Dictamen nº 273/2020

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 15 de diciembre de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 16 de octubre de 2020 (COMINTER 298895/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por "Centro de Estudios Profesional de Molina, S.A.L." por los gastos ocasionados por la impartición del ciclo formativo de Formación Profesional de Grado Superior de Mediación Comunicativa durante el curso académico 2018/2019 (expte. 198/20), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- El 5 de noviembre de 2018 se inicia la tramitación de un convenio educativo entre la Consejería de Educación y la titular del centro educativo "Centro de Estudios Profesionales de Molina" (CEP Molina), para el desarrollo subvencionado de una promoción a iniciar en el curso 2018/2019, del ciclo formativo de Formación Profesional de grado Superior en "Mediación Comunicativa", durante los cursos académicos 2018/2019 y 2019/2020.

La memoria justificativa de dicho convenio propone la concesión de forma directa al centro de una subvención en atención al interés social que presenta el ciclo formativo, a la vista de la alta demanda existente para cursar estos estudios en la Región de Murcia, de modo que estima necesario complementar la oferta de Formación Profesional sostenida con fondos públicos mediante la suscripción del convenio que permita cursar el ciclo formativo de referencia sin coste alguno para los alumnos. El importe de la subvención que se propone conceder asciende a 179.256,89 euros, a abonar a lo largo de los ejercicios presupuestarios 2018, 2019 y 2020.

En el borrador de Decreto de normas especiales reguladoras de la concesión directa de la subvención se indica que el beneficiario es titular del único centro docente de titularidad privada de la Región de Murcia que se encuentra autorizado para impartir el ciclo formativo objeto de la misma.

En relación con los pagos, se prevé que su importe será el "establecido para los ciclos formativos de grado superior de 2.000 horas de duración, clasificados en el «grupo 6», de acuerdo con la determinación de los módulos económicos para el sostenimiento de centros concertados que realice la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia vigente en cada ejercicio", reducidos en un 15% en el concepto de "otros gastos". Asimismo, se establece que el pago "tendrá carácter anticipado por constituir financiación necesaria para el desarrollo de las actuaciones inherentes a la subvención".

En el borrador de convenio se prevé que "Para sostener con fondos públicos los costes derivados del desarrollo de una promoción del ciclo formativo "Mediación Comunicativa", la Consejería de Educación, Juventud y Deportes concede una subvención a Centro de Estudios Profesionales de Molina S. A. L., con C.I.F. ..., que se abonará a razón de un pago en el mes de mayo por cada ejercicio presupuestario, excepto en el 2018 que se realizará en el último trimestre de dicho ejercicio, de igual cuantía a los módulos económicos que corresponderían al centro en caso de desarrollar el ciclo formativo en régimen de concierto educativo".

Del mismo modo, se prevé que el ciclo formativo impartido al amparo del convenio, tendrá la consideración de enseñanza sostenida con fondos públicos. En consecuencia: a) el centro no podrá percibir cantidades del alumno o de su familia en concepto de matrícula o como contraprestación por el servicio educativo, ni imponer la obligación de realizar aportaciones a fundaciones o asociaciones, ni establecer servicios obligatorios, asociados a las enseñanzas, que requieran aportación económica del alumno o de su familia; b) la admisión de los alumnos se regirá y desarrollará por los mismos criterios y procedimientos que los previstos para los ciclos formativos impartidos en centros públicos; y c) el régimen administrativo y académico de los ciclos formativos será, en lo no previsto en el convenio, el aplicable a los ciclos formativos que se desarrollan en la Región de Murcia en el marco de un concierto educativo.

SEGUNDO.- El 27 de noviembre de 2018 y en el marco del procedimiento dirigido a la suscripción del convenio, el Servicio Jurídico de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes informa desfavorablemente el convenio proyectado, al entender que no procede instrumentar la financiación pública de la actuación formativa mediante un convenio con concesión directa de subvención, sino a través de un concierto educativo singular.

TERCERO.- El 27 de junio de 2019 el representante de la mercantil titular del centro, solicita a la Consejería competente en materia de educación "el abono de los gastos en los que el CEP de Molina ha incurrido para la impartición del ciclo formativo "Mediación Comunicativa" durante el curso 2018/2019".

Relata la mercantil actora que desde que en 2005 obtuvo autorización para la impartición de las enseñanzas que componen el ciclo formativo (primero como interpretación de lengua de signos, y después, como mediación comunicativa), ha venido desarrollando dicho ciclo formativo, recibiendo la oportuna subvención pública.

En el año 2018 se inician los trámites para la suscripción de un nuevo convenio en sustitución del anterior de 2016 y que había permitido la impartición del ciclo a dos promociones desde el curso 2016-2017.

Sin embargo, la Dirección General de Formación Profesional les comunica "que no se podía firmar un nuevo convenio pues el Servicio Jurídico de la Consejería de Educación, en informe de fecha 27 de noviembre de 2018, estimó que la financiación pública a este centro educativo, para la impartición del ciclo formativo "Mediación Comunicativa", no debía canalizarse a través de una subvención sino por medio del correspondiente concierto educativo".

Antes de conocer dicho informe, el centro ya había participado en el proceso de admisión de alumnos a los ciclos formativos de grado medio y de grado superior de formación profesional en los centros docentes públicos y privados sostenidos con fondos públicos de la Región de Murcia, para el curso 2018-2019, y había matriculado a los alumnos que figuraban en las listas de admitidos al centro, configuradas por la propia Consejería de Educación.

Cuando se les comunicó el informe jurídico obstativo para la subvención ya "no había posibilidad de matricular a los alumnos de nuestro centro en otros centros públicos en los que se imparte también este ciclo formativo (...), pues no había plazas vacantes".

Se adjunta a la solicitud de abono de los gastos habidos para la impartición del primer curso de la promoción del ciclo formativo 2018-2019 abundante documentación acreditativa de aquéllos, aportada el 3 de julio de 2019 como complementaria de la solicitud.

CUARTO.- El 9 de julio de 2019 la Dirección General de Formación Profesional y Enseñanzas de Régimen Especial propone que se inicie procedimiento de revisión de oficio del procedimiento de admisión de alumnos al ciclo formativo de grado superior de "Mediación Comunicativa" en el CEP Molina para el curso 2018-2019, si procede.

La propuesta no invoca de forma expresa causa de nulidad alguna y se limita a confirmar los hechos relatados por el titular del centro educativo y que, como consecuencia de la frustración del convenio, aquél hubo de asumir los costes de impartición de las enseñanzas.

No consta que este procedimiento de revisión de oficio llegara a la fase de instrucción ni, menos aún, a la de resolución.

QUINTO.- El 3 de octubre de 2019, el Servicio de Formación Profesional de la Dirección General de Evaluación Educativa y Formación Profesional elabora informe propuesta de incoación de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, al amparo de lo previsto en el artículo 61 (inicio de oficio del procedimiento por petición razonada de otros órganos) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

El informe reitera los extremos manifestados por la mercantil en su escrito de solicitud de abono de los gastos derivados de la impartición del primer curso del ciclo formativo, en particular, señala:

"El ciclo formativo de grado superior "Mediación Comunicativa" del CEP Molina se ofertó dentro del procedimiento de admisión de alumnos a los ciclos formativos de grado medio y de grado superior de formación profesional en los centros docentes públicos y privados sostenidos con fondos públicos de la Región de Murcia, para el curso 2018/2019. Este procedimiento de admisión se convocó por Resolución de 30 de mayo de 2018 de la Dirección General de Formación Profesional y Enseñanzas de Régimen Especial, iniciando el referido procedimiento el 31 de mayo y finalizando el 9 de noviembre de 2018.

El centro educativo, participando en este proceso de admisión, procedió a matricular a aquellos alumnos que figuraban en las listas de admitidos configuradas por la propia Consejería de Educación.

El informe del Servicio Jurídico se emitió una vez ya había finalizado el proceso de admisión, en este momento del curso escolar ya no había posibilidad de matricular a los 27 alumnos del CEP Molina admitidos y matriculados en el ciclo de Mediación Comunicativa en otros centros públicos de la región en los que también se imparte este ciclo formativo (...), pues ya no había plazas".

El informe concluye como sigue:

"El centro educativo, CEP de Molina, ha sufrido un daño económico importante teniendo que afrontar todos los gastos correspondientes a la impartición del primer curso del ciclo formativo de grado superior de Mediación Comunicativa de la promoción iniciada en el curso 2018/2019. En cuanto al momento en que la lesión efectivamente se produjo, señalar que el daño comenzó al inicio del curso académico 2018-2019 y se prolongó hasta finalizar el mismo.

El importe total de este daño asciende a: 68.780,16 euros, tal y como se refleja en la cuenta justificativa presentada por el centro. Dichos gastos se corresponden, efectivamente, con los que iban a ser financiados por esta Administración Pública.

La inclusión del centro en el procedimiento de admisión conlleva la imposibilidad de que el centro pueda exigir importe alguno a los alumnos para sufragar los gastos que se recogen en la referida cuenta justificativa.

Como se puede comprobar en la documentación que se adjunta, dado que el ciclo formativo "Mediación Comunicativa" de CEP Molina estaba incluido en el proceso de admisión de alumnos a ciclos formativos de grado medio y superior para el curso 2018/2019, como viene realizándose desde la autorización de esta enseñanza, el centro tuvo que matricular a los alumnos que figuraban en las listas de admitidos configuradas por la propia Consejería de Educación y ante la imposibilidad de hacer un traslado de matrícula de los 27 alumnos a otros centros de la región, todo ello ha obligado al centro educativo a hacer frente a los gastos correspondientes al primer curso del ciclo formativo citado".

Con fundamento en el indicado informe, el 7 de octubre de 2019 el titular de la Dirección General de Evaluación Educativa y Formación Profesional eleva propuesta a la Consejera de Educación y Cultura para que se inicie el procedimiento de responsabilidad patrimonial.

SEXTO.- El 28 de octubre el Servicio Jurídico de la Consejería de Educación y Cultura informa favorablemente la incoación de oficio del procedimiento de responsabilidad patrimonial, a lo que se procede por Orden de 30 de octubre de 2019, que es notificada al centro educativo interesado el 11 de noviembre, con un plazo de diez días para presentación de alegaciones y proposición de prueba.

SÉPTIMO.- El 12 de noviembre presenta alegaciones la mercantil titular del centro educativo, para reiterarse en las ya formuladas con ocasión de su escrito inicial de solicitud.

OCTAVO.- Solicitado el preceptivo informe del Servicio de Formación Profesional, como servicio cuyo funcionamiento habría ocasionado la presunta lesión indemnizable, al que se pide aclaración sobre algunas circunstancias que no se pusieron de manifiesto en el informe-propuesta de ese mismo Servicio de 3 de octubre de 2019, se evacua el 28 de noviembre en los siguientes términos:

"1. En cuanto al modo de notificar, al Centro de Estudios Profesionales de Molina de Segura, que no se va a proceder a la suscripción del pertinente convenio para subvencionar el ciclo formativo de grado superior de "Mediación Comunicativa", durante el curso escolar 2018/2019, conviene señalar que la comunicación al centro se hizo por vía verbal con posterioridad al informe de fecha 27 de noviembre de 2018. Informe, donde el Servicio Jurídico estimó que la financiación pública a este centro educativo, para la impartición del ciclo formativo en cuestión, no debía canalizarse a través de una subvención directa sino por medio del correspondiente concierto educativo de carácter singular.

2. En relación a la segunda circunstancia, efectivamente, en la Resolución de 30 de mayo de 2018, por el que se convoca el procedimiento de admisión de alumnos a los ciclos formativos de grado medio y de grado superior de formación profesional en los centros docentes públicos y privados sostenidos con fondos públicos de la Región de Murcia, para el curso 2018/2019, no se identifican los centros privados sostenidos con fondos públicos, que participan del proceso de admisión.

No obstante, se puede comprobar la participación del susodicho centro educativo en este procedimiento en atención a varias circunstancias. En primer lugar, el ciclo formativo y el centro aparecen en la oferta formativa de formación profesional que para cada curso académico se publica en la web de la CARM, junto a los centros públicos y privados sostenidos con fondos públicos. Y en segundo lugar, el ciclo en cuestión está incluido en la aplicación informática utilizada para la presentación de solicitudes de admisión (trámites on line), de modo que entre los distintos ciclos formativos a los que puede optar el solicitante se encuentra el ciclo formativo de grado superior de "Mediación Comunicativa" del CEP de Molina.

Por estas razones, como ya se ha señalado en otras ocasiones, el centro educativo, participando en este proceso de admisión, procedió a matricular a aquellos alumnos que figuraban en las listas de admitidos configuradas por la propia Consejería de Educación".

NOVENO.- Conferido el 20 de diciembre de 2019 trámite de audiencia a la mercantil interesada, no consta que hiciera uso del mismo, presentando alegaciones o aportando documentación adicional.

DÉCIMO.- Con fecha 27 de enero de 2020 se formula propuesta de resolución de reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional por la lesión patrimonial infringida al CEP Molina, en la impartición del ciclo formativo de grado superior de "Mediación Comunicativa", que asciende a la cuantía de 68.780,16 euros.

Entiende la propuesta de resolución que el daño por el que se reclama consiste en la omisión por parte de la Consejería competente en materia de educación de sufragar con fondos públicos los gastos generados por la impartición de las enseñanzas del ciclo formativo, aun cuando existen actuaciones de la Administración educativa "claramente indiciarias de que dicha financiación iba a ser efectiva", pues se incluyeron las plazas correspondientes al referido centro y ciclo formativo en la convocatoria de admisión de alumnos en los centros docentes públicos y privados sostenidos con fondos públicos de la Región de Murcia, para el curso 2018/2019. Señala, además, la propuesta de resolución que "dicho actuar ha sido el seguido por esta Administración en los ejercicios precedentes, al menos con el CEP", pues primero se activaba la convocatoria de admisión de alumnos con la participación del centro y, posteriormente, se le otorgaba la financiación.

Entiende la propuesta de resolución que existe relación causal entre el funcionamiento del servicio educativo, que no concede la financiación pública comprometida con el centro, y el gasto cuyo resarcimiento demanda éste, que deriva del cumplimiento de las obligaciones y limitaciones que para él conlleva su participación en el procedimiento de admisión de alumnos, para quienes la enseñanza ha de resultar gratuita, lo que impide al centro repercutir sobre los usuarios del servicio educativo los costes de impartición del ciclo formativo. En cualquier caso, la no concesión de la subvención no responde a una actuación indebida o al incumplimiento por parte del futuro beneficiario de las obligaciones que le incumben como tal, sino al diferente parecer de los órganos de la Administración, en relación al modo de hacer efectiva la financiación pública.

Por otra parte, la decisión de continuar impartiendo el ciclo formativo se toma por el centro a la vista de que cuando se le comunica la oposición al convenio mostrada por el Servicio Jurídico de la Consejería ya es imposible recolocar a los alumnos matriculados en otros centros, dada la inexistencia de plazas.

UNDÉCIMO.- Sometido el expediente a la Intervención General para su fiscalización previa y antes de que aquélla llegue a evacuar el informe de fiscalización, la Consejería consultante solicita la devolución del expediente y procede a realizar nuevas actuaciones instructoras.

DUODÉCIMO.- El 13 de julio de 2020, la Jefe de Servicio de Formación Profesional evacua informe relativo a la justificación de los gastos de impartición del ciclo formativo, considerando que la cantidad inicialmente reclamada ha de ajustarse a la baja, pues sólo cuentan con justificación económica adecuada gastos que ascienden a la cantidad de 65.732,55 euros.

DECIMOTERCERO.- Conferido el 17 de septiembre nuevo trámite de audiencia a la mercantil actora, manifiesta el 22 de septiembre que no desea formular alegaciones ni presentar nuevos documentos o justificaciones.

DECIMOCUARTO.- Redactada nueva propuesta de resolución el 23 de septiembre de 2020, reproduce la anterior, si bien reduce el quantum indemnizatorio al importe indicado por el informe del Servicio de Formación Profesional de 13 de julio de 2020, es decir, 65.732,55 euros.

DECIMOQUINTO.- Remitido nuevamente el expediente a la Intervención General, el 8 de octubre de 2020, se evacua informe por el que se fiscaliza de conformidad el expediente remitido y el gasto propuesto.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen mediante comunicación interior de fecha 16 de octubre de 2020.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, y 81.2 LPACAP, y con dicho carácter preceptivo se ha recabado y se emite este Dictamen.

SEGUNDA.- Procedimiento, legitimación y plazo.

I. Se ha seguido el procedimiento previsto en la LPACAP para la tramitación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, sin que se observen carencias esenciales, obrando en el expediente el informe del Servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño y el trámite de audiencia al interesado.

Sobre el inicio del procedimiento, ha de señalarse que si bien la Consejería ha considerado que se ampara en el artículo 61 LPACAP, es decir, que se habría incoado de oficio a petición razonada de otros órganos, lo cierto es que no es así, pues antes de evacuarse el informe-propuesta del Servicio de Formación Profesional que interesa la incoación de oficio del procedimiento, ya el titular del centro educativo privado había solicitado a la Administración el reembolso de los gastos habidos en el desarrollo del curso cuya financiación pública se había visto frustrada.

El escrito de 27 de junio de 2019 cumple, en lo esencial, con los requisitos de contenido que el artículo 67.2 LPACAP establece para las solicitudes de iniciación en los procedimientos de responsabilidad patrimonial, identificando la lesión producida con los gastos que ha debido asumir para la impartición del curso, así como la relación de causalidad de aquella lesión con el servicio público y que vincula con el hecho de haberse visto privada de la financiación pública comprometida cuando ya se había iniciado el curso. Y, si bien no evalúa económicamente el daño de forma expresa como exige el indicado precepto legal, lo cierto es que aporta toda la documentación acreditativa de los gastos por los que reclama. De ahí que, si se pretende resarcir al centro del coste económico del curso a través de la institución de la responsabilidad patrimonial, quepa identificar tal solicitud de abono con la oportuna reclamación, aun cuando la mercantil actora no la califique expresamente como tal. En consecuencia, el procedimiento de responsabilidad patrimonial debe considerarse incoado a instancia de parte interesada y no de oficio.

En cualquier caso esta diferente apreciación en cuanto a la forma de iniciación del procedimiento resulta neutra en cuanto a su instrucción, pues los trámites esenciales dirigidos a garantizar la participación de los eventuales interesados en el procedimiento (arts. 65.2 y 82 LPACAP), el informe del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño y la solicitud de este Dictamen son preceptivos en todo caso y así se han cumplimentado, con independencia de si se inició de oficio o a instancia de parte.

II. La mercantil reclamante ostenta legitimación para ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial, toda vez que es la que sufre el perjuicio económico cuyo resarcimiento se pide, lo que le confiere la condición de interesada (artículos 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y 4 LPACAP).

La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional en tanto que titular del servicio a cuyo defectuoso funcionamiento se imputa el daño.

III. La reclamación se ha presentado dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, toda vez que la solicitud de abono de los gastos habidos como consecuencia del desarrollo del primer curso del ciclo formativo se presenta el 27 de junio de 2019. En la medida en que lo que se reclama son los gastos imputables al desarrollo del curso, hasta la finalización del mismo no se tendrá un cabal conocimiento del total de aquéllos, por lo que el dies a quo del plazo de prescripción de la acción habría de identificarse con el final del curso académico correspondiente, lo que a la fecha de la reclamación todavía no se había producido.

Del mismo modo y aun cuando se tomara como día inicial del cómputo del plazo de prescripción el de la comunicación a la reclamante de la improcedencia de suscribir el convenio y la privación de la subvención que ello conllevaba, opción ésta que acoge la propuesta de resolución, tampoco habría transcurrido un año entre dicha fecha y la presentación de la reclamación.

TERCERA.- De los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Nexo causal y antijuridicidad del daño: existencia.

I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en términos sustancialmente coincidentes, en lo que aquí concierne, al régimen establecido en la hoy derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), por lo que tanto la jurisprudencia como la doctrina de los órganos consultivos dictados en interpretación de esta última resultan extensibles en esencia a la normativa hoy vigente.

Los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración son recogidos por los artículos 32 y siguientes LRJSP. De conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:

- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir alterando el nexo causal.

- Que los daños no se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos.

- Ausencia de fuerza mayor.

- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

Ahora bien, al igual que ha establecido en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).

II. En el supuesto sometido a consulta ha quedado acreditada la existencia de un evidente daño económico a la entidad reclamante, toda vez que asumió a su costa la realización del primer curso del ciclo formativo, habiendo aportado al procedimiento la documentación justificativa de los costes que hubo de afrontar.

Sin embargo, la determinación de la relación causal entre el daño alegado y el funcionamiento del servicio público de educación no es tan nítida o clara. Del expediente cabe deducir que existía una clara voluntad por parte de la Administración educativa de financiar con recursos públicos la actividad formativa, cuyo interés público queda justificado en la memoria que da inicio a la tramitación del convenio a la postre frustrado.

La vía elegida para dotar de financiación pública a la nueva promoción del ciclo formativo es la de un convenio con concesión directa de una subvención por el importe del conjunto de los gastos correspondientes al desarrollo del ciclo formativo de dos cursos en su totalidad. Tales importes se fijan por referencia a los módulos equivalentes aplicables a los conciertos educativos para el nivel formativo correspondiente (Formación Profesional de Grado Superior), con una modulación-reducción referente a un determinado concepto.

En la convicción de que el convenio llegará a suscribirse, la Administración incorpora las plazas correspondientes al ciclo formativo en el proceso de admisión de alumnos a los ciclos formativos de grado medio y grado superior de formación profesional, en los centros docentes públicos y privados sostenidos con fondos públicos de la Región de Murcia, convocado por Resolución de 30 de mayo de 2018 de la Dirección General de Formación Profesional y Enseñanzas de Régimen Especial. La inclusión de las 27 plazas en dicho proceso es confirmada en el informe del Servicio de Formación Profesional, de 28 de noviembre de 2019, en los siguientes términos: "el ciclo formativo y el centro aparecen en la oferta formativa de formación profesional que para cada curso académico se publica en la web de la CARM, junto a los centros públicos y privados sostenidos con fondos públicos. Y, en segundo lugar, el ciclo en cuestión está incluido en la aplicación informática utilizada para la presentación de solicitudes de admisión (trámites on line), de modo que entre los distintos ciclos formativos a los que puede optar el solicitante se encuentra el ciclo formativo de grado superior de "Mediación Comunicativa" del CEP de Molina".

En este punto se advierte una actuación irregular por parte de la Administración al incluir en el indicado proceso de admisión a centros sostenidos con fondos públicos un ciclo formativo que, a la fecha en que aquél se convoca, aún no tiene la consideración de enseñanza subvencionada. Y no la tiene porque el anterior convenio, de 2016, similar en cuanto a su objeto, se había agotado por cumplimiento, dado que venía referido a una promoción anterior. El nuevo convenio, por su parte, ni siquiera había iniciado su tramitación, pues atendiendo a la fecha del primer documento del expediente convencional, la memoria justificativa obrante a los folios 525 y siguientes del expediente, la primera actuación dirigida a la elaboración y suscripción del convenio data del 5 de noviembre de 2018, es decir, más de cinco meses después de la inclusión de las plazas del ciclo formativo en la oferta de enseñanzas con financiación pública.

Como consecuencia del proceso de admisión, el centro matriculó a los alumnos que resultaron adjudicatarios de las plazas y según la relación de los mismos que le facilita la Consejería de Educación. De conformidad con la convocatoria del referido proceso de admisión (que no consta entre la documentación remitida al Consejo Jurídico), la matrícula hubo de realizarse los días 11 y 12 de julio de 2018 en fase ordinaria, y 17 y 18 de septiembre en fase de resultas. No obstante, podrían realizarse matrículas hasta el 9 de noviembre de 2018.

No existe información en el expediente remitido al Consejo Jurídico acerca de la fecha de inicio del ciclo formativo, pero en atención al calendario escolar del curso 2018-2019, el período lectivo de los ciclos de Formación Profesional en Molina de Segura comenzó el 18 de septiembre, de donde cabe deducir que a dicha fecha comenzó el ciclo formativo de Formación Profesional de grado superior en "Mediación Comunicativa" en el CEP Molina.

El 27 de noviembre, más de dos meses después de iniciadas las clases, el Servicio Jurídico de la Consejería informa en sentido negativo el convenio en tramitación que había de dar soporte a la financiación pública del ciclo, al considerar que el instrumento jurídico adecuado para ello es el concierto educativo singular y no el convenio de colaboración.

Consta que el Servicio de Formación Profesional comunicó al centro educativo la existencia de este informe negativo, pues así lo manifiesta en informe de 28 de noviembre de 2019 evacuado a instancias del instructor del procedimiento de responsabilidad patrimonial, pero se desconoce qué instrucciones se dieron al centro ante esta circunstancia imprevista ni qué actuaciones llevó a cabo el propio Servicio de Formación Profesional en orden a solventar la situación creada, más allá de proponer el 8 de julio de 2019, cuando ya había finalizado el primer curso del ciclo formativo, la incoación de un procedimiento de revisión de oficio para declarar la nulidad del proceso de admisión convocado el 30 de mayo de 2018 respecto del ciclo formativo en cuestión. Ya se indicó supra que este procedimiento no llegó a instruirse siquiera.

Del mismo modo, de la propuesta de resolución se desprende que tampoco se procedió a suscribir de forma inmediata el correspondiente concierto educativo singular, el cual debió de aprobarse con posterioridad, pues en la actualidad el ciclo formativo de constante referencia aparece como concertado en la oferta de Formación Profesional de la Comunidad Autónoma para el curso 2020-2021.

Por otra parte, cabe deducir que, a pesar del informe del Servicio Jurídico y de la consecuente frustración del convenio que había de dotarlo de financiación pública, el curso siguió desarrollándose hasta su conclusión, como se desprende del informe de 3 de octubre de 2019 del Servicio de Formación Profesional.

El centro, a partir del 28 de noviembre de 2018, es consciente de que el ciclo formativo no cuenta en ese momento con financiación pública, a pesar de lo cual sigue impartiéndolo a su costa. Aun desconociendo qué instrucciones se dieron al centro desde la Administración educativa, la decisión de continuar con el curso parece la más beneficiosa para los alumnos y para el interés público. Y ello porque en ese momento era imposible reubicar a los alumnos en otros centros, pues sólo otros dos institutos en Murcia y Cartagena impartían el ciclo en cuestión y tenían todas sus plazas ocupadas.

Podría considerarse que si el CEP, tras conocer que carece de financiación pública, opta por continuar el curso, dicha decisión sería imputable a su sola voluntad, rompiendo el nexo causal con el servicio público. Es cierto que el centro podría haber interrumpido inmediatamente el desarrollo del curso, reclamar a la Administración los gastos derivados del mismo hasta ese momento, y negarse a continuar la impartición de la enseñanza hasta que se suscribiera el concierto educativo singular que diera soporte económico al curso. No obstante, ello habría derivado en un evidente perjuicio para los alumnos ante la falta de garantías de retomar las clases antes del fin del curso académico, lo que podría haber desembocado en reclamaciones de responsabilidad patrimonial de aquéllos frente a la Administración educativa que había ofertado indebidamente las plazas como sostenidas con fondos públicos, sin olvidar eventuales reclamaciones de índole laboral del personal docente contratado para la impartición del ciclo. De ahí que la decisión de mantener la impartición de las enseñanzas haya de considerarse como la más adecuada al interés público, presente en esta acción formativa como ya ha quedado indicado supra y que resultó determinante de la voluntad de la Administración educativa de dotarla de financiación pública, integrándola en la oferta pública educativa de ciclos formativos de Formación Profesional.

En suma, el CEP Molina desarrolló una acción formativa que cabe considerar integrada en el servicio público de la educación del que es titular la Administración regional. De ahí que, aun cuando el instrumento jurídico que había de dar soporte a dicha actuación y a la financiación pública del ciclo, el convenio, se viera finalmente frustrado, lo cierto es que el servicio educativo se prestó, aun sin contar con el título jurídico que la Administración consideró, de forma sobrevenida, como el más adecuado, el concierto educativo singular.

Mutatis mutandi y con las diferencias y peculiaridades que existen entre la educación conveniada y aun entre la concertada y la normativa general de los contratos administrativos, la situación generada en el supuesto sometido a consulta recuerda o evoca en cierta medida a la que se produce cuando un particular ejecuta una prestación para la Administración sin el amparo de un contrato administrativo en vigor, por haber expirado éste o por haber excedido la prestación de la estrictamente contratada o, incluso, por haberse anticipado la prestación de los servicios a la formalización de aquél.

En tales circunstancias se parte de la realidad de la prestación del servicio por el particular, de la anormalidad del funcionamiento del servicio público que no ha dado el adecuado soporte jurídico al encargo de dicha prestación y de la evitación del enriquecimiento injusto de la Administración, para justificar la declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración. Así, por ejemplo, el Consejo de Estado en Dictamen 930/2016, sostiene que procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración sobre la base de los siguientes razonamientos:

"- En primer lugar, existió un funcionamiento anormal del servicio público consistente en la falta de contratación en la forma debida de los servicios de publicidad institucional, los cuales debieron tramitarse al amparo de la legislación sobre contratos públicos;

- se ha producido una lesión económica a "....", en la medida en que prestó tales servicios, con la consiguiente dedicación de medios personales y materiales, y no ha recibido contraprestación alguna por ellos;

- existe también, pues, una relación de causalidad entre el funcionamiento anormal, la falta de contratación debida y el consiguiente impago a la empresa que prestó los servicios sin el debido soporte contractual;

- a este último respecto, concurren específicamente en el caso los presupuestos de la acción por enriquecimiento injusto para el caso de que tales importes no fuesen abonados por la Administración, dándose un enriquecimiento de esta, un correlativo empobrecimiento de la entidad interesada, la ausencia de causa para dicha ventaja material por parte de la Administración y la inexistencia de precepto legal que excluya en el caso la aplicación de esta doctrina; y

- en fin, se ha acreditado la efectividad de dichos perjuicios y se ha cuantificado su importe en la forma convenida por la interesada y la Ciudad de Melilla".

Del mismo modo, en Dictamen 335/2005, el Alto Órgano consultivo señala que "la Dirección Provincial del INEM de Madrid, sin tener competencia para ello, comprometió un gasto y adelantó la ejecución de un contrato. Esta actuación generó a la mercantil ...... , unos daños que no tenía el deber de soportar y de los que merece ser resarcida, por cuanto prestó un servicio de vigilancia y seguridad que no le ha sido remunerado. Por tanto, existe una indubitada relación de causalidad entre esa actuación administrativa no ajustada a Derecho y el perjuicio sufrido por la citada empresa, debiendo ser ésta completamente resarcida. En otro caso, nos encontraríamos ante un supuesto de enriquecimiento injusto de la Administración".

En el supuesto ahora sometido a consulta, como en la doctrina consultiva citada, cabe apreciar un anormal funcionamiento de la Administración Pública, que incorpora a su oferta educativa sostenida con fondos públicos un ciclo formativo que, sin embargo, no podía ser considerado todavía como subvencionado, pues aún no se había aprobado el instrumento jurídico necesario para ello, ya fuera el convenio de colaboración inicialmente intentado, ya el concierto educativo singular.

Al incorporar el ciclo formativo al proceso de admisión de alumnos a centros sostenidos con fondos públicos, la Consejería de Educación genera una apariencia de buen derecho, un fumus boni iuris en el centro educativo, en el sentido de entender éste que, en efecto, el ciclo formativo cuenta con financiación pública. A esta apreciación hubo sin duda de contribuir el hecho, puesto de manifiesto por la propuesta de resolución, de que el uso de la Administración con este centro y que ya se había repetido en ocasiones anteriores, era el de incorporar el ciclo en la oferta de enseñanzas de Formación Profesional sostenidas con fondos públicos, realizar el proceso de admisión y, posteriormente, suscribir el oportuno convenio subvencional con el centro.

Instalado el centro educativo en la confianza de que cuenta con financiación pública, participa como ha quedado dicho en el proceso de admisión de alumnos, matricula a los que han resultado adjudicatarios de plaza conforme a la relación de aquéllos elaborada por la Consejería de Educación y comienza la prestación del servicio educativo, asumiendo los costes derivados del mismo.

Una vez se frustra el convenio y sin que conste que por el Servicio de Formación Profesional se ordenara al centro la interrupción del ciclo formativo ni que se le impartiera instrucción alguna en orden a adecuarse a la situación generada por la propia Consejería, la prestación del servicio sigue hasta la finalización del curso.

La mercantil titular del centro educativo sufre un evidente perjuicio patrimonial pues ha dedicado recursos personales y materiales a la prestación del servicio público educativo, que no se han visto resarcidos mediante el abono de la subvención comprometida ni ha recibido contraprestación alguna por ellos. A ello se añade que el CEP Molina cumplió con las obligaciones que le imponía su participación en el proceso de admisión de alumnos a centros sostenidos con fondos públicos y que la frustración del convenio en ningún caso puede resultarle imputable a acción u omisión suya.

Existe, en consecuencia, relación de causalidad entre el funcionamiento anormal de la Administración educativa, la falta de concertación debida de la acción formativa y el consiguiente impago a la empresa que prestó los servicios sin el debido soporte contractual o convencional. Si, además, concurre la antijuridicidad del perjuicio, toda vez que no existe título jurídico que imponga a la mercantil reclamante el deber de soportar el daño padecido, procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional.

Dicho lo que antecede, el Consejo Jurídico quiere llamar la atención por la falta de rigor que se ha seguido a lo largo del procedimiento de concertación del servicio, que ha dejado en situación de perjudicado al centro educativo.

CUARTA.- Sobre el quantum indemnizatorio.

Consta en el expediente que la mercantil reclamante ha acreditado gastos de impartición del primer curso del ciclo formativo por importe de 65.732,55 euros, una vez deducidas las cantidades que el informe del Servicio de Formación Profesional de 13 de julio de 2020 consideró que no habían sido justificadas de forma suficiente como imputables a la acción formativa a que se refiere la reclamación.

Dicha cantidad ha sido, además, fiscalizada de conformidad por la Intervención General y aceptada de forma tácita por la interesada en el trámite de audiencia conferido, por lo que no se advierten obstáculos para que constituya el importe de la indemnización, que habrá de ser convenientemente actualizada conforme a lo dispuesto en el artículo 34.3 LRJSP.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que declara la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración educativa, toda vez que concurren todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico vincula su nacimiento, singularmente el nexo causal entre el anormal funcionamiento del servicio público educativo y el daño alegado, así como su antijuridicidad.

SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización habrá de ajustarse a lo indicado en la Consideración Cuarta de este Dictamen.

No obstante, V.E. resolverá.