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MEMORIA 2020 -- Consultas facultativas --Informes y doctrina -- Consulta facultativa y actos firmes
Dictamen nº 277/2020
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 16 de diciembre de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficios registrados los días 22 y 24 de septiembre de 2020 (COMINTER 264739/2020), recabando Dictamen facultativo en relación con solicitud presentada por la mercantil INMOGOLF S.L. sobre Planes de Ordenación de los Recursos Naturales de los espacios naturales protegidos declarados en la Disp. Adicional Tercera de la Ley 4/1992 y sobre interpretación del régimen excepcional en Peña del Águila y Monte de las Cenizas (expte. 184/20), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.-El día 22 de septiembre de 2020 tuvo entrada la solicitud de Dictamen facultativo citada, subsanada el día 24 siguiente por la imposibilidad de lectura de determinados documentos. El escrito de solicitud de consulta la plantea así:
"De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, les solicito la emisión de dictamen facultativo en relación con solicitud presentada por la mercantil INMOGOLF S.L., cuya consulta se concreta en las siguientes cuestiones:
"A) Si los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales de los espacios naturales protegidos declarados en la Disposición Adicional Tercera de la Ley 4/1992, de 30 de julio, pueden directamente, sin necesidad de un ulterior refrendo legislativo, reajustar o modificar las delimitaciones de dichos espacios contempladas en la Ley 4/1992, a la vista de los dispuesto en su Disposición Adicional Tercera, apartado cinco.
B) Interpretación que haya de darse al régimen excepcional que, en cuanto al ámbito de los espacios naturales de Peña del Águila y Monte de las Cenizas, recoge la Disposición Adicional Tercera, Uno, 5, de la Ley 4/1992, de 30 de julio ("El plan de ordenación de los recursos naturales delimitará, con precisión, el ámbito de Peña del Águila y Monte de las Cenizas que afecta a los dos términos municipales"),y en concreto, si a la luz del mismo, se ha excluido de un eventual refrendo legislativo el reajuste de limites acometido por el PORN que lo ordena, aprobado por Decreto núm. 45/1995 de 26 de mayo (BORM 3.7.95)."
A tal fin, de conformidad con lo establecido en el artículo 46.2 del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, le acompaño extracto de Secretaría, así como expediente administrativo completo, paginado, con índice inicial de los documentos que lo forman".
SEGUNDO.- De los documentos remitidos resulta lo que sigue:
1º) El 13 de mayo 2020 Inmogolf, S.L. (en adelante, la promotora) dirigió a la Secretaria General de la Consejería de Presidencia y Hacienda un escrito en el que solicitaba que la Dirección de los Servicios Jurídicos emitiera informe sobre dos cuestiones respecto a las cuales, según dice, distintos órganos de la Administración mantienen posturas discrepantes, relativas a los límites del Parque Regional de Calblanque. Alegaba la mercantil que está privada "de facto" de la posibilidad de ejercer el derecho que legalmente le asiste para promover la transformación urbanística de los terrenos de su propiedad, clasificados como suelo urbanizable sectorizado, UR-(PR) SECTOR I, "La Princesa", por el PGMOU de Cartagena, como consecuencia de las posiciones discrepantes que, según dice, mantienen las distintas instancias u órganos de la Comunidad Autónoma en torno a los límites vigentes del Parque Regional de Calblanque, Monte de las Cenizas y Peña del Águila, dada la incidencia de dichos límites en el posible desarrollo del expresado sector. Al escrito une copias simples de documentos relativos a:
a) Un informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos autonómica, de 2 de marzo de 1994, referente a los límites de los espacios naturales protegidos, emitido a solicitud de la Consejería competente en medio ambiente.
b) Boletín Oficial de la Asamblea 2 de mayo y 16 de julio de 1996 relativo al rechazo de una moción sobre la delimitación del Parque Regional de Calblanque, Monte de las Cenizas y Peña del Águila,
c) Orden del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas aprobando definitivamente la modificación nº 67 del POGU de Cartagena.
2º) Por comunicaciones interiores de 18 y 19 de mayo la Secretaria General de la Consejería de Presidencia y Hacienda remitió el asunto a la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente, por considerarlo de su competencia, correspondiéndole pues efectuar la consulta a la Dirección de los Servicios Jurídicos, de acuerdo con el artículo 7.3 de la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de asistencia jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LAJ).
3º) El 1 de junio la Vicesecretaria de esta última Consejería traslada el asunto a la Dirección General del Medio Natural para que emita un pronunciamiento sobre las manifestaciones efectuadas por la mercantil.
4º) El 28 de julio, el Subdirector General de Patrimonio Natural, en respuesta a la comunicación anterior, afirma que tal Subdirección General "ya emitió contestación a petición del Ayuntamiento de Cartagena", que solicitó informe sobre el Plan Parcial de Atamaría, en concreto respecto del ámbito a desarrollar y su relación con el Parque Regional de Calblanque, Monte de las Cenizas y Peña del Águila. A través de un informe de fecha 8 de abril de 2019 se contestó al mencionado Ayuntamiento que a dicha fecha los límites del Parque Regional de Calblanque, Monte de las Cenizas y Peña del Águila no han variado, por lo que siguen siendo vigentes los que, según dice, ya fueron remitidos al Ayuntamiento con fecha 14 de abril de 2015. Según tal informe la situación administrativa del procedimiento es en síntesis la siguiente:
"Existe un procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental relacionado con el Proyecto de Plan Parcial Sector SPR1 "La Princesa" (PLPP 2013/5) que se declaró "en suspenso" en el que la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental solicita al Ayuntamiento de Cartagena "(...) la adaptación de su planeamiento a los límites del Parque Regional, y, en su caso, la adaptación del proyecto a la nueva situación, para continuar con el procedimiento ambiental (...)".
A fecha de hoy, los límites del Parque Regional de Calblanque, Monte de las Cenizas y Peña del Águila no han variado, por lo que siguen siendo vigentes los que fueron remitidos al Ayuntamiento con fecha 14 de abril de 2015, dando un acceso directo a la página web murcianatural.carm.es. Estos límites fueron validados posteriormente, previa solicitud del Ayuntamiento de Cartagena, el 20 de julio de 2015.
Con fecha 18 de agosto de 2011, se produjo un incendio forestal en la zona, que afectó de manera significativa al ámbito del Plan Parcial propuesto. Por lo que se deberá tener en cuenta a efectos de lo establecido en el artículo 50 de la vigente Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. A tal efecto, se adjunta anexo cartográfico sobre el área afectada por este incendio. Esta información queda igualmente anexada en formato digital".
Termina su informe el Subdirector proponiendo dar traslado a la Secretaría General a efectos de resolver jurídicamente la consulta efectuada por la mercantil INMOGOLF. Acompaña a su comunicación el informe citado y otra documentación.
5º) El 31 de julio de 2020, el Servicio Jurídico de la Consejería que genera la consulta emite un informe a través de un Asesor Jurídico, visado por la Jefe de Servicio, en el que expone que, de lo dispuesto en el artículo 7.3 LAJ, se desprende que no existe ningún derecho del interesado a formular consulta a la Dirección de los Servicios Jurídicos para que se pronuncie sobre la misma, y será el Consejero correspondiente, en su caso, el que decida si se solicita consulta o no. En el presente caso, afirma, ya existe el informe C-24/94-D9 de 2 de marzo de 1994, de dicha Dirección General (sic), sobre los límites de los espacios naturales protegidos. En este sentido, continúa, hay que tener en cuenta que el artículo 8.2 de la citada Ley 4/2004, de 22 de octubre, establece que "Sobre los asuntos en los que hubiere dictaminado la Dirección de los Servicios Jurídicos no podrá emitirse informe por ningún otro órgano de la Administración Regional, con la excepción del Consejo Jurídico de la Región de Murcia." Añade que dado el carácter de "superior órgano consultivo" del Consejo (art.1.1 Ley 2/1997, de 19 de mayo), y la posibilidad que se atribuye a los Consejeros de solicitar con carácter facultativo la emisión de Dictámenes (art. 11 de la citada Ley 2/1997) "este Servicio Jurídico entiende que sobre este asunto se puede solicitar consulta a dicho órgano".
TERCERO.- Y sobre tales antecedentes se ha formulado la consulta mediante comunicación interior suscrita por el Secretario General haciendo uso de la delegación conferida por el Consejero mediante la Orden de 18 de septiembre de 2019 (BORM nº 218 de 20 de septiembre).
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), se solicita por la autoridad consultante que se emita un dictamen facultativo, por considerar que tal es la calificación que procede al no estar prevista en el ordenamiento la consulta de una manera expresa y preceptiva.
SEGUNDA.- Sobre las carencias de la consulta y sus consecuentes óbices legales para responderla.
I. A la vista de los antecedentes relatados, la cuestión de orden público que este Consejo Jurídico ha de plantearse es la competencia para conocer y dictaminar en este asunto. Por esa razón, hemos de valorar, examinando la documentación remitida (que en sentido estricto no conforma un expediente reglado), cuál es el verdadero alcance de la consulta que se hace.
Y es que se recaba el Dictamen con ocasión de una solicitud dirigida a la Administración por una sociedad mercantil fundamentándolo en lo establecido en el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), consulta que ha llegado a este Consejo por conducto formal de una autoridad expresamente legitimada para ello por la LCJ (art. 11), pero que, como se ha dicho, ha sido promovida por una sociedad mercantil. La razón por la que se reclama el Dictamen es para responder a una cuestión suscitada por la citada mercantil, sin que el Servicio Jurídico de la Consejería consultante argumente en modo alguno sobre la importancia, trascendencia o eventual repercusión para el interés público de las actuaciones administrativas relacionadas con el asunto sometido a consulta facultativa, ni exprese cuales son las dudas interpretativas de carácter jurídico que llevan a elevar la consulta.
Además, hay constancia en la documentación remitida de cuál es la posición jurídica que mantiene al respecto la Consejería en el expediente tramitado por el Ayuntamiento de Cartagena a iniciativa de la mercantil como promotora del Plan Parcial, según se ha dejado constancia en el Antecedente cuarto, acto administrativo de la Consejería ya producido y eficaz (no consta que se haya iniciado ninguna de las vías de oponerse a la acción administrativa) sobre el que se pretende superponer una actuación consultiva de carácter facultativo.
Lo anterior da lugar a la necesidad de examinar dos cuestiones previas: la primera, si se puede trasladar al Consejo Jurídico la solicitud de un particular sin otra justificación; y la segunda, cuál es el alcance y contenido de la facultad de consultar potestativamente.
En cuanto a la primera, no existen argumentos para la respuesta afirmativa, ya que tal posibilidad no está contemplada en la LCJ ni resultaría acorde con el carácter del propio Consejo Jurídico en cuanto superior órgano consultivo en materia de Gobierno y de Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (art. 1.1 LCJ). Utilizando el propio argumento del informe del Servicio Jurídico, si no existe ningún derecho del interesado a formular consulta a la Dirección de los Servicios Jurídicos, menos procede que lo sea al Consejo Jurídico. No significa ello negar el derecho de los ciudadanos a ser informados en todo momento del estado de los procedimientos en que sean interesados (art. 53.1, a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, LPACAP), o a obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar (letra f) de ese mismo precepto). Esta información, por otra parte, ya parece estar en poder de la promotora, de la cual parece discrepar, según el escrito que da origen a estas actuaciones.
En cuanto a la segunda, es necesario recordar que el Dictamen del Consejo Jurídico, preceptivo o facultativo, es siempre el último en el procedimiento, porque "los asuntos sobre los que haya dictaminado el Consejo no podrán ser sometidos a dictamen ulterior de ningún otro órgano o institución de la Región de Murcia" (art. 2.4 LCJ), prescripción ésta acorde con el carácter del Consejo, ya destacado antes, de superior órgano consultivo en materia de Gobierno y de Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (art. 1.1 LCJ), posición jurídica que quedaría alterada si un Dictamen facultativo se insertara en un procedimiento sin instruir completamente. Sobre ello tiene dicho el Consejo Jurídico que el mencionado artículo 11 LCJ atribuye a las autoridades que cita la potestad de activar el proceso de la función consultiva con el fin de obtener una opinión sobre asuntos en los que no está prevista por el ordenamiento la consulta preceptiva, pero sin perder la perspectiva de que el Consejo Jurídico, en cuanto órgano consultivo que sustituye al Consejo de Estado, es una institución de la Comunidad Autónoma, siendo su posición la de "superior" órgano consultivo de ésta (art. 1.1 LCJ) (Dictámenes 123/2016, 304/2018, y 26/2020).
Por ello, el Consejo Jurídico ha puesto de relieve ya en anteriores ocasiones que "la potestas de preguntar, igual que cualquier otra en un Estado de Derecho, se ve condicionada por el conjunto del Ordenamiento Jurídico, que modula su ejercicio. La naturaleza, competencias y régimen jurídico de los entes y órganos que conforman el conjunto del sector público, según se concreta en las respectivas normas reguladoras, compone un sistema caracterizado por la distribución funcional y, cada órgano, en el ejercicio de sus competencias, tiene que ser consciente de los límites de las mismas, para no interferir el funcionamiento de los demás alterando el normal desenvolvimiento de sus funciones" (Dictamen 326/16). A tal fin, el artículo 8 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece que la competencia "es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes".
Como consecuencia de ello, el ordenamiento no contempla una ilimitada facultad de consulta sobre cualquier asunto y por cualquier órgano o entidad, cautela esta que se conecta con la ya mencionada condición de superior órgano consultivo que le atribuye al Consejo Jurídico la LCJ.
II. Pero abundando en los razonamientos que abonan el carácter prematuro de la consulta, no se puede ahora dejar al margen el hilo argumental que late en la fundamentación del informe del Servicio Jurídico de la Consejería, que descansa en dos ideas, una, que los informes jurídicos sientan doctrina inmutable al paso de los años, y otra, que la existencia de cualquier informe emitido por la Dirección de los Servicios Jurídicos implica inevitablemente que deba solicitarse el Dictamen del Consejo Jurídico.
En cuanto a la primera, es de recordar que un informe jurídico en el seno de la Administración regional contiene doctrina, es decir, opinión sostenida por juristas que, en el caso de la Dirección de los Servicios Jurídicos, viene avalada no solo por su larga trayectoria de centro jurídico-consultivo que ha hecho tradicional gala de su profesionalidad e independencia de criterio, sino que, además, la propia Ley 4/2004, de 22 de octubre, de asistencia jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LAJ) le atribuye como órgano el carácter de "superior asesoramiento jurídico" del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración Pública de la Región de Murcia.
Pero de ahí no se puede inducir la consecuencia de que las consideraciones y conclusiones jurídicas de un informe fechado 26 años atrás conservan sin más su virtualidad, dada la contingencia y variabilidad del sistema normativo escrito y dada también la siempre constante evolución jurisprudencial. Pero, además, tal informe no ha sido emitido para el concreto caso planteado en el procedimiento de declaración de impacto ambiental al que se refieren las actuaciones practicadas para esta consulta, constituyendo una presunción que el criterio en él expresado iba a ser mantenido al día de hoy por la Dirección de los Servicios Jurídicos para este caso particular, presunción que no es posible realizar debido a la naturaleza del informe jurídico en cuanto acto administrativo de opinión, de juicio, no resolutorio, y, por tanto, completamente estanco a la idea del artículo 24 LPACAP de atribuirle un determinado sentido, sin olvidar, además, que el informe es siempre un acto motivado, en el que la parte fundamental está expresada en sus consideraciones y, en su hipotética forma presunta, no sería posible conocer la motivación.
Tampoco es posible admitir ni a efectos dialécticos que por el mero hecho de la existencia de un informe de la Dirección de los Servicios Jurídico se siga de manera ineluctable y fatal que haya de ser formulada consulta al Consejo Jurídico. Antes de dar tal paso la autoridad consultante debe formular un juicio de relevancia sobre la necesidad de plantear la cuestión, en el que se exponga de forma razonada por qué el Dictamen es necesario en ese momento procesal, esto es, cómo puede condicionar el curso de las actuaciones administrativas en marcha, y, sobre todo, que exponga las dudas razonables acerca de la interpretación de las normas que puedan ser aplicadas al caso. Ello es así porque, como ha afirmado este Consejo en otras ocasiones, no cabe formular consulta facultativa sobre la gestión de los asuntos administrativos ordinarios, cuyas incidencias han de resolverse a través del régimen jurídico propio de la materia y de las reglas de su práctica, que están al alcance de los técnicos correspondientes (Dictamen 326/2016), consecuencia esto de la posición jurídica del Consejo como superior órgano consultivo de la Comunidad Autónoma.
III. Junto a lo anterior se ha de traer aquí la determinante consideración de que, como antes se anticipó, existe un estado de cosas producto de lo actuado por la Consejería a iniciativa del Ayuntamiento de Cartagena y de la mercantil promotora del plan parcial. Se ha iniciado un procedimiento de evaluación de impacto ambiental relativo al Proyecto de Plan Parcial Sector SPR1 "La Princesa" (PLPP 2013/5) que, el 4 de febrero de 2016, se declaró "en suspenso", a la vez que la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental solicitó al Ayuntamiento de Cartagena "(...) la adaptación de su planeamiento a los límites del Parque Regional, y, en su caso, la adaptación del proyecto a la nueva situación, para continuar con el procedimiento ambiental (...)". La declaración de impacto ambiental, dentro del procedimiento de evaluación de impacto ambiental (EIA), cabe recordar, es el pronunciamiento de la autoridad competente de medio ambiente en el que, de conformidad con la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, determina, respecto a los efectos ambientales previsibles, la conveniencia o no de realizar la actividad proyectada y, en caso afirmativo, las condiciones que deben establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales.
Y en ese curso de actos tendentes al pronunciamiento final ha recaído ya uno cuya validez y eficacia no parece haber sido controvertida por los medios legales de reacción frente a los actos administrativos (no se menciona en la información facilitada), al margen ello de las consideraciones que se puedan hacer sobre la naturaleza jurídica y recurribilidad de los diferentes actos que integran una evaluación de impacto ambiental, según nuestra jurisprudencia, que va más allá de la prescripción contenida en los artículos 31.5 y 41.2 de la Ley 21/2013.
IV. El origen de la consulta es la solicitud formulada por la mercantil el 13 de mayo 2020 al Consejero de Presidencia y Hacienda, inhibiéndose esa Consejería por falta de competencia y trasladando la misma al Consejero de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente, al entender que el Decreto n.º 173/2019, de 6 de septiembre, del Consejo de Gobierno, por el que se establecen los Órganos Directivos de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente, asigna a la Dirección General de Medio Ambiente "las competencias y funciones en materia de evaluación ambiental de planes y proyectos (...)" .
Atendiendo a ello, debe considerarse que los interesados en un procedimiento tienen derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación del mismo (artículo 53.1,a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, LPACAP), derecho que ha de concebirse como una derivación inmediata del carácter bilateral o contradictorio del procedimiento y por ello, como manifestación directamente ligada a los derechos de defensa y alegación en el expediente.
Y habiéndose pronunciado al respecto la Dirección General en los términos antes reseñados, la actuación procedente de esa Consejería, de acuerdo con lo anterior, debe ser informar a la promotora de cuál es el estado del procedimiento.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- En el estado actual del procedimiento sobre el que se formula consulta facultativa, este Consejo Jurídico considera que, de acuerdo con la información facilitada, la actuación procedente de la Consejería debe ser informar al interesado de cuál es el estado de aquel.
No obstante, V.E. resolverá.
