Dictamen nº 197/2021
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 20 de septiembre de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Director Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación del Excmo. Sr. Consejero de Salud), mediante oficio registrado el día 27 de abril de 2021 (COMINTER 129300_2021_04_27-01_11), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, por daños sufridos debidos a accidente en centro sanitario (exp. 2021_121), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO. - Con fecha 14 de julio de 2020, D. X suscribe escrito de reclamación patrimonial frente al Servicio Murciano de Salud (SMS), por los daños sufridos por una caída en la terraza del Hospital General Universitario “Santa Lucía”, de Cartagena (HSL) el día 20 de enero de 2020, habiendo sufrido policontusiones de las que tardó 36 días en curar.
Acompaña al escrito de reclamación informe de alta del Servicio de Urgencias de dicho Hospital, partes de baja y alta laboral y las reclamaciones y contestación a las mismas por parte de la gerencia del Hospital.
En cuanto a la valoración del daño, lo cuantifica en 1.954,80 euros, conforme al Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor.
SEGUNDO. - Con fecha 10 de agosto de 2020, por el Director Gerente del SMS se admite a trámite la reclamación patrimonial formulada.
TERCERO. – Por la instrucción del expediente se solicita de la Gerencia del Área de Salud II, HSL, copia de la historia clínica del reclamante, informe de los profesionales implicados e informe del Servicio de Mantenimiento.
Igualmente, se da traslado de la reclamación a la compañía aseguradora del SMS.
CUARTO. – Con fecha 14 de diciembre de 2020 se emite informe por el Jefe de Servicio de Mantenimiento del HSL que indica:
“Redacto este escrito para responder en tiempo y forma a la solicitud de la Asesoría Jurídica del Área II del SMS referente a una caída de un paciente que tropezó con una losa de la terraza en mal estado según especifica en su escrito de fecha 20/01/20, en el mismo escrito se adjunta una fotografía donde se ve una rotura de una losa de la terraza del Hospital Santa Lucía, observándose en la misma un hueco de unos 4 cm aunque parece que no hay desnivel en la misma.
En esa misma fecha se recepcionó un parte de mantenimiento con número de aviso 006000146193, donde se refleja la rotura en varias losas de la terraza entre el núcleo 5 y 6, Terraza Oeste, cuyo parte adjunto a este escrito, procediéndose inmediatamente a la sustitución de las losas situadas en esa zona”.
QUINTO. – Mediante oficio de 16 de diciembre de 2020, se cita para la prueba testifical propuesta por el reclamante a la testigo D.ª B y al reclamante, para que comparezcan el día 30 de diciembre de 2020 a las 08:00 horas, no compareciendo el día de la prueba ninguno de los citados, aunque se puede comprobar que la citación remitida a la testigo fue entregada el día 19 de enero de 2021.
SEXTO. – Con fecha 7 de enero de 2021, el reclamante presenta un escrito por el que solicita que se remita comunicación del día de la práctica de la testifical de manera personal a la testigo y que se acuerde una hora razonable para la misma, pues la testigo reside en Cartagena, considerando que con la hora propuesta en la comunicación (día 30 de diciembre a las 8 horas) se está vulnerando su derecho de defensa poniendo obstáculos a la práctica de las pruebas propuestas
SÉPTIMO. - Con fecha 12 de enero de 2021 se vuelven a cursar las oportunas notificaciones para celebrar la prueba testifical el día 25 de febrero de 2021, a las 08:00 horas, con el mismo resultado de incomparecencia de los interesados.
OCTAVO. – Con fecha 1 de marzo de 2021, la testigo presenta escrito por el que solicita “Que se realice la declaración como testigo en la ciudad Cartagena, en cualquier dependencia del SMS, o bien se me remita pliego de preguntas para responder que remitiré a la dirección o por el medio que se indique”.
NOVENO. - Con fecha 3 de marzo de 2021, por la instrucción del expediente se procede a la apertura del trámite de audiencia, presentando el reclamante escrito de alegaciones en el que argumenta, en síntesis:
1. Que se ha vulnerado su derecho de defensa puesto que se remite citación a la testigo para el día 30 de diciembre a las 8 de la mañana, a sabiendas de que la misma vive a casi 50 kilómetros de donde la administración pretende la práctica de la prueba, en plenas navidades y en pleno estado de alarma con cierre perimetral, no habiéndose pronunciado la Administración sobre la petición realizada por la testigo en su escrito de 1 de marzo de 2021, por lo que solicita se abra un periodo extraordinario de prueba, a fin de que se remita pliego de preguntas a la testigo propuesta o se practique la testifical en las dependencias de Cartagena de la Consejería de Salud.
2. Nulidad del expediente por estar instruido por personal no funcionario.
DÉCIMO. - La propuesta de resolución, de 21 de abril de 2021, desestima la reclamación de responsabilidad instada al considerar que no ha quedado acreditado que el reclamante sufriera una caída en la terraza del Hospital.
DECIMOPRIMERO. - Con fecha 27 de abril de 2021 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA. - Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
SEGUNDA. - Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La LPACAP, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Dichas Leyes entraron en vigor el día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP y Disposición final decimoctava de la LRJSP), por lo que habiéndose presentado la reclamación con fecha 14 de julio de 2020, le son plenamente aplicables.
II. El reclamante ostenta legitimación activa para reclamar una indemnización, de conformidad con lo previsto en el artículo 32.1 de la LRJSP, por los daños físicos sufridos tras la caída.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional en tanto que es titular del servicio público sanitario, a cuyo defectuoso funcionamiento se pretende imputar el daño.
III. La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea, toda vez que se ejercitó mediante escrito con fecha de registro de 14 de julio de 2020, antes del trascurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, puesto que el hecho causante de la reclamación se produjo el 20 de enero de dicho año.
IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales que integran esta clase de procedimientos, salvo el plazo máximo para resolver que excede el previsto en el artículo 91 LPACAP.
No obstante: hay que resaltar lo siguiente:
1. En cuanto a la práctica de la prueba testifical propuesta, el artículo 77.1 LPACAP, establece: “1. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil”.
Por su parte, el artículo 364.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC), establece: “1. Si por enfermedad u otro motivo de los referidos en el párrafo segundo del apartado 4 del artículo 169, el tribunal considerare que algún testigo no puede comparecer en la sede de aquél, podrá tomársele declaración en su domicilio bien directamente, bien a través de auxilio judicial, según que dicho domicilio se halle o no en la demarcación del tribunal”.
El artículo 169.4 LEC, en relación con los casos en los que procede el auxilio judicial, dispone: “4. El interrogatorio de las partes, la declaración de los testigos y la ratificación de los peritos se realizará en la sede del Juzgado o tribunal que esté conociendo del asunto de que se trate, aunque el domicilio de las personas mencionadas se encuentre fuera de la circunscripción judicial correspondiente.
Sólo cuando por razón de la distancia, dificultad del desplazamiento, circunstancias personales de la parte, del testigo o del perito, o por cualquier otra causa de análogas características resulte imposible o muy gravosa la comparecencia de las personas citadas en la sede del Juzgado o tribunal, se podrá solicitar el auxilio judicial para la práctica de los actos de prueba señalados en el párrafo anterior”.
En el caso que nos ocupa, la testigo fue citada por dos veces en la sede del órgano instructor en Murcia, la primera vez no comparece porque la citación le es notificada con posterioridad a la fecha de la práctica de prueba, y la segunda vez (25 de febrero de 2021 a la 08:00 horas) no comparece pese a estar citada en forma. Sin embargo, con fecha 1 de marzo de 2021, la testigo presenta un escrito en el que indica:
“Que se me ha notificado citación para comparecer como testigo en Espinardo, Murcia a las 8 horas de la mañana el día 25 de febrero, y siendo imposible asistir por motivos familiares y laborales
SOLICITO: -Que se realice la declaración como testigo en la ciudad Cartagena, en cualquier dependencia del SMS, o bien se me remita pliego de preguntas para responder que remitiré a la dirección o por el medio que se indique”.
Por su parte, el reclamante, en su escrito de alegaciones al trámite de audiencia solicita que “se abra un periodo extraordinario de prueba, a fin de que se remita pliego de preguntas a la testigo propuesta o se practique la testifica en las dependencias de Cartagena de la Consejería de Salud”.
El artículo 77.2 LPACAP establece: “Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. Asimismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días.”
La propuesta de resolución considera a este respecto que “la testigo registra de entrada el 1 de marzo de 2021, 3 días después de la fecha acordada para la práctica de la testifical, escrito solicitando la práctica de la misma en la ciudad de Cartagena. Desde el 2 de febrero que recibió la citación hasta el día 25 del mismo mes en que se celebraría la prueba transcurrieron tres semanas en las que podría haber justificado que no podría haber comparecido”, y que “La Instrucción intentó sin éxito la práctica de la prueba testifical sin que la testigo ni el reclamante acudieran a la misma”.
Sin embargo, la propuesta de resolución considera que “Lo que no ha quedado acreditado es que el reclamante sufriera una caída en la terraza del Hospital”.
Por todo lo expuesto, este Consejo Jurídico considera que si el instructor niega el hecho mismo de la caída y el reclamante ha propuesto una testigo que puede coadyuvar al esclarecimiento de este hecho, se echa en falta un mayor esfuerzo por parte del instructor del procedimiento en el intento de descubrimiento de la verdad, ya que, atendidas las explicaciones que ofrece la testigo para que la prueba testifical se celebre en Cartagena, dadas las posibilidades que ofrece el ordenamiento jurídico para realizar la prueba testifical fuera de la sede del órgano instructor y de apertura de un periodo extraordinario de prueba, resulta, a nuestro juicio, escasa la justificación del instructor de que dicha solicitud se presentó con posterioridad al día fijado para la practica de la prueba testifical, porque, en todo caso, se hizo con anterioridad al trámite de audiencia y a la propuesta de resolución.
No obstante, consideramos que no se ha causado indefensión al reclamante, puesto que tanto la solicitud de que la prueba testifical se practique en Cartagena como la de apertura de un periodo extraordinario de prueba se realizan con posterioridad al día en que debió celebrarse aquélla, no habiendo asistido a la misma ni la testigo ni el propio reclamante, a pesar de haber sido citados en forma.
2. En cuanto al hecho de la afirmación del reclamante de que el procedimiento ha sido instruido por personal no funcionario, decir que el artículo 9.2 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, establece:
“En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca”.
El artículo 1.2 de la Ley 5/2001, de 5 de diciembre, de personal estatutario del Servicio Murciano de Salud establece:
“El personal que pase a desempeñar funciones en el Servicio Murciano de Salud, quedará vinculado al mismo mediante una relación de carácter estatutario, a la que será de aplicación lo dispuesto en la presente Ley”; disponiendo el artículo 1 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud:
“Esta ley tiene por objeto establecer las bases reguladoras de la relación funcionarial especial del personal estatutario de los servicios de salud que conforman el Sistema Nacional de Salud, a través del Estatuto Marco de dicho personal”.
Por tanto, el personal estatutario del SMS tiene con la Administración una relación funcionarial, si bien especial, por lo que ninguna objeción cabe hacer a que este personal realice funciones de instrucción de un procedimiento de responsabilidad patrimonial.
TERCERA. - Elementos de la responsabilidad patrimonial: el nexo causal y la antijuridicidad del daño. Inexistencia.
El artículo 106.2 de la Constitución Española (CE) reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 32 y siguientes de la LRJSP, que configura una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, en su Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema pr ovidencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 32 y ss. LRJSP son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración los siguientes:
a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
En el presente supuesto no se imputa el daño a la actuación médica de los servicios sanitarios, sino a sus elementos materiales (terraza del HSL), en donde se presta dicho servicio, por lo que conviene recordar que cuando el elemento real presuntamente causante del daño está dedicado o afecto a un servicio público, no cabe considerar dicho elemento ajeno al servicio. Pues como recuerda la STS, Sala 3ª, de 21 de abril de 1998: “...lo que distingue la actividad administrativa en el sentido de los servicios públicos a los que se refiere la ley cuando disciplina la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, no es que sus elementos instrumentales sean diferentes o estén modificados en función de una actividad prestacional o de otra índole de la Administración, sino el fin a que en su conjunto la actividad administrativa se dirige (satisfacción de los intereses generales), el carácter con que lo hace (de modo continuo o regular), los límites a que está sujeta (los fijados por la atribución de potestades por el ordenamiento jurídico) y las prerrogativas inherentes a la específica regulación del ejercicio de las potestades en el marco del derecho público. Los elementos personales o reales que se integran en la actividad administrativa no deben ser diferentes de los necesarios para el desarrollo de cualquier actividad humana útil o productiva, pues su característica radica en la afección teleológica o instrumental al servicio...”. Desde este punto de vista no ofrece duda que la zona donde presuntamente se produjo la caída se integra instrumentalmente en el servicio público, puesto que su fin es el de permitir el acceso de los pacientes al Servicio de Rehabilitación.
No obstante, con ocasión de anteriores Dictámenes, el Consejo Jurídico ha destacado que el instituto de la responsabilidad patrimonial no puede desnaturalizarse de manera que se convierta en un seguro a todo riesgo, haciendo de la Administración un centro de imputación de cualquier lesión, que conduciría a la larga a la paralización de la vida, administrativa o no, ya que la simple coexistencia en el tiempo y en el espacio de acciones no ligadas causalmente, constituirían al titular de tales acciones en asegurador universal de cualquier contingencia; en tal sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª, de 4 de mayo de 1998 (Dictámenes números 76/1999 y 84/2002). De manera coincidente se pronuncia la Sentencia de la misma Sala y Sección del Tribunal Supremo, de 5 de julio de 1998.
Cabe añadir que mantener sin más que cualquier daño producido en los locales públicos en general puede desplegar los efectos indemnizatorios de la responsabilidad patrimonial, constituiría una interpretación desmesurada de este instituto jurídico.
A este respecto, el Consejo de Estado ha afirmado, entre otros en su Dictamen núm. 3156/1999, que el hecho de que la responsabilidad patrimonial sea objetiva no implica que deba responderse de todos los daños causados en centros públicos; muy al contrario, debe estarse a las circunstancias del caso concreto, que han de mostrar el daño y, sobre todo, la imprescindible relación causal.
En materia de responsabilidad patrimonial ha de partirse de la regla base de que corresponde a los reclamantes probar la realidad de los hechos que alegan, la certeza de las lesiones que aducen y la relación de causalidad entre el evento lesivo y el actuar de la Administración (art. 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil) y a la Administración la de los hechos que la desvirtúen (art. 217.3 de la referida LEC), sin perjuicio del deber de colaboración para el esclarecimiento de los hechos que pesa sobre la Administración.
En el supuesto que nos ocupa, el reclamante relata los hechos de la siguiente manera:
“Al finalizar la cita médica, y tras subir a la cafetería del Hospital, sito en la "Planta Terraza" del hospital, tropecé con un trozo de losa de la terraza que se encontraba en mal estado, roto y sobresaliendo del pavimento del que había dejado un hueco en el suelo, tal y como aparece en la fotografía que se acompaña como DOCUMENTO DOS, cayendo el que comparece al suelo a consecuencia del tropezón, golpeándome en la rodilla y la mano izquierda. La fotografía fue tomada aproximadamente una hora después de la caída y solo aparece el hueco que dejó el trozo de losa con el que tropecé, debido a que los servicios de mantenimiento o limpieza habían recogido el trozo”.
La propuesta de resolución, por el contrario, considera que:
“i. Con el informe del Servicio de Mantenimiento quedaría acreditado que en la fecha en la que el reclamante afirma que sufrió la caída existían losas en mal estado en la planta terraza del Hospital Santa Lucía de Cartagena.
ii. Con el informe del servicio de urgencias y la documentación relativa a las bajas del reclamante quedaría acreditado que éste fue atendido en el citado servicio y que estuvo en IT durante 36 días.
Lo que no ha quedado acreditado es que el reclamante sufriera una caída en la terraza del Hospital”.
Es decir, la propuesta de resolución niega que la caída se haya producido en las instalaciones del HSL.
A este respecto tenemos que decir que aunque hipotéticamente pudiéramos admitir que la caída se produjo en la terraza del HSL (dicho día tenía cita médica en dicho Hospital; fue atendido en el Servicio de Urgencias del mismo; con esa misma fecha existe un parte de mantenimiento donde se refleja la rotura en varias losas de la terraza; y existe una posible testigo directa de la caída, a la que no se ha escuchado), este Consejo Jurídico considera que no existe daño antijurídico y, en consecuencia, relación de causalidad entre el daño producido y el funcionamiento del servicio público sanitario.
En efecto, en función de las decisiones judiciales recaídas en la materia, pueden distinguirse tres posturas doctrinales:
1.ª Se estima que el daño sufrido por los particulares es antijurídico cuando el riesgo inherente a la utilización del servicio público haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social, debido a que se ha constatado una falta de atención y cuidado en el mantenimiento de las condiciones mínimas y elementales de seguridad en las calles (adoquines arrancados y esparcidos por el suelo -STSJ de Madrid, de 9 de febrero de 2006-; baldosas no sólo sueltas, sino en muy mal estado o destrozadas -STSJ de Valencia, de 14 de octubre de 2002-; piedras y restos de baldosas que estaban rotas sobre la acera -STSJ de las Islas Baleares, de 23 de junio de 2000-; hueco con mucha profundidad y hierros oxidados -STSJ de la Región de Murcia, de 25 de enero de 2008-).
2.ª Se considera que existe concurrencia de culpas cuando junto con la constatación del incumplimiento de los estándares mínimos de seguridad exigibles para un funcionamiento eficaz del servicio público, se observa que la víctima no deambulaba con la debida diligencia a fin de evitar accidentes con este origen, por cuanto los desperfectos en la pavimentación de las aceras no pueden considerarse imprevisibles (STSJ de Andalucía, de 22 de noviembre de 2007; STSJ de Cataluña, de 9 de febrero de 2006; y STSJ de Aragón, de 17 de marzo de 2005).
3.ª Finalmente existe una tercera postura doctrinal que considera que la actuación del perjudicado rompe el nexo causal cuando el accidente se produce como consecuencia de pequeños agujeros, desniveles o grietas del asfalto, que son perfectamente sorteables si se camina con la debida diligencia y atención (STSJ de Extremadura, de 9 de octubre de 2003; SSTSJ de Andalucía, de 24 de febrero de 2006 y de 27 de septiembre de 2007; STSJ de Castilla y León, de 23 de diciembre de 2005; y STSJ de Cataluña de 20 de noviembre de 2006).
Centrándonos en el supuesto que nos ocupa, el reclamante aporta una fotografía donde se ve una losa de la terraza rota, que dice tomada una hora después de la caída. Además, afirma que en el momento de la caída el trozo que falta en la fotografía estaba puesto.
Por tanto, si el informe del Servicio de Mantenimiento del Hospital afirma que de la fotografía aportada por el reclamante se observa “un hueco de unos 4 cm aunque parece que no hay desnivel en la misma”, ello permite afirmar a este Consejo Jurídico que no se aprecia en la zona desperfectos de tal entidad que rompan los estándares mínimos de seguridad exigibles ya que el desnivel debía ser mínimo, por lo que, de haberse producido la caída donde afirma la reclamante, esta solo pudo ser debida a que la víctima no deambulaba con la debida diligencia a fin de evitar accidentes con este origen, por lo que no puede afirmarse la existencia de un daño antijurídico y en consecuencia la reclamación debe ser desestimada
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA. - Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no existir relación de causalidad alguna entre los daños alegados y el funcionamiento del servicio público sanitario.
No obstante, V.E. resolverá.
