MEMORIA 2021 -- Sobre revisión de oficio en el ámbito de la contratación -- Sobre la suspensión del procedimiento de revisión

Dictamen nº 35/20201

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 23 de febrero de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 3 de enero de 2021 (COMINTER 6673/2021), sobre revisión de oficio del procedimiento de contratación por el Centro Integrado de Formación Profesional Hespérides de Cartagena en las obras realizadas en la dársena del puerto de Cartagena (expte. 05/21), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 6 de mayo de 2019 el Director del Centro Integrado de Formación Profesional "HESPÉRIDES" de Cartagena remitió informe en el que relataba una serie de hechos relacionados con la búsqueda y adecuación de espacios para poder impartir todas las enseñanzas de salvamento marítimo y de buceo de distintos ciclos formativos de Formación Profesional por el mencionado centro, la cual finaliza al encontrar el edificio "El Lazareto" en el Puerto de Cartagena que les es cedido por un plazo de 3 años por la Autoridad Portuaria de Cartagena, si bien para la realización de las obras de adecuación y rehabilitación necesarias se le concedía de plazo hasta el 26 de septiembre de 2018.

Si bien inicialmente las obras se iban a ejecutar por los alumnos del módulo de "Construcción y obra hidráulica" como prácticas, el proyecto inicial fue complicándose, requiriendo incluso de estudios de excavación arqueológica previa -con autorización de la Dirección General de Cultura-. Como consecuencia de las complicaciones surgidas, fue necesaria la redacción de un proyecto por profesional competente (NASER INGENIEROS) y el centro se vio obligado a pedir presupuesto para la ejecución de la obra por un lado y el suministro de material para la realización de la obra en el agua por otro. Asimismo, el resto de obra, defensas, vallados, etc., se acometió con pequeños contratos en función de su disponibilidad económica, terminando la obra en tiempo y cumpliendo la concesión administrativa. Concluye el director diciendo que de todo el proceso estuvo informado el centro, la Dirección General de Formación Profesional y la Unidad Técnica de Centros de la Consejería de Educación y Cultura.

SEGUNDO.- El Servicio de Formación Profesional de la Dirección General de Formación Profesional y Enseñanzas de Régimen Especial (en adelante DGFPERE), a la vista del anterior informe, el 20 de mayo de 2019 realiza un informe-propuesta en el que afirma que "Se considera que al haberse omitido el procedimiento íntegro de contratación del CIFP Hespérides con diversas empresas para la ejecución de obras en el puerto de Cartagena, se ha producido un supuesto de "nulidad de pleno de derecho" en aplicación de la letra e) del artículo 47.1 de la Ley 39/2015 de

1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y procede iniciar el procedimiento de revisión de oficio previsto en el artículo 106 de la citada ley".

Con independencia de la valoración realizada sobre las actuaciones y su falta de acomodo al procedimiento legalmente establecido, el informe propuesta constata que "6. El CIFP Hespérides formaliza con Dolmen Movimientos S.L., un contrato de ejecución de obras por valor estimado de

39.996,52 euros, cumpliendo de este modo con el límite previsto en el artículo 118.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante LCSP). Por otro lado, con la empresa Sarco S.L. formaliza un contrato por un importe de 39.943,60 euros, superando en este caso la cuantía prevista en la referida ley para los contratos de suministro. El centro educativo consideró este último como un contrato de obra, cuando realmente se trataba de un contrato de suministro de material para la obra.

7. Además de los dos contratos señalados, el CIFP Hespérides formaliza 12 contratos menores de servicios diferentes con diversas empresas, sin exceder de forma individual el límite de 15.000 € establecido para los contratos de servicios en la LCSP, pero con un coste total superior a los 24.000 €. De manera que dichas contrataciones no debieron considerarse como menores por superar en su conjunto el umbral de los 15.000 euros señalado en esta disposición para los contratos de servicios".

A la vista del Informe-Propuesta del Servicio de Formación Profesional, el Director General de Formación Profesional y Enseñanzas de

Régimen Especial, con fecha 20 de mayo de 2019 eleva Propuesta para que se "inicien las actuaciones correspondientes para que se efectúe la revisión de oficio del expediente de contratación con las empresas que han ejecutado las obras realizadas en la dársena del puerto de Cartagena, iniciadas el día 18 de junio de 2018 y finalizadas el día 15 de septiembre de 2018, si procede".

TERCERO.- Con fecha 23 de mayo de 2019, y una vez remitido el expediente por la DGFPERE, el Servicio Jurídico emite informe relativo a la competencia y el procedimiento a seguir para la revisión de oficio, afirmando que "Los actos que se pretenden anular son las adjudicaciones llevadas a cabo en el expediente que nos ocupa. Se deduce de la documentación obrante en el mismo que las adjudicaciones se produjeron por parte de la dirección del Centro Integrado de Formación Profesional "Hespérides" prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para contratar, al instrumentalizarse como contratos menores (art. 118 LCSP) lo que debieron ser unos contratos sometidos a las exigencias de publicidad y concurrencia".

Con fundamento en el anterior informe, la Excma. Sra. Consejera de Educación, Juventud y Deportes, con fecha 27 de mayo de 2019, dicta la correspondiente orden por la que se acuerda incoar procedimiento de revisión de oficio del acto consistente en las adjudicaciones por parte de la dirección del CIFP "Hespérides" de Cartagena de los contratos relativos a las obras realizadas en la dársena del Puerto de Cartagena para la adecuación de la zona de trabajo junto al espigón de Navidad, y nombra instructora de dicho procedimiento.

CUARTO.- Con fecha 5 de junio de 2019, la instructora solicita "a fin de resolver el procedimiento de revisión de oficio iniciado y con el fin de esclarecer determinadas cuestiones que se consideran necesarias para la instrucción y posterior resolución del mismo se considera (sic) preciso recabar de la dirección del CIFP "Hespérides" los siguientes documentos e información:

- Copia de los contratos realizados con las diferentes empresas que hayan intervenido en las actuaciones para la adecuación de la zona de trabajo junto al espigón de Navidad;

- facturas expedidas por las mismas;

- documentos que justifiquen los pagos que, en su caso, se hayan hecho para retribuir las contraprestaciones de las distintas empresas y en el caso de que quedara algún importe pendiente de satisfacer, que se indique expresamente".

Requerimiento que es cumplimentado por dicho órgano con la aportación, obrante en el expediente, de 17 contratos menores, las facturas y la justificación de pago correspondiente.

QUINTO.- A nuevo requerimiento de la instructora del procedimiento, el centro educativo informa que:

"La divergencia entre la denominación del ordenante del pago en los pagos efectuados directamente en la ventanilla del banco se debe a que en su sistema no cabe la denominación completa del "Centro Integrado de formación Profesional Hespérides" y solo consta "Centro Integrado de Formación Profesio...............". Lo que sale a continuación, Doña Constanza, es la dirección del Centro (la calle). Por ello, confirmamos que todos esos pagos los ha realizado el CIFP HESPÉRIDES.

En cuanto al perjuicio patrimonial, hay que señalar que esos pagos se realizaron con subvenciones del SEF para la realización de cursos de formación para empleados y desempleados (3 cursos pendientes de los ejercicios 2015 y 2016 y el 25% de toda la oferta de 2018) y la asignación de los programas europeos E+ de 2018.

Tanto los cursos del SEF como las movilidades de E+ se han ejecutado, si bien los pagos de los cursos del SEF, de la organización de las movilidades E+ y el pago a profesores que han realizado esas movilidades se han demorado hasta que el centro recupere la liquidez que se perdió con los pagos de la obra del puerto. Es necesario recordar que debemos tener liquidez para hacer los pagos que vayan venciendo tanto de la subvención del SEF como de E+.

A 31 de diciembre de 2018 debería haber quedado en la cuenta como mínimo lo siguiente:

- 32.740,73 € de los tres cursos aplazados del SEF 2015/2016 (Programa 422 H).

- 69.288,01 € del 25 % de la subvención de 2018 (Otras Consejerías)

- 53.141,11 € de los programas de E+ (Administración del Estado e Ingresos No Presupuestarios).

y había 35.290,42 €.

La diferencia, 119.879,43 € es la que hay que saldar como mínimo para hacer frente a las obligaciones del centro con el SEF y con el SEPIE (E+). El resto, hasta los 138.296,63 € solicitado en el listado de apuntes contables enviado, ha sido pagado con el presupuesto del centro procedente de la Consejería (422H) para el funcionamiento del mismo.

Con fecha 10 de enero de 2019, la Consejería realizó una aportación adicional al centro de 20.000 €, con lo que el perjuicio patrimonial mínimo quedaría en 99.879,43 € en lo referente a nuestras obligaciones con el SEF y E+, esto es, sin contar el perjuicio sobre el presupuesto del centro para sus gastos de funcionamiento".

SEXTO.- Con fecha 31 de julio de 2019, a requerimiento de la instructora del procedimiento, el Servicio de Gestión Económico-Administrativa de la DGCE, remite informe sobre la cuenta de gestión del año 2018 del CIFP Hespérides, en el que indica:

"Si bien la mayoría de los gastos corresponden al año 2018, se observa que tres de ellos se ejecutaron en el año 2017 y dos en el año 2016", y que "En la documentación aportada se observa que para cada pago consta expediente económico en el que figura la autorización del gasto, factura conformada, ordenación del pago y justificante del pago"; y los resultados de la cuenta.

Continua el informe indicando que "La cuenta de gestión se presentó el 23 de abril de 2019, fuera del plazo legalmente establecido que finalizaba el 15 de febrero", y que "refleja un saldo negativo por importe de -8.444,12€.

Aunque el saldo en la cuenta corriente del banco sea positivo (35.290,42€) el saldo negativo de la cuenta de gestión se debe a la existencia de 40.491,40€ que deben corresponder a becas Erasmus y que se catalogan como recursos no presupuestarios".

Y, finalmente, concluye que "Se desconoce si la totalidad de los gastos acreditados con las facturas remitidas corresponden a una actuación global realizada por el centro. Si fuera este el caso, se habría incurrido en fraccionamiento del gasto y, en todo caso, debería catalogarse como gasto de inversión en su globalidad. La totalidad de estos gastos (138.821,63€) se han contabilizado como gastos corrientes cuando en su globalidad se trataría de una inversión significativa en las instalaciones del centro que superaría el límite establecido para los contratos menores de obras (40.000,00€ más IVA) y, por tanto, la capacidad de contratación que tiene el director tal y como se establece en la Orden de 15 de febrero de 2018 (BORM nº 50 de 1-03-2018) de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes por la que se delegan competencias de la persona titular del departamento en quienes ostentan la titularidad de los Órganos Directivos de la Consejería y en los directores de los centros docentes públicos no universitarios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia".

SÉPTIMO.- Con fecha 26 de septiembre de 2019, por la instructora del procedimiento se da trámite de alegaciones a todas las empresas que han participado en la ejecución de las obras para que puedan alegar lo que a su derecho convenga.

De todos los interesados solo dos formulan alegaciones. GRUAS POLISOL, S. A., e HISPANO DE MAQUINARIA Y REPUESTOS, S. L. La primera para afirmar que no ha realizado contrato alguno con dicho centro, ni le ha sido adjudicada ninguna obra y que solo fue llamada para hacer un servicio puntual. La segunda indica que para la mencionada obra se han suministrado materiales que aparecen detallados en las facturas, que relaciona con sus números e importes, que están pagadas en sus fechas respectivas.

OCTAVO.- Con fecha 12 de noviembre de 2019, la instructora emite informe favorable con la propuesta de orden cuyo texto se recoge en el cuerpo del mismo, y que concluye con la declaración de archivo del procedimiento de revisión de oficio y con el acuerdo de restituir el perjuicio patrimonial sufrido por el CIFP Hespérides por importe de 135.891,42 € satisfechos en los contratos examinados.

La propuesta de orden, por lo que afecta a la causa de nulidad considera que "A la vista de los antecedentes expuestos, parece que nos encontramos ante el supuesto del artículo 47.1.e. (actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido) en relación con el 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas es decir, ante actos nulos de pleno derecho contrarios al ordenamiento jurídico al adjudicarse mediante contratos menores la realización de las obras de adecuación de la zona de trabajo junto al espigón de Navidad en la dársena del puerto de Cartagena, con diversas empresas, produciéndose un fraccionamiento indebido de los contratos, con omisión de los trámites procedimentales correspondientes al procedimiento ordinario y que no son de aplicación a los contratos menores, vulnerando así las reglas generales de la contratación y los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos y los principios de no discriminación e igualdad de trato entre los licitadores consagrados en el artículo 1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP)", mientras que descarta la incompetencia por razón de la materia prevista en el art. 47.2 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, al considerar que "en el supuesto que nos ocupa, la falta de poder del órgano adjudicador no pueda calificarse de material ni manifiesta, a efectos de determinar la nulidad de pleno derecho, por cuanto no deriva de la ausencia de competencias en el campo de la contratación, sino de la infracción de los límites de la atribución de competencias a los directores de los centros educativos conforme a la normativa regional".

Por lo que afecta a la posible declaración de nulidad y sus efectos, partiendo de las previsiones del art. 42.1 de la LCSP y considerando que "los contratistas tienen derecho a ser resarcidos en la medida que la Administración asume y aprovecha las obras y suministros realizados", y que "en el presente procedimiento ha quedado acreditado que los importes correspondientes a las obras y suministros realizados han sido satisfechos por el CIFP "Hespérides" como demuestran los distintos justificantes de las transferencias y pagos efectuados, consumándose así los efectos del contrato que, por consiguiente, se encuentra extinguido", concluye, con apoyo en el Dictamen de este Consejo Jurídico (nº 20/2018), indicando que "En el estado actual puede decirse que el acto (contrato) que se pretende revisar ya no existe, y nos encontramos no ya ante una pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento que pudiera dar lugar a su terminación anticipada (STS, sala de lo Contencioso-Administrativo, de 3 de Diciembre de 2013, rec.2120/2011), sino a una inexistencia del objeto del procedimiento, lo que da lugar a una instrucción estéril conducente a un resultado imposible jurídica y lógicamente (Dictamen 338/16)".

Finalmente, se reconoce de manera expresa que el CIFP Hespérides sufrió efectivamente un perjuicio patrimonial "al destinar, en virtud de la autonomía de gestión de sus recursos económicos (art. 1 del Decreto 1/2003, de 17 de enero, por el que se regula el régimen jurídico de la autonomía de gestión económica de los centros docentes públicos no universitarios), parte de sus fondos a sufragar las facturas derivadas de los contratos necesarios para las obras de adecuación de la dársena del "Puerto de Cartagena", y que "los pagos se realizaron con subvenciones del SEF para la realización de cursos de formación para empleados y desempleados ... y la asignación de los programas europeos E+ de 2018", si bien tanto los cursos del SEF, como las movilidades del E+ y el pago a profesores que han realizado esas movilidades se han demorado hasta que el centro recupere la liquidez que perdió con los pagos de la obra del puerto".

La parte dispositiva de la Propuesta de Orden contiene dos declaraciones, la primera determina el archivo del procedimiento de revisión de oficio y la segunda, partiendo de reconocer que nada tiene que ver con el procedimiento de revisión de oficio acuerda restituir al CIFP Hespérides la cantidad de 135.891,42 €.

NOVENO.- Con fecha 5 de febrero de 2020, se emite informe por la Dirección de los Servicios Jurídicos desfavorable a la propuesta de archivo de la revisión de oficio, indicando que "deberá continuar su tramitación para declarar la nulidad de dichos actos conforme a la consideración séptima de este informe", al estimar que, en primer lugar, no ha quedado acreditado que los importes correspondientes a las obras y suministros realizados corresponden al proyecto de obra contratado y elaborado por NASER INGENIEROS, y, en segundo lugar, porque estaríamos ante un contrato de obras que, aunque se considerasen terminadas y satisfechas, no desaparece del mundo jurídico porque el contratista mantiene su responsabilidad sobre las obras ejecutadas una vez finalizadas y entregadas, no solo por el periodo de garantía sino, incluso, por la responsabilidad sobre vicios ocultos que permanece durante 15 años.

DÉCIMO.- Con fecha 14 de febrero de 2020, se solicita de la Unidad Técnica de Centros Educativos informe en el que se compare el proyecto elaborado por NASER INGENIEROS con los distintos contratos menores de obra ejecutados para determinar con exactitud la correspondencia de las unidades de obra ejecutadas con las contenidas en aquél, y las diferencias existentes entre los importes presupuestados y el coste final de las obras y su justificación.

Con fecha 5 de marzo de 2020 se emite el citado informe, en el que se concluye:

"Sobre un proyecto de 57.325,37 € (69.363,21 € IVA incluido) se ha ejecutado una obra mediante la agregación de contratos menores cuyo importe final (de las obras propiamente dichas) ha sido de 107.631,83 €. (130.234,51 € IVA incluido).

El proyecto, del que no consta informe de supervisión, contenía errores:

- no considerar los gastos generales ni el beneficio industrial y,

- déficits de medición y presupuesto para la mayoría de las partidas a la vista de la obra ejecutada y según las propias certificaciones de la dirección de obra.

La obra ha sido realizada mayoritariamente por dos empresas, una suministra el material y otra realiza la ejecución. Elementos singulares o accesorios han sido contratados con terceras empresas.

Alguno de los gastos aportados en la relación de documentos no corresponden con la obra del espigón objeto de informe".

DECIMOPRIMERO.- Con fecha 25 de marzo de 2020 se emite informe por la Secretaría General de la Consejería consultante por el que se propone la declaración de caducidad del procedimiento de revisión iniciado, al haber transcurrido el plazo de 6 meses legalmente establecido para su tramitación; declarándose dicha caducidad por orden, de 17 de junio de 2020, de la Consejería consultante.

DECIMOSEGUNDO.- Con fecha 25 de marzo de 2020, se emite informe jurídico por la Secretaría General de la Consejería consultante en el que considera que el importe del presupuesto base de licitación de la obra a contratar, conforme al proyecto de obras elaborado por NASER INGENIEROS ascendía a 57.325,37 euros (69.363,71 euros IVA incluido), superando la cantidad establecida para los contratos menores de obras conforme a la Disposición adicional vigésima de la Ley 7/2017, de 21 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el ejercicio 2018, que fijaba un valor estimado inferior a 40.000 euros para celebrar los mismos.

De igual forma, se adjudicó y se formalizó un contrato de suministros con la empresa SARCO, S.L como si fuera un contrato menor excediéndose el valor estimado de 15.000 euros que como límite máximo prevé la citada Disposición adicional vigésima de la Ley 7/2017, de 21 de diciembre, para los contratos de servicios y suministros, por lo que "se ha producido una contratación sin tramitarse el expediente previo de contratación que exige el artículo 116 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se trasponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP)".

Igualmente, en relación con 12 contratos menores de servicios diferentes con diversas empresas que se relacionan, considera que se ha producido una contratación sin tramitarse el expediente previo de contratación que exige el artículo 116 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

Por ello, concluye que todos los contratos se realizaron "prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para contratar, al instrumentalizarse como contratos menores (art. 118 LCSP) lo que debieron ser unos contratos sometidos a las exigencias de publicidad y concurrencia.

DECIMOTERCERO. - Con fecha 30 de junio de 2020 se dicta orden por la Consejería consultante, por la que se incoa procedimiento de revisión de oficio de los contratos celebrados por el CIFP "HESPÉRIDES" de Cartagena para la realización de las obras de adecuación de la zona de trabajo junto al espigón de Navidad que se relacionan en la misma y se declaran incorporados los actos y trámites del procedimiento declarado caducado.

DECIMOCUARTO. - Con fecha 9 de julio de 2020 se procede a la apertura del trámite de audiencia a los interesados, habiendo realizado alegaciones en dicho trámite:

-La mercantil "Galvanizados del Sureste, S.A." indica que los trabajos encargados por el CIFP fueron ejecutados adecuadamente y en tiempo y forma, sin incidencia alguna.

-La mercantil "Cauchotec, S.L.", encargada del suministro de 3 "Defensas Portuarias Cilíndricas de Neopreno", sin que en ningún momento se le comunicara de donde provenían los fondos, ni que estaba ligado a ningún contrato o adjudicación Administrativa, entendiendo que eran fondos propios.

DECIMOQUINTO. - Con fecha 21 de septiembre de 2020, se formula propuesta de resolución para la declaración de nulidad de los contratos celebrados por la dirección del CIFP "HESPÉRIDES" de Cartagena que se relacionan, por haberse celebrado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

DECIMOSEXTO.  Con fecha 28 de septiembre de 2020 se solicita informe preceptivo de la Dirección de los Servicios Jurídicos, que es emitido con fecha 3 de diciembre de 2020, favorable a la propuesta de revisión de oficio.

DECIMOSÉPTIMO. - Con fecha 18 de diciembre de 2020, se dicta orden por la que se levanta la suspensión acordada mediante orden de fecha 6 de octubre de 2020 (esta última no consta en el expediente remitido) para la evacuación del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 3 de enero de 2021.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

Corresponde al Consejo Jurídico la emisión de Dictamen preceptivo en la revisión de oficio de los actos de la Administración regional en supuestos de nulidad de pleno derecho, vicios que se alegan en el presente expediente, según establece el artículo 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), en relación con el 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ). Igualmente, la competencia para emitir Dictamen preceptivo resulta de lo que dispone el artículo 12.7 LCJ en concordancia con el 41.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP), vigente en el momento de la contratación cuya nulidad se pretende.

SEGUNDA.- Acto revisable; plazo para promover la revisión de oficio, órgano competente para resolver y procedimiento seguido.

I. Es objeto del procedimiento de revisión del que aquí se trata los contratos menores celebrados por el CIFP "HESPÉRIDES" de Cartagena para la realización de las obras de adecuación de la zona de trabajo junto al espigón de Navidad que se relacionan en la propuesta de resolución.

En ese sentido, hay que recordar que el artículo 106.1 LPACAP previene que las Administraciones Públicas puedan declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1 de la propia ley.

Por su parte, el artículo 39 LCSP, establece que "Son causas de nulidad de derecho administrativo las indicadas en el artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas".

La adjudicación de los contratos cuya nulidad se pretende se realizó por el director del CIFP "HESPÉRIDES" y no han sido objeto de recurso, por lo que son actos firmes a los efectos del artículo 106.1 LPACAP referido.

II. Por lo que se refiere al requisito temporal para el ejercicio de la acción, se debe recordar que no existe límite para la incoación del procedimiento. El artículo 106.1 LPACAP determina que la nulidad puede declararse en cualquier momento. La acción de nulidad es imprescriptible ya que su ejercicio no está sujeto a plazo alguno, si bien conviene tener presente que, en orden a la revisión, siempre operan con carácter general los límites previstos en el artículo 110 LPACAP.

Por lo tanto, se puede considerar que, en el presente supuesto y tomado en consideración el tiempo transcurrido, la Administración regional puede ejercitar su facultad de revisión.

III. Acerca del órgano competente para resolver el presente procedimiento no existe duda de que se trata de la Consejera de Educación y Cultura, porque el artículo 33.1,b) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LORJA) le reconoce competencia para la revisión de oficio de los actos dictados por los demás órganos de su Consejería o por los máximos órganos rectores de los organismos públicos adscritos a la misma.

Por su parte, el artículo 41.3 LCSP establece que "Sin perjuicio de lo que, para el ámbito de las Comunidades Autónomas establezcan sus normas respectivas que, en todo caso, deberán atribuir esta competencia a un órgano cuyas resoluciones agoten la vía administrativa, serán competentes para declarar la nulidad o lesividad de los actos a que se refieren los apartados anteriores el órgano de contratación, cuando se trate de contratos de una Administración Pública,...", atribuyéndole esta cualidad el artículo 35.1 LORJA a los consejeros, cuyos actos, además, en función del artículo 28,d) de dicha Ley agotan la vía administrativa,

IV. En relación con el procedimiento de revisión seguido cabe afirmar que se han cumplimentado los trámites esenciales que se contemplan en el Título IV de la LPACAP, denominado "De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común", dado que el artículo 106 LPACAP no regula un procedimiento específico que se deba seguir en la revisión de oficio.

De esta forma, se advierte que se ha concedido audiencia a los contratistas afectados por la revisión, se han recabado los informes preceptivos, singularmente el de la Dirección de los Servicios Jurídicos, y se ha formulado la correspondiente propuesta de resolución.

TERCERA.- Acerca de la caducidad del presente procedimiento de revisión de oficio por haber transcurrido el plazo de seis meses dispuesto legalmente sin que se haya dictado la correspondiente resolución.

En relación con esta cuestión resulta necesario recordar la advertencia que se formula en el Dictamen núm. 26/2018 de este Consejo Jurídico respecto de la suspensión del plazo máximo para resolver y notificar la resolución de los procedimientos de revisión de oficio en aquellos supuestos en los que se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración.

Y ello, porque también se aprecia que en la instrucción del procedimiento al que se refiere el presente Dictamen se ha considerado que cabía amparar en el motivo contemplado en el artículo 22.1,d) LPACAP la suspensión del procedimiento, una vez recabado el informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos, de modo que, se declaró asimismo la suspensión del plazo de tramitación de la presente revisión (al menos eso se desprende de la orden, de 18 de diciembre de 2020, por la que se levanta la suspensión, ya que la orden de suspensión no se encuentra en el expediente remitido a este Consejo Jurídico).

Como se indica en nuestro reciente Dictamen 15/2021 que por su importancia transcribimos, conviene recordar que este Consejo Jurídico ya señaló en ese citado y anteriores pronunciamientos que no cabía calificar el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos como preceptivo y determinante, a los efectos de aplicar el artículo 42.5,c) de la ya derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Así, en el Dictamen núm. 146/2013 reiteró la doctrina anterior plasmada en el Dictamen núm. 104/2010 y afirmó que dicho informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos no goza del carácter adecuado para que se pueda producir el citado efecto suspensivo.

En el citado Dictamen núm. 146/2013 se indicó que "la Consejería fundó tal suspensión en el artículo 42.5,c) LPAC, que permite tal medida cuando en el procedimiento deban solicitarse informes que sean "preceptivos y determinantes del contenido de la resolución", considerando dicho órgano como tal el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, apreciación que no resulta correcta, pues aunque dicho informe reúne la condición de preceptivo según el artículo 7.1,l) de la Ley 4/04, de 22 de octubre, de Asistencia Jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, el mismo no puede calificarse de determinante del contenido de la resolución.

En efecto, aunque resulta difícil dar una respuesta apriorística y para todos los casos respecto de lo que haya de entenderse como informe determinante a los efectos del citado artículo 42.5,c) LPAC, en principio puede señalarse que es aquél que, por su singular contenido o función, el órgano competente ha de tener necesariamente a la vista para poder resolver expresamente (Dictamen de este Consejo Jurídico nº 181/09 y Dictamen del Consejo de Estado nº 2.072/99, de 8 de julio), no bastando, pues, para poder resolver válidamente el procedimiento, que se haya solicitado su emisión (como, por el contrario, es lo propio en el caso de los informes meramente preceptivos). Así parece deducirse del artículo 83.3 LPAC, siendo tal necesidad de tener a la vista estos informes preceptivos y "determinantes" lo que justifica que, en tanto no se obtengan, se pueda interrumpir el plazo máximo para la resolución del procedimiento, si bien el citado artículo 42.5,c) LPAC establece un límite temporal en la suspensión de dicho plazo máximo, para evitar con ello una excesiva pendencia del procedimiento.

En la materia de revisión de oficio de actos administrativos que ahora nos ocupa, regulada en los artículos 102 y siguientes LPAC, el único informe de naturaleza jurídica que, en principio y sin perjuicio de las circunstancias de cada caso, puede calificarse como determinante del contenido de la resolución final es el dictamen de este Consejo Jurídico, pues el citado precepto lo configura como parcialmente vinculante, en el sentido de que la Administración regional no puede declarar la nulidad del acto sometido a revisión si no es con el informe favorable de dicho órgano consultivo. Por el contrario, el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos es preceptivo, pero no existe regulación normativa o circunstancia alguna especial que permita configurarlo, además, como determinante del contenido de la posterior resolución, como exige el comentado precepto de la LPAC para que pueda tener el indicado efecto suspensivo".

La vigencia de esta consolidada doctrina, que se alinea con las de otros Órganos Consultivos (así, los Dictámenes núms. 131 y 406 de 2015 del Consejo Consultivo de Castilla y León y el núm. 352/2013 del Consejo de Estado, entre otros), ha de ser objeto de nueva consideración a la luz de los cambios operados por la LPACAP en el régimen de plazos del procedimiento administrativo, dado que posibilita la suspensión del plazo máximo legal de resolución del procedimiento cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración.

Por lo tanto, es evidente la diferencia que existe entre la dicción literal del art. 22.1,d) LPACAP y la del artículo 42.5, c) LPAC, pues si ésta anudaba el efecto suspensivo a la petición de informes no sólo preceptivos sino, además, determinantes de la resolución a adoptar en el procedimiento en cuestión, la nueva regulación elimina la exigencia expresa del carácter determinante del informe, de modo que, prima facie, la solicitud de cualquier informe preceptivo, sea o no determinante, habilitaría a la Administración para suspender el transcurso del plazo de resolución.

Si bien esta solución es la que parece apuntar la literalidad del primer precepto, no ha de olvidarse que la suspensión del procedimiento en los supuestos establecidos en el artículo 22.1 LPACAP es meramente potestativa, frente a lo que acontece con los supuestos enumerados en el apartado 2 del mismo precepto. Como ha expuesto de manera muy ilustrativa el Consejo de Estado en su Dictamen núm. 960/2007, "la suspensión del plazo del procedimiento no se verifica de modo automático ni necesario. Se trata de una potestad de la Administración que instruye el procedimiento, que puede hacerlo o no al amparo de la ley".

Por ese motivo, continúan siendo aplicables los criterios hermenéuticos que han venido rigiendo la interpretación de las causas o supuestos de suspensión, singularmente aquellos que abogan por su carácter restrictivo y que vinculan la decisión suspensiva a la finalidad a que tales supuestos responden, que no es otra que la de evitar que la Administración, que ha actuado de forma diligente en la instrucción del procedimiento, se vea imposibilitada de resolver y notificar en plazo (dando lugar a consecuencias como la caducidad del procedimiento), por causas ajenas a ella o por circunstancias que escapan a su control. Imposibilidad que puede afectar no sólo a la vertiente formal del procedimiento sino también trascender al aspecto material o sustancial de la decisión a adoptar, cuando el informe tiene por objeto ilustrar o facilitar a la Administración los elementos de juicio necesarios para el mejor acierto en su actuación y en el dictado de una resolución cabal.

No ha de obviarse, además, que determinada doctrina, en interpretación conjunta e integradora de los preceptos relativos a la suspensión del plazo para resolver (art. 22.1,d) LPACAP) y de los que disciplinan la emisión de informes (art. 80, apartados 3 y 4, LPACAP), en comparación con los anteriores artículos 42.5,c) y 83.3 LPAC sobre las mismas materias, aboga por el mantenimiento de la categoría de los informes determinantes, aun sin plasmación expresa en la Ley, como aquella que permitiría suspender el plazo de tramitación del procedimiento.

De hecho, cabe añadir ahora que resulta habitual que la doctrina administrativista hable de los informes habilitantes como aquella categoría que hace posible llevar a cabo una actuación administrativa concreta, que no podría realizarse en contra del parecer que hubiese emitido el órgano consultivo correspondiente. Resulta necesario destacar que estos dictámenes, en el caso de que fuesen favorables, no impondrían que la actuación administrativa se ejecutase necesariamente. Sólo habilitarían o posibilitarían que se llevase a efecto.

Y, precisamente, se citan como ejemplo de este tipo de informes habilitantes los Dictámenes que el Consejo de Estado o los órganos consultivos autonómicos equivalentes deben emitir para que se pueda declarar nulo de pleno derecho un acto o una disposición general en un procedimiento de revisión de oficio. En tal caso, como se previene en el artículo 106.2 LPACAP, si el dictamen es contrario a la revisión, no puede revisarse el acto o disposición, pero si es favorable, la Administración puede revisarlo, pero no ha de hacerlo necesariamente.

Por otra parte, resulta adecuado abogar por una utilización prudente de la habilitación suspensiva del procedimiento por parte de los instructores, que evite el abuso de dicha facultad, máxime cuando, como ocurre en el supuesto objeto de consulta, se trata de un procedimiento que vio ampliado legalmente su plazo máximo de tramitación pues pasó de tres (art. 102 LPAC) a seis meses (art. 106 LPACAP). Lo contrario podría producir como efecto que las sucesivas suspensiones incrementaran de forma significativa la duración real de los procedimientos (la suspensión puede acordarse por un máximo de tres meses, conforme dispone el artículo 22.1, d) LPACAP), en claro perjuicio de los principios que han de informar la actuación administrativa, singularmente los de seguridad jurídica, responsabilidad, interdicción de la arbitrariedad, eficacia (arts. 9.3 y 103.1 de la Constitución Española), racionalización y agilidad de los procedimientos (art. 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), y del interés de los ciudadanos en obtener una pronta respuesta de la Administración a sus pretensiones.

A la luz de tales reflexiones, reitera una vez más el Consejo Jurídico lo que ya resaltó en el citado Dictamen núm. 26/2018 y es que, con carácter ordinario y salvo que concurran circunstancias singulares que así lo aconsejen -como se verá seguidamente- y se justifiquen debidamente en el expediente, no habría de declararse la suspensión del transcurso del plazo máximo de resolución cuando en el procedimiento de revisión de oficio se solicite el informe preceptivo de la Dirección de los Servicios Jurídicos, pues existe otra institución que, como superior órgano consultivo en materia de gobierno y administración de la Comunidad Autónoma (art. 1 LCJ), ha de intervenir preceptivamente en el mismo procedimiento y que está llamado a pronunciarse en Derecho sobre las mismas cuestiones que son objeto del informe de la citada Dirección.

Dicho órgano no es otro que este Consejo Jurídico, cuya solicitud de Dictamen es la que podría motivar el efecto suspensivo del que aquí se viene hablando, no sólo por la ya indicada relevancia del mismo en orden a la decisión administrativa a adoptar, dado su carácter obstativo, parcialmente vinculante o habilitante, sino también por su ubicación al final del procedimiento como último trámite que precede de forma inmediata a la resolución.

Sigue diciendo el citado Dictamen que también conviene recordar que en la Memoria de este Consejo Jurídico del año 2018 se explicó que "Teniendo en cuenta ello, debe decirse que, en principio, los supuestos en los que, como el objeto de Dictamen, se propone la revisión de oficio de un acto de adjudicación de un contrato administrativo, son más proclives a encajar en la excepción a que se refiere el Dictamen 26/2018 citado para que se pueda ejercitar la potestad de suspensión del procedimiento al solicitar el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, siempre que tal declaración de caducidad pueda acarrear graves perjuicios para el buen funcionamiento de los servicios públicos o, lo que es lo mismo, para el interés general".

En el presente caso, bien es cierto que estamos ante un procedimiento de revisión de oficio de los actos de adjudicación de diversos contratos menores, por lo que, según lo indicado podría considerarse una excepción para que pueda ejercitarse la facultad de suspensión del plazo para resolver, pero, dado que se trata de contratos totalmente ejecutados y abonado su precio, no se alcanza a vislumbrar qué graves perjuicios para el funcionamiento de los servicios públicos y el interés general acarrearía la caducidad del presente procedimiento; circunstancias que tampoco se justifican por parte de la Consejería consultante.

En consecuencia, se hace evidente que, habiéndose iniciado el procedimiento de revisión de oficio mediante orden de 30 de junio de 2020, el plazo para su resolución finalizaba el día 30 de diciembre de 2020, por lo que a la fecha de entrada de la solicitud de Dictamen en este Consejo Jurídico (3 de enero de 2021) el procedimiento ya estaba caducado.

CUARTA.- Acerca de la posibilidad de que el inicio de la suspensión de un procedimiento se pueda retrotraer, de manera válida, al momento en que se solicitan los informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración.

Ya se ha aclarado más arriba que la caducidad de la presente revisión de oficio se produjo el 30 de diciembre de 2020, pero procede recordar, asimismo, que, según se hace constar en el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos y en la orden de levantamiento de la suspensión del plazo para emitir informe dicho órgano, "con fecha 6 de octubre de 2020 se dictó orden de la Consejera de Educación y Cultura por la que se dispuso suspender el plazo máximo para la resolución del procedimiento de revisión de oficio del procedimiento de referencia, con efectos desde la solicitud del preceptivo dictamen a la Dirección de los Servicios Jurídicos hasta la recepción del mismo en esta Consejería".

Y conviene resaltar también que el día en que se remitió la solicitud de informe fue el 28 de septiembre de 2020, por lo que es necesario analizar si cabe o no atribuir a la suspensión efecto retroactivo desde el momento en que se solicitó el informe.

Sobre esta cuestión también se ha pronunciado nuestro citado Dictamen núm. 15/2021, indicando que esa posibilidad no se puede acoger de ninguna forma dado que la suspensión no puede producir efectos retroactivos por diversas razones:

a) La primera de ellas es que la decisión de suspender un procedimiento por estimar que concurren las causas legalmente establecidas para ello constituye una mera facultad o potestad de la Administración que instruye el procedimiento, que puede hacerlo o no porque no está obligada a ello, pero que no opera de forma automática, como ha destacado el Consejo de Estado en el Dictamen núm. 960/2007 del que ya se ha hecho mención.

De igual forma se expresa la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 2ª) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, núm. 1516/2015, de 11 de junio, en la que se expone que "dicha suspensión no es automática en el sentido de que no precise resolución alguna, yendo implícita en la resolución en que se acuerda el requerimiento, sino que ha de ser declarada expresamente, pues así se deduce de lo dispuesto en el art 42 nº 5 cuando utiliza la expresión potestativa y no imperativa "se podrá", al establecer que "el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos...".

E igualmente, en la Sentencia núm. 704/2015, de 6 abril, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 4ª) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se reconoce que "el trámite de petición y realización del dictamen por el Consejo Consultivo, no tiene eficacia interruptiva, dado que para ello ha de acordarse la suspensión y comunicarse la misma a los interesados, como exige el art. 42.5.c) Ley 30/92".

b) La segunda es que si así se aceptase se podrían producir efectos desfavorables para los interesados (como la no caducidad o pervivencia indebida de un procedimiento iniciado de oficio para ejercer la potestad sancionadora u otras susceptibles de producir efectos gravosos o perjudiciales para los administrados, o la producción de un acto presunto estimatorio), lo que vulneraría la regla general del procedimiento administrativo común que dispone la irretroactividad de los actos administrativos (art. 39.1 LPACAP), que producen efectos desde la fecha en que se dicten. Conviene destacar que tan sólo cabe otorgar eficacia retroactiva a los actos administrativos de manera excepcional y siempre que con ello se "produzcan efectos favorables al interesado", lo que es evidente que no ocurriría en un caso como el presente.

Estas últimas son precisamente las consideraciones que se acogen en la Sentencia de la Sección 6ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 13 marzo 2015, que fue confirmada por la Sentencia núm. 1707/2017, de 8 noviembre, de la Sección 3ª de la Sala del mismo orden jurisdiccional del Tribunal Supremo.

En esta última resolución se acoge expresamente el principio de seguridad jurídica como el criterio que debe servir para rechazar la eficacia retroactiva del acuerdo de suspensión de un procedimiento administrativo. Así, se ofrece en ella la siguiente explicación:

"Así pues, el Tribunal de instancia toma en consideración la única fecha en la que se dicta el Acuerdo que se desprende del expediente administrativo y acierta a distinguir entre la fecha del Acuerdo de suspensión, como hemos referido, con efectos ad extra, de día 10 de octubre, de la consignada a los efectos de la suspensión, que se fija en el precedente día 6 de octubre.

Pues, en este supuesto no cabe decretar la suspensión en fecha 10 de octubre y acudir a los efectos del cómputo de la caducidad a otra anterior -el 6 de octubre- debiendo de parificarse ambas fecha y efectos, en aras al principio de seguridad jurídica que preside la actuación de la Administración".

c) Además, esta interpretación iría en contra de la configuración de la obligación administrativa de resolver y de notificar la resolución dentro de plazo como una garantía establecida en beneficio del interesado. Y asimismo lesionaría el carácter restrictivo con el que debe interpretarse la suspensión de los procedimientos administrativos, especialmente si se tiene en cuenta que esa demora en el inicio del plazo suspensivo no le sería imputable a los interesados sino a la propia Administración, que no habría observado la mínima diligencia exigible, de modo que no sería justo hacer recaer sobre aquéllos las consecuencias perjudiciales que provocaría la retroactividad.

A mayor abundamiento, cabe traer a colación el Dictamen núm. 241 del Consejo Consultivo de Andalucía, en el que se expone lo siguiente:

"El procedimiento se inició el 24 de mayo de 2018, de modo que el 24 de noviembre de 2018 expiró el plazo de seis meses para resolver y notificar la resolución, de acuerdo con el artículo 106.5 de la Ley 39/2015.

No constituye óbice alguno para llegar a esta conclusión el hecho de que el 29 de noviembre de 2018 se le comunicó el acuerdo de 5 de noviembre de 2018 de suspensión del plazo para resolver hasta la recepción del dictamen del Consejo, al amparo del artículo 22.1.d) de la Ley 39/2015, ya que para entonces ya había expirado el plazo de seis meses referido como resulta de las referencias temporales expresadas en el párrafo anterior.

También es cierto que en el mismo acuerdo se comunicaba a la interesada que ese plazo "quedó suspendido por el tiempo transcurrido entre la petición del informe" a la Asesoría Jurídica, el 6 de agosto de 2018, y su recepción, el 24 de octubre de 2018. Pero no es solo que, como se ha indicado, el acuerdo se notificó el 29 de noviembre de 2018, esto es, transcurrido ya el plazo de seis meses indicado, sino que tal suspensión, incluso de haberse notificado antes de finalizar ese plazo, hubiera carecido de virtualidad, pues la misma no se acordó expresamente y el artículo 22.1.d) no contempla una suspensión automática, sin que sea posible adoptar un acuerdo al respecto con efectos retroactivos.

Efectivamente. El artículo 22.1.d) de la Ley 39/2015, en concurrencia con el artículo 80.3, prevé la suspensión del plazo máximo para resolver el procedimiento y notificar la resolución "cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o de distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, hasta que se resuelve, lo que también habrá de ser notificado". Al propio tiempo dispone, de una parte, que el plazo máximo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses, y de otra, que en caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento. El precepto pone así de manifiesto el carácter restrictivo, tasado y excepcional con que debe interpretarse este supuesto de suspensión, con la finalidad, sin duda, de evitar un abuso en su utilización o hacerlo como técnica para ampliar los plazos normativamente previstos de modo arbitrario y en claro perjuicio de terceros. En segundo lugar, y derivado justamente de esa misma interpretación restrictiva, debe entenderse que la suspensión no opera ipso iure, no es preceptiva y no tiene efecto automático ni inherente a la mera solicitud del informe. Así pues, el precepto no obliga sino que habilita la suspensión, siendo una posibilidad opcional o facultativa para la Administración, que podrá o no acordarla y que, en caso de acordarla, para que se produzca dicha suspensión habrá de notificarse al interesado tanto de la petición del informe como su recepción".

Por lo tanto sólo cabe reiterar que se ha producido la caducidad del procedimiento sin perjuicio de que resulte posible iniciar uno nuevo con el mismo fin de conformidad con lo previsto en el artículo 95.3 LPACAP, aunque en todo caso deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia a los interesados.

QUINTA. - Necesidad de completar el expediente.

De conformidad con el "Proyecto de adecuación zona de trabajo junto a Espigón de Navidad. Puerto de Cartagena", obrante en el expediente, cuya ejecución da lugar a los contratos menores cuya nulidad se pretende, el objeto del mismo es la "definición, cálculo y valoración de las obras necesarias para la adecuación de una plataforma de trabajo, dentro del Puerto de Cartagena, para el correcto desarrollo de las actividades educativas, contenidas dentro del ciclo de Técnico en Operaciones Subacuáticas e Hiperbáricas, impartido por el CIFP Hespérides. Las obras incluyen la construcción de un Duque de Alba para permitir el amarre temporal del buque escuela, exclusivamente para las operaciones de embarque y desembarque de equipos y personal docente y alumnado".

De conformidad con el artículo 13 LCSP "1. Son contratos de obras aquellos que tienen por objeto uno de los siguientes:

a) La ejecución de una obra, aislada o conjuntamente con la redacción del proyecto, o la realización de alguno de los trabajos enumerados en el Anexo I.

b) La realización, por cualquier medio, de una obra que cumpla los requisitos fijados por la entidad del sector público contratante que ejerza una influencia decisiva en el tipo o el proyecto de la obra.

2. Por «obra» se entenderá el resultado de un conjunto de trabajos de construcción o de ingeniería civil, destinado a cumplir por sí mismo una función económica o técnica, que tenga por objeto un bien inmueble.

También se considerará «obra» la realización de trabajos que modifiquen la forma o sustancia del terreno o de su vuelo, o de mejora del medio físico o natural".

La ejecución del contrato de obras comienza con la comprobación del replanteo, con el levantamiento de la correspondiente acta, firmada por el servicio de la Administración encargado de las obras y el contratista (artículo 237 LCSP).

Las obras se ejecutarán con estricta sujeción a las estipulaciones contenidas en el pliego de cláusulas administrativas particulares y al proyecto que sirve de base al contrato y conforme a las instrucciones que en interpretación técnica de este diere al contratista la Dirección facultativa de las obras (artículo 238.1 LCSP).

A los efectos del pago, la Administración expedirá mensualmente, en los primeros diez días siguientes al mes al que correspondan, certificaciones que comprendan la obra ejecutada conforme a proyecto durante dicho período de tiempo, salvo prevención en contrario en el pliego de cláusulas administrativas particulares, cuyos abonos tienen el concepto de pagos a cuenta sujetos a las rectificaciones y variaciones que se produzcan en la medición final y sin suponer en forma alguna, aprobación y recepción de las obras que comprenden (artículo 240 LCSP).

Terminadas las obras, a la recepción de las mismas concurrirá un facultativo designado por la Administración representante de esta, el facultativo encargado de la dirección de las obras y el contratista asistido, si lo estima oportuno, de su facultativo. Dentro del plazo de tres meses contados a partir de la recepción, el órgano de contratación deberá aprobar la certificación final de las obras ejecutadas, que será abonada al contratista a cuenta de la liquidación del contrato en el plazo previsto en esta Ley. Si se encuentran las obras en buen estado y con arreglo a las prescripciones previstas, el funcionario técnico designado por la Administración contratante y representante de esta, las dará por recibidas, levantándose la correspondiente acta y comenzando entonces el plazo de garantía. Cuando las obras no se hallen en estado de ser recibidas se hará constar así en el acta y el Director de las mismas señalará los defectos observados y detallará las instrucciones precisas fijando un plazo para remediar aquellos. Si transcurrido dicho plazo el contratista no lo hubiere efectuado, podrá concedérsele otro nuevo plazo improrrogable o declarar resuelto el contrato (artículo 243 LCSP).

Ninguno de estos trámites se ha llevado a cabo en el presente supuesto, por lo que, aunque consta la autorización de una serie de gastos y su correspondiente pago y existe un informe de la Unidad Técnica de Centros Educativos en el que se concluye que "de los 115.152,04 euros (IVA no incluido) que suman la relación de contratos y gastos menores aportados:

a) 107.631,83 € tienen correspondencia directa con partidas del proyecto.

b) 6.811,21 € son honorarios técnicos, tasas y licencia de obra.

c) 709,00 € (664 + 45) € no corresponden a la obra: Adecuación de Zona Trabajo. Espigón Navidad.

El sobrecoste sobre el presupuesto estimado en el proyecto, desde los 57.325,38 + IVA hasta los 107.631,83 € finalmente pagados y relacionados con la obra del espigón, se debe a:

a) No haber contemplado la suma de Gastos Generales (13%) y Beneficio Industrial (6%).

b) Incrementos de medición sobre lo previsto en el proyecto. (Teniendo en cuenta que la mayoría de la obra está oculta o sumergida, no se puede comprobar este aspecto, dando por correctas las certificaciones que la dirección de obra firmó en su día. Estos incrementos deben entenderse como errores o imprecisiones del proyecto.

c) Precios de mercado de las unidades de obra superiores a los previstos en el proyecto", no existe informe o certificación alguna firmada por técnico competente que indique, más allá de comprobar si los contratos de obra se corresponden con las unidades de obra del proyecto, si los dichos contratos menores se corresponden con las obras realmente ejecutadas, si dichas obras está finalizadas y destinadas al servicio público y si sirven realmente a la finalidad para la que fueron proyectadas, por lo que deberá completarse el expediente en este sentido.

El Consejo Jurídico quiere poner de manifiesto que tal cúmulo de irregularidades de tan extraordinaria gravedad pudieran dar lugar a la exigencia de responsabilidades de diferente naturaleza, que deberían depurarse por las instancias competentes. Así mismo se encarece a la Consejería que tome las medidas para evitar una nueva caducidad de este procedimiento de revisión de oficio.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Que procede declarar la caducidad del procedimiento que es objeto de consulta.

SEGUNDA.- Que en el nuevo procedimiento que se inicie deberá completarse el expediente en los términos indicados en la Consideración quinta de este Dictamen

No obstante, V.E. resolverá.