Dictamen nº 320/2021
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de diciembre de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 29 de octubre de 2021 (COMINTER 317212 2021 10 29-02_15), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en representación de Allianz Compañía de Seguros y Reaseguros, por daños sufridos en un vehículo propiedad de su asegurado D. Z (exp. 2021_300), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO. - Con fecha 20 de julio de 2018, una abogada, en nombre y representación de Allianz Compañía de Seguros y Reaseguros, presenta escrito de reclamación patrimonial frente a la Consejería de Fomento e Infraestructuras por los daños sufridos en el vehículo de su asegurado, D. Z, marca BMW, matrícula ---- ----, como consecuencia del accidente ocurrido el 3 de diciembre de 2017, al circular por la carretera (RM-714) de Jumilla a Caravaca de la Cruz, a la altura del Km. 15,2, e impactar con un jabalí que irrumpió en la calzada, circulando de derecha a izquierda, no pudiendo evitar colisionar con el mismo.
Acompaña a su reclamación copia de la póliza de seguro, certificado de la Dirección General del Medio Natural, reportaje fotográfico del lugar del accidente y del coche, acreditación del pago de la reparación del vehículo, atestado instruido por la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, informe-peritación de la compañía aseguradora, y factura de reparación del vehículo por valor de 13.212,97 euros.
Cuantifica la indemnización solicitada en la cantidad de 13.212,97 euros, cantidad coincidente con el informe-peritación de la compañía aseguradora y la factura de reparación del vehículo
SEGUNDO. – Subsanada la solicitud, se solicita a la Agrupación de Tráfico de la Comandancia de la Guardia Civil el atestado instruido con ocasión del accidente, que lo remite con fecha 5 de septiembre de 2018, indicando en la descripción del accidente:
“SINIESTRO VIAL: ATROPELLO JABALÍ.
CAUSAS: IRRUPCIÓN ANIMAL EN LA CALZADA.
MANIFIESTA CONDUCTOR: CIRCULABA POR CARRIL DERECHO DE CARRETERA CARAVACA CUANDO DE REPENTE CRUZA UN JABALÍ DE DERECHA A IZQUIERDA CHOCANDO CONTRA ÉL”.
TERCERO. – Con fecha 4 de septiembre de 2018 se emplaza a la mercantil Profu S.A. como interesada en el procedimiento, al ser la propietaria de coto privado de caza con placa MU 12040CP “Solana del Picarcho”, que presenta escrito con fecha 21 de septiembre de 2018 solicitando se le tenga como parte interesada.
CUARTO. - Solicitado informe a la Dirección General del Medio Natural, se emite con fecha 21 de septiembre de 2018, en los siguientes términos:
“a) Existe un acotado colindante a la carretera RM 714, en la zona indicada. Se trata del coto MU-12040 CP, denominado "Solana del Picarcho" y cuya titularidad la ostenta PROFU S.A., con domicilio PJ La Costera, Ap. Correos 55, Alhama de Murcia.
b) No existe ningún tipo de espacio natural con régimen de protección especial, y no se tiene conocimiento de actividad de cacería en el día y hora indicados (de hecho se trata de un coto de caza menor y el accidente lo provocó una especie de caza mayor).
c) No procede informar ya que no es de titularidad de la Administración Regional.
Se realiza la observación de que el vallado que existe junto a la carretera, a pesar de coincidir con los límites del coto, es un vallado de la finca agrícola y no del coto mencionado”.
QUINTO. - Solicitado informe del Parque de Maquinaria de la citada Consejería, fue emitido el 20 de diciembre de 2018, indicando:
“-VALOR VENAL DEL VEHÍCULO EN LA FECHA DEL SINIESTRO:
En base a la Orden HFP/1895/2016, de 14 de diciembre, según modelo y en función de la antigüedad real del vehículo, se le calcula un Valor Venal de 10.438,00 €
-VALORACIÓN DE LOS DAÑOS DEL VEHÍCULO ATENDIENDO AL MODO DE PRODUCIRSE EL SINIESTRO:
Aporta Informe de Peritaje, a través de OTP, Ingeniería y Peritaciones, S.L…., de fecha 20/03/2018, y por la cantidad de: 13.212,97 €.
Ateniéndose al modo en que se produce el siniestro, según declaraciones del conductor asegurado, los daños en el vehículo son compatibles.
- AJUSTE CON LA REALIDAD DE LOS DAÑOS RECLAMADOS EN RELACIÓN A LA REPARACIÓN DEL VEHÍCULO QUE FIGURA EN LA FACTURA PRESENTADA POR EL RECLAMANTE:
Aporta Factura….de Automoción Caravaca, S.A. de fecha 21/02/2018.
De acorde (sic) con la factura aportada, los daños reparados se corresponden con lo declarado en el accidente y se considera que se corresponden a la realidad en relación a la reparación efectuada al vehículo.
- OTRAS CUESTIONES DE INTERÉS:
Consultado el Expediente, y los documentos que se aportan, se considera procedente hacer los siguientes comentarios:
Permiso de circulación: Correcto
Permiso de Conducir del conductor involucrado: Correcto
Tarjeta de l.T.V.: Correcto
Seguro obligatorio: Correcto
Informe de Atestado: Diligencias…-Destacamento Guardia Civil Murcia de fecha 14/12/2017.
La cantidad reclamada supera el valor venal del vehículo en la fecha del siniestro”.
SEXTO. - Solicitado el preceptivo informe a la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 3 de febrero de 2021, indicando:
“1.- La carretera RM-714 es de titularidad de la CARM.
2.- En relación con las cuestiones de las que solicita informe:
A.- No se tiene constancia directa del accidente salvo por la documentación presentada por el demandante, así como por el Informe Estadístico del Destacamento de Murcia. Consultados nuestros datos de partes de emergencias, no existe parte alguno por aviso de accidente en el tramo indicado.
B.- No se aprecia existencia de fuerza mayor. Tampoco se aprecia actuación inadecuada del perjudicado o de un tercero.
C.- No se tiene constancia de accidentes similares en el mismo lugar.
D.- En caso de haberse producido tal hecho sería accidental y fortuito. La carretera RM- 714 es una carretera convencional, y aunque no hay obligación alguna de vallar ningún tipo de carretera, ya que no existe norma técnica o legal que lo imponga, no es tampoco usual el vallado de este tipo de carreteras. Por consiguiente, la irrupción de un animal salvaje en la calzada es un caso absolutamente accidental y fortuito. En conclusión: este siniestro nada tiene que ver con el funcionamiento del servicio público de carreteras, ni se puede establecer relación de causalidad entre el siniestro y el citado servicio.
E.- De acuerdo con el punto anterior, no se considera que pueda existir imputabilidad alguna a la Administración ni responsabilidad atribuible a otras administraciones.
F.- No se ha llevado a cabo actuación alguna porque no era necesaria.
G.- El tramo de carretera, existe la señalización P-24 "Paso de Animales en Libertad'', en los PPKK 2, 8, 15, 23 y 28 en sentido ascendente y 32+500, 27, 22, 15 y 8 en sentido descendente. Dado que nos encontramos en zona de montaña y, evidentemente, hay animales por la zona sin control, los conductores deberían llevar cuidado por si algún animal se cruza por la carretera, tal y como parece que ha ocurrido en este caso. No han existido accidentes similares en este tramo de carretera.
H.- No procede, en consecuencia con lo informado, la valoración de daños.
I.- No existen aspectos técnicos para determinar la producción del daño.
J.- El tramo de la carretera RM-714 en el que ocurrió el supuesto accidente es una carretera convencional, por lo que no es preceptivo el control regulado de accesos ni vallas metálicas de cerramiento”.
SÉPTIMO. - Mediante oficio de 24 de junio de 2021 se acordó la apertura del trámite de audiencia y vista del expediente, presentando la mercantil Profu S.A. escrito de alegaciones con fecha 9 de julio de 2021, alegando, en síntesis:
Que por la hora del accidente (23:20 horas) no existe actividad alguna en el coto de caza ubicado en su propiedad.
Que, además, el informe de la Dirección General del Medio Natural deja claras dos cuestiones:
1º. Que no consta la existencia de actividad de cacería en el día y hora indicados como del accidente.
2º. Que el accidente se produjo por el atropello de una especie de caza mayor y el coto lo es de caza menor.
Por último, que la propia reclamante afirma en su solicitud la existencia de vallado circundante al coto y no afirma la existencia de ninguna concreta avería o disfunción en dicho vallado.
OCTAVO. - El 18 de octubre de 2021, se formula una propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, porque no hubo una omisión por parte de la Administración de su deber de conservación, vigilancia y mantenimiento de la vía en garantía de la seguridad en la circulación y, consecuentemente, a ausencia de vinculación causal entre el evento lesivo invocado por el reclamante y el funcionamiento del servicio público viario.
NOVENO. - En la fecha y por el órgano indicados en el encabezamiento del presente se solicitó Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA. - Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), en relación con el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA. - Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
I. La legitimación activa corresponde, cuando de daños materiales en las cosas se trata, en quien ostenta su propiedad, dado que éste será el que sufra el perjuicio patrimonial ocasionado por el funcionamiento de los servicios públicos.
En el presente caso, sin embargo, la reclamación la formula la compañía aseguradora del titular del vehículo.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 43 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, del Contrato de Seguro “el asegurador, una vez pagada la indemnización, podrá ejercitar los derechos y las acciones que por razón del siniestro corresponderían al asegurado frente a las personas responsables del mismo, hasta el límite de la indemnización”.
En el presente caso, la compañía aseguradora reclama la cantidad de 13.212,97 euros por los daños sufridos por el vehículo asegurado en virtud de póliza todo riesgo con franquicia suscrita entre el titular del vehículo y la reclamante, constando en el expediente factura expedida por Automoción Caravaca, S.A por el importe reclamado y expedida a nombre de la reclamante, así como transferencia efectuada por ésta en pago de la misma, por lo que consta acreditado la subrogación de la aseguradora en la posición del tomador del seguro y titular del vehículo.
En lo que atañe a la legitimación pasiva, corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, siendo la Consejería consultante la competente para resolver el presente procedimiento, al tratarse de unos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional de carreteras.
II. La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea, toda vez que se ejercitó el 20 de julio de 2018, antes del trascurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, en el que se establece que “El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo”. Dado que el accidente que ocasionó el daño se produjo con fecha 3 de diciembre de 2017, puede afirmarse que la reclamación de responsabilidad patrimonial se halla dentro del plazo anteriormente descrito.
IV. En cuanto al procedimiento, se han seguido, en lo sustancial, los trámites establecidos por la normativa aplicable a este tipo de procedimientos, a excepción del plazo del plazo de resolución del procedimiento (seis meses).
TERCERA. - Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y por abundante jurisprudencia recaída en la materia.
En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de tod os los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir.
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.
CUARTA. - Inexistencia de relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización.
Acreditada la realidad de unos daños causados por el impacto del vehículo de referencia con un jabalí en una carretera regional, según se infiere de lo expresado en el informe de la Guardia Civil de Tráfico, ha de traerse a colación la doctrina expresada por este Consejo Jurídico en numerosos casos similares al presente.
En materia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas a la Administración pública titular de la vía en que se produce un accidente por colisión del vehículo con un animal que irrumpe en dicha vía, este Consejo Jurídico y el Consejo de Estado se han pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el alcance que en estos casos ha de darse al instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa, tal y como viene configurado por los citados artículos LRJAP completados, para el caso, como el presente, de que se trate de una especie cinegética, con lo establecido, en su día, en la Disposición adicional novena (DA9ª) del RDL 339/1990, de 2 de marzo, en la redacción dada por la Ley 6/2014, de 7 de abril, y hoy en la DA7ª del RDL 6/2015, de 30 de octubre, aplicable al caso consultado, dedicada a la responsabilidad en accidentes de tráfico por atropellos de especies cinegéticas; precepto que, además de determinar la responsabilidad del conductor o del titular del aprovechamiento cinegético o del terreno en los supuestos que allí contempla, establece que “también podrá ser responsable el titular de la vía pública en que se produzca el accidente como consecuencia de no haber reparado la valla de cerramiento en plazo, en su caso, o por no disponer de la señalización específica de animales sueltos en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos”.
Por ello, el Consejo Jurídico ha asumido en diversos Dictámenes la doctrina expresada por el Consejo de Estado, entre otros, en su Dictamen de 30 de octubre de 2003:
“En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes”.
Lo anterior es extensible, incluso con mayor motivo, al presente caso, en el que se trata de una carretera convencional, es decir, una vía a la que pueden tener acceso las propiedades colindantes, con las limitaciones que reglamentariamente se establezcan, pero sin que conste que deban disponer de vallado o similar (art. 3.2, III Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia).
Por otra parte, la responsabilidad patrimonial se daría en casos de tramos con acreditada alta accidentalidad por atropello de animales sueltos (incluso no cinegéticos, cabría decir) y ausencia de la correspondiente señalización. Como señala el informe de la D.G. de Carreteras sobre el tramo de carretera de que se trata, no se tiene constancia de accidentes similares en el mismo lugar.
Además, en el referido informe de la Dirección General de Carreteras se afirma que en “El tramo de carretera, existe la señalización P-24 "Paso de Animales en Libertad'', en los PPKK 2, 8, 15, 23 y 28 en sentido ascendente y 32+500, 27, 22, 15 y 8 en sentido descendente”, por lo que además de que con carácter previo al lugar del accidente, en los kilómetros 2 y 8 sentido ascendente ya existía la señalización de animales en libertad, por lo que el conductor del vehículo debió atemperar la conducción a dicha señalización, en el kilómetro 15 (doscientos metros antes del accidente), vuelve a existir dicha señal, por lo que estaba, con carácter inmediato al accidente, advertido de la presencia de estos animales
En igual sentido, al tratarse de una carretera convencional, y según el mencionado informe de la Dirección General de Carreteras, no es preceptivo el control regulado de accesos ni vallas metálicas de cerramiento.
III. Por otra parte, conviene añadir, tal y como hemos señalado en diversos Dictámenes siguiendo la doctrina jurisprudencial y del Consejo de Estado, que el deber de vigilancia viaria no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la posible responsabilidad de terceros que puedan ser identificados (vgr., el propietario del animal suelto cinegético que irrumpe en la calzada).
Por ello, en fin, no puede aceptarse la alegación sobre la responsabilidad de la Administración en base a su genérico deber de mantener la calzada expedita y libre de cualquier obstáculo, como parece desprenderse del escrito de reclamación, pues ello implicaría exigir la permanente presencia de un vigilante en las carreteras a fin de evitar la irrupción de animales, o la obligación de eliminarlos de forma inmediata en el caso de que llegasen a acceder a la vía por cualquier medio y lugar, exigencias que son inadmisibles en cuanto quedan manifiestamente fuera del estándar de vigilancia aplicable en estos casos. Lo contrario supondría configurar a la Administración pública viaria como una aseguradora universal de toda esta clase de riesgos, que son inherentes al uso de las vías públicas, circunstancia aquélla ajena a la conceptuación constitucional y legal del instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa.
IV. Por todo ello no existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que debe desestimarse la reclamación de referencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA. - Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar el Consejo Jurídico que no procede estimar acreditada la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño alegado.
No obstante, V.E. resolverá.
