Dictamen nº 31/2021

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 18 de febrero de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 10 de diciembre de 2020 (COMINTER 367580/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, que se sustancia acumuladamente con la promovida por D.ª Y, como consecuencia de los daños sufridos en vehículos de sus propiedades (expte. 251/20), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 18 de julio de 2017 D. X formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración viaria regional.

En ella expone que el día 10 de dicho mes de julio circulaba con su vehículo, matrícula --, por la carretera RM-B19, de Cieza a Venta Reales, cuando se vio sorprendido por la presencia en la calzada de una piedra de gran tamaño, que no pudo esquivar. Por ese motivo, la rueda delantera derecha del automóvil impactó contra el obstáculo referido y reventó. Añade que, tras lo sucedido, pudo detenerse unos metros más adelante.

También relata que en ese lugar se encontraba ya estacionado otro vehículo, matrícula --, propiedad de D.ª Y, que había pasado por ese punto de la carretera unos minutos antes y que había sufrido el mismo percance con igual resultado dañoso: la rotura de la rueda delantera derecha.

Sostiene que la Administración regional es responsable del mantenimiento y conservación de las vías públicas y de sus zonas de dominio público anexas y por ello solicita que se le reintegre el precio de reposición de la cubierta mencionada, que asciende a 65 euros.

A tal efecto, aporta una factura expedida el 17 de julio de 2017, por dicho importe, por un taller de Cieza como consecuencia de la adquisición de un neumático de la marca SAVA.

En el escrito se incorporan seis fotografías que muestran el lugar en el que se produjo el accidente y la piedra a la que se ha hecho mención, y el sitio de la calzada en el que quedó tras los impactos; el estado en que quedó la rueda del vehículo siniestrado, y el otro automóvil al que ha hecho mención, que aparece con la rueda delantera derecha también pinchada.

SEGUNDO.- El mismo día 18 de julio D.ª Y presenta otra reclamación de responsabilidad patrimonial en la que ofrece un relato de los hechos sustancialmente coincidente con el expuesto por el Sr. X.

Por su parte, concreta que es propietaria del vehículo con matrícula --, que resultó dañado el mismo día, en igual sitio y de forma coincidente con la que provocó el mismo desperfecto en el automóvil del otro reclamante. Y, asimismo, relata que unos minutos después de que ella sufriera el percance él también estacionó junto a su coche con la rueda derecha destrozada. Por ese motivo, demanda que se le indemnice con la cantidad de 52 euros, que se corresponde con el precio de sustitución de la cubierta.

Junto con el escrito acompaña una factura emitida el citado 17 de julio por el mismo taller de reparaciones, por la cantidad referida, debido a la compra de un neumático de la marca --.

De igual modo, la reclamación incorpora otras seis fotografías expresivas del lugar del siniestro, de la piedra que había en la carretera y del estado en que quedó el vehículo después del impacto.

TERCERO.- El 25 de julio se solicita a los interesados que completen sus respectivas solicitudes y que aporten determinados documentos.

CUARTO.- El 9 de agosto de 2017 se requiere a la Dirección General de Carreteras para que informe acerca de lo que se expone en la solicitud de indemnización formulada por el Sr. X, que se tramita con el número de expediente 45/17.

QUINTO.- D. X presenta el 29 de agosto un escrito en el que especifica que el punto kilométrico de la carretera en la que se produjo el accidente es el 1,1. Además, adjunta un duplicado de la póliza del seguro que cubría al vehículo accidentado.

SEXTO.- D.ª Y presenta el 13 de septiembre de 2017 otro escrito, similar al aportado por el Sr. X, en el que concreta de la misma forma el punto exacto en el que tuvo lugar el siniestro. También aporta un duplicado de la póliza del seguro de accidentes de su automóvil.

SÉPTIMO.- Con fecha 15 de septiembre de 2017 se acuerda acumular el procedimiento iniciado a instancia de la Sra. Y (expediente 46/17) con el promovido por el Sr. X, dado que guarda con él identidad sustancial o íntima conexión, de conformidad con lo que se previene en el artículo 57 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

OCTAVO.- La instructora del procedimiento solicita el 27 de septiembre al Parque de Maquinaria, dependiente de la Dirección General de Carreteras, que emita un informe acerca de los valores venales de los dos vehículos siniestrados, de los alcances económicos de los daños producidos y del ajuste de dichos desperfectos con el modo en que se expone que se produjeron.

NOVENO.- Obra en el expediente dos informes emitido el 22 de noviembre de 2017 por el Jefe del Parque de Maquinaria.

En el primero de ellos se informa de que el valor venal del automóvil de D. X es de 1.480 euros y que el del vehículo de D.ª Y es de 920 euros.

En los casos se expone, además, que las cantidades reclamadas se consideran ajustadas al modo en que se dice que se produjeron los siniestros.

DÉCIMO.- El 29 de noviembre se solicita al comandante de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil en Murcia que remita copia de las diligencias que pudieron instruirse como consecuencia de los accidentes de tráfico que se han detallado.

También ese día se les solicita a los reclamantes que presenten copias de sus carnets de conducir, de los permisos de circulación de los vehículos y de las tarjetas de ITV.

UNDÉCIMO.- Los interesados presentan el 26 de diciembre de 2017 la documentación que se les demandó.

DUODÉCIMO.- Por medio de un oficio fechado el 2 de enero de 2018, el comandante de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, Jefe del Subsector de Murcia, informa de que, una vez consultados los archivos que tiene a su cargo, no existe constancia de ninguna actuación relativa al siniestro al que se refiere el Sr. X.

DECIMOTERCERO.- Con fecha 20 de abril de 2018 se informa a la Dirección General de Carreteras de que se ha producido la acumulación del procedimiento de reclamación promovido por D.ª Y (46/17) con el incoado a instancia de D. X (45/17) y se demanda de nuevo que se emita el informe que ya se solicitó respecto de ese último procedimiento.

El 15 de noviembre de 2018 se reitera la solicitud de emisión de informe.

DECIMOCUARTO.- El 12 de marzo de 2019 se recibe el informe elaborado el día anterior por el Jefe de Sección de Conservación II, con el visto bueno del Jefe de Servicio de Conservación, en el que se expone que la carretera RM-B19 es de titularidad autonómica.

Sin embargo, se destaca que no se tiene constancia de que se produjeran dichos accidentes, que se ignora el motivo por el que pudiera encontrarse la piedra en ese lugar, que se desconoce si pudo haber sido colocada allí por terceras personas y que las lluvias fueron escasas en esa zona.

DECIMOQUINTO.- El 10 de abril de 2019 la instructora del procedimiento solicita un nuevo informe a la Dirección General de Carreteras.

DECIMOSEXTO.- El 8 de julio de 2019 tiene entrada una nueva comunicación interior de la Dirección General de Carreteras con la que se adjunta otro informe realizado el 19 de junio por el Servicio de Conservación, en el que se reitera que la vía es de titularidad regional.

Se informa, asimismo, que no se recibió ningún aviso de accidente en el lugar del siniestro indicado y que tampoco se tiene constancia de que se hubiesen producido otros accidentes similares en ese sitio.

Por otro lado, se hace hincapié en la actuación inadecuada del Sr. X, pues, dado que había una piedra en la calzada, debería haberla evitado, e incluso avisado para que el Servicio de Conservación procediese a retirarla.

Por último, se recuerda que el artículo 54 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación, obliga al conductor a adecuar la velocidad del vehículo al estado de la vía. Y se expone que si se hubiese efectuado una conducción diligente, las consecuencias hubiesen sido otras.

DECIMOSÉPTIMO.- El 2 de octubre de 2020 se concede audiencia por vía electrónica a los interesados para que puedan formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que consideren procedentes, pero dichas notificaciones no fueron leídas por los interesados y no consta que hayan hecho uso de sus derechos respectivos.

DECIMOCTAVO.- Con fecha 2 de diciembre de 2020 se formula propuesta de resolución desestimatoria de las reclamaciones acumuladas por no existir, en ninguno de los dos casos, relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio viario regional y los daños que se alegan.

Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el 10 de diciembre de 2020.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento acumulado de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.

I. Las reclamaciones se formularon por dos personas que gozan de legitimación activa ya que han demostrado ser los respectivos propietarios de los automóviles que sufrieron los desperfectos que alegan.

La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, por dirigirse contra ella e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación y mantenimiento de carreteras de titularidad regional (carretera RM-B19), como se ha acreditado en el procedimiento.

II. Por lo que se refiere al plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento, el artículo 67.1 LPACAP establece que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo.

En el presente supuesto, las reclamaciones de los interesados se presentaron, de forma coincidente, el 18 de julio de 2017, cuando los hechos dañosos sucedieron el día 10 de ese mes. Por lo tanto, las reclamaciones se presentaron de manera temporánea, dentro del plazo legalmente establecido.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en sus aspectos más generales, se han cumplido los trámites que integran esta clase de procedimientos. Además, no cabe objetar nada a la acumulación de procedimientos que se acordó, ya que efectivamente existía entre ellos una íntima conexión y es el mismo órgano el que debe tramitar y resolver el procedimiento acumulado, según dispone el artículo 57 LPACAP.

No obstante, se constata que se ha sobrepasado con notable exceso el plazo de tramitación al que se refiere el artículo 91.3 LPACAP.

TERCERA.- Responsabilidad patrimonial de la Administración por daños sufridos en accidentes de tráfico: Caracterización general.

I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Precisamente, de acuerdo con lo que se establece en ese último precepto, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:

1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.

2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.

4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.

Ahora bien, al igual que ha sucedido con ocasión de la emisión de Dictámenes emitidos con anterioridad en supuestos similares al que aquí se trata, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).

Finalmente, no resulta necesario hacer especial hincapié en la idea de que, pese a que el tenor literal del citado artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, alude exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el no funcionamiento de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.

II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que aquélla puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. En ese sentido, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial.

Ese precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.

Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir, como exige el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

En consecuencia, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.

CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.

Según se ha expuesto más arriba, los reclamantes solicitan que se les reintegre las cantidades que pagaron por la adquisición de nuevos neumáticos para sus vehículos respectivos, después de que resultaran dañados tras haber impactado, con poca diferencia de tiempo, contra una piedra de gran tamaño que se encontraba en el lateral derecho de la carretera RM-B19, por la que ambos transitaban.

Conviene destacar que en este supuesto no intervinieron agentes de la Policía Local o de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil que pudieran haber levantado un atestado o realizado otras diligencias, ni se dio aviso inmediato de lo sucedido al servicio de emergencias de la Dirección General de Carreteras -que informa de que sus técnicos no tenían conocimiento de que hubiera ocurrido el accidente-, para que procediera a retirar la piedra y a asegurar el entorno del que pudiera haber procedido, para tratar de evitar futuros desprendimientos.

De igual forma, se debe resaltar que tampoco se dispone del testimonio de otra persona que no sean los de los propios interesados en el procedimiento, que aunque sirven para conformar un indicio significativo de que los hechos pudieron haber sucedido de la forma que sostienen, no llegan a constituir un elemento de prueba indubitado acerca de las circunstancias que habrían concurrido en este supuesto particular.

La ausencia de una prueba apropiada y suficiente en este caso impide que se puede declarar la existencia del nexo causal que debiera mediar entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y los daños alegados, lo que debe conducir a desestimar las reclamaciones que se han formulado.

En apoyo de esa decisión basta recordar que este Consejo Jurídico ha tenido ocasión de pronunciarse sobre asuntos muy similares al presente, en los que, a pesar de que constaba la existencia de un bache en la calzada, por ejemplo, no existían elementos de juicio suficientes para considerar acreditada la relación de causalidad entre su existencia y los daños por los que se reclamaba indemnización (Dictámenes núms. 99 y 128 de 2004 y 224/2014, entre otros muchos).

Por último, se debe reiterar lo que ya se señaló en el Dictamen núm. 148/2004, de 13 de diciembre, de que "hay que insistir ahora en que la realización del atestado resulta esencial no ya sólo para que pueda acreditarse que el reclamante circulaba por el lugar en cuestión el día y hora que manifiesta (sin mayor apoyatura que su testimonio), sino que la presencia policial poco tiempo después del accidente permite un examen de las circunstancias concurrentes en el presunto accidente que resulta trascendental para el enjuiciamiento de pretensiones como la presente. En este sentido, resulta evidente que, en el estado actual de facilidad de las comunicaciones, no puede aceptarse que el deber del afectado de comunicar en tal momento el siniestro (para lo que existen, incluso, números telefónicos de coordinación de emergencias) constituya un deber excesivo, antes al contrario, se estima que es una carga para el que pretenda, luego, deducir una pretensión indemnizatoria como la del caso. Frente a ello, y como indicamos en el Dictamen 212/2002, si el interesado, por la escasa relevancia de los daños, opta por no avisar a la Guardia Civil para que constate en dicho momento el accidente, deberán concurrir otras circunstancias de muy especial consistencia que lleven a la convicción de la ocurrencia del accidente tal y como lo relata el reclamante, y que aquél es causa eficiente de los daños por los que reclama, sin que, en el caso que nos ocupa, las circunstancias alegadas por el mismo sean indicios lo suficientemente concluyentes para tener por cumplidamente acreditados los hechos en que basa su pretensión".

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria por no haberse acreditado la existencia de una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento del servicio regional de mantenimiento y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama, cuya antijuridicidad tampoco ha sido demostrada.

No obstante, V.E. resolverá.