El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de diciembre de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía (por delegación de la Excma. Sra. Consejera) mediante oficio registrado el día 17 de noviembre de 2021  (COMINTER 340149 2021), sobre revisión de oficio instada por --, S.L. contra Resolución de 21-02-2019, de la D. Gral. de Energía y Actividad Industrial y Minera ordenando la ejecución de obras de seguridad y estabilidad en la instalación de residuos mineros El Lirio (exp. 2021_317), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.-  El 21 de junio de 2021 tuvo entrada en el registro electrónico de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, un escrito presentado por D. X, en nombre y representación de la sociedad “--, S.L.”, por el que solicitaba la revisión de oficio de la resolución de 21 de febrero de 2019 de la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera que requería a dicha sociedad, como responsable de la adopción de las medidas de seguridad necesarias, por ser titular catastral y registral de los terrenos donde se asentaba el depósito de lodos mineros denominado “El Lirio”, en el término municipal de Cartagena, para que en el plazo de 10 días iniciase las obras de seguridad y estabilidad estructural de la instalación de residuos mineros debiendo estar concluidas en el plazo máximo de 5 meses, a la vista de la existencia de grave riesgo para las personas, bienes y medio ambiente en caso de colapso o rotura.

 

La resolución de la que se solicitaba su revisión había sido el resultado final de la tramitación por la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera de un expediente del que deben destacarse los siguientes hitos:

 

1.- El 3 de mayo de 2017, por el Jefe de Sección de Seguridad Minera dependiente del Servicio de Minas de la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera se emitió informe previo a la Propuesta de Resolución de su titular por la que se exigía la ejecución de medidas de estabilidad estructural y de seguridad en la instalación de residuos mineros abandonada (IRM) denominada “El Lirio”, sita en el término municipal de Cartagena, número de inventario 978-I-3-026, a la mercantil “XXXX, S.A.”, (en lo sucesivo, XXXX) como productor de la instalación de residuos y a la mercantil “YYYY, S.L” (YYYY). como responsable subsidiario.

 

2.- El día 4 de mayo de 2017 se dio trámite de audiencia previa a la Propuesta de Resolución por la que se exigía la ejecución de tales medidas a las dos mercantiles citadas y también al Juzgado de lo Mercantil número 1 de Murcia.

 

3.- Con fecha 16 de mayo de 2017 se entregó la notificación del trámite de audiencia al Juzgado de lo Mercantil número 1 de Murcia y se notificó en esa misma fecha en sede electrónica a XXX y a YYYY, según consta en el certificado expedido por el Servicio de Soporte del Servicio de Notificaciones Electrónicas y Dirección Electrónica Habilitada.

 

4.- Con fecha 20 de noviembre de 2017 el Jefe de Sección de Seguridad Minera evacuó un nuevo informe relativo a las condiciones de seguridad estructural y estabilidad de la IRM abandonada denominada “El Lirio”.

 

5.- El día 23 de noviembre de 2017 se remite oficio al Registro de la Propiedad de Cartagena en el que se solicitaba información sobre la titularidad registral de la parcela catastral N.

 

6.- Con fecha 11 de diciembre de 2017 se acordó el trámite de audiencia previo a la Propuesta de Resolución por la que se exigía la ejecución de medidas de estabilidad estructural y de seguridad en la IRM “El Lirio”, a YYYY como responsable subsidiario y al Juzgado de lo Mercantil número 1 de Murcia.

 

7.- Con fecha 22 de diciembre de 2017 se produce rechazo automático de la notificación en sede electrónica a XXXX y YYYY, según el certificado expedido por el Servicio de Soporte del Servicio de Notificaciones Electrónicas y Dirección Electrónica Habilitada.

 

8.- El día 1 de febrero de 2018 se solicitó informe al Registro de la Propiedad Número 2 de La Unión sobre la titularidad registral de la Parcela Catastral N, recibiéndose comunicación del mismo el día 13 siguiente, indicando que examinados los índices del archivo no aparecía finca alguna inscrita con tal referencia catastral.

 

9.- Con fecha 1 de marzo de 2018 se obtuvo la Certificación Catastral Descriptiva y Gráfica de la parcela N, cuyo titular catastral es la sociedad --, S.L. (en adelante “La Empresa”) con NIF B--- y dirección en (--) (Murcia).

 

10.- El Jefe de Servicio de Minas elevó el 7 de marzo de 2018 una nueva Propuesta de Resolución por la que se ordenaba la ejecución de medidas de seguridad estructural y estabilidad de la IRM “El Lirio” (expte. 4M17EI000301), dando traslado de la misma a XXXX, y como posibles responsables subsidiarios entre sí a YYYY y a La Empresa.

 

11.- El 7 de marzo de 2018 se dio trámite de audiencia a YYYY, mediante correo certificado que fue devuelto por el Servicio Estatal de Correos por desconocido en fecha 26 de marzo de 2018. Así mismo se notificó mediante notificación electrónica de fecha 7 de marzo de 2018 y fue rechazada la notificación de forma automática con fecha 17 de marzo de 2018.

 

Igualmente, el 7 de marzo de 2018 se dio trámite de audiencia previo a la propuesta de resolución de la misma fecha, a La Empresa. La notificación fue devuelta por el Servicio Estatal de Correos por sobrante no retirado en oficina el 4 de abril de 2018. Así mismo se intentó la notificación electrónica el 7 de marzo de 2018 y fue rechazada de forma automática el 17 de marzo de 2018.

 

Del mismo modo, el 7 de marzo de 2018 se dio trámite de audiencia previa de la propuesta de resolución a XXXX, siendo devuelta la notificación por el Servicio Estatal de Correos por desconocido el 22 de marzo siguiente. También se intentó la notificación electrónica el 7 de marzo de 2018 siendo rechazada automáticamente el siguiente día 17.

 

Con igual fecha, 7 de marzo de 2018 se notificó la propuesta de resolución al Juzgado de lo Mercantil número 1 de Murcia, siendo recibida el siguiente día 13 de marzo, día en el que se registró de salida el oficio notificando la propuesta a la Dirección General de Catastro, Gerencia Regional de Murcia (recibida el 22 de marzo de 2018) y a la Fiscalía de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, siendo recibida el 22 de marzo de 2018.

 

12.- El 11 de abril de 2018 se emitió resolución de la Dirección General de Energía y Actividad Industrial por la que se ordenó la ejecución de medidas de seguridad estructural y estabilidad de la IRM abandonada “El Lirio”. Las medidas de seguridad estructural y estabilidad quedaban contempladas en el primer “resuelvo” de la misma. En dicha resolución XXXX figuraba como el productor de la instalación de residuos y las sociedades YYYY y La Empresa lo hacían como responsables subsidiarios, solidarios entre sí. En el segundo “resuelvo” se establecía un plazo de quince días para el inicio de las obras y un plazo de conclusión de las mismas de cinco meses.

 

La resolución fue notificada a XXXX, YYYY y a La Empresa el 16 de abril de 2018 siendo rechazadas electrónicamente de forma automática el día 24 de abril siguiente.

 

El 22 de junio de 2018 se intentó nuevamente la notificación a YYYY y a La Empresa de la resolución de 11 de abril de 2018 siendo rechazadas automáticamente el 3 de julio siguiente según acredita el Servicio de Soporte del Servicio de Notificación Electrónica y Dirección Electrónica Habilitada.

 

13.- El día 10 de mayo de 2018 se había recibido una Comunicación Interior de los Servicios Jurídicos de la Consejería de Presidencia y Fomento del anterior día 3, en la cual se informaba de la incorporación al expediente de la Diligencia de Ordenación de fecha 30 de abril de 2018, de la Letrada de la Administración de Justicia del Juzgado de lo Mercantil número 1 de Murcia por la que se hacía saber y se dejaba constancia de que el Concurso Ordinario 0000011/2005 estaba concluso desde el día 10 de abril de 2018, habiéndose acordado la extinción de la personalidad jurídica de la empresa XXXX.

 

Ante la duda generada, el 25 de mayo por el Servicio de Minas se solicitó del de Régimen Jurídico, Económico y Sancionador, su pronunciamiento respecto de la necesidad o no de emitir una nueva resolución complementaria de la dictada en el expediente 4M17EI000301. La contestación se produjo el 3 de diciembre de 2018 indicando la necesidad del dictado de la nueva resolución en que se recogiera la situación jurídica constatada en ese momento en la que figurase como sujeto obligado La Empresa como único titular registral.

 

La constatación de tal circunstancia se había producido tras la solicitud el 5 de septiembre de 2018 y posterior recepción de la nota simple informativa del Registro de la Propiedad número 2 de La Unión en la que La Empresa aparecía como titular de las fincas registrales número 533 y 535 del tomo 105 del Libro 10, Folio 141 y 212 respectivamente, por ser en las que se ubicaba la instalación de residuos a la que correspondía la referencia catastral N.

 

El 27 de noviembre de 2018 se obtuvo de la oficina virtual de la Dirección General del Catastro certificación catastral descriptiva y gráfica correspondiente a la parcela 51, del polígono 42 del Catastro de rústica del Municipio de Cartagena con referencia N, cuyo titular era La Empresa.

 

 14.- El día 28 de noviembre de 2018 se había registrado de salida el escrito de 3 de julio de 2018, del Fiscal Superior  de la Comunidad Autónoma de Murcia, recibido el 4 de diciembre siguiente, comunicando a la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera su decisión referente a la tramitación del expediente 4M17EI000301 consistente en el archivo de las diligencias preprocesales número 7/2018 “[…] debiendo proseguirse el expediente y adoptar las medidas urgentes para garantizar la seguridad de la balsa en evitación de riesgos para personas y bienes […]”.

 

15.- Tras una visita de inspección girada el 14 de diciembre de 2018 por el Técnico Responsable a las IRM “El Lirio” se comprobó que las obras no se habían iniciado según disponía la resolución de 11 de abril de 2018, ante lo cual evacuó el 18 de diciembre siguiente un informe previo a la redacción de la nueva propuesta de resolución para ordenar la ejecución de las obras. Del informe se dio trámite de audiencia a La Empresa poniéndolo a su disposición el 19 de diciembre de 2018 a través del Soporte del Servicio de Notificaciones Electrónicas y Dirección Electrónica Habilitada, siendo rechazada automáticamente el día 30 siguiente.

 

16.- Transcurrido ampliamente el plazo otorgado de diez días establecido en el trámite de audiencia previo a la propuesta de resolución de fecha 19 de diciembre de 2018, se dictó el 21 de febrero de 2019 la nueva resolución de la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera por la que se ordenaba a La Empresa la ejecución de las obras necesarias para garantizar la estabilidad estructural y la seguridad en la IRM abandonada denominada “EL Lirio”. Dicha Resolución se notificó a La Empresa el 11 de marzo de 2019, según certificado emitido por el Servicio de Soporte del Servicio de Notificaciones Electrónicas y Dirección Electrónica Habilitada, siendo rechazada automáticamente. Posteriormente se insertó anuncio en el Boletín Oficial del Estado de 16 de abril de 2019 y se remitió el anunció para exposición pública en el Ayuntamiento de Cartagena.

 

17. Con fechas 20 y 23 de septiembre de 2019 se realizaron visitas de inspección a la IRM “El Lirio” en las que se pudo comprobar que las obras necesarias para garantizar la estabilidad estructural y la seguridad en la Instalación de Residuos Mineros abandonada denominada “El Lirio” no habían sido iniciadas ni ejecutadas. Con tal base el Servicio de Minas evacuó un informe el siguiente día 27 de septiembre de 2019 en el que ponía de manifiesto la “existencia de indicios de inestabilidad como una gran grieta en el centro del dique principal con unas dimensiones aproximadas de 6 metros de anchura por cuatro metros de profundidad que ha provocado el colapso del mismo. En los diques se observa erosión en regueros, erosión en cárcavas y erosión eólica, así como socavamiento hidráulico que se han visto agravadas de forma importante por el episodio de lluvias torrenciales acaecidas los días 12 y 13 de septiembre de 2019. También se ha podido comprobar la exist encia de importante erosión eólica en el vaso del dique principal y de los dos recrecimientos. Se ha podido comprobar la existencia de un deslizamiento de unos 10 metros en el dique principal que compromete gravemente la estabilidad del mismo.” Tras enumerar los elementos que se verían afectados por el posible colapso de la estructura, consideraba necesario la ejecución de determinadas obras para garantizar la estabilidad estructural y la seguridad de la IRM.

 

18. Con fecha 30 de junio de 2020 se dictó Resolución de la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera por la que se dispuso proceder a la apertura del procedimiento de ejecución forzosa de las obras necesarias para garantizar la estabilidad estructural y la seguridad en la IRM “El Lirio” concediendo un plazo máximo para el inicio de las obras de dos meses, y un plazo máximo de ejecución de las mismas de dieciocho meses desde su inicio.

 

19. Por Real Decreto 1057/2020, de 1 de diciembre, se concedió una subvención directa a la CARM para la ejecución de dichas obras, con un importe de 4.000.000 euros, suscribiéndose el convenio regulador el 30 de diciembre de 2020 entre el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y la Consejería de Empresa, Industria y Portavocía.

 

20. Ante la situación creada, el 5 de mayo de 2021 el Servicio de Régimen Jurídico, Económico y Sancionador de la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera evacuó un informe considerando adecuada la solución propuesta del Servicio de Minas consistente en encargar la ejecución de las obras de seguridad minera y clausura de la IRM a la sociedad estatal TRAGSA, en su condición de medio propio de la CARM, en aplicación de lo establecido en el artículo 32 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP).

 

21. Con base en el anterior informe, el Servicio de Minas propuso el 6 de mayo de 2021 la autorización del expediente, la designación del Técnico Responsable de la ejecución y que se elevase a la aprobación del Consejo de Gobierno el “Proyecto de ejecución de las obras de clausura y restauración de la Instalación de Residuos Mineros abandonada (Depósito de lodos) denominada “El Lirio” […] por un importe de 5.638.996,71 €”. La titular de la Consejería de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía elevó la propuesta al Consejo de Gobierno para que se autorizase el inicio del expediente para la ejecución de los trabajos mediante el encargo a TRAGSA, SA, por dicho importe y que se aprobara el proyecto de ejecución. El importe del proyecto fue posteriormente revisado aplicando las nuevas tarifas de TRAGSA, SA, para el ejercicio elevándose a 5.441.894,53 € (sin impuestos), según la petición de supervisión que el 10 de junio de 2021 remitió el Director Ge neral de Energía y Actividad Industrial y Minera a la Oficina Técnica de la Dirección General de Patrimonio. El informe de supervisión fue evacuado el 14 de junio siguiente.

 

22. Una vez unida toda la documentación necesaria, el día 15 de junio de 2021 el titular de esa misma Dirección General envió el expediente a la Secretaría General de la Consejería para su elevación a Consejo de Gobierno, demandando ésta al día siguiente la aclaración de determinados extremos como el de su importe puesto que, si se mantenía el nuevo importe presupuestado según las tarifas de la empresa, sumando los impuestos el presupuesto base de ejecución ascendería a 5.637.219,81 €. Aclaradas estas cuestiones se remitió una nueva propuesta de inicio del expediente de encargo y aprobación del proyecto para su elevación a Consejo de Gobierno.

 

23. El día 21 de junio de 2021 tuvo entrada en el registro un escrito presentado por un representante de La Empresa por el que se interponía recurso de reposición contra la liquidación provisional correspondiente al procedimiento de ejecución forzosa, notificada el día 19 de mayo anterior, solicitando su suspensión y posterior anulación.

 

24. El día 1 de julio de 2021 el Consejo de Gobierno acordó la aprobación del proyecto de ejecución de las obras a ejecutar por la Administración a través de la empresa TRAGSA,SA con un presupuesto de 5.637.219,81 €.

 

25. Siendo necesario contar con la autorización de los propietarios de los terrenos por los que habría que transitar para ejecutar las obras según lo acordado por la resolución de 30 de junio de 2020, con escritos de 28 de julio de 2021 se notificó a PORTMAN GOLF, S.L. y a La Empresa tal circunstancia y su inicio en el mes de agosto o septiembre siguiente para que expresaran su parecer. La primera lo recibió electrónicamente el día 29 de julio de 2021. La Empresa contestó mediante escrito registrado el día 10 de agosto de 2021 denegando el acceso por entender que primero debería resolver la Administración sobre la petición de revisión de oficio y suspensión de acto que había solicitado.

 

26. Tras la publicación del acuerdo de Consejo de Gobierno de 1 de julio de 2021, una representante de la Asociación “Ecologistas en Acción” había registrado el siguiente día 27 una solicitud de información pública sobre la evaluación de impacto ambiental del proyecto de ejecución de las obras. Requerido el envío de la documentación generada por tal solicitud a la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera, la remitió y en ella se incluía un recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo del Consejo de Gobierno por no haber sido sometido a evaluación de impacto ambiental al afectar a un espacio protegido por estar incluido en la Red Natura 2000.

 

SEGUNDO. - El escrito de La Empresa presentado el 21 de junio de 2021 solicitando la revisión de oficio lo hacía entendiendo que la resolución de 21 de febrero de 2019 incurría en diversas infracciones determinantes de nulidad de pleno derecho. Comenzaba señalando que el escrito se presentaba tras haber tenido conocimiento por “[…] diversas noticias aparecidas en prensa sobre la situación de las parcelas de titularidad de mi representada se solicitó el acceso a la información existente y fue en ese momento cuando se tuvo acceso al expediente 4M17EX000301 tramitado frente a mi representada”. Las alegaciones eran las siguientes:

 

1º.- Vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva al producirse indefensión por la falta de notificación de los actos dictados en el procedimiento, con omisión de trámites esenciales, dado que las notificaciones cursadas adolecieron de distintos defectos. Así:

 

A) La propuesta de resolución de 7 de marzo de 2018, el informe de 18 de diciembre de 2018 previo a la nueva propuesta de resolución, y la resolución de 21 de febrero de 2019 le fueron enviadas a través del Soporte del Servicio de Notificaciones Electrónicas y Dirección Electrónica habilitada produciéndose el rechazo automático. Pues bien, tales actos no pueden considerarse notificados porque lo fueron a una dirección electrónica habilitada a la que no tuvo acceso hasta la obtención el 10 de mayo de 2021 del certificado que lo permitía, con incumplimiento de lo establecido en el artículo 5 del Real Decreto 1363/2010, de 29 de octubre, según el cual la inclusión en el Sistema de Dirección Electrónica Habilitada debía ser notificada por escrito.

 

B) La propuesta de resolución de 7 de marzo de 2018 se dirigió notificación en soporte papel no siendo practicada porque el resultado fue el de “imposibilidad de entrega” por “ausente” en los dos intentos practicados según consta en la certificación expedida el 4 de abril de 2018.

 

C) La resolución de 11 de abril de 2018 no fue notificada por ningún medio a su representada.

 

D) La resolución de 21 de febrero de 2019 se intentó su notificación por vía postal no siendo posible según la certificación expedida por imposibilidad de entrega.

 

E) La publicación en el BOE de 16 de abril de 2019 de la resolución de 21 de febrero de ese año expresamente reconoce que intentada la notificación expresa al interesado no había sido posible

 

2º.- Nulidad de la resolución de 21 de febrero de 2019 por haberse dictado prescindiendo del trámite de audiencia pues la notificación electrónica rechazada automáticamente debe entenderse como una notificación infructuosa en los términos previstos para las notificaciones en papel en el artículo 42 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), con la consecuencia de su necesidad de notificación en papel y posterior publicación en el boletín si no resultara practicada.

 

3º. Nulidad de la resolución de 21 de febrero de 2019 porque sólo se practicó un intento de notificación por vía postal devolviéndose por “Devuelto a Origen por desconocido el 06/03/2019” siendo así que en los anteriores y posteriores intentos del mismo expediente se había consignado “Ausente”, como fue el caso del intento de notificación de la propuesta de resolución de 7 de marzo de 2018, o el de inicio del procedimiento de ejecución forzosa de 17 de julio de 2019. En este último caso en el primer intento se consignó la imposibilidad de entrega por “Ausente” y en el segundo por “Desconocido”, según la certificación expedida el 19 de agosto de 2020. De ello se deduce que la resolución de 21 de febrero de 2019 debió ser publicada en el BOE, como efectivamente se hizo, pero después de haber agotado la práctica de las notificaciones en papel lo que no ocurrió al hacerse un solo intento, incurriendo en la causa de nulidad del artículo 47.1, a) y e ) LPACAP.

 

4º. Nulidad de la resolución de 21 de febrero de 2019 al haber sido dictada por un órgano manifiestamente incompetente dado que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia no tiene competencia para velar por el cumplimiento de los deberes urbanísticos de los propietarios de suelo, lo que excede de su competencia sobre la actividad minera. Es por tanto nula según el artículo 47.1, b) LPACAP.

 

5º. La citada resolución se dictó en un procedimiento incurso en caducidad, lo que equivale a ser dictada prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, causa de nulidad del artículo 47.1, e) LPACAP.

 

6º. Las actuaciones requeridas de su representada con realización de unas obras presupuestadas en 5.570.758,45 euros, superaban el límite legal del deber de conservación establecido en los apartados 2 y 3 del artículo 15 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, multiplicando por 1.122 el valor catastral de la parcela que ascendía a 4.961,19 euros. Nuevamente afirmaba que tal vicio suponía la vulneración del procedimiento legalmente establecido y, por tanto, causa de nulidad prevista en el artículo 47.1, e) LPACAP.

 

Mediante “otrosí” solicitaba que se acordara la suspensión, sin garantía, de la ejecución de la resolución impugnada para evitar que se causaran perjuicios de difícil o imposible reparación por no disponerse de recursos financieros para hacer frente a las obligaciones que se generaban, implicando la extinción de su representada y sin que acceder a la suspensión supusiera ningún perjuicio al interés púbico.

 

TERCERO. - El 3 de agosto de 2021 se emitió por el Servicio de Régimen Jurídico, Económico y Sancionador de la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera un informe sobre la solicitud de revisión de oficio planteada por La Empresa. Fue remitido a la Secretaría General de la Consejería el 16 de agosto de 2021. Concluía proponiendo su inadmisión al no estar basada en las causas de nulidad alegadas y recogidas en el artículo 47.1 (a, b, y e) LPACAP puesto que la resolución a revisar había sido dictada en virtud de lo establecido en el artículo 20 del Decreto 9/2001, de 26 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica de la Consejería de Tecnologías, Industria y Comercio y por entender que no se había prescindido totalmente de los trámites exigido en el procedimiento.

Como el informe jurídico dejaba sin contestar la alegación tercera de La Empresa, el Técnico responsable evacuó su informe sobre ella el día 19 de agosto de 2021 (documento número 6, páginas 2.481 y 2.482), afirmando en síntesis, que el proyecto comprendía una obra completa cuyo objetivo era garantizar la estabilidad de la estructura a largo plazo y protegerla de procesos erosivos, previniendo la contaminación ambiental, hídrica, atmosférica y de suelos, tratándose de una instalación enclavada en el espacio natural protegido Parque regional de Calblanque, Monte de las Cenizas y Peña del Águila, siendo igualmente un Lugar de Importancia Comunitaria (LIC), en el que la evaluación de riesgos hecha por el Instituto Geológico y Minero de España de 2015 concluía que el índice de probabilidad de ocurrencia de escenarios de riesgo era de 4,8 (para valores entre 0 y 5) considerándose muy alto y en los que el índice de severidad de las consecuencias de escenarios de ri esgo por fallo en la estructura o rotura del dique de contención o el talud exterior sobre el medio natural era de 5, muy alto, y respecto del medio socioeconómico era de 3 (para valores entre 0 y 5) considerándose muy alto, y, por último, el índice de severidad por contaminación por movilización del material particulado por acción del viento era de 5 (para valores entre 0 y 5) considerándose muy alto, al igual que el índice calculado para los efectos sobre las personas y la población que era de 2,9 (para valores entre 0 y 5) considerándose alto.

 

CUARTO.- El día 25 de agosto de 2021 se dictó Orden desestimatoria de la petición de suspensión de la ejecución de la resolución de 21 de febrero de 2019 ante la situación de gravedad en la que se encontraba la instalación de depósitos pues una vez valorados los intereses en conflicto prevalecía el correspondiente a la amenaza para la salud de las personas y del medio ambiente, lo que exigía la ejecución a la mayor brevedad posible de las actuaciones, teniendo en cuenta, además, que los perjuicios que podrían ocasionarse al solicitante no tendrían carácter irreparable por ser reparables y cuantificables económicamente. La Orden fue notificada electrónicamente el día 30 de agosto de 2021, y a la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera mediante comunicación interior de 1 de septiembre de 2021.

 

QUINTO. - Para conocer de la solicitud de revisión de oficio el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería solicitó a la citada Dirección General la remisión de los antecedentes junto con la opinión que le merecía lo alegado por la interesada.

 

En respuesta a lo solicitado, el 7 de octubre de 2021 el Servicio de Régimen Jurídico, Económico y Sancionador de la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera remitió a la Secretaría General un resumen de las actuaciones practicadas el día 8 siguiente.

 

SEXTO. - Mediante comunicación interior de 13 de octubre de 2021 se remitió a la Dirección de los Servicios Jurídicos los informes que ésta había solicitado para el estudio.

 

El siguiente día 18 se emitió la propuesta de resolución desestimatoria de la revisión de oficio que, una vez remitida a la Dirección de los Servicios Jurídicos, propició la evacuación de su dictamen el día 11 de noviembre de 2021, por el que se informa favorablemente dicha propuesta de resolución.

 

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 17 de noviembre de 2021.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA. - Carácter del Dictamen.

 

De conformidad con el artículo 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre la revisión de oficio de un acto administrativo cuya declaración de nulidad se pretende.

 

SEGUNDA. - Legitimación y procedimiento.

 

1. Acto recurrible.

 

El artículo 106.1 LPACAP establece que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1.

 

Es objeto del procedimiento de revisión de oficio que ahora se dictamina la Resolución, de 21 de febrero de 2019, de la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera, por la que se ordena la ejecución de las obras necesarias para garantizar la estabilidad estructural y la seguridad en la instalación de residuos mineros abandonada denominada “El Lirio”, sita en el paraje del mismo nombre, término municipal de Cartagena, número de inventario 978-I-3-026 (expte 4M17EI000301).

 

De acuerdo con ello, en el presente caso el procedimiento se inicia a solicitud del interesado y la resolución no ha sido recurrida en plazo, por lo que concurren estos dos requisitos.

 

2. Legitimación activa.

 

La legitimación activa se hace recaer por el artículo 106 LPACAP en el interesado, concepto que ha de ser entendido en los términos en que lo describe el artículo 4 de la misma Ley. Resulta evidente en el supuesto sometido a consulta que, si se trata de impugnar una resolución administrativa que ordena al propietario del terreno la ejecución de las obras necesarias para garantizar la estabilidad estructural y la seguridad en la instalación de residuos mineros, la condición de interesado reside de forma primaria en aquél, cualidad ésta que en el procedimiento que da lugar al acto ahora impugnado corresponde a la mercantil --, S.L., representada por D. X, al que cabe reconocerle legitimación activa para instar la revisión de oficio de la resolución objeto de este procedimiento.

 

3. Requisito temporal.

 

De apreciarse motivo de nulidad, no existe límite temporal para la iniciación del procedimiento, ya que la declaración de oficio de aquélla puede efectuarse en cualquier momento (artículo 106.1 LPACAP), siendo imprescriptible el ejercicio de la acción.

 

4. Procedimiento y órgano competente para la declaración de nulidad.

 

a) Respecto al procedimiento de revisión seguido, cabe afirmar que, en general, se ha ajustado a lo dispuesto en el artículo 106 LPACAP, constando la solicitud y emisión del preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos y habiéndose solicitado el presente Dictamen.

 

El citado artículo no contempla un procedimiento específico a seguir en la revisión de oficio. Así, de conformidad con lo que ya se ha apuntado en numerosas ocasiones, conviene recordar que constituyen trámites comunes para proceder a la revisión de oficio de los actos administrativos el acuerdo de iniciación del procedimiento dictado por el órgano competente, el nombramiento de instructor, la sustanciación de aquellas actuaciones que se consideren precisas para la adecuada instrucción del procedimiento, tales como la apertura de un período de alegaciones, la práctica de las pruebas que resulten pertinentes para acreditar los hechos que resulten relevantes en la decisión del mismo y los informes que se estimen necesarios, la audiencia de los afectados y la elaboración de una propuesta de resolución, como paso previo a la emisión del dictamen del órgano consultivo.

 

En esta ocasión se ha omitido el trámite de audiencia, pero esta omisión no afecta a la correcta instrucción del presente procedimiento de oficio desde el momento en que no se han practicado en él más actuaciones que la solicitud de revisión y la emisión de diversos informes, resultando aplicable a este procedimiento, por analogía, lo establecido en el artículo 118 LPACAP, que, a afectos de determinar la procedencia del trámite de audiencia en los procedimientos de recurso administrativo, considera que sólo ha de acordarse tal trámite cuando hubieran de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, estableciendo el número 3 de dicho artículo que no tienen, a estos efectos, carácter de documentos nuevos el recurso (en este caso, la solicitud de revisión de oficio), los informes y las propuestas de resolución. Esta doctrina se ha recogido, entre otros, en los Dictámenes de este Consejo Jurídico 51/2005, 102/2007 y 323/2012.

 

b) La Consejera de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía es competente para resolver el procedimiento iniciado por la acción de nulidad ejercitada por el interesado, conforme a lo establecido en los artículos 16.2, letra g) y 33.1, letra b) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

 

TERCERA. - Sobre la naturaleza de la acción de nulidad de pleno derecho. Carácter excepcional y supuestos tasados.

 

Como ya se ha indicado, el artículo 106.1 LPACAP establece que las Administraciones Públicas, a través del procedimiento indicado, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1 de la misma Ley. Este último precepto tipifica los vicios de invalidez más graves y de mayor trascendencia en el ordenamiento jurídico-administrativo, gravedad máxima que trasciende al interés general o al orden público, determinando así que los actos que incurran en ellos puedan ser declarados nulos de pleno derecho.

 

Nuestro sistema establece la anulabilidad como regla general de la ilegalidad del acto administrativo (artículos 48 en relación con el 107, ambos LPACAP) y sólo como excepción de tal regla se admite que un acto ilegal sea nulo de pleno derecho. En la memoria de este Consejo Jurídico correspondiente al año 2010 se destacó que en la apreciación de las nulidades de pleno derecho, según conocida doctrina y jurisprudencia, se ha de seguir una tendencia restrictiva, dado el carácter marcadamente estricto y riguroso de las causas que lo permiten declarar (Dictámenes 73/2001 y 54/2002), además de añadir que el instrumento de la revisión de oficio, al ser una medida tan drástica e implicar una potestad exorbitante, debe aplicarse con gran cautela. Ello obliga a interpretar con rigor los motivos de nulidad de pleno derecho contemplados en el artículo 62.1 LPAC (hoy 47.1 LPACAP) y no convertir el procedimiento de declaración de nulidad en un cauce ordinario o habitual de expu lsión de los actos que hayan infringido el ordenamiento jurídico.

 

A partir de esta doctrina, conviene destacar que la revisión de oficio no está configurada como una vía subsidiaria a la de los recursos administrativos ordinarios, alegando los mismos vicios que hubieran podido ser enjuiciados en tales recursos, puesto que sólo son relevantes los vicios de especial gravedad recogidos en el artículo 62.1 LPAC, hoy 47.1 LPACAP (Dictamen del Consejo Jurídico núm. 227/2010).

 

Por último, cabe indicar que no procedería la declaración de nulidad de pleno derecho si los actos objeto de revisión de oficio no fueran definitivos en vía administrativa y existieran otras vías procedimentales para su rectificación.

 

CUARTA. – Sobre el fondo del asunto. Causas de nulidad invocadas.

 

 Resulta obvio que, dado el carácter extraordinario y restrictivo de este procedimiento, este Órgano Consultivo solo podrá pronunciarse sobre aquellas causas de nulidad que hayan sido debidamente invocadas.

 

Dichas causas de nulidad de la resolución de 21 de febrero de 2019, invocadas en la solicitud de revisión de oficio, son:

 

1. Por haberse dictado prescindiendo del trámite de audiencia y con vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva por vicios en la práctica de su notificación.

 

2. Por haber sido dictada por órgano manifiestamente incompetente.

 

3. Por caducidad del procedimiento.

 

4. Las actuaciones requeridas en dicha resolución superan el límite legal del deber de conservación.

 

I. Nulidad de pleno derecho por prescindir del procedimiento legalmente establecido.

 

Considera la solicitante de nulidad que, dado que no se le comunicó su inclusión en el sistema de Dirección Electrónica Habilitada (DEH), la práctica de la notificación del trámite de audiencia por esta vía, que fue rechazada automáticamente, debió entenderse como una notificación infructuosa en los términos recogidos en el artículo 42 LPACAP para las notificaciones en papel, por lo que debió notificarse vía postal y, en caso de no poder practicarse, debió realizarse su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

 

Al no haberse practicado la notificación del modo descrito, la resolución deviene nula de pleno derecho, en virtud de los apartados a) y e) del artículo 47.1 LPACAP, al dictarse prescindiendo del procedimiento legalmente establecido, al omitirse el esencial y preceptivo trámite de audiencia protegido constitucionalmente al integrar el contenido del derecho a la tutela judicial efectiva, causándole indefensión.

 

Como se señala en la propuesta de resolución, lo primero que procede es determinar la obligatoriedad o no de la previa notificación de la inclusión en el Sistema de DEH establecida en el artículo 5.1 del Real Decreto 1363/2010, de 29 de octubre, por el que se regulan supuestos de notificaciones y comunicaciones administrativas obligatorias por medios electrónicos en el ámbito de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, invocado por el recurrente, llegando a la conclusión, coincidiendo plenamente con dicha propuesta de resolución, de que dicha notificación no resultaba necesaria en el momento en el que se produjeron las notificaciones.

 

En efecto, lo primero que cabe destacar es que el ámbito del Real Decreto 1363/2010, recogido en su artículo 3, se circunscribe a las notificaciones que deba efectuar la Agencia Estatal de Administración Tributaria a las personas y entidades, comprendidas en el ámbito subjetivo del Real Decreto, en sus actuaciones y procedimientos tributarios, aduaneros y estadísticos de comercio exterior y en la gestión recaudatoria de los recursos de otros entes y Administraciones Públicas que tiene atribuida o encomendada, por lo que resulta claramente excluido del mismo el procedimiento que nos ocupa.

 

En segundo lugar, consideramos también aplicable la doctrina contenida en la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central, de 22 de enero de 2021, Rec. 4868/2020, transcrita parcialmente en dicha propuesta, en el sentido que “respecto de las personas jurídicas y entidades sin personalidad jurídica a que se refiere el artículo 4.1 del Real Decreto 1363/2010 y de las personas jurídicas y entidades sin personalidad jurídica no incluidas entre las anteriores que cumplan alguno de los requisitos del artículo 4.2 de dicha norma, hay que entender derogada la obligación de notificación de su inclusión en el sistema de dirección electrónica habilitada regulada en el artículo 5.1 del citado Real Decreto, toda vez que conforme al artículo 14.2 de la LPAC (LPACAP) están obligadas a relacionarse en todo caso a través de medios electrónicos con la AEAT;… Todas ellas están obligadas ex lege a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas desde la entrada en vigor de la LPAC. A todas ellas obliga la LPAC a recibir las notificaciones por medios electrónicos, sin contemplar previsión alguna de notificación de su inclusión en el sistema de dirección electrónica habilitada. Respecto a estas personas, por tanto, la LPAC no establece obligación alguna a cargo de la Administración de notificar previamente su inclusión en el sistema de dirección electrónica habilitada ni puede regir la obligación del artículo 5.1 del Real Decreto 1363/2010 porque la habilitación contenida en la LPAC para que las Administraciones Públicas puedan reglamentariamente establecer la obligación de practicar electrónicamente notificaciones no les alcanza.

(…)

En conclusión, pues, desde la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la posibilidad de la AEAT de efectuar notificaciones electrónicas a los sujetos a los que se refiere el apartado 2 del artículo 14 de la Ley 39/2015, no puede depender de la previa notificación de su inclusión en el sistema de notificaciones electrónicas (NEO)…”. 

 

Es por ello, que las notificaciones a La Empresa deben hacerse necesariamente por medios electrónicos. Y según el artículo 43 LPACAP dichas notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismos actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo. A tal efecto, la Orden de 28 de octubre de 2016, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, por la que se disponen los sistemas de notificación electrónica en la administración pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, dispone que en el ámbito de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, las notificaciones por medios electrónicos a los sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con la Administración Regional, comprendidos en el artículo 14 apartados 2 y 3 LPACAP, se practicarán en la dire cción electrónica habilitada única.

 

Una vez examinado el expediente se comprueba que, mediante oficio de 19 de diciembre de 2018, se dio trámite de audiencia previo a la propuesta de resolución a La Empresa, concediéndole un plazo de quince días, contados desde el siguiente a la notificación para poder consultar el expediente y presentar alegaciones. El mismo fue puesto a disposición de la mercantil a través del soporte del Servicio de Notificaciones Electrónicas y DEH el día 19 de diciembre de 2018, siendo objeto de rechazo automático el día 30 de diciembre de 2018, tras haber transcurrido diez días naturales desde su puesta a disposición para su acceso, según el párrafo 2, artículo 43, LPACAP.

 

Igualmente, la Resolución de 21 de febrero de 2019 impugnada, fue puesta a disposición de La Empresa, a través del soporte del Servicio de Notificaciones Electrónicas y Dirección Electrónica habilitada el día 28 de febrero de 2019, siendo objeto de rechazo automático el día 11 de marzo de 2019, tras haber transcurrido diez días naturales desde su puesta a disposición para su acceso. De esta manera se entiende realizado el trámite correspondiente y una vez transcurridos los plazos para la interposición de los recursos que correspondan, el acto queda firme y consentido a todos los efectos. Las notificaciones fueron, por tanto, correctamente realizadas.

 

Además, de conformidad con el artículo 41.5 LPACAP, si hay rechazo de la notificación, el trámite se da por efectuado y continúa el procedimiento.

 

Cuestión distinta es si procede o no acudir a la notificación edictal en los casos de las notificaciones electrónicas rechazadas.

 

A este respecto, simplemente añadir a lo argumentado en la propuesta de resolución, lo indicado en la Sentencia núm. 91/2020, de 12 mayo (JUR 2020\190109), dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (FJ 5º), sobre este particular:

 

“…el sistema DEH ha sido declarado perfectamente válido, bastante y suficiente para entender realizadas en forma las comunicaciones entre la Agencia Estatal de la Administración Tributaria y los contribuyentes para los que este sistema es obligatorio. Así la STS, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª, Sentencia 1830/2017 de 28 Nov. 2017, Rec. 3738/2015 recuerda "...Al margen de toda otra consideración, los efectos de no haber atendido una comunicación electrónica en una dirección habilitada e indubitadamente conocida por el destinatario no son diferentes de los que habría ocasionado, por ejemplo, una carta que se hubiera recibido por correo postal ordinario y no se abriera por causa anudada a la falta de voluntad o de diligencia de su receptor. Desde una perspectiva puramente metajurídica, podría comprenderse el descuido del interesado no familiarizado con estas nuevas formas de comunicación electrónica que deja transcurrir varios días si n atender las notificaciones practicadas en la DEH, pero ello no sería fácilmente trasladable a una agrupación de interés económico como la que ahora recurre, por causa que no fuera debida a su propia negligencia o inobservancia de su deber -o, al menos, a dificultades técnicas o materiales en la recepción del correo a las que no se alude-." . O la STS Sala Tercera, de lo Contencioso- administrativo, Sección 2ª, Sentencia 47/2018 de 17 Ene. 2018, Rec. 3155/2016 que rechazo plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre tal sistema electrónico: "... 2.- Tanto la regulación de la obligación de comunicarse por medios electrónicos con las Administraciones públicas del citado artículo 27.6 LAE, como el régimen y los efectos dispuestos para la notificación por medios electrónicos que se establecen en los apartados 1, 2 y 3 de ese también mencionado artículo 28 del mismo texto legal , tienen, como viene a señalar la Sala de instancia, una justificación razonable y prop orcional; y, por ello, no cabe apreciar en estos preceptos una disminución o privación de las garantías que son inherentes al derecho fundamental de tutela judicial efectiva del artículo 24 CE.

Es una regulación razonable porque pretende aprovechar al máximo las posibilidades que en la actualidad ofrece la notificación electrónica para alcanzar, en relación con personas jurídicas o colectivos que tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnológicos precisos, las más altas cotas en lo que concierne a la meta de eficacia administrativa proclamada por el artículo 103 CE.

Como es también proporcional porque en esa notificación electrónica obligatoria es de apreciar todo lo siguiente: (a) la obtención del antes mencionado resultado de una mayor eficacia administrativa y, de esta manera, una mejor atención de los intereses generales; (b) un sistema de garantías dirigido a acreditar al interesado la puesta a su disposición del acto objeto de notificación y el acceso al contenido de este último, con lo que se cumple la finalidad, que es esencial en toda notificación, de garantizar que llega a su destinatario de manera exacta el conocimiento que lo que la Administración le quiere trasladar; y (3) y la no constancia de intereses o derechos relevantes que resulten sacrificados como consecuencia de este sistema de notificación (el recurso no los explica convincentemente)”; rechazando, por ello, que la notificación por correo certificado fuera necesaria una vez notificado el acto electrónicamente.

 

No obstante lo anterior, y pese a que la notificación sólo debía realizarse de manera electrónica, la Resolución fue objeto de notificación en papel habiendo sido devuelto a origen por desconocido el 6 de marzo de 2019, según certificado de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A., y mediante oficio de 7 de marzo de 2019 fue remitido al Ayuntamiento de Cartagena anuncio para ser expuesto al público durante el plazo de quince días, habiendo estado expuesto desde el 22 de marzo de 2019 hasta el 15 de abril de 2019. Por último, en el Boletín Oficial del Estado nº 91, de 16 de abril de 2019, fue publicado el anuncio de notificación de 7 de marzo, pero esta notificación edictal, a pesar de no ser necesaria, es un intento a más de la Administración realizado en garantía de los derechos del administrado que en nada desvirtúa lo ajustado a derecho de las notificaciones electrónicas practicadas.

 

En su virtud, siendo válidas las notificaciones electrónicas practicadas a La Empresa, no es dable considerar la existencia de nulidad de pleno derecho por no haberse practicado el trámite de audiencia y, en consecuencia, no concurre la nulidad de los apartados a) y e) del artículo 47.1 LPACAP.

 

II. Nulidad de pleno derecho por haber sido dictada la resolución por órgano manifiestamente incompetente.

 

Considera La Empresa que la Administración carece de competencia suficiente para exigir el cumplimiento de un deber de naturaleza urbanística que excede las competencias de la actividad minera. Dichas competencias corresponden, a juicio del recurrente, al Ayuntamiento de Cartagena.

 

El artículo 47.1,b) LPACAP regula como causa de nulidad de pleno derecho la de los actos “dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio”. El precepto ha establecido un requisito adicional y no es suficiente la incompetencia por razón de la materia o del territorio, sino que, además, será preciso que se trate de una incompetencia “manifiesta”, quedando reservada la sanción de nulidad plena a los casos más graves, redacción que dio lugar a diversas críticas doctrinales y a dificultades de interpretación que ha ido depurando la doctrina y la jurisprudencia. Así, el Consejo de Estado considera que un acto se dicta por órgano manifiestamente incompetente cuando ese órgano invade, de manera ostensible y grave, las atribuciones que corresponden a otra Administración. La nulidad de pleno derecho por incompetencia manifiesta exige, para ser apreciada, que sea notoria y clara y que vaya acompa ñada de un nivel de gravedad jurídica proporcional a la gravedad de los efectos que comporta su declaración (Dictámenes 1.247/2002, de 30 de mayo y 981/2005, de 28 de julio, entre otros).

 

Dicho esto, la causa de nulidad invocada debe desestimarse por las propias razones expuestas en la propuesta de resolución que, a su vez, se remite a un informe de la Abogacía del Estado, de 9 de diciembre de 2011, que se pronuncia sobre dos cuestiones concretas planteadas: a) si ha de aplicarse el Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras a una explotación cerrada desde hace más de cincuenta años, y b) a quien resulta exigible la responsabilidad medioambiental en el caso de una explotación abandonada desde hace más de cincuenta años. En dicho informe se concluye que de la citada norma se desprende, con toda claridad, que las instalaciones de residuos mineros cerradas a 1 de mayo de 2008 (como es el caso que nos ocupa) no están obligadas a adaptarse a las previsiones del referido Real Decreto, pero que, ello no obstante, eso no quiere de cir que las instalaciones de residuos que se hayan clausurado antes de dicha fecha puedan, indefinidamente, permanecer en el estado en el que se encuentren, sino que, de conformidad con la Disposición Adicional Segunda de dicho Real Decreto, debe crearse un inventario de estas instalaciones, a las que les será exigible la puesta en práctica de las actuaciones necesarias para evitar que dichas instalaciones puedan causar daños a “la salud o seguridad de las personas y bienes o para el medio ambiente”, pues ningún otro objeto puede tener la formación del Inventario que en dicha Disposición Adicional Segunda expresamente se ordena.

 

En concreto, como se afirma en la propuesta de resolución, el depósitos de estériles mineros nombrado “El Lirio” está incluido en el Inventario de Instalaciones de Residuos Mineros Clausurados y Abandonados en España del año 2012, elaborado por el Instituto Geológico y Minero de España del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, donde se incluyen los depósitos de lodos que tienen un impacto medioambiental grave o que pueden convertirse a medio o corto plazo en una amenaza grave para la salud o seguridad de las personas y bienes o para el medio ambiente.

 

En cuanto a la concreta responsabilidad en orden a la eventual adopción de las tales actuaciones sobre la instalación, afirma que, en cuanto a la Administración pública competente, lo es la Región de Murcia, en cuyo territorio radica la instalación, atendido el hecho de que en virtud del artículo 3.d) de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución, se transfirió a dicha Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución, entre otras materias, del “régimen minero y energético”, en términos que igualmente refleja el artículo 11.4 del su Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio.

 

Y en cuanto a si la responsabilidad de reparar el daño incumbe al propietario del terreno en el que se asienta la balsa minera o al antiguo titular de los derechos de explotación, teniendo en cuenta que, en rigor, lo que se está planteando no es tanto la concreta aplicación de las disposiciones del Real Decreto 945/2009 sino, como se ha dicho, la adaptación de la medidas necesarias para la evitación de daños a terceros o al medio ambiente, la responsabilidad sería exigible, en el momento presente y sin perjuicio de su ulterior y eventual derecho de repetición, al propietario del terreno, que es quien actualmente tiene el dominio del hecho.

 

Dicho esto, conforme al artículo 1 del Real Decreto 863/1985, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera, sus normas “serán de aplicación directa en todo el territorio nacional y tendrán el carácter de mínimas, pudiendo ser desarrolladas por las Comunidades autónomas que tengan atribuciones estatutarias para ello, asegurando la ejecución de las normas básicas e introduciendo, en su caso, medidas adicionales de seguridad”.

 

De acuerdo con lo expuesto, la competencia para disponer la ejecución subsidiaria de las obras necesarias para preservar la seguridad de las minas abandonadas corresponde a la Comunidad Autónoma que es la que ostenta la competencia en materia de ejecución del régimen minero. Y más concretamente, y conforme al artículo 20 del Decreto n.º 9/2001, de 26 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica de la Consejería de Tecnologías, Industria y Comercio, corresponde a la Dirección General de Industria, Energía y Minas, las funciones de resolución, coordinación, propuesta y gestión de los asuntos relativos a: la ordenación industrial y minera regional; el control de la seguridad industrial y minera en instalaciones y productos;… el conocimiento de los recursos minerales y las posibilidades de su explotación;…, por lo que, en la actualidad, sería la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera el órgano competente por razón de la mater ia y del territorio.

 

A ello hay que añadir, como hace la Dirección de los Servicios jurídicos en su informe, que de conformidad con el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, el municipio no ostenta competencia en materia de “minas”, sino que dicha competencia radica en la Comunidad Autónoma en los términos de su Estatuto de Autonomía.

 

Bien es cierto que el municipio de Cartagena ostenta las competencias como Entidad Local en planeamiento, gestión y disciplina urbanística en su término municipal y que en el régimen de esta última se integra la exigencia a los propietarios de toda clase de terrenos, instalaciones, construcciones y edificaciones de destinarlos a usos que no resulten incompatibles con la ordenación territorial y el planeamiento urbanístico y mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad, accesibilidad universal y ornato público, tal y como se establece en el art. 110 alegado de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia (LOTUR). Sin embargo, tales competencias urbanísticas municipales referidas no excluyen que sobre esos mismos terrenos otra administración, en este caso, la Comunidad Autónoma de Murcia, ejerza su competencia en materia de vigilancia, seguridad y estabilidad en instalaciones de residuos mineros, cuando su mal est ado de conservación pueda suponer un peligro para las personas, las cosas o el medio ambiente, siendo este el caso de la instalación “El Lirio”; a salvo de las licencias de obras que corresponda conceder a la Administración local correspondiente y de cualesquiera otras autorizaciones según legislación sectorial.

 

Por tanto, sobre los terrenos en que se asientan autorizaciones y concesiones mineras convergen competencias de varias Administraciones, sin que la demanialidad de los recursos mineros y las normas especiales aplicables hayan de obstar al ejercicio por los ayuntamientos de las competencias en disciplina del suelo y de actividades industriales. Estas competencias, sin embargo, no comprenden las actuaciones contenidas en la Resolución de 21 de febrero de 2019 objeto de la nulidad que se pretende.

 

En su virtud, de conformidad con todo lo anteriormente expuesto, la ordenación de las medidas de seguridad y estabilidad de la instalación de residuos mineros “El Lirio” son competencia de la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera, por lo que la causa de nulidad amparada en el artículo 47.1,b) debe desestimarse.

 

III. Nulidad de la resolución por caducidad del procedimiento.

 

Considera La Empresa que el procedimiento que culmina con la resolución impugnada, de 21 de febrero de 2019, se inicia con fecha 7 de marzo de 2018 con la emisión de la propuesta de resolución de la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera, por la que se ordenó a la mercantil XXXX, S.A. la ejecución de medidas de seguridad estructural y estabilidad de la instalación de residuos mineros de “El Lirio”, por lo que como el procedimiento debió resolverse en el plazo máximo de 3 meses (artículo 21.2 LPACAP), la resolución deviene nula al haberse dictado “prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido”.

 

Nada que añadir a lo indicado al respecto en la propuesta de resolución en el sentido de que el art. 21 LPACAP, en su apartado 3, establece que cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses, por lo que, dado que en el presente caso la norma especial no establece plazo alguno, deberá estarse al plazo de 3 meses que fija el artículo 21 citado.

A su vez, el artículo 25.1,b) del mismo texto legal dispone que: “1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95”.

 

Sin embargo, no podemos estar de acuerdo con la fecha de inicio señalada por el recurrente (7 de marzo de 2018), ya que dicha fecha se corresponde con el oficio por el que se da a La Empresa trámite de audiencia previo a la Propuesta de Resolución dictada en el marco de un procedimiento para ordenar la ejecución de medidas de estabilidad de la instalación de residuos mineros abandonada “El Lirio” a la mercantil XXXX, S.A.; procedimiento que concluyó con la Resolución de la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera, de 11 de abril de 2018, que establecía la responsabilidad de XXXX, S.A., como titular o productor de la instalación minera.

 

Con dicha resolución, de 11 de abril de 2018, la Administración ponía fin al procedimiento pronunciándose sobre el fondo del asunto y contra la que cabía interponer el correspondiente recurso de alzada; resolución que fue puesta a disposición de La Empresa el 16 de abril de 2018, a través del Soporte del Servicio de Notificaciones Electrónicas y Dirección Electrónica Habilitada, y fue objeto de rechazo automático el 24 de abril de 2018.

 

Con posterioridad, y una vez comunicado por el Juzgado de lo Mercantil nº 1 de Murcia que se había acordado la extinción de la personalidad jurídica de XXXX, S.A., se emite, con fecha 18 de diciembre de 2018, nuevo informe previo a la Propuesta de Resolución por la que se ordenaba la ejecución de las obras necesarias para garantizar la estabilidad estructural y la seguridad en la instalación de residuos mineros abandona “El Lirio”, en este caso, únicamente, a La Empresa como propietaria de los terrenos, y es esa fecha (18 de diciembre de 2018) la que debe tomarse en consideración como inicio del nuevo procedimiento que concluye con la Resolución de 21 de febrero de 2019. Dicha resolución fue puesta a disposición de La Empresa el 28 de febrero de 2019, a través del Soporte del Servicio de Notificaciones Electrónicas y DEH, y fue objeto de rechazo automático el 11 de marzo de 2019.

 

De acuerdo con estos últimos datos, desde el 18 de diciembre de 2018, fecha de inicio, hasta el 28 de febrero de 2019, fecha de puesta a disposición de la resolución a través del Soporte del Servicio de Notificaciones Electrónicas y Dirección Electrónica Habilitada (artículo 43.3 LPACAP), no ha transcurrido el plazo de tres meses establecido en el artículo 21, y por tanto, el mismo no puede considerarse caducado, por lo que no concurre la causa de nulidad prevista en el artículo 47.1.e) LPACAP.

 

Pero es que, además, de haber existido la caducidad, La Empresa debía haber probado que la misma originaba la adquisición de un derecho, lo que no ha ocurrido en el procedimiento.

 

IV. Nulidad de la resolución por superación del límite legal de conservación.

 

Considera La Empresa que las actuaciones impuestas por la resolución impugnada exceden sobradamente el deber de conservación, al tratarse de obras de interés público que vienen a satisfacer intereses generales y, por tanto, deben correr a cargo de la Administración Pública, por lo que no se ha respetado el procedimiento legalmente establecido al vulnerar el límite del deber de conservación, incurriendo la resolución impugnada en vicio de nulidad del artículo 47.1,e) LPACAP.

 

Sin embargo, siguiendo de nuevo la propuesta de resolución, podemos afirmar que dichas alegaciones en modo alguno constituyen una causa de nulidad, ya que, en este caso, el interesado disponía de los recursos ordinarios como medio de impugnación. Como tiene establecida la doctrina de este Consejo Jurídico, no se puede convertir el procedimiento de declaración de nulidad recogido en el artículo 106 LPACAP en cauce ordinario o habitual de expulsión del mundo del derecho de aquellos actos que hayan infringido el ordenamiento jurídico.

 

Por ello, es en el marco de recurso de alzada que cabía interponer frente a la resolución de 21 de febrero de 2019 donde debía haberse realizado esta alegación. La circunstancia alegada no supone en ningún caso que se haya prescindido ni total ni absolutamente del procedimiento, ni tan siquiera de alguno de los trámites esenciales del mismo. Las razones esgrimidas por el interesado nada tienen que ver con la concreta causa de nulidad del artículo 47.1,e) LPACAP.

 

Como se indica en el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, es la propia falta de actuación de la mercantil la causa de que dichas obras no pueda cuestionarlas en su contenido y cuantía, toda vez que las mismas constituyen medidas de seguridad y estabilidad firmes, por lo que este motivo de nulidad también debe desestimarse.  

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

 

CONCLUSIÓN

 

ÚNICA. - Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución dado que procede desestimar la revisión de oficio instada por no concurrir las causas de nulidad de pleno derecho de actos firmes previstas en el artículo 47.1 LPACAP, debido a la aplicación excepcional y restrictiva que debe hacerse de ellas conforme se interpreta en la doctrina y la jurisprudencia que se recogen en el cuerpo de este Dictamen.

 

No obstante, V.E. resolverá.