Dictamen nº 81/2025
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 1 de abril de 2025, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Consejero de Fomento e Infraestructuras, mediante oficio registrado el día 6 de septiembre de 2024 (COMINTER número 168105), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de D. Y, por daños en vehículo (exp. 2024_319), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 4 de abril de 2022, D. X, quien actúa en representación de D. Y, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional por los daños que dice haber sufrido en un vehículo propiedad de este último, cuando circulaba por una carretera de titularidad autonómica.
Relata la reclamación que el 21 de enero de 2022, el Sr. Y circulaba por la Autovía del Noroeste (RM-15), a la altura de la Sierra del Carrascalejo en el término municipal de Bullas, con su vehículo (furgoneta Mercedes Citan, matrícula --), cuando se encontró de forma súbita con un objeto de grandes dimensiones en el centro de la calzada, concretamente la rueda de un camión, con la que no pudo evitar colisionar.
Como consecuencia del impacto, el vehículo presentó importantes daños materiales, cuyo importe de reparación ascendió, previa peritación de daños, al importe de 1.399,17 euros, cuyo resarcimiento se solicita.
Se adjunta a la reclamación copia de los siguientes documentos:
a) Denuncia formulada ante la Guardia Civil de Tráfico el 21 de enero de 2022, según la cual los hechos en los que se basa la reclamación ocurrieron el 20 de enero de 2022 entre las 6:15 y las 6:30 horas de la mañana, cuando impactó contra parte de una rueda de camión que se encontraba en medio de la vía, produciendo diversos daños en el vehículo (paragolpes delantero, paso de rueda, parte inferior y cableado trasero).
b) Informe de tasación de daños, por importe coincidente con el reclamado.
c) Factura de reparación, por importe coincidente con el reclamado.
d) Permiso de circulación del vehículo accidentado.
e) Escrito de otorgamiento de representación al Letrado actuante y declaración e inexistencia de percepción de otras indemnizaciones ni reclamaciones.
f) Documento Nacional de Identidad del propietario del vehículo y reclamante.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, con fecha 26 de abril de 2022 se comunica al interesado la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), y se le requiere para que aporte diversa documentación e información.
Contesta a dicho requerimiento el interesado el 28 de abril, mediante la presentación de copia del condicionado de la póliza de seguro del vehículo. Respecto del resto de documentos e informaciones solicitadas se manifiesta que ya constan en el expediente, al haber sido adjuntadas a la reclamación inicial, salvo la tarjeta de ITV, cuya no aportación se justifica en que, dada la poca antigüedad del vehículo en el momento del accidente, todavía no era preceptiva la inspección técnica.
TERCERO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras, se remite el evacuado por el Jefe de Explotación de la concesionaria de la infraestructura (AUNOR, Autovía del Noroeste Concesionaria de la CARM, S.A.”), que ejerce las labores de vigilancia y mantenimiento sobre la vía.
Tras confirmar la titularidad autonómica de la carretera, el informe se expresa en los siguientes términos:
“Según consta en nuestra relación de partes de trabajo e incidencias, los hechos referentes al asunto de referencia NO CONSTAN en nuestros registros. Sin embargo, si consta haber efectuado la vigilancia por la zona en la misma franja horaria que indica el usuario:
A.- A las 5:03 horas del día 21 de enero de 2022 el operario de vigilancia que se encontraba en servicio en el PK 4+900 de la RM-15, continuando su marcha en sentido Murcia-Caravaca.
A las 5 :34 horas el operario de vigilancia realiza varias operaciones rutinarias de comprobación de temperaturas en la zona del Carrascalejo para posteriormente, continuar su marcha en sentido Murcia-Caravaca. No registra la presencia de ningún objeto en la calzada en ninguno de los sentidos.
A las 5:58 horas, el vigilante realiza un cambio de sentido al final de la Autovía, concretamente en el Acceso/Enlace nº 61 "Caravaca Oeste" sito en el PK 62+100 de la RM-15, continuando su marcha en sentido Caravaca-Murcia.
A las 6:14 horas el operario de vigilancia realiza varias operaciones rutinarias de comprobación de temperaturas en el ramal 3 de la MU-504, sito en el PK 51+300 de la RM-15. Posteriormente continúa su marcha en sentido Caravaca-Murcia. No registra la presencia de ningún objeto en la calzada en ninguno de los sentidos.
A las 6:25 horas el operario de vigilancia realiza varias operaciones rutinarias de comprobación de temperaturas en el ramal 3 del enlace/salida nº 40 "Bullas Este'', sito en el PK 40+800 de la RM-15. Posteriormente continúa su marcha en sentido Caravaca-Murcia. No registra la presencia de ningún objeto en la calzada en ninguno de los sentidos.
A las 6:51 horas el operario de vigilancia llega al Centro de Conservación y Explotación sito en el PK 21 +000. No registra la presencia de ningún objeto en la calzada en todo su trayecto. De la misma forma, el operador de Sala de Control tampoco recibe aviso por parte de ningún otro usuario, ni tampoco por parte del CECOP sobre la presencia de ningún objeto en la zona del Carrascalejo, tal y como describe el reclamante.
La información a la que se hace referencia está incluida en los partes que elaboran los equipos de vigilancia y operadores de sala de control a lo largo de toda la jornada y que son convenientemente archivados por esta empresa concesionaria. La copia autentificada de dichos partes se incluye en el DOCUMENTO Nº 1 del presente informe.
Así pues, en base a dichos partes y registros, se constata que desde las 5:03 horas del día 21 de enero de 2022, NO se asistió en la zona del Carrascalejo de la autovía RM-15 a ningún vehículo cuyos datos identificativos coinciden con los del escrito de reclamación, como consecuencia de la colisión contra una rueda que se encontrase sobre la calzada. Por lo tanto, no podemos corroborar dicho suceso.
B.- De la descripción que aporta el reclamante en el escrito presentado, no se deduce actuación negligente del mismo; en cualquier caso, sí de terceros al no haber asegurado éstos convenientemente la carga en el vehículo que la transportaba, provocando la caída y posterior colisión de los vehículos siniestrados. Por tanto, parece que debe ser considerado como un hecho totalmente imprevisible y, hasta cierto punto, inevitable.
C.- No hay constancia de que en el lugar del siniestro, se produjeran incidentes similares durante la fecha en cuestión o anterior al suceso.
D. y E.- Según lo anteriormente expuesto no debe imputarse a la Administración, ni al servicio de conservación y explotación que realiza esta empresa concesionaria, responsabilidad alguna por la reclamación efectuada.
F. y G.- En el tramo donde se localiza el siniestro se han realizado las actuaciones que requieren el normal mantenimiento y conservación de la vía. La señalización, tanto vertical como horizontal, así como el balizamiento en toda la autovía y accesos, es la preceptiva según la normativa vigente.
La conservación y explotación de la autovía del Noroeste RM-15 se realiza en exclusividad mediante el contrato de concesión suscrito entre la Administración autonómica con la empresa AUNOR.
H.- Al no ser materia de su competencia, esta empresa concesionaria no puede emitir ninguna valoración de los daños materiales alegados por el reclamante.
Diariamente -las 24 horas y durante los 365 días del año-, se efectúan un mínimo de cuatro recorridos completos a lo largo de toda la autovía (62 Kms.) y sus accesos. En comunicación permanente con el centro de control, el personal de vigilancia atiende al instante las incidencias detectadas o que son notificadas a dicho centro de control por parte de los servicios de emergencia (sala 112, Guardia Civil de Tráfico, Policías locales, etc.). Concretamente, en las horas previas a la hora del siniestro, según el reclamante, se pasó por dicho punto a las siguientes horas aproximadas:
- 22/01/2021 6:20 horas (sentido Caravaca-Murcia).
- 22/01/2021 5:34 horas (sentido Murcia-Caravaca).
- 22/01/2021 2:28 horas (sentido Caravaca-Murcia).
- 22/01/2021 1:04 horas (sentido Murcia-Caravaca).
En ninguna de las rondas anteriores se detectó la presencia de objetos en la zona según consta en los partes de vigilancia, ni se recibió en sala de control comunicación alguna relativa a dicha circunstancia”.
Se adjunta al informe una copia de los partes de vigilancia y sala de control de 21 de enero de 2022.
CUARTO.- Solicitado informe al Parque de Maquinaria, para que informe sobre el valor venal del vehículo en la fecha del accidente, sobre la valoración de los daños del vehículo atendiendo al modo de producirse el siniestro, sobre el ajuste con la realidad de los daños reclamados en relación con la reparación del vehículo que figura en la factura presentada, así como sobre cualquier otra cuestión que se estime de interés, se evacua el 23 de mayo de 2022.
El valor venal del vehículo se calcula en 10.472 euros. El informe señala que los daños relatados y la forma de ocurrencia del siniestro son compatibles y que los daños reparados se corresponden con lo declarado.
No obstante, pone de manifiesto la ausencia en el expediente del permiso de conducción del reclamante, y que debe aportarse la tarjeta de ITV y factura detallada de la reparación realizada.
QUINTO.- Requerido el reclamante para que aporte la documentación indicada en el informe del Parque de Maquinaria, el 15 de junio de 2022, presenta copia del permiso de conducción y de la tarjeta de ITV.
SEXTO.- El 8 de julio de 2022 se confiere el preceptivo trámite de audiencia al reclamante. No consta que haya hecho uso del mismo mediante la presentación de alegaciones o pruebas adicionales a las que ya obraban en el expediente.
SÉPTIMO.- Más de dos años después, el 27 de agosto de 2024, se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no concurrir todos los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial, en particular el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño alegado, ni su antijuridicidad.
En tal estado de tramitación, y una vez incorporado el preceptivo extracto de secretaría y un índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior del pasado 6 de septiembre de 2024.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 LPAC.
SEGUNDA.- Legitimación y representación, plazo para reclamar y procedimiento.
I. La legitimación activa corresponde, cuando de daños materiales en las cosas se trata, a quien ostenta su propiedad. El reclamante ha acreditado ostentar legitimación activa por su condición de titular del vehículo dañado, conforme al permiso de circulación que aporta con su reclamación.
En lo que atañe a la representación con la que actúa el abogado firmante de la reclamación, éste dice actuar en nombre y representación del propietario del vehículo, lo que pretende justificar mediante la aportación de una copia (en realidad es una imagen fotográfica) de un documento privado por el que el reclamante le autoriza para que actúe en su nombre en el procedimiento de responsabilidad patrimonial a que se refiere este Dictamen.
Como este Consejo Jurídico ya ha señalado de forma reiterada (por todos, Dictámenes 152/2017 y 60/2018), “de conformidad con el artículo 32.3 LPAC se debe recordar que "para formular solicitudes (...) en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. Para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación".
Así pues, resulta posible realizar una primera consideración acerca de lo expuesto y es que la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración es una solicitud de inicio de un procedimiento de acuerdo con la definición que se contiene en el artículo 70 LPAC, razón por la cual si una persona actúa en nombre y representación de otra debe aportar poder suficiente para ello, sin que pueda considerarse como tal, a pesar de que la Administración sanitaria parece haberlo admitido, un documento de apoderamiento que no sea notarial o que no se haya otorgado mediante una declaración en comparecencia personal del representado (apoderamiento apud acta)”.
El nuevo régimen de la representación en el procedimiento administrativo establecido por el artículo 5, apartados 3 y 4, LPACAP, sigue exigiendo la constancia fidedigna de la representación otorgada y señala expresamente dos medios que permiten alcanzar dicho efecto (la comparecencia personal o electrónica y la inscripción en el registro electrónico de apoderamientos). Esta nueva regulación no altera la consideración efectuada acerca de la insuficiencia del documento aportado al expediente para acreditar el otorgamiento de la representación al hijo de la reclamante. Así, en nuestro Dictamen 317/2017, afirmamos que "como ya señaló el Consejo de Estado, la acreditación de la representación no es una cuestión adjetiva, sino un requisito sustantivo por cuanto justifica la intervención en el procedimiento administrativo de un tercero en nombre de un interesado (...) la representación debe acreditarse cumplidamente por el compareciente e n el expediente y que, en el caso de que no se haya hecho, deberá serle exigida por el órgano instructor. Conforme se ha dicho, la representación puede acreditarse por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna (que permita dar fe), esto es, mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal o comparecencia electrónica o a través de la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente. No siendo así en el procedimiento objeto de Dictamen, no debe entenderse acreditada la representación”.
A tal efecto, cabe traer a colación lo que se recoge en la Memoria del Consejo de Estado del año 2005, en la que se considera oportuno “sugerir que en la tramitación de los procedimientos de responsabilidad patrimonial se siga la buena práctica de exigir la acreditación de la legitimación para reclamar o la acreditación de la representación en el momento inicial del procedimiento, y de hacerlo además de conformidad con lo establecido en el artículo 71.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre [referencia legal hoy al artículo 68.1 LPAC], requiriendo expresamente al compareciente para que acredite dichos extremos, concediéndole el plazo legal previsto y haciéndole las admoniciones legales pertinentes, de tal suerte que, en caso de que no se subsanen las deficiencias que le fueron solicitadas, se le tenga por desistido de su petición al reclamante, sin necesidad de continuar el procedimiento”.
Y lo que también se apunta en la Memoria de ese Alto Cuerpo consultivo de los años 2012 y 2013, de que “tratándose de supuestos en que las solicitudes de los interesados no cumplen los requisitos exigidos, la solución procedente, para el caso de que no se produzca la subsanación requerida, es tener por desistido al solicitante, recogiéndose en la correspondiente resolución ese modo de terminación del procedimiento iniciado”.
En el supuesto ahora sometido a consulta, se requirió al abogado firmante para que acreditara la representación que decía ostentar en nombre del titular del vehículo, habiéndose aportado, a estos efectos, una fotografía de un escrito, firmado únicamente por el reclamante, en el que autoriza al abogado para “realizar en nombre de la mercantil referida…”, lo que, aún pudiendo considerar que se trata de un error y que lo que autoriza es a realizar las actuaciones en su nombre, no cabe dar por válida dicha representación, de acuerdo con la normativa y doctrina expuestas. De ahí que lo procedente habría sido declarar desistido al reclamante de su pretensión, poniendo así fin al procedimiento en ese momento, sin llegar a instruirlo.
No obstante, como ya señaló este Consejo Jurídico en Dictamen 12/2023, sobre una responsabilidad patrimonial instada por el mismo Letrado y con idéntica forma de acreditación de la representación, en la medida en que no se ha dictado resolución declarando desistido al reclamante, y dado que la propuesta de resolución objeto de consulta considera que existe legitimación activa de éste, entrando en el fondo del asunto, también lo hará este Dictamen.
En lo que atañe a la legitimación pasiva, corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, siendo la Consejería la competente para resolver el presente procedimiento, al tratarse de unos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional de carreteras.
II. La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea, toda vez que se ejercitó el 4 de abril de 2022, antes del trascurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPAC, puesto que el hecho causante de la reclamación se produjo apenas dos meses antes, el 21 de enero de ese mismo año, según el escrito de solicitud, o el 20 de enero, según la comparecencia efectuada por el reclamante ante la Guardia Civil.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que no se han cumplimentado los trámites legales que integran esta clase de procedimientos.
En efecto, no se ha evacuado el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras, pues este centro directivo se ha limitado a solicitar informe técnico a la concesionaria del mantenimiento de la vía y a incorporarlo al expediente, pero en rigor no ha llegado a evacuar su informe, ni siquiera asumiendo de forma expresa las justificaciones y explicaciones contenidas en el informe de la concesionaria.
Por otra parte, en la medida en que existe una entidad contratista, y que los hechos que motivan la reclamación de responsabilidad patrimonial están en relación con el objeto de la concesión, el trámite de audiencia a los interesados debió incluir a la entidad concesionaria del servicio, cuya existencia no enerva el deber de la Administración de pronunciarse sobre la existencia o no de su propia y directa responsabilidad frente al reclamante, según la doctrina jurisprudencial, sin perjuicio de que se pueda determinar en la misma resolución la responsabilidad última del contratista si así procediera, conforme, en este punto, con lo razonado por este Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes análogos al presente, a los que nos remitimos; doctrina aplicable, como es el caso, a las relaciones entre Administración y contratista en interpretación de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico españ ol las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (art. 196.3).
En el presente caso, la intervención del contratista se ha producido a través del informe remitido a la Dirección General de Carreteras, al que adjunta diversa documentación en defensa de sus derechos. Ello impide considerar que la instrucción del procedimiento haya sumido a dicha entidad en indefensión, a pesar de no habérsele otorgado el trámite de audiencia final [lo que procedía al tratarse de un interesado de los previstos en el artículo 4.1,b) en relación con el 82 de la LPAC], pues tras su participación en el procedimiento vía informe, no se produjo ningún acto de instrucción hasta la formulación de la propuesta de resolución. Además, de lo anterior se infiere la procedencia de que se le notifique en forma la resolución final del procedimiento.
A pesar de la constatación de los defectos de instrucción puestos de manifiesto, y que ya han sido objeto de consideraciones similares en anteriores dictámenes emitidos a solicitud de la Consejería consultante, el Consejo Jurídico advierte que la injustificada paralización del procedimiento durante dos años, entre el trámite de audiencia conferido al reclamante y la propuesta de resolución, ha conllevado que el tiempo invertido en la tramitación de este procedimiento haya excedido, mucho más allá de lo razonable, el plazo máximo para resolver previsto en el artículo 91.3 LPAC (seis meses), por lo que procede a entrar en el fondo del asunto, para evitar una nueva dilación en la resolución del asunto, sin perjuicio de señalar a la instrucción la necesidad de acomodar su actuación a las normas del procedimiento administrativo, en la medida en que actúan como garantía, no sólo del mayor acierto de la decisión administrativa, sino también de los derechos de los c iudadanos.
TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.
- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
- Inexistencia de fuerza mayor.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998, de cita constante en posteriores pronunciamientos del mismo Órgano Jurisdiccional, como hacen las sentencias de 7 de abril de 2007, o la núm. 232/2022, de 23 de febrero, entre otras muchas) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado ser vicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Ci rculación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.
CUARTA. - Sobre el fondo del asunto. Inexistencia de relación de causalidad entre el daño alegado y el funcionamiento del servicio público de carreteras.
De conformidad con el relato de los hechos que consta en la reclamación formulada por el interesado, cuando el vehículo circulaba el día 21 de enero de 2022 por la RM-15 –sin que se especifique el sentido de circulación-, por la zona del Carrascalejo, colisionó con un obstáculo existente en la carretera (parte de la rueda de un camión), lo que produjo una serie de daños en el vehículo.
Ha de ponerse de manifiesto la divergencia existente entre la reclamación, que fecha el accidente el 21 de enero de 2022, y la comparecencia del interesado ante la Guardia Civil, ese mismo día a las 15:30 horas, en las que el interesado manifiesta que el siniestro tuvo lugar el día anterior, esto es, el 20 de enero de 2022, entre las 6:15 y las 6:30 horas.
Como ya ha dicho este Consejo en numerosos Dictámenes emitidos en asuntos similares al que nos ocupa (por ejemplo, Dictámenes 88/2014 y 12/2023)) “la causación de la lesión resarcible puede provenir tanto de una acción como de una omisión de los servicios públicos. En el supuesto que nos ocupa la reclamante sitúa la causa generadora de los daños en una omisión, por cuanto consideran que los servicios de conservación y vigilancia dependientes de la Administración Regional no actuaron diligentemente al no haber retirado los obstáculos (bloques y grandes piedras) de la vía con la suficiente celeridad, de forma que quedara garantizada la seguridad en la circulación. Pues bien, sólo si se consigue establecer una relación de causa a efecto entre la mencionada omisión y el daño alegado podría ser estimada la reclamación, pues el hecho de que la responsabilidad patrimonial de la Administración sea objetiva sólo exime de prueba de la existencia de culpa, pero no del imprescindible nexo de causalidad entre la conducta de los servicios públicos y el daño.
El Consejo de Estado pone de manifiesto en numerosos Dictámenes (entre otros, los números 968/2002 y 62/2003) que en las reclamaciones por responsabilidad patrimonial la carga de la prueba pesa sobre la parte reclamante de acuerdo con los viejos aforismos «necesitas probando incumbit ei qui agit» y «onus probandi incumbit actori» y con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. En este supuesto puede aseverarse que en el expediente aparecen elementos de prueba suficientes en orden a dejar acreditada tanto la existencia de los daños sufridos como la causa de los mismos, según se desprende del Atestado de la Guardia Civil y del informe la Dirección General de Carreteras, pero ello no implica, sin más, que pueda entenderse acreditada la concurrencia del nexo causal.
Conviene aquí señalar, como hace el Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que si bien es cierto que existe el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, también lo es que dicho deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, no siéndolo una vigilancia tan intensa que asegure que el tráfico de la calzada esté libre y expedito bajo cualquier circunstancia; de ahí la diversa gradación que se otorga a los deberes de mantenimiento y cuidado de la carretera. Así, en los casos de desprendimientos de piedras, de existencia de baches o deficiente señalización, es decir, cuando la falta de seguridad se puede trabar con los elementos o circunstancias intrínsecas de la calzada, la Administración suele ser responsable de las consecuencias dañosas que se deriven de tales extremos. En cambio, s e viene negando normalmente dicha imputación cuando medien o se interfieran elementos o circunstancias ajenas a la vía, como es la irrupción de animales en la calzada o de objetos caídos o arrojados por terceros (entre otros, Dictamen núm. 2.568/2000 del Consejo de Estado y 121/2005 de este Consejo Jurídico). Para un supuesto similar al que nos ocupa el Consejo de Estado en su Dictamen 992/2005 afirma lo siguiente:
«En el presente expediente, al igual que en otros casos análogos dictaminados por este Consejo, no se da el nexo de causalidad requerido para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Y ello por cuanto la causa directa del accidente fue la existencia de un objeto (un tablón de madera) en la calzada de la carretera, existencia fortuita, que implica la intervención de un tercero ajeno al servicio público, en concreto un vehículo sin identificar, del que debió caer el objeto causante del evento lesivo.
Por lo demás, no es de apreciar una culpa 'in vigilando' del contratista, y, en todo caso, no parece razonable exigir una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito. El deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, sin que comprenda, por tanto, el supuesto de caída de objetos de vehículos, que ocasionen perjuicios a los vehículos que sigan en el tráfico normal de la carretera»”.
En el supuesto objeto de Dictamen, la Administración ha proporcionado datos que permiten constatar una actuación adecuada del servicio de conservación y mantenimiento, con un funcionamiento que puede considerarse ajustado al estándar de rendimiento exigible, pues, según se recoge en el informe de la concesionaria, así como de los partes de trabajo aportados, el servicio de vigilancia realiza un mínimo de cuatro recorridos completos diarios de la carretera, eliminando los obstáculos que se encuentra a lo largo del mismo. Consta que entre 45 minutos y una hora antes del siniestro, un vigilante pasó por la zona en sentido Murcia-Caravaca y no advirtió ningún objeto en la vía. Tras cambiar de sentido, entre las 6:14 y las 6:25 horas, es decir, en el mismo intervalo temporal en que el reclamante data el siniestro, vuelve a pasar por la zona del Carrascalejo, sin advertir obstáculos en la calzada.
Es cierto que la divergencia existente en cuanto a la fecha del accidente, entre las manifestaciones del interesado vertidas en la reclamación, 21 de enero de 2022, y en su comparecencia ante la Guardia Civil que data el siniestro el 20 de enero de 2022, podría dejar sin virtualidad probatoria el informe técnico elaborado por la concesionaria, que se refiere a las labores de vigilancia realizadas los días 21 y 22 de enero. No obstante, ha de señalarse que es el propio interesado el que incurre en error al fechar el accidente en el escrito de reclamación, sin que con ocasión del trámite de audiencia conferido y a la vista del informe evacuado haya subsanado ese eventual error. En cualquier caso, el actor no ha llegado a probar la realidad de las circunstancias de tiempo, lugar y modo del accidente, correspondiéndole la carga de su prueba ex artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y sin que sea suficiente a tales efectos la mera comparecencia ante la Guarda Civil al día siguiente de los hechos, cuando de la prueba aportada por la concesionaria del mantenimiento de la autovía se desprende que no se advirtió obstáculo alguno en los momentos anteriores a la producción del siniestro, del cual no ha llegado a tener conocimiento hasta que se le dio traslado de la reclamación.
Ante la falta de acreditación suficiente de los hechos en los que se basa la pretensión actora, y la imposibilidad de establecer un nexo de causalidad entre la pretendida omisión de las obligaciones de conservación de la autovía y la alegada presencia de un obstáculo en la calzada, ya que, de existir, el fragmento de rueda debió desprenderse de algún vehículo que circulaba por la misma calzada de forma inmediatamente anterior al choque con él, sin que tampoco pueda imputarse a los servicios de conservación una demora negligente en su actuación, llevan al Consejo Jurídico a compartir el criterio del órgano instructor, y estimar que no puede apreciarse la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 32 LRJSP para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial. Conclusión ésta que hace innecesario pronunciarse sobre los restantes extremos respecto de los que debería versar este Dictamen, es decir, valoración del daño, su cuantía y el modo de la i ndemnización.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no concurrir los requisitos que determinan su existencia, sin perjuicio de efectuar una negativa valoración acerca del procedimiento seguido, conforme se indica en la Consideración segunda de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
