Dictamen nº 200/2021
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 20 de septiembre de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 19 de mayo de 2021 (COMINTER_155804_2021_05_19-01_47), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, por daños sufridos en una finca de su propiedad (exp. 2021_147), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 20 de noviembre de 2014 D. Y, actuando en nombre y representación, según manifiesta, de D.ª X, presenta una solicitud de indemnización fundamentada en la responsabilidad patrimonial que incumbe a la Administración de acuerdo con lo que se establece en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), entonces vigente.
En ella expone que D.ª X es propietaria de una finca situada en el término municipal de Totana, y más concretamente, en terrenos de la Reserva Nacional de Caza y en el entorno del Parque Regional de Sierra Espuña.
Añade que en la finca citada se produjeron durante 2012 ciertos daños debidos a la acción de jabalíes.
Asimismo, recuerda que el artículo 35.1 del Decreto 13/1995, de 31 de marzo, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Sierra Espuña (incluido Barrancos de Gebas) y se declara como paisaje protegido los Barrancos de Gebas, y el artículo 30 de la Ley 7/1995, de 21 de abril, de la fauna silvestre, caza y pesca fluvial, establecen inequívocamente que los propietarios tienen derecho a que se les indemnice por los daños causados en sus fincas en el plazo de tres meses desde la fecha de comunicación de los daños.
Junto con la solicitud de indemnización, aporta un informe pericial suscrito el 17 de septiembre de 2012 por un ingeniero técnico agrícola en el que expone que la finca en cuestión está situada en la Diputación de la Sierra del término municipal de Totana, paraje de Albaricoqueros, en el polígono 11 de la parcela 19. Asimismo, añade que está cultivada de almendros y de otras variedades de frutales y de olivos, y que se personó el 2 de agosto de 2012 en ella para realizar la valoración de los daños producidos.
El perito explica, a continuación, que la finca tiene una extensión de 70.000 m² y que la entrada de los jabalíes en ella causa daños importantes en los cultivos.
También manifiesta que estos animales proceden del Parque Natural de Sierra Espuña, espacio que linda con la zona donde se encuentra la fina citada.
Por último, en el informe se formula la siguiente valoración económica de los daños producidos:
- 30 almendros dañados totalmente, a 55 €/almendro, 1.650 €.
- 250 almendros dañados parcialmente, a 20 €/almendro, 5.000 €.
- 2.200 kilos de almendra, a 1€/k, 2.200 €.
De acuerdo con ello, el importe de la indemnización que se reclama asciende a 8.850 €.
Junto con el informe se acompañan un plano de finca obtenido del Sistema de Información Geográfica de Parcelas Agrícolas (SIG-PAC) y 29 fotografías en las que se muestran los daños ocasionados.
SEGUNDO.- Pocos minutos después de haber presentado la primera reclamación, el mismo 20 de noviembre de 2014, D. Y presenta otra reclamación por los daños causados en la misma finca, durante el año 2014, por la acción de jabalíes y de arruís que provienen del Parque Natural de Sierra Espuña.
También en este caso aporta dos informes periciales elaborados por el mismo ingeniero técnico agrícola.
En el primero de ellos, realizado el 8 de septiembre de 2014, señala dicho ingeniero técnico que se personó en la finca el 22 de junio de 2014 para hacer una valoración de los daños sufridos, que son los siguientes:
- Reparación de 4 m de valla, a razón de 20 €/m, 80 €.
- 50 almendros dañados parcialmente, a 20 €/almendro, 1.000 €.
- 250 kilos de almendra, a 2 €/kg, 500 €.
En consecuencia, el valor de los daños por los que se solicita un resarcimiento se eleva a 1.580 €.
Con este informe se aportan 6 fotografías con las que se pretenden justificar los daños citados.
En el segundo informe, elaborado también el 8 de septiembre de 2014, el perito manifiesta que visitó la finca el 2 de agosto de ese año, y que los daños por los que se reclama son los siguientes:
- Reparación de 16 m de valla, a razón de 30 €/m, 80 €, 480 €.
- 55 almendros dañados parcialmente, a 20 €/almendro, 1.100 €.
- 600 kg de uva de mesa consumidos, a razón de 1€/kg, 600 €.
- 530 kilos de almendra, a 2 €/kg, 1.060 €.
Así pues, el total por el que se reclama en este segundo caso asciende a 3.240 €.
No obstante, con este segundo informe no se adjunta ninguna fotografía con la que se pueda acreditar la realidad de los daños ocasionados.
En consecuencia, la indemnización por los daños constatados en junio y agosto de 2014 asciende (1.580 + 3.240) a 4.820 €.
TERCERO.- El 30 de diciembre de 2014 un Técnico de Gestión, con el visto bueno del Jefe de Servicio de Biodiversidad, Caza y Pesca Fluvial de la Dirección General de Medio Ambiente emite un informe en el que se expone que en la inspección técnica efectuada ese mismo día se ha podido constatar lo siguiente:
“- Se observa valla cinegética perimetral anclada al suelo con cemento en diferentes puntos, reforzada con malla de triple torsión y mallazo en gateras en zonas de paso de animales ubicadas donde discurre el agua. Las características del cerramiento cuya instalación y mantenimiento realiza la propiedad imposibilita el acceso de la especie cinegética jabalí a su interior.
- Se observa cultivo de almendro adulto laboreado, alternando zonas de regadío con zonas de secano.
- No se observan indicios recientes de la presencia de especies cinegéticas en la zona”.
Además, el informe incorpora tres fotografías del citado cerramiento.
CUARTO.- Con fecha 18 de marzo de 2015 se remite al órgano instructor el informe elaborado por el Servicio Jurídico de la Consejería dos días antes. En él se argumenta que las solicitudes de indemnización presentadas no se pueden calificar como reclamaciones de responsabilidad patrimonial, de modo que su tramitación corresponde a la Dirección General de Medio Ambiente.
QUINTO.- Obra en el expediente un informe elaborado el 27 de abril de 2015 por una Asesora Jurídica, con el visto bueno de la Jefa de la Oficina Regional de Caza y Pesca Fluvial, dependiente de la Dirección General de Medio Ambiente. En él se sostiene que la solicitud formulada se debe tramitar como una reclamación de responsabilidad patrimonial.
SEXTO.- También se contiene en las presentes actuaciones un informe realizado el 15 de mayo de 2015 por un Asesor Facultativo de la Dirección General de Medio Ambiente. En este documento se concluye que la titular de la Consejería debe resolver el conflicto de atribuciones que se ha producido, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 LPAC y 26 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
SÉPTIMO.- La Directora General de Medio Ambiente remite el 25 de mayo de 2015 al Secretario General de la Consejería un escrito en el que le solicita que se resuelva el conflicto de atribuciones que se ha producido.
OCTAVO.- El 9 de febrero de 2016 se remite a la reclamante un escrito de la Vicesecretaria de la Consejería en el que le advierte de que no consta que haya conferido su representación a la persona que firma la reclamación (sic) en su nombre. Por ese motivo, le solicita que subsane ese defecto en el plazo de diez días.
Por otro lado, le advierte que, a la vista de la documentación presentada, la reclamación se puede haber formulado de manera extemporánea.
NOVENO.- Con fecha 25 de febrero de 2016 la interesada presenta un escrito en el que advierte que acompaña otro de contenido idéntico al que se presentó el 20 de noviembre de 2014, relativo a los daños causados en 2012, firmado por ella.
De otra parte, argumenta que no se puede considerar que la solicitud de reparación económica haya prescrito dado que los daños que alega se pueden considerar permanentes y continuados, ocasionados año tras año por la misma causa, sin que se hayan solucionado.
Con el escrito que acompaña la copia de la reclamación debidamente firmada.
DÉCIMO.- La reclamación (sic) se admite a trámite el 1 de junio de 2016 y al día siguiente se solicita al Servicio de Biodiversidad, Caza y Pesca Fluvial que emita un informe acerca de su contenido.
UNDÉCIMO.- El 24 de junio un ingeniero de montes emite el informe solicitado con el visto bueno del Jefe de Servicio de Diversificación de Economía Rural.
DUODÉCIMO.- El 12 de diciembre de 2016 se solicita al Gerente del Instituto Murciano de Investigación y Desarrollo Agrario y Alimentario (IMIDA) que ese organismo público realice una valoración de los daños por los que se reclama una indemnización.
DECIMOTERCERO.- El 11 de abril de 2017 el órgano instructor solicita a la reclamante que aporte una copia del título que acredite que es titular de la finca en la que se produjeron los daños que alega.
DECIMOCUARTO.- La instructora del procedimiento solicita por correo electrónico, el 26 de abril de 2017, conocer si la reclamante tiene inscrita la finca en el Registro de Explotaciones Agrarias de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Al día siguiente se recibe un correo electrónico de una funcionaria del Servicio de Gestión de Ayudas a las Rentas Agrarias, integrado en la Dirección General de Fondos Agrarios, en la que se informa que no se tiene constancia de que se inscribiera la finca en el citado registro.
DECIMOQUINTO.- La interesada presenta el 5 de mayo de 2017 un escrito con el que adjunta una copia de la escritura de compraventa de la finca.
DECIMOSEXTO.- El 26 de junio de 2017 se concede audiencia a la interesada para que pueda formular alegaciones y presentar cuantos documentos y justificaciones estime pertinentes.
DECIMOSÉPTIMO.- Por Orden del titular de la Consejería dictada el 7 de noviembre de 2017 se designa a una nueva instructora del presente procedimiento de responsabilidad patrimonial, lo que se notifica debidamente a la interesada el día 15 del citado mes de noviembre.
DECIMOCTAVO.- Mediante una Orden del titular del Departamento citado, de 29 de noviembre de 2019, se nombra a un nuevo instructor del procedimiento, lo que se notifica a la reclamante el 5 de diciembre siguiente.
DECIMONOVENO.- El instructor del procedimiento solicita el 30 de enero de 2020 a la Subdirección General de Política Forestal y Caza que emita un nuevo informe acerca de la solicitud de indemnización formulada.
VIGÉSIMO.- El 6 de febrero de 2020 se recibe el informe realizado el día anterior por un Técnico Responsable, con el visto bueno del Subdirector General de Política Forestal y Caza, en el que se expone lo que se transcribe a continuación:
“En 2020 no es posible establecer una relación de causalidad directa entre los daños y el funcionamiento de la Reserva Regional, pues se desconoce cómo estaba el vallado en 2012. No obstante, a la vista del [informe del] Servicio de Biodiversidad, Caza y Pesca Fluvial de 30/12/2014, queda claro, que la parcela estaba correctamente vallada a finales de 2014 y que no existían daños en su interior.
Esta circunstancia ha sido confirmada por el Agente Auxiliar Forestal D. (…) que ha visto la evolución de dicha parcela y de la Reserva Regional de Caza de Sierra Espuña durante estos años, manifestando que se le entregó postes y valla por parte de la entonces Dirección General con competencias en caza, y que no han existido daños de arruí en ningún momento.
El jabalí es una especie silvestre que habita casi todos los espacios forestales de la Región de Murcia, y por tanto, no existe relación de causalidad de daños que pudieran existir en 2012 y la Reserva Regional de Caza de Sierra Espuña. El jabalí a diferencia del arruí, sí tiene la capacidad de abrir gateras en los vallados que no están bien construidos y mantenidos. No obstante, dichos daños y rastros no se apreciaron en 2014, pues la valla
estaba bien reforzada en la zona inferior”.
VIGESIMOPRIMERO.- El 20 de abril de 2021 se concede una nueva audiencia a la interesada pero no consta que haya hecho uso de ese derecho.
VIGESIMOSEGUNDO.- Con fecha 18 de mayo de 2021 se formula una propuesta de resolución desestimatoria de las reclamaciones (sic) por no haberse acreditado la existencia de daños que deben ser indemnizados.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 19 de mayo de 2021.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una reclamación que en concepto de responsabilidad patrimonial se ha formulado ante la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con los artículos 142.3 LPAC y 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).
SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.
I. Por lo que se refiere al régimen jurídico que resulta de aplicación a este procedimiento, conviene recordar que la LPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y que este nuevo Cuerpo legal y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Sin embargo, la Disposición transitoria tercera, apartado a), de la LPACAP dispone que no resulta de aplicación a los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor, lo que se produjo el 2 de octubre de 2016, sino que se regirán por la normativa anterior. De conformidad con ello, el régimen legal que resulta aplicable en este caso es el que se contenía en la LPAC.
II. La interesada ostenta legitimación activa para reclamar puesto que ha acreditado debidamente ser la propietaria de la finca en la que manifiesta que se han producido los perjuicios cuyo resarcimiento reclama, conforme a lo previsto en el artículo 139.1 LPAC.
En cuanto a la legitimación pasiva, la Consejería consultante está legitimada para resolver el procedimiento al dirigirse la solicitud de indemnización a la Administración regional y resultar aquélla titular de los servicios regionales de caza y protección de la fauna silvestre a los que se imputan los daños.
III. Por lo que se refiere al requisito temporal para el ejercicio de la acción de resarcimiento, se debe entender que la segunda reclamación, esto es, la presentada por los daños que se constataron en junio y en agosto de 2014, se interpuso el 20 de noviembre de ese año. Y, por tanto, antes de que hubiese transcurrido el plazo de un año que para la prescripción de ese derecho establece el artículo 142.5 LPAC.
IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos. No obstante, se deben formular las siguientes cuatro observaciones:
a) En primer lugar, se aprecia que se ha sobrepasado con un exceso indebido el plazo máximo para resolver que se establece en el artículo 13.3 RRP. En este sentido, se advierte que la tramitación del procedimiento se ha prolongado durante casi siete años, lo que carece de la menor justificación a la vista del contenido del expediente administrativo y de las actuaciones que se han llevado a cabo.
b) Por lo que se refiere al defecto de representación de la solicitud (sic) relativa a los daños causados en 2012, que advirtió en su momento el órgano instructor (Antecedente octavo de este Dictamen), hay que señalar que quedó debidamente subsanado mediante la presentación de un escrito de contenido idéntico al de la primera reclamación presentada, debidamente firmado por la interesada.
Acerca de esta cuestión, ya tuvo ocasión este Consejo Jurídico de señalar en su Dictamen núm. 20/2017 que “nada impide que la falta de representación quede subsanada mediante la aportación de un poder preexistente o que el representado ratifique a posteriori lo hecho por el representante sin poder en absoluto.
Por lo tanto, no cabe dudar que en el caso del que aquí se trata la Sra. Y subsanó el defecto de falta de representación inicial del que adolecía la reclamación por medio de un acto propio consistente en la firma de un escrito de contenido idéntico al que presentó su hermano el 20 de noviembre de 2014 y que subsanó, de ese modo, el defecto mencionado. Además, de acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de manera constante (por todas, la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 1979 o la de la Audiencia Nacional de 20 de abril de 2011) cabe apuntar que la ratificación por el interesado de lo realizado en su provecho sana retroactivamente todos los defectos del acto, cuyos efectos se producen desde la fecha en que tuvo lugar el acto ratificado”.
c) En tercer lugar, conviene advertir que el órgano instructor no solicitó, sin embargo, que se subsanara del defecto de representación del que también adolecía la solicitud de indemnización que se presentó asimismo el 20 de noviembre de 2014, pero referida a los daños que, al parecer, se habían producido en los meses de junio y de agosto de ese año.
Por lo tanto, la instructora del procedimiento debió considerar la representación suficientemente demostrada en este segundo caso. Así pues, la Administración regional debe ahora estar y pasar por ello y considerar que el Sr. Y interviene en ese supuesto en nombre y representación de la reclamante.
d) Finalmente, se debe insistir de nuevo en que la interesada presentó el mismo día dos reclamaciones de responsabilidad patrimonial distintas. La primera de ellas se refería a daños causados en 2012 y la segunda a perjuicios ocasionados en 2014.
Sin embargo, el órgano instructor se ha referido durante la tramitación del procedimiento a una única reclamación, hasta el punto de que -como se ha expuesto con anterioridad- requirió a la interesada para que subsanase el defecto de representación que se apreciaba en la primera solicitud de indemnización, pero no en la segunda. No obstante, en la propuesta de resolución se hace referencia a dos reclamaciones distintas (aunque luego no se resuelve acerca de ellas de manera diferenciada).
Si eso es así, lo lógico hubiese sido que cada reclamación se hubiera tramitado en un procedimiento distinto o que, por guardar una identidad sustancial o íntima conexión entre ellas, se hubiesen acumulado, para que hubiesen seguido una única tramitación y se hubieran resuelto en la misma resolución.
En consecuencia, dado que se formularon dos reclamaciones distintas, este Consejo Jurídico se va a pronunciar en este Dictamen de forma separada respecto de cada una de ellas.
TERCERA.- Acerca de la prescripción de la primera acción de resarcimiento interpuesta.
De manera inicial, resulta necesario determinar si la acción formulada por los daños ocasionados en 2012 se interpuso dentro del plazo de un año al que se refiere el artículo 142.5 LPAC, que dispone que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo.
Como se ha explicado con anterioridad, la interesada presentó la reclamación inicial de responsabilidad patrimonial en noviembre de 2014 cuando el daño que en ese momento alegaba, cuya fecha de producción no precisa, se debió producir antes del mes de agosto de 2012, ya que en el informe pericial que aporta se dice que el día 2 de ese mes se realizó una visita de valoración de los perjuicios que se habían producido.
No cabe acoger la pretensión de la reclamante de que el daño revista carácter continuado porque se produzca todos los años y, por tanto, no haya comenzado a transcurrir (dies a quo) el plazo de prescripción correspondiente. De manera contraria, se debe entender que los daños que en cada caso se produzcan son permanentes, en el sentido de que se agotan en un momento concreto y que desde entonces el resultado lesivo es inalterable y permanente, y que se deben sustanciar a través de procedimientos distintos.
Por lo tanto, resulta evidente que esta primera reclamación se presentó con exceso fuera del plazo de un año previsto en la LPAC y, por ello, de manera extemporánea, de forma que procede la desestimación de esa solicitud de indemnización formulada por la reclamante.
CUARTA.- Sobre el fondo de la segunda reclamación formulada.
I. Como es sabido, la responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:
1) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas.
2) Que el daño sea antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.
3) La existencia de una adecuada relación de causalidad entre la actividad administrativa y el resultado dañoso.
4) Ausencia de fuerza mayor.
Por otro lado, la causa de la lesión resarcible puede consistir tanto en una acción como en una omisión en el funcionamiento de los servicios públicos.
II. Según se ha explicado de forma reiterada, la interesada solicita, asimismo, en una segunda reclamación, que se le reconozca el derecho a percibir una indemnización de 3.240 € como consecuencia de los daños que se produjeron en una finca de su propiedad, situada en terrenos de la Reserva Nacional de Caza y en el entorno del Parque Regional de Sierra Espuña. Según alega, esta lesión patrimonial se ocasionó en los meses de junio y de agosto de 2014 por la acción de jabalíes y de arruís que provenían de dicha Reserva Nacional.
Pese a ello, en un informe elaborado el 30 de diciembre de 2014 por el Servicio de Biodiversidad, Caza y Pesca Fluvial (Antecedente tercero de este Dictamen) se puso de manifiesto que la parcela estaba correctamente vallada y que no se habían producido daños en su interior.
De manera particular, se explicaba que la finca estaba circundada por una valla cinegética perimetral anclada al suelo con cemento en diferentes puntos, reforzada con malla de triple torsión y mallazo en gateras en las zonas de paso de animales ubicadas donde discurre el agua.
También se destacaba en ese informe que las características del cerramiento, cuya instalación y mantenimiento había llevado a efecto la propiedad de la finca, imposibilita el acceso de la especie cinegética jabalí a su interior.
Por último, se destacaba que no se observaban indicios recientes de la presencia de especies cinegéticas en la zona.
Pues, bien, en el informe elaborado el 6 de febrero de 2020 por la Subdirección General de Política Forestal y Caza (Antecedente vigésimo) se insistía en esos hechos, y se destaca que un Agente Auxiliar Forestal había manifestado que había seguido la evolución de la finca durante los últimos años y que había confirmado que no se habían causado en ella daños, ni debidos a la acción de arruís ni a la de jabalíes. Además, se recuerda que ya en el año 2014 se había constatado que la valla que se había instalado estaba reforzada en la parte inferior, y que eso impedía que entraran jabalíes en la finca.
De acuerdo con lo expuesto, este Órgano consultivo llega a la conclusión de que no se produjeron los daños a los que se refiere la reclamante, por lo que no concurre el primero de los requisitos que se exigen para que se pueda declarar que la Administración regional haya incurrido en un supuesto de responsabilidad extracontractual que deba ser objeto de resarcimiento.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- Que se debe considerar prescrita la primera de las acciones de indemnización interpuestas, ya que en el momento en el que se presentó esa reclamación había transcurrido en exceso el plazo de un año al que se refiere el artículo 142.5 LPAC, lo que debe conducir a la desestimación de la primera pretensión indemnizatoria formulada. Por esta razón, esta apreciación se debiera recoger como argumento desestimatorio principal en la resolución que ponga fin al procedimiento.
SEGUNDA.- Por lo que se refiere a la segunda solicitud de indemnización formulada, se dictamina favorablemente la propuesta de resolución por no constar acreditadas ni la realidad ni la efectividad de los daños por los que se reclama.
No obstante, V.E. resolverá.
