Dictamen nº 51/2021

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 22 de marzo de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Transparencia, Participación y Administración Pública (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 11 de diciembre de 2020 (COMINTER366466/2020), sobre Proyecto de Orden de la Consejería de Transparencia, Participación y Administración Pública, por la que se regula la composición, funciones y régimen de funcionamiento del Observatorio de la Calidad de los Servicios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 252/20), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Entre el 18 de noviembre y el 3 de diciembre de 2019 se somete a consulta previa un proyecto de orden para regular la composición, funciones y régimen de funcionamiento del Observatorio de la Calidad de los Servicios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, recibiéndose aportaciones de 17 ciudadanos.

SEGUNDO.- El 17 de enero de 2020, la Dirección General de Regeneración y Modernización Administrativa dependiente de la Consejería de Transparencia, Participación y Administración Pública, procede a redactar un primer borrador del proyecto de orden, que, en esta fase inicial del procedimiento de elaboración reglamentaria, se acompaña en el expediente de los siguientes documentos:

- Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) inicial, en modalidad abreviada y fechada el 15 de enero de 2020, según la cual el proyecto responde a la habilitación efectuada por el artículo 35.3 de la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LPESAESP), al Consejero competente en materia de inspección y calidad de los servicios para designar mediante orden la composición, funcionamiento y funciones del Observatorio de la Calidad de los Servicios, órgano colegiado y de análisis, creado por el indicado artículo 35 LPESAESP.

La futura regulación es novedosa en cuanto a su objeto en la Región de Murcia, por lo que no se deroga norma vigente alguna. Se afirma, asimismo, que carece de impactos presupuestario y por razón de género.

- Propuesta de Orden que el Director General de Regeneración y Modernización Administrativa eleva a la titular de la Consejería de adscripción.

- Comunicaciones interiores por las que se da traslado del Proyecto, con plazo para la formulación de observaciones, a las Secretarías Generales de todas las Consejerías, al Servicio Murciano de Salud, a través de la Subdirección General de Calidad Asistencial, Seguridad y Evaluación, y a las Direcciones Generales de Estrategia y Transformación Digital (Consejería de Presidencia y Hacienda); de Evaluación Educativa y Formación Profesional (Consejería de Educación y Cultura); y de Universidades (Consejería de Empleo, Investigación y Universidades).

Asimismo, se comunica la elaboración del proyecto a los Rectores de las dos Universidades públicas de la Región y a la Federación de Municipios de la Región de Murcia.

Formulan observaciones y sugerencias los siguientes órganos: Dirección General de la Función Pública; Dirección General de Administración Local, que aporta informe del Servicio de Asesoramiento a Entidades Locales; la Consejería de Salud, que aporta informe del Servicio de Desarrollo Normativo; la Secretaría General de Presidencia y Hacienda; y la Universidad Politécnica de Cartagena.

Del mismo modo se da traslado del Proyecto a la Dirección General de Administración Local (Consejería de Presidencia y Hacienda), con el ruego de someterlo a informe del Consejo Regional de Cooperación Local.

- Publicados en el Portal de Transparencia el Proyecto y la MAIN inicial en orden a cumplimentar el trámite de audiencia y publicado anuncio en el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM) núm. 31, de 7 de febrero de 2020, por el que se somete el proyecto a información pública y audiencia, se reciben dos observaciones atinentes a la composición del órgano.

TERCERO.- El 7 de febrero de 2020 evacua informe el Servicio Jurídico de la Consejería de Transparencia, Participación y Administración Pública, que efectúa observaciones en relación al contenido de la MAIN (impacto presupuestario y otros impactos cuya valoración es preceptiva y que, sin embargo, se han omitido de forma total o el análisis de aquellos ha sido excesivamente limitado), así como de carácter sustantivo, con sugerencias de regulación y de mejora de redacción. Se realizan, asimismo, observaciones de técnica normativa.

CUARTO.- El 18 de febrero de 2020, el Consejo Regional de Cooperación Local informa en sentido favorable el Proyecto, sin que conste la formulación de observación alguna.

QUINTO.- Como consecuencia de la incorporación de las observaciones y sugerencias formuladas por los órganos y ciudadanos participantes en el trámite de audiencia, se elabora una segunda versión del Proyecto de Orden y de la MAIN, de fecha 16 de junio de 2020, que detalla todas las aportaciones realizadas en los trámites participativos y en el informe del Servicio Jurídico de la Consejería impulsora de la orden, justificando, aunque no siempre, de forma muy escueta, aquellas sugerencias o alegaciones que son rechazadas.

SEXTO.- El 18 de junio se da traslado del Proyecto en trámite de audiencia a la Federación de Asociaciones de Vecinos, Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia, a AENOR (Asociación Española de Normalización y Certificación) y a ENAC (Entidad Nacional de Acreditación). El 1 de julio, la Unión de Consumidores de España (UCE RM) propone a dos personas como vocal, titular y suplente, del Observatorio, al tiempo que formula alegaciones no tanto al Proyecto como a la concepción misma del Observatorio.

SÉPTIMO.- El 16 de junio se solicita a la Federación de Municipios de la Región de Murcia su aceptación para formar parte del Observatorio, contestando el 26 de junio con la designación de una persona como representante de aquélla en el órgano.

OCTAVO.- El 28 de julio de 2020, se formula una nueva versión de la MAIN que recoge los nuevos trámites realizados.

NOVENO.- El 12 de noviembre se solicita a las Universidades de Murcia y Politécnica de Cartagena, a través de sus Rectores, su aceptación expresa para formar parte del Observatorio, manifestando ambas instituciones dicha aceptación.

DÉCIMO.- El 27 de noviembre se elabora una nueva versión de la MAIN y una nueva propuesta de Orden, que incorpora el texto proyectado.

UNDÉCIMO.- El 9 de diciembre de 2020 la Vicesecretaría evacua su preceptivo informe jurídico que se remite a lo indicado en el emitido con anterioridad por el Servicio Jurídico de la Consejería.

Obra en el expediente un texto autorizado del Proyecto de Orden que consta de una parte expositiva innominada, doce artículos divididos en tres capítulos (I. "Disposiciones Generales"; II. "Del Pleno"; y III. "De la Comisión Permanente"), dos disposiciones adicionales y una final.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen mediante comunicación interior de fecha 11 de diciembre de 2020.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

Con fundamento en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, la Consejería de Transparencia, Participación y Administración Pública formula la presente consulta al apreciar que su objeto es un Proyecto de reglamento elaborado en desarrollo o ejecución de una Ley dictada por la Asamblea Regional, en concreto del artículo 35 LPESAESP.

   SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración reglamentaria.

Como en ocasiones anteriores ha indicado este Consejo Jurídico (por todos, Dictamen 203/2008), si bien el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, únicamente regula el procedimiento de elaboración de los reglamentos emanados del Consejo de Gobierno, la ausencia de normas específicas para el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de los Consejeros y la remisión que efectúa el artículo 16.2, letra d) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en cuya virtud los Consejeros ejercen la potestad reglamentaria "en los términos previstos en la Ley del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia", permiten aplicar las normas contenidas en el referido artículo 53 de la Ley 6/2004 a la elaboración de las disposiciones de carácter general que aquéllos dicten.

Examinado el expediente, puede afirmarse que el procedimiento de elaboración normativa seguido se ha ajustado a las normas rituarias establecidas al efecto.

No obstante, en relación con el contenido de la MAIN y, en particular, con los impactos sobre los que informa (presupuestario, de género y de diversidad de género), cabe recordar que existen otros que han de ser objeto de análisis en el trámite de elaboración de las disposiciones reglamentarias y que, sin embargo, no han sido valorados. Así, la Ley 26/2015, de 28 de julio, por la que se modifica el sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, ha introducido en el ordenamiento español, a través del artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, la necesidad de evaluar el impacto normativo en la infancia y en la adolescencia de las normas que se contengan en los anteproyectos de Ley y en los proyectos de reglamentos; añade también una Disposición adicional décima en la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, para incorporar a las memorias del análisis de impacto normativo que deben acompañar a los anteproyectos de ley y a los proyectos de reglamentos la consideración del impacto de la normativa en la familia. Tales informes de impacto no se han integrado en la MAIN.

TERCERA.- Competencia y habilitación legal.

I. Dispone el artículo 1 del Proyecto que éste tiene por objeto regular la composición, funciones y régimen de funcionamiento del Observatorio de la Calidad de los Servicios, creado por el artículo 35 LPESAEPS.

De conformidad con el Preámbulo de la Ley de creación, el Observatorio se enmarca entre las medidas que su título V dedica a la gestión pública y a la evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios, regulando un marco jurídico del sistema de gestión y de evaluación pública. Destaca, asimismo, que con las medidas allí contempladas se instaura un modelo basado en la evaluación de las políticas públicas, la orientación a resultados y la calidad total de los servicios, para lo cual regula un sistema de evaluación de la gestión pública de la Administración regional que se concreta, a su vez, en otras dos evaluaciones: la evaluación de las políticas públicas, por un lado, y la evaluación de la calidad de los servicios públicos de la Administración regional, por otro. Sistema éste que hunde sus raíces en los principios rectores de la Administración Pública establecidos por las Leyes 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y 7/2004, de 28 de diciembre, que parten del principio constitucional de eficacia, para proclamar los de eficiencia, responsabilidad por la gestión pública, planificación, programación y desarrollo de objetivos y control de la gestión y de los resultados.

En este marco normativo se inserta la creación del Observatorio de Calidad de los Servicios, como órgano colegiado de la Administración regional, que tiene por finalidad desarrollar y extender métodos y prácticas relacionados con la simplificación, normalización, agilización de procesos y procedimientos y promoción de la excelencia, así como servir de plataforma de análisis periódico de la percepción ciudadana sobre los servicios públicos y de difusión de información global a los ciudadanos sobre la calidad en la prestación de los servicios.

En la medida en que el objeto del Proyecto es la regulación de la composición, funciones y régimen de funcionamiento de un órgano colegiado ya creado por la Ley regional, es fruto de la potestad de autoorganización que corresponde a toda Administración Pública para diseñar las estructuras organizativas que den soporte a sus actividades y que, en lo que afecta a la Administración regional, viene consagrada en el artículo 51 del Estatuto de Autonomía, atribuyendo a la Comunidad Autónoma la creación y estructuración de su propia Administración pública, dentro de los principios y normas básicas del Estado, fijando en su apartado 2 los principios a que deberá ajustarse esa organización. Por su parte, el artículo 52 remite a una Ley la determinación del régimen jurídico de la referida Administración pública regional. Dicha Ley no es otra que la 7/2004, de 28 de diciembre.

El respeto a la citada potestad autoorganizativa ejercitada por el órgano competente, así como la naturaleza y funciones de este Consejo Jurídico, determinan que el presente Dictamen deba ceñirse a efectuar un juicio de legalidad del Proyecto sometido a consulta, mediante su contraste con las normas indicadas y con la normativa básica aplicable, sin perjuicio de realizar también aquellas observaciones que, desde la óptica de la técnica normativa, puedan contribuir a la mejora del texto.

II. El artículo 35.3 LPESAESP habilita al titular de la Consejería competente en materia de inspección y calidad de los servicios para designar (sic) mediante orden la composición, funcionamiento y funciones del Observatorio de la Calidad de los Servicios.

Como ya hemos indicado en numerosos dictámenes (por todos, 106/2007 y 135/2015), el rigor con el que este Consejo Jurídico comprueba, en todo proyecto de desarrollo reglamentario que se somete a su consideración, la existencia de la debida conexión con el texto legal habilitante, de modo que en cualquier caso quede garantizado que su contenido se está desenvolviendo dentro de los límites de la facultad reglamentaria conferida por la ley, debe extremarse en el supuesto de los Proyectos de Orden, pues el destinatario de la habilitación legal no es el depositario de la potestad reglamentaria originaria, el Consejo de Gobierno, sino la persona titular de la Consejería titular del ramo, en este caso, la calidad de los servicios.

Esta circunstancia tiene evidentes repercusiones en el alcance de la regulación reglamentaria que, al amparo de la referida habilitación, puede dictarse. En efecto, la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, limita la potestad reglamentaria de los Consejeros, pues éstos sólo podrán hacer uso de ella "cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal o en materias de ámbito organizativo interno de su departamento" (artículo 52.1).

Ya desde los primeros Dictámenes de este Consejo Jurídico se indicó que el adverbio "específicamente" reclama "fijación precisa que así lo distinga y apartarse de generalizaciones, en cuanto la atribución específica es la excepción de la regla general que confiere originariamente al Consejo de Gobierno la potestad reglamentaria" (por todos, Dictamen 17/1998).

En el supuesto sometido a consulta, existe una habilitación legal al Consejero competente en materia de inspección y calidad de los servicios para ejercer la potestad reglamentaria para regular mediante orden la composición, el funcionamiento y las funciones del Observatorio de la Calidad de los Servicios, delimitando el objeto sobre el que aquélla queda facultada para dictar la regulación ejecutiva de la Ley. Y dicha habilitación tiene una doble dimensión: una positiva, en tanto que permite el desempeño de la potestad reglamentaria; y otra negativa, en tanto que límite material del contenido normativo.

Estima el Consejo Jurídico que el Proyecto se ajusta a la habilitación legal, toda vez que los extremos sobre los que versa se incardinan en el ámbito de aquélla, esto es, la regulación de la composición, funciones y régimen de funcionamiento del Observatorio, sin extenderse a otros extremos o aspectos de la regulación de la calidad de los servicios públicos, que pudieran quedar al margen de la habilitación. Y ello sin dejar de advertir que la habilitación reglamentaria que efectúa la LPESAEPS al Consejero respecto de la composición y funcionamiento del órgano es una remisión en blanco, toda vez que nada establece el precepto legal respecto a dichos extremos, contraviniendo en este punto la exigencia contenida en el artículo 23.2, c) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, en cuya virtud la norma de creación de un órgano colegiado en la Administración regional requiere la determinación de "la composición y los criterios para la designación de su presidente y de los restantes miembros".

CUARTA.- Observaciones al articulado.

I. A la parte expositiva.

1. De conformidad con el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), en la parte expositiva del Proyecto habrá de quedar suficientemente justificada su adecuación a los principios de buena regulación que en dicho precepto se enumeran. Debe señalarse que la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo, ha precisado que "los artículos 129 y 130.2 no resultan aplicables al ejercicio de la iniciativa legislativa por parte de los gobiernos autonómicos. En consecuencia, a la vista de la STC 91/2017, FJ 6, ha de entenderse que son bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) relativas a la elaboración de reglamentos".

Hemos señalado en diversos dictámenes (por todos, el 245/2019), que no alcanza ese nivel de suficiencia en la justificación que exige la norma básica la mera afirmación de ajuste a los principios, sin una mayor concreción o razonamiento. En el Proyecto ahora sometido a consulta ni siquiera se incluye esta insuficiente precisión, pues se omite cualquier referencia al respecto.

2. El artículo 35 LPESAESP no predetermina el ámbito de los servicios públicos sobre los que ejercerá sus funciones el Observatorio, pues aunque se adscribe a la Administración regional, en ningún momento restringe su campo de acción a los servicios públicos de los que ésta es titular, expresándose en todo momento en términos genéricos, la "calidad de los servicios públicos". Por otra parte, las funciones que la Ley le asigna son de carácter asesor, orientador e informativo, sin que le correspondan funciones cuyo ejercicio pudiera materializarse en resoluciones vinculantes para otras Administraciones públicas susceptibles de incidir en los ámbitos competenciales de estas últimas.

De ahí que no se advierta obstáculo en incorporar en su composición a representantes de otras Administraciones Públicas e instituciones radicadas en el territorio de la Región de Murcia, quienes han manifestado su aceptación (art. 23.4 Ley 7/2004, de 28 de diciembre), en la medida en que permitirá dar una visión más amplia y de conjunto acerca de la prestación de los servicios públicos por parte de las distintas Administraciones de la Región. Además, ha de considerarse que, respecto de las entidades locales y las Universidades Públicas, la Comunidad Autónoma ostenta competencias que le permiten incidir en la prestación de los servicios públicos de los que aquéllas son titulares. En efecto, respecto de las entidades locales y sin perjuicio de la autonomía que tienen constitucionalmente reconocida, corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de régimen local (artículo 11.9 EAMU), desempeñando además, en atención a su condición de Comunidad uniprovincial, las funciones propias de Diputación Provincial (art. 40 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL). Respecto de las Universidades públicas de la Región, corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados (artículo 16 EAMU), incluida la enseñanza universitaria.

No obstante, debería corregirse o, al menos, matizarse la afirmación contenida en la exposición de motivos del Proyecto relativa a que el Observatorio pretende constituirse en "un foro de intercambio y comunicación sobre calidad de los servicios entre las distintas Administraciones Públicas ubicadas en la Región de Murcia", pues parece apuntar a la presencia en el indicado órgano de todas las Administraciones existentes en el territorio regional, cuando lo cierto es que no incorpora a una de ellas, la Administración del Estado.

3. Debe completarse la denominación del "Consejo de Cooperación Local" para ajustarse a la oficial: "Consejo Regional de Cooperación Local" (Ley 9/1994, de 30 de diciembre, de creación de dicho órgano).

II. Al articulado.

- Artículo 2. Naturaleza y adscripción.

En el apartado 1 podría resaltarse el carácter participativo del órgano, añadiendo que en él participan representantes de los Municipios y de las Universidades Públicas de la Región de Murcia, así como organizaciones representativas de los usuarios de servicios públicos.

- Artículo 3. Fines.

Reproduce el precepto lo dispuesto por el artículo 35.1 LPESAESP, por lo que debería comenzar su redacción advirtiendo de dicha circunstancia mediante la utilización de la fórmula "De conformidad con lo dispuesto en el artículo 35.1 de la Ley...." o similar, en orden a conjurar los riesgos de la técnica de la "lex repetita", puestos de manifiesto en numerosos dictámenes de este Consejo Jurídico (por todos, 25/1998 y 182/2020).

Esta observación se hace extensiva a la Disposición adicional segunda del Proyecto.

- Artículo 4. Funciones.

a) En el apartado e) se enumeran una serie de instrumentos que puede utilizar el Observatorio para la elaboración de los informes de percepción que tiene la ciudadanía sobre el funcionamiento de los servicios públicos. Al margen de advertir que el carácter meramente ejemplificativo de dicha enumeración casa mal con la naturaleza imperativa que corresponde a las reglas de la parte dispositiva de las normas, resulta innecesaria, toda vez que en el ejercicio de sus funciones el órgano podrá utilizar cualesquiera instrumentos estime necesarios u oportunos para la elaboración del informe, con el límite establecido por el artículo 35.1 de la Ley de creación, en cuya virtud, habrá de realizarse siempre con medios propios de la Administración regional.

b) La referencia a la Presidencia del Pleno del Observatorio contenida en la letra h) debería sustituirse por la Presidencia del Observatorio, aun cuando ambas calidades coincidan en la misma persona, pues se trata de encomendar la realización de determinadas actuaciones al órgano colegiado en su conjunto, no a los órganos que lo componen.

- Artículo 5. Estructura y composición.

El apartado 3 prevé que tanto el Pleno como la Comisión Permanente puedan constituir grupos de trabajo o comisiones. Ambos términos parecen utilizarse como sinónimos, sin que se ofrezcan criterios de diferenciación entre unos y otras, por lo que o bien se regulan ambos conceptos de forma que sea posible distinguirlos o bien se utiliza uno solo de ellos.

- Artículo 7. Presidencia, Vicepresidencia y Secretaría.

Se prevé en el apartado 2 que la Vicepresidencia recaerá en "la persona titular del órgano directivo con competencias en calidad de los servicios". Dicha determinación es poco precisa, pues en todas las Consejerías suele haber órganos, que tienen la condición de directivos de conformidad con lo establecido en el artículo 11.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, que ostentan competencias en materia de calidad de los servicios. Es el caso de la Vicesecretarías, de las que dependen los servicios de régimen interior, a los que los decretos de estructura orgánica atribuyen funciones en materia de calidad de los servicios y, en ocasiones, se les adscribe una sección de calidad de los servicios. Así, por ejemplo, el artículo 8 del Decreto 21/2016, de 23 de marzo, por el que se establece la estructura orgánica de la Secretaría General de la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades.

Por otra parte, el mismo Proyecto parte de la existencia de "órganos directivos con competencias en materia de calidad de los servicios" en otras Consejerías o Departamentos distintos de la de Transparencia, Participación y Administración Pública (a los que se refiere el artículo 8.2 del Proyecto al regular la procedencia de los vocales, citando expresamente en su apartado 1 los dos siguientes: "órgano directivo competente en materia de evaluación y calidad educativa" y "órgano directivo competente en materia de calidad asistencial del ámbito sanitario").

Al atribuir la vicepresidencia del Observatorio al titular del órgano directivo con competencias en materia de calidad de los servicios, podrían incluirse en dicha previsión tanto los Vicesecretarios de todas las Consejerías, como esos órganos directivos expresamente aludidos en el artículo 8, lo que no parece ser la intención del redactor de la norma. Pero es que, incluso dentro de la propia Consejería de Transparencia, Participación y Administración Pública, cabe identificar más de un órgano directivo competente en materia de calidad de los servicios, pues lo serían no sólo la Dirección General impulsora del Proyecto y que hoy se denomina de Regeneración y Modernización Administrativa, sino también la Subdirección General de Regeneración y Modernización Administrativa, a cuyo titular le corresponde la Jefatura de la Inspección de Servicios (art. 5.6, Decreto 174/2019, de 6 de septiembre, por el que se establecen los Órganos Directivos de la Consejería de Transparencia, Participación y Administración Pública).

Procede, en consecuencia, definir de forma más precisa en quién ha de recaer la Vicepresidencia del Observatorio. Esta observación se hace extensiva al artículo 10 del Proyecto, respecto a la Presidencia de la Comisión Permanente.

- Artículo 8. Vocalías.

a) En relación con los vocales propuestos por las Universidades públicas y si se pretende que ambas tengan representación en el Observatorio, se sugiere modificar la redacción para precisar que corresponde un vocal a cada una de las indicadas instituciones docentes, que será designado por su respectivo Rector.

b) El apartado 1, g) prevé que dos vocales serán "personas expertas o de reconocido prestigio en el ámbito de la calidad, por su trayectoria profesional y su ámbito de trabajo, propuestas por asociaciones de certificación de sistemas de gestión de calidad o asociaciones profesionales más representativas de este ámbito".

Consta en el expediente que se dio traslado del Proyecto a AENOR y ENAC, como entidades de certificación y acreditación de calidad, que serían, a su vez, quienes habrían de proponer a los vocales expertos o de prestigio, y que no han contestado al trámite de audiencia concedido.

De conformidad con el Proyecto, se deduce que dichos vocales lo serían en atención a sus cualidades personales y profesionales, y no actuarían como representantes de las asociaciones que están llamados a proponer su nombramiento, a diferencia de lo que se prevé con los propuestos por las asociaciones de usuarios de servicios públicos, o los designados por la Federación de Municipios o las Universidades, de quienes sí se explicita que son vocales en representación de las entidades e instituciones que los designan. Esa ausencia de mandato representativo de los vocales expertos, contemplada expresamente como posible en el artículo 23.5 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, que admite que la composición de los órganos colegiados incorpore miembros designados por las especiales condiciones de experiencia o conocimientos que concurran en ellos, permitiría establecer una previsión en el proyecto para el supuesto de que las asociaciones que hubieran de proponerlos no lo hicieran, de modo que en su defecto pudieran ser designados por el Consejero competente en materia de calidad de los servicios u otros órganos o entidades.

c) En el apartado 4 se establece que los nombramientos podrán ser revocados en cualquier momento por el mismo procedimiento de su designación y se indican dos causas que pueden llevar a dicha revocación.

Cabe advertir, en primer lugar, que el Proyecto no regula, en rigor, un procedimiento para los nombramientos de los vocales -tampoco para la renovación de su mandato o para la sustitución por otros vocales a la expiración de aquél-, más allá de señalar a quién corresponde su designación y posterior nombramiento, de modo que la revocación también quedaría afectada por dicha indeterminación.

Por otra parte, se sugiere completar la regulación de las causas de cese, al menos con las clásicas y propias de todo órgano colegiado (renuncia, extinción por transcurso del tiempo sin renovación o prórroga de su nombramiento, incapacidad sobrevenida para el desempeño de sus funciones, pérdida de la condición de empleado público en el caso de los vocales que representan a órganos administrativos, incumplimiento grave o reiterado de su función, etc.), a las que cabría reconducir las causas de revocación expresamente previstas en el Proyecto, en particular la de "cuando se estime conveniente su sustitución para la consecución de los objetivos", caracterizada por una amplísima discrecionalidad e indefinición. Y es que se desconoce a qué objetivos se refiere el precepto, si los propios del Observatorio o los del órgano cuyo titular designó al vocal, dado el carácter eminentemente representativo de la presencia de éste en el Observatorio, y que la decisión acerca del cese sólo podría emanar de quien designó o propuso el nombramiento del vocal, no del propio Observatorio, pues así ha de entenderse atendida la remisión que efectúa el propio precepto al procedimiento de nombramiento para realizar la revocación.

Entiende el Consejo Jurídico que la fijación en el Proyecto de un período de tres años de duración del mandato, pretende dotar de una cierta estabilidad y permanencia al vocal y, por extensión, a la composición del órgano. De ahí que, sin dejar de reconocer el carácter representativo de la presencia del vocal en el órgano colegiado y la dependencia que tal representación determina respecto de quien lo designó, sería conveniente desde la perspectiva del adecuado funcionamiento del Observatorio, establecer un contrapeso a la discrecionalidad, mediante la sustitución de la causa de revocación del nombramiento prevista en el Proyecto, por las indicadas supra, que están dotadas de una mayor objetividad en su apreciación.

- Artículo 9. Funcionamiento del Pleno.

a) La remisión del régimen general de funcionamiento del Pleno a las normas básicas sobre órganos colegiados contenidas en la LRJSP debería hacerse extensiva también al funcionamiento de la Comisión Permanente, que queda en el Proyecto huérfana de tal precisión.

Si bien tal remisión expresa no sería necesaria, dada la aplicabilidad directa de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y la remisión que a ellas efectúa el artículo 23.3 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, lo cierto es que si se hace respecto del Pleno también habría de hacerse respecto de la Comisión Permanente, sin perjuicio de advertir acerca de la posibilidad de autonormación que, para establecer o completar su régimen de funcionamiento, correspondería a tales órganos en aplicación de lo establecido en el artículo 15.2 LRJSP.

b) Debe corregirse la denominación de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, para adecuarla a la oficial, esto es, de "organización y régimen jurídico", no "de organización de régimen jurídico".

- Artículo 10. Composición (de la Comisión Permanente).

En el apartado 3 se prevé que los componentes de la Comisión Permanente sean designados por el Presidente de la misma, de entre los miembros del Pleno, previéndose la presencia de un vocal de cada uno de los sectores y órganos que se encuentran representados en el órgano plenario con dos vocales.

El carácter representativo del mandato de los vocales parece aconsejar que en la elección por parte del Presidente de cuál de los vocales del Pleno designados por cada órgano directivo, institución y organización representativa de intereses sociales haya de formar parte de la Comisión Permanente, se oiga a quien los designó. También podrían establecerse reglas objetivas que permitan que todas las instituciones (singularmente las dos Universidades) y las organizaciones con presencia en el Observatorio puedan llegar a formar parte de la Comisión Permanente. Así, por ejemplo, podría establecerse que cada tres años (que es la duración del mandato de los vocales según el artículo 8.3 del Proyecto) se alternara en la Comisión Permanente el representante de las Universidades públicas, de modo que cada tres años, la pertenencia a este órgano correspondería a una Universidad. Del mismo modo podría establecerse un turno rotatorio (puro o modulado en atención a la implantación y representatividad) entre las organizaciones representativas de los usuarios presentes en el Pleno.

- Artículo 11. Funciones (de la Comisión Permanente).

En la letra c) se le atribuye la labor de coordinar los grupos de trabajo creados por el Pleno. En la medida en que de conformidad con el artículo 5.3 del Proyecto tanto el Pleno como la Comisión Permanente pueden crear tales grupos de trabajo, la labor coordinadora de la Comisión Permanente debería alcanzar no sólo a los instituidos por el Pleno, sino también a los creados por ella misma. De igual modo, si en el artículo 5.3 se mantiene la diferenciación entre comisiones y grupos de trabajo, también aquéllas habrían de quedar bajo la coordinación de la Comisión Permanente.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para la aprobación de la futura Orden, estando habilitada la Consejera de Transparencia, Participación y Administración Pública para dictarla por disposición expresa de la LPESAESP.

SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado a las normas rituarias establecidas al efecto, salvo en lo relativo a los informes de impacto en la infancia y la adolescencia y sobre la familia (Consideración Segunda de este Dictamen), sin que se adviertan carencias esenciales en la tramitación del Proyecto.

TERCERA.- Reviste carácter esencial la observación relativa a los principios de buena regulación efectuada en la Consideración Cuarta, I.1.

CUARTA.- El resto de observaciones y sugerencias efectuadas, de incorporarse al texto, contribuirían a su mejora técnica y mayor coherencia interna.

No obstante, V.E. resolverá.