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Dictamen nº 38/2021
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 23 de febrero de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 11 de diciembre de 2020 (COMINTER 369424/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 253/20), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El día 6 de enero 2019 tuvo entrada en el registro de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (CARM) una reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por D. X, frente a la Dirección General de Carreteras de la Consejería de Fomento e Infraestructuras, por los hechos acaecidos el 28 de diciembre de 2018 cuando el vehículo matrícula ----, circulando por la carretera RM-15, sobre las 17 horas, a la altura del punto kilométrico 15, sentido Murcia, cerca de la salida a Campos del Rio, colisionó con un obstáculo que se encontraba en la vía causándole daños en la rueda delantera derecha por importe de 95,47 €, de los que solicitaba su resarcimiento. Según dicha reclamación al lugar acudió la Guardia civil de Tráfico de la Demarcación de Caravaca que tomó fotografías del vehículo y levantó el correspondiente atestado, al igual que hizo el operario que conducía el vehículo de mantenimiento de la autovía RM-15. Consideraba que los daños se habían ocasionado como consecuencia del defectuoso funcionamiento de los servicios públicos que debían velar por el buen estado de conservación de las carreteras. Adjuntaba copia del parte de atención del servicio de grúa que le asistió y diversas fotografías, del vehículo siniestrado y del objeto con el que colisionó. A un segundo escrito presentado en la misma fecha adjuntó la factura nº A-290012, de "Neumáticos Soledad, S.L.", de Murcia, con un importe de 95,47 € por el suministro e instalación de un neumático en el vehículo accidentado.
SEGUNDO.- El 21 de enero de 2019, la Jefa de Sección de Responsabilidad Patrimonial de la Consejería dirigió un escrito a la Comandancia de la Guardia civil de Murcia solicitando la remisión de las diligencias instruidas como consecuencia del accidente.
Igualmente, ese mismo día, se dirigió al interesado comunicándole la recepción de la reclamación, el inicio la tramitación del procedimiento y las normas por la que se regiría advirtiendo de la suspensión del mismo en tanto no se produjera la aportación de los documentos que enumeraba: documentación relativa al seguro del vehículo, declaración de la percepción en su caso de cualquier indemnización por los mismos hechos, indicación de no haber presentado esta reclamación en vía civil, penal o administrativa o, en su caso, remitir las copias, así como copia del carnet de conducir, la certificación de la entidad bancaria sobre la titularidad de la cuenta en la que, en su caso, hacer efectivo el pago de la indemnización, fotocopia del permiso de circulación del vehículo y tarjeta de la Inspección Técnica de Vehículos (ITV). Se advertía de que se requeriría el informe de la Inspección Médica a la vista de que, erróneamente, se apreciaba una solicitud de indemnización en concepto de lesiones, para lo que sería necesaria la consulta de los datos que obrasen en los ficheros de las instituciones sanitarias.
TERCERO.- El día 23 de enero de 2019, la instructora del procedimiento remitió un escrito al Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras en solicitud de su informe técnico sobre los extremos que se indicaba, entre ellos, la titularidad de la carretera, y en caso de pertenecer a ella, distintos aspectos relativos al accidente y los daños denunciados.
CUARTO.- En contestación a la petición de mejora de su solicitud, el interesado presentó nuevos escritos los días 24 y 27 de enero de 2019 adjuntando la documentación solicitada. Además, al observar el error en que había incurrido la instructora, negaba su autorización para la consulta de sus datos de salud al no reclamar indemnización por lesiones.
QUINTO.- El día 30 de enero de 2019 la instructora volvió a solicitar de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil la remisión de las diligencias que se hubieran instruido con motivo del accidente. En contestación al mismo, el 28 de febrero de 2019 se recibió en el Servicio Jurídico de la Secretaría General la comunicación del Mando de Operaciones Territoriales, Jefatura de la Agrupación de Tráfico, Sector/Subsector de la Guardia civil de Murcia, comunicando la no instrucción de diligencias por dicha Unidad pero sí que existía una orden de servicio número 2018-12-25555-091 del Departamento de Tráfico de Caravaca de la Cruz sobre tal accidente en el que el apartado de relato de hechos indicaba, respecto del vehículo siniestrado que "[...] circulaba por el carril izquierdo de la autovía RM-15, sentido Alcantarilla, cuando al llegar a la altura del kilómetro 15,560, se encuentra un trozo de hierro en el carril, no pudiendo evitar pisarlo con la rueda delantera derecha, sufriendo pinchazo en dicha rueda y daños en la parte baja del paragolpes. El trozo de hierro es retirado por personal de mantenimiento de la autovía. Daños en la vía o a terceros: Ninguno. Causa a juicio de la Fuerza Actuante: OBSTÁCULO EN LA CALZADA".
QUINTO.- Mediante comunicación de 13 de febrero de 2019 se remitió el informe del Servicio de Explotación y Seguridad Vial de la Dirección General de Carreteras al Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería. El informe reconocía la titularidad autonómica de la autovía RM-15 y, basándose en el informe de la empresa concesionaria de dicha autovía (AUNOR), informaba que a las 16,46 horas del día 28 de diciembre de 2018 el operario que se encontraba realizando la ronda de vigilancia localizó al vehículo siniestrado estacionado en el ramal de salida de la autovía hacia el polígono industrial de Albudeite, en el punto kilométrico 13,4, en sentido Murcia. Según relataba el conductor, el vehículo estaba inmovilizado por el impacto con una pieza metálica con la que había colisionado unos kilómetros antes, causándole daños en le rueda que le impedían proseguir la marcha. El vigilante buscó el objeto localizándolo en el punto kilométrico 15,65, sentido Caravaca ? Murcia, tratándose de un pasador metálico de los que habitualmente llevan los camiones para cerrar la puerta trasera de la caja o remolque. Después de tomar fotografías y retirar el objeto volvió al lugar en que se encontraba el vehículo y continuó con la toma de datos. Concluía este apartado con la siguiente afirmación: "Así pues, en base a dichos partes y registros, se constata que a las 16:46 horas del día 28 de diciembre de 2018 se asistió en el P.k. 13,4 de la autovía RM-15 al vehículo cuyos datos identificativos coinciden con los del escrito de reclamación, el cual se encontraba inmovilizado como consecuencia de la colisión contra un obstáculo (pieza metálica) que se encontraba sobre la calzada. Por tanto dicho suceso debe considerarse como cierto y real".
Afirmaba no existir constancia de otros incidentes similares en el lugar y fecha en cuestión y que no debía imputarse responsabilidad ni a la Administración ni a la empresa concesionaria pues en el lugar se habían realizado las actuaciones que requerían el normal mantenimiento y conservación de la vía. Expresamente indicaba que "Diariamente (las 24 horas y durante los 365 días del año), se efectúan un mínimo de cuatro recorridos completos a lo largo de toda la autovía (62 km) y sus accesos. En comunicación permanente con el centro de control, el personal de vigilancia atiende al instante las incidencias detectadas o que son notificadas a dicho centro de control por parte de los servicios de emergencia (sala 112, Guardia Civil de Tráfico, Policías locales, etc.)", detallando, a continuación las horas aproximadas de paso por el punto donde se localizó el obstáculo en las rondas efectuadas por el equipo de vigilancia previa a la notificación del siniestro, siendo las siguientes:
Concluía así "En ninguna de las rondas anteriores se detectó la presencia de obstáculos en la zona, según consta en los partes de vigilancia.
A excepción del propio aviso en sala de control por parte del operario de vigilancia, no se produjeron con anterioridad otras comunicaciones informando de obstáculos en la calzada en el tramo en el que se produjo la colisión".
Al referido informe se adjuntaba toda la documentación elaborada por la sociedad concesionaria a la que se había solicitado.
SEXTO.- El 24 de septiembre de 2019 se había solicitado el informe del Parque de Maquinaria de la Consejería que fue remitido mediante comunicación interior de 11 de octubre siguiente. En el informe se considera como valor venal del vehículo el de 3.876 €, e indicaba que no se realizaba la valoración de los daños al no haberse aportado ni peritaje ni presupuesto de la reparación, mostrando su conformidad con que el importe reflejado en la factura se correspondía con los daños declarado en el accidente y la reparación efectuada.
SÉPTIMO.- Acordada la apertura del trámite de audiencia el 17 de febrero de 2020, se notificó al interesado que lo recibió por correo el día 24 de febrero siguiente, según queda acreditado en el expediente con copia del acuse de recibo. No consta la formulación de alegaciones.
OCTAVO.- La instructora del procedimiento formuló su propuesta de resolución el día 11 de diciembre de 2020, considerando que debía ser desestimada la reclamación al no haberse acreditado la relación de causalidad entre el hecho acaecido con el defectuoso funcionamiento del servicio de público de carreteras.
NOVENO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente, se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de la acción y procedimiento.
I. El reclamante está legitimado para solicitar indemnización por los daños sufridos en el vehículo de su propiedad, según la documentación aportada.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación que se le dirige, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia.
II. La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
III. En lo que se refiere al procedimiento, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido legal y reglamentariamente al respecto, constando la emisión del informe preceptivo de la Dirección General de Carreteras y el emplazamiento de los interesados, incluyendo a la entidad concesionaria del servicio, cuya existencia no enerva el deber de la Administración de pronunciarse sobre la existencia o no de su propia y directa responsabilidad frente al reclamante, según la doctrina jurisprudencial, sin perjuicio de que se pueda determinar en la misma resolución la responsabilidad última del contratista si así procediera, conforme en este punto con lo razonado por este Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes análogos al presente, a los que nos remitimos; doctrina aplicable, como es el caso, a las relaciones entre Administración y contratista en interpretación de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (art. 196.3)
TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
I. Son requisitos exigidos para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración la efectividad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas; que el daño o lesión sufrido por los reclamantes sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa e inmediata de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir alterando el nexo causal; la ausencia de fuerza mayor; y, finalmente, que los reclamantes no tengan el deber jurídico de soportar el daño. Tales exigencias están contenidas en el artículo 32 de la LRJSP y, además, han sido precisadas por constante jurisprudencia del Tribunal Supremo y reiterada doctrina de este Consejo Jurídico y resto de Órganos Consultivos.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.
CUARTA.- Inexistencia de relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización.
Para poder apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración debe haberse producido un daño que, cumpliendo los requisitos antes dichos, lo convierten en lesión resarcible. Ahora bien, la causa de la lesión resarcible puede provenir tanto de una acción como de una omisión en el funcionamiento de los servicios públicos. En el supuesto que nos ocupa el reclamante sitúa la causa generadora de los daños en una omisión de los servicios de conservación y vigilancia dependientes de la Administración Regional que no actuaron diligentemente al no haber retirado el obstáculo (un pasador metálico de la puerta de una camión) de la vía, de forma que quedara garantizada en todo caso la seguridad en la circulación.
Conviene aquí recordar la doctrina del Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que expresa que si bien es cierto que existe el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, también lo es que dicho deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, no siéndolo una vigilancia tan intensa que asegure que el tráfico de la calzada esté libre y expedito bajo cualquier circunstancia; de ahí la diversa gradación que se otorga a los deberes de mantenimiento y cuidado de la carretera. Así, en los casos de desprendimientos de piedras o caída de árboles u otros elementos adyacentes a la vía, o de existencia de baches u otras deficiencias en la calzada sin suficiente señalización, es decir, cuando la falta de seguridad se puede vincular con los elementos o circunstancias intrínsecas de la calzada, la Administración, en principio (sin perjuicio siempre de las circunstancias del caso concreto) ha de ser responsable de las consecuencias dañosas que se deriven de tales circunstancias. En cambio, se viene negando normalmente dicha imputación cuando medien o se interfieran elementos o circunstancias ajenas a la vía, como es la irrupción de animales en la calzada o de objetos caídos o arrojados por terceros (entre otros, Dictamen núm. 2.568/2000 del Consejo de Estado y 121/2005 de este Consejo Jurídico).
Para un supuesto similar al que nos ocupa, el Consejo de Estado, en su Dictamen nº 992/2005, afirmó lo siguiente: "En el presente expediente, al igual que en otros casos análogos dictaminados por este Consejo, no se da el nexo de causalidad requerido para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Y ello por cuanto la causa directa del accidente fue la existencia de un objeto (un tablón de madera) en la calzada de la carretera, existencia fortuita, que implica la intervención de un tercero ajeno al servicio público, en concreto un vehículo sin identificar, del que debió caer el objeto causante del evento lesivo (...) no parece razonable exigir una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito. El deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, sin que comprenda, por tanto, el supuesto de caída de objetos de vehículos, que ocasionen perjuicios a los vehículos que sigan en el tráfico normal de la carretera".
Aplicado lo anterior al caso que nos ocupa y, a la vista de los diversos informes evacuados constatando la realidad del accidente en la citada autovía regional y los daños producidos a causa del mismo, es esencial destacar que los órganos informantes aluden a la existencia de un "pasador de puerta de un camión" en la calzada, lo que impide pensar en que pudiera tratarse de la posible falta de conservación de un elemento estructural generador de riesgo para la circulación. En atención a lo que señala el informe de la Dirección General de Carreteras, cabe razonablemente extraer de ello que se trataba de un elemento propio de un vehículo y que cayó del mismo, presumiblemente por no adoptar el conductor las necesarias medidas de seguridad. Al no constar la existencia de avisos previos al recibido se puede presumir que la caída del pasador del debió ocurrir poco tiempo antes del impacto. Así, en el informe del Servicio de Explotación y Conservación de Carreteras se dice que " No hay constancia de que en el lugar del siniestro, se produjeran incidentes similares durante la fecha en cuestión o anterior al suceso" y también, después de relacionar las horas de las rondas de vigilancia en el lugar, termina señalando que "En ninguna de las rondas anteriores se detectó la presencia de obstáculos en la zona, según consta en los partes de vigilancia. A excepción del propio aviso en sala de control por pa1te del operario de vigilancia, no se produjeron con anterioridad otras comunicaciones informando de obstáculos en la calzada en el tramo en el que se produjo la colisión". En ese caso, la presumible brevedad del lapso de tiempo transcurrido entre la caída del pasador y el accidente, permite considerar que la actuación del Servicio de Conservación no infringió el estándar exigible y, en consecuencia, no puede reconocerse la relación de causalidad entre su actuación y el resultado dañoso por el que se reclama.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución en cuanto es desestimatoria de la reclamación por considerar que no existe la adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
