ser derivado a la consulta de un oculista urgentemente. No obstante, el informe no vincula causalmente el tiempo de curación y la secuela alegada con el retraso en el diagnóstico y tratamiento quirúrgico de la perforación ocular.
Por su parte, la Inspección Médica señala que las decisiones terapéuticas de los facultativos que atendieron al accidentado tanto en el Centro de Salud de Cañada de Gallego en Mazarrón, como en el Hospital “Ibermutuamur”, se correspondían con el diagnóstico de erosión corneal sin perforación, pues los signos que presentaba el paciente apuntaban a dicha lesión no perforante. Considera correcta la decisión de aplicar el tratamiento conservador que se instauró, así como la recomendación al paciente de que, si persistían las molestias, acudiera de urgencia a Oftalmología de un hospital del Servicio Murciano de Salud. Cuando, al día siguiente, acude a Urgencias del Hospital “Santa Lucía” y es examinado por Oftalmología, se advierte la existencia de perforación y se procede a intervenir de forma urgente, resolviendo el cuadro con resultados excelentes.
Considera la Inspección Médica que, si la perforación estaba ya presente en la primera exploración, y no es una abrasión que evolucionó posteriormente a perforación, habría existido un retraso diagnóstico, nunca superior a las 21 horas que median entre la primera asistencia y el momento en que el paciente acude a las urgencias del Hospital “Santa Lucía”.
No obstante, la Inspección niega que ese retraso generara ningún tipo de perjuicio al paciente, ni en el tratamiento ni en el resultado final, toda vez que “el tratamiento aplicado, intervención quirúrgica, fue el mismo que se le hubiera aplicado se hubiera acudido a urgencias unas horas antes con esa perforación y, además, el tratamiento fue un éxito, como se verá a continuación. Ni siquiera podemos plantearnos que a consecuencia del retraso se desarrolló un proceso infeccioso intraocular que, al menos en teoría, podría haber ensombrecido el pronóstico, ya que el cultivo de la muestra de humor acuoso que se tomó en la intervención resultó negativa. En resumen, al paciente se le realizó la misma intervención que si hubiera acudido a urgencias el día anterior, la endoftalmitis (inflamación ocular) que, además de la perforación presentaba, no era de origen infeccioso (o al menos no pudo cultivarse germen), la intervención se desarrolló sin incidencias y la evolución postoperatoria, con la antibioticoterapia aplicada, fue favorable, permitiendo el alta a los cinco días. La evolución en las revisiones postoperatorias siguió siendo favorable, y en la última revisión el paciente tiene una agudeza visual de 1 (clínicamente normal) y se recoge como única secuela un leucoma corneal periférico que no afecta al eje visual y que únicamente puede causar astigmatismo leve (no se evidencia ni se cuantifica ese astigmatismo en el momento de la revisión). De otra parte, ese leucoma no guarda la más mínima relación con el retraso en horas del diagnóstico sino que es una consecuencia de la perforación”.
A la luz de lo expuesto, cabe concluir que, aun cuando el paciente presentara ya la perforación en el momento de la asistencia recibida en el Hospital “Ibertuamur” -lo que no ha quedado acreditado, pues la lesión pudo evolucionar de una mera erosión corneal, que fue el primer diagnóstico que recibió el paciente, a una perforación ocular que diagnosticó Oftalmología del Hospital “Santa Lucía” 21 horas después-, pudo haberse producido un retraso en el diagnóstico que, sin embargo, no produjo consecuencia desfavorable alguna al paciente, siendo el tiempo de curación y la secuela alegada consustanciales a la lesión y no a la tardanza en instaurar el tratamiento quirúrgico, de donde se deduce que no existe nexo causal entre la actuación facultativa a la que se imputa el daño y éste.
Del mismo modo, tampoco se imputa al servicio público sanitario actuación u omisión alguna en el ejercicio de sus competencias de control y vigilancia sobre la prestación sanitaria que, en el ámbito de los accidentes de trabajo, presta la Mutua concernida por la reclamación.
Procede, en consecuencia, desestimar la reclamación al no existir relación causal entre el funcionamiento del servicio público sanitario y el daño reclamado.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina en sentido favorable la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no concurrir todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico vincula el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, en particular el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público sanitario y el daño reclamado.
No obstante, V.E. resolverá.
