Dictamen nº 4/2022
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 10 de enero de 2022, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 21 de octubre de 2021 (COMINTER_305184_2021 10_20_06_04), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de D. Z y Catalana Occidente, S.A., por los daños sufridos en un vehículo (exp. 2021_285), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 7 de enero de 2021, un Letrado, que actúa en nombre y representación de D. Z y de la mercantil “Catalana Occidente, S.A. de Seguros y Reaseguros” (en adelante, “la aseguradora”), presenta reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos el 7 de enero de 2020 en un vehículo propiedad del Sr. Z (turismo Mercedes Benz, matrícula ---- ---), cuando circulaba por la vía RM-2, Autovía Alhama-Campo de Cartagena, entre los kilómetros 14 y 13, como consecuencia del mal estado en el que se encontraba la carretera, al pasar sobre un socavón, lo que le ocasionó desperfectos en una llanta. Tales daños se imputan por el reclamante a la Administración regional en su condición de titular de la vía y de las consiguientes obligaciones de mantenimiento y conservación, aquí desatendidas.
Sufrió daños en la rueda delantera derecha del vehículo, aportando informe pericial de valoración de daños que cuantifica en 249,47 euros. Se ha procedido a la reparación del daño en la llanta por dicho importe, si bien 49,47 euros han sido abonados al taller mecánico por la aseguradora y los restantes 200 euros, que corresponden a la franquicia que se contiene en la póliza de seguro, a cargo del asegurado.
Del mismo modo, se adjunta a la reclamación factura emitida por el taller que reparó el vehículo por la cantidad reclamada, así como justificante acreditativo de la transferencia ordenada por la aseguradora a favor de aquél por importe de 49,47 euros.
Se aporta, además, copia de la siguiente documentación: a) escritura de poder para pleitos otorgado por la aseguradora en favor del Letrado actuante; b) copia del permiso de circulación del vehículo, expedido a nombre del Sr. Z; c) copia del contrato de seguro que incluye entre sus condiciones particulares una cobertura de los daños propios del vehículo asegurado con una franquicia de 200 euros; d) documentación acreditativa del pago de la prima; e) parte de incidencias de la empresa encargada de la vigilancia y atención de emergencias de la vía, “Padelsa Infraestructuras, S.A.” que confirma la existencia del siniestro y que describe en los siguientes términos: “vehículo que pega llantazo rueda delantera derecha a consecuencia de bache en la RM 2 I, pk entre km 14 al 13”, el 7 de enero de 2020 a las 13.22; f) informe de valoración de daños en 249,47 euros, que incluye reportaje fotográfico del vehículo; y g) factura expedida por el taller mecánico a la aseguradora por importe de 49,47 euros y justificante bancario de transferencia por dicha cantidad de la aseguradora al taller.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, con fecha 16 de febrero de 2021 y tras informar a los interesados de los extremos a los que se refiere el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), se requiere al Letrado actuante para que acredite la representación que dice ostentar respecto del Sr. Z, así como para que aporte diversa documentación e información adicional.
Dicho requerimiento se cumplimentó los días 3 y 23 de marzo de 2021.
TERCERO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras, se evacua el 3 de mayo.
Tras confirmar la titularidad autonómica de la vía en la que se produce el accidente, informa que se tiene constancia de la realidad de aquél por el parte de vigilancia de la empresa encargada de tal labor, así como por aviso del CECOP, en el que se indica que el vehículo ha sufrido un golpe en la llanta de una de las ruedas por la existencia de un bache en la calzada y abandona el lugar del incidente sin necesidad de ser transportado por grúa. Se adjuntan al informe, además, fotografías del vehículo y rueda dañada tomadas por el vigilante que acudió al lugar del incidente, así como una fotografía del bache que causó el incidente, tomada por el vigilante de conservación en día posterior al mismo.
Acerca de la relación causal entre el siniestro y el funcionamiento del servicio de conservación de carreteras, señala el informe que “la causa de los daños en la llanta de la rueda del vehículo implicado en el incidente se debería a la concurrencia de la existencia de un bache sobre la calzada, y a una actuación inadecuada del conductor del vehículo perjudicado…”, sobre la base de considerar la obligación de adecuar la conducción a las circunstancias presentes en cada momento. El informe, sin embargo, no detalla cuál habría sido la actuación inadecuada del conductor que podría haber coadyuvado a la producción del daño.
El bache no estaba señalizado.
Se informa, asimismo, lo siguiente:
“Con posterioridad a la fecha del siniestro, el servicio de conservación ha reparado el bache existente en la autovía RM-2.
En la fecha del accidente había finalizado el contrato para la conservación de esta autovía, se había firmado un nuevo contrato de conservación con la mercantil CONSTRUCCIONES URDECON S.A., pero en la fecha del incidente no había sido firmada el Acta de comprobación del replanteo.
El servicio de comunicaciones, vigilancia específica y de atención de emergencias, urgencias y actuaciones excepcionales, era prestado por la mercantil PADELSA INFRAESTRUCTURAS, S.A…”.
CUARTO.- Se recaba, asimismo, informe del Parque de Maquinaria que, a la luz de la peritación de los daños, de la factura aportada y de la forma en que se produjo el accidente, considera que los daños reclamados “son compatibles”, que “se corresponden con lo declarado en el accidente y se considera que se corresponden a la realidad en relación a la reparación efectuada al vehículo”.
QUINTO.- Se incorpora al expediente informe de 6 de julio de 2021, de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, según el cual, “consta intervención de una patrulla de la Guardia Civil, pertenecientes al Destacamento de Tráfico de la Guardia Civil de Lorca, con orden de servicio 2020-01 -2558-35, compuesta por los agentes con Tarjeta de Identificación Profesional nº … y …, quienes sobre las 14:00 horas del día 7 de enero de 2020, realizaron una entrevista telefónica número --------- con Z, D.N.I. Núm: …, el cual informa daños en su vehículo matricula ---- --- en la carretera RM-2, kilómetro 11, motivado por bacheado de la vía, siendo informado del procedimiento a seguir. Mantenimiento de Carreteras se persona en el lugar y realiza informe de incidencia”.
SEXTO.- Con fecha 7 de septiembre de 2021 se confiere el preceptivo trámite de audiencia al Letrado de los interesados, que presenta escrito de alegaciones para reiterar las ya efectuadas en su reclamación inicial y ratificarse en su pretensión indemnizatoria, pues considera que está probada la concurrencia de todos los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial.
Combate, en particular, la apreciación del informe de la Dirección General de Carreteras que pretende situar parte de la causa del accidente en la intervención del propio usuario de la vía que no habría adecuado su conducción a las circunstancias del firme, afirmación ésta que considera carente de todo sustento probatorio.
SÉPTIMO.- Con fecha 18 de octubre de 2021 se formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, al considerar el instructor que concurren todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, singularmente el nexo causal entre el anormal funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño reclamado, así como su antijuridicidad.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior del pasado 21 de octubre de 2021.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, y 81.2 LPACAP, y con dicho carácter preceptivo se ha recabado y se emite este Dictamen.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La legitimación activa, cuando de daños a las cosas se trata, corresponde de forma primaria a su propietario, en la medida en que dicho perjuicio incide negativamente en su patrimonio, disminuyendo su valor. De ahí que quepa reconocer legitimación activa al propietario del vehículo por los daños que realmente ha sufrido. En el supuesto sometido a consulta, en el que consta que el vehículo accidentado estaba asegurado con una póliza que cubría los daños propios con una franquicia de cuantía inferior a la del perjuicio realmente sufrido, cabe reconocer legitimación activa al titular del vehículo hasta el importe de dicha franquicia.
Para la reclamación por el resto de los daños que excedan de la franquicia, la legitimación activa corresponde a la compañía aseguradora, puesto que ha quedado acreditado que satisfizo al taller la cantidad correspondiente a su reparación, lo que la habilita para ejercitar los derechos y las acciones que por razón del siniestro correspondieran al asegurado frente a las personas responsables del mismo, como establece el artículo 43 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, del Contrato de Seguro.
II. La reclamación se ha presentado dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, toda vez que el siniestro se produce el 7 de enero de 2020 y la acción se ejercita el último día del indicado plazo, el 7 de enero de 2021.
III. Se ha seguido el procedimiento previsto en la LPACAP para la tramitación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, sin que se observen carencias esenciales, obrando en el expediente el informe del Servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño y el trámite de audiencia a los interesados.
TERCERA.- Responsabilidad patrimonial de la Administración por daños sufridos en accidentes de tráfico. Nexo causal y antijuridicidad: existencia.
I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
De acuerdo con lo establecido en este último precepto, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por tanto, de conformidad con lo dispuesto en este bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:
1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.
2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
3º. Que sea imputable a una Administración Pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.
4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.
Ahora bien, al igual que ha sucedido con ocasión de Dictámenes emitidos con anterioridad en supuestos similares al que aquí se trata, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).
No resulta necesario hacer especial hincapié en la idea de que, pese a que el tenor literal del citado artículo 32 LRJSP, alude exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el no funcionamiento de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que aquélla puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro la obligación que le corresponde de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. En ese sentido, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial.
Ese precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.
Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir, como exige el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
En consecuencia, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.
II. En el supuesto sometido a consulta los reclamantes sitúan la causa generadora de los daños en una omisión, por cuanto considera que los servicios de conservación y vigilancia dependientes de la Administración regional no actuaron diligentemente al permitir la existencia del socavón o bache de grandes dimensiones en la calzada, de forma que no quedaba garantizada la seguridad en la circulación.
Conviene aquí recordar la doctrina del Consejo de Estado contenida en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que expresa que si bien es cierto que existe el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, también lo es que dicho deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, no siéndolo una vigilancia tan intensa que asegure que el tráfico de la calzada esté libre y expedito bajo cualquier circunstancia; de ahí la diversa gradación que se otorga a los deberes de mantenimiento y cuidado de la carretera. Así, en los casos de desprendimientos de piedras o caída de árboles u otros elementos adyacentes a la vía, o de existencia de baches u otras deficiencias en la calzada sin suficiente señalización, es decir, cuando la falta de seguridad se puede vincular con los elementos o circunstancias intrínsecas de la calza da, la Administración, en principio (sin perjuicio siempre de las circunstancias del caso concreto) ha de ser responsable de las consecuencias dañosas que se deriven de tales circunstancias (así, por todos, el Dictamen 546/2020, en relación con los daños causados como consecuencia de un socavón en la calzada de una autovía). En cambio, se viene negando normalmente dicha imputación cuando medien o se interfieran elementos o circunstancias ajenas a la vía, como es la irrupción de animales en la calzada o de objetos caídos o arrojados por terceros (entre otros, Dictamen núm. 1201/2011 del Consejo de Estado y 121/2005 de este Consejo Jurídico).
En el caso que ahora se somete a consideración de este Órgano Consultivo, una apreciación conjunta de los datos que arroja el expediente administrativo lleva a concluir que existe una relación de causalidad entre el servicio público de conservación de carreteras y los daños causados por el siniestro. En efecto, el parte de incidencias de la empresa contratista del servicio de vigilancia y atención a emergencias en la indicada vía, unido al aviso del CECOP y al informe de la Guardia Civil de Tráfico permiten considerar la realidad del accidente, así como que la causa de éste fue la existencia de un bache de considerables dimensiones en la calzada de la vía de titularidad regional. Así lo ha considerado, además, el informe del Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras, que ha admitido expresamente la existencia de una relación de causalidad entre el accidente y el funcionamiento del servicio público, el cual a la fecha del accidente, en realida d parece ser que simplemente no se prestaba, según se desprende del referido informe, dado que ya había finalizado el contrato que tenía por objeto la conservación de la autovía y que, aunque se había firmado uno nuevo, aún no había comenzado su ejecución.
Todo lo anterior, unido al hecho de que no consta que hubiese señalización que indicase el estado en el que se encontraba el firme, y que no se ha acreditado que el interesado actuase con negligencia o de forma indebida o que pudiera intervenir en el accidente un acontecimiento susceptible de ser calificado como fuerza mayor, debe llevar a la conclusión de que el siniestro y los daños ocasionados son imputables al funcionamiento de los servicios públicos.
CUARTA.- Quantum indemnizatorio.
Admitida la efectividad de la lesión y su conexión causal con el servicio público de conservación de carreteras, procede, como señala el artículo 91.2 LPACAP, analizar la valoración del daño producido y la cuantía y el modo de la indemnización.
A tal efecto, se ha unido al expediente por la parte actora informe pericial de valoración de daños por importe de 249,47 euros, que es coincidente con la cantidad total reflejada en la copia de la factura igualmente aportada junto a la reclamación, sin perjuicio de que ésta se gire finalmente a la aseguradora sólo por importe de 49,47 euros, coste de la reparación que había de sufragar dicha mercantil una vez descontado el importe de la franquicia, a abonar por el asegurado y titular del vehículo accidentado.
La valoración total del daño ha sido considerada por el Parque de Maquinaria acorde con la forma de producirse el accidente y con la reparación efectuada, por lo que no se advierte obstáculo alguno en reconocer la cuantía de 249,47 euros como importe global de la indemnización que, conforme se detalla en la propuesta de resolución, habrá de repartirse entre asegurado y aseguradora en atención al coste de reparación soportado por cada uno de ellos: 200 euros el Sr. Z y 49,47 euros la aseguradora.
Estas cantidades habrán de ser objeto de la pertinente actualización conforme a lo establecido en el artículo 34.3 LRJSP
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- Se dictamina en sentido favorable la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación pues concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, en particular la relación de causalidad que debe existir para ello entre el funcionamiento del servicio público viario y el daño alegado y el carácter antijurídico de este último.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización y su reparto entre los interesados debe ajustarse a lo que se indica en la Consideración cuarta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
