Dictamen - CJRM

Dictamen 44/99

Año: 1999

Número de dictamen: 44/99

Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general

Consultante: Consejería de Economía y Hacienda

Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula el funcionamiento y contenido de la Caja de Depósitos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La Comunidad Autónoma es competente para la aprobación del proyecto examinado a la luz de la normativa vigente ya que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 40 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, aprobado por Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio (EARM), la Comunidad Autónoma goza de autonomía financiera, dominio público y patrimonio propio de acuerdo con la Constitución, con el Estatuto y con los principios de coordinación orgánica y funcional con las administraciones estatal y local, así como de solidaridad entre todos los españoles. En desarrollo de éste y del resto de preceptos que integran el Título IV del EARM, se dictó la LH, que en su artículo 66 determina que dependiente del Tesoro Público Regional existirá una Caja de Depósitos, encomendando al Consejo de Gobierno la aprobación de su Reglamento.
2. No puede considerarse cumplido el requisito exigido por el número 1 del artículo 130 de la L.P.A. de que conste el informe de la Secretaría General de la Consejería, pues no se entiende como tal el elaborado por su Servicio Jurídico. Su emisión es competencia del titular de la Secretaría General, por aplicación de ese precepto y del artículo 50.2, h) de la Ley del Presidente. Deberá subsanarse la falta. Asimismo ha de destacarse que en la fase de instrucción se debió solicitar el parecer de unos entes especialmente afectados por la disposición proyectada. Nos referimos a los Organismos autónomos a los que va a resultar de aplicación plena la regulación diseñada, en concreto, a la Agencia Regional de Recaudación y al Instituto de Vivienda y Suelo.
3. Eficacia es un principio que pone en relación objetivos con resultados, por lo que una gestión eficaz será la que permita alcanzar los objetivos que las normas marquen al actuar administrativo. En el ámbito en el que se mueve el proyecto, la eficacia de la Caja de Depósitos vendrá determinada por el hecho de que las garantías que en ella se constituyan sirvan realmente para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que las motivan, y, en caso de que así no ocurra, permitir a la Administración regional resarcirse de los daños que se le causen.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El día 7 de octubre de 1997, la Dirección General de Presupuestos y Finanzas elevó a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda un primer borrador de lo que denominaba «Proyecto de Decreto por el que se regula el funcionamiento y contenido de la Caja de Depósitos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia», al que acompañó un informe justificativo de su necesidad. Por el Servicio Jurídico de la Secretaría fue informado el siguiente día 23.
SEGUNDO.- Por oficios de ese mismo día, el Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda remitió este primer borrador y el resto de la documentación a consulta de diferentes órganos de la Administración Regional. En contestación al requerimiento se recibieron las alegaciones formuladas por las Secretarías Generales de las siguientes Consejerías: Industria, Trabajo y Turismo, Cultura y Educación, Sanidad y Política Social, Presidencia, Medio Ambiente, Agricultura y Agua. Asimismo se recibió el dictamen de la Junta Regional de Contratación Administrativa.
TERCERO.- Por algunos de los órganos consultados se formularon determinadas observaciones que fueron objeto de estudio por la Dirección General de Presupuestos y Finanzas, acogiendo unas y desconociendo otras, con lo que se procedió a elaborar un segundo borrador. Éste fue remitido para su informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Consejería de Presidencia, mediante oficio de 3 de marzo de 1998 del Secretario General de la Consejería instructora, que lo evacuó el 17 de junio siguiente.
CUARTO.- Analizadas las observaciones realizadas, la Dirección General de Presupuestos y Finanzas redactó un tercer borrador en el que las acogía casi todas. Como quiera que la Dirección de los Servicios Jurídicos ponía de manifiesto en su informe, entre otras cosas, que el Proyecto debía cumplir el trámite de «audiencia corporativa» por encontrarse afectados intereses de ésta índole, tal como había sucedido con la tramitación del Reglamento de la Caja General de Depósitos, en enero de 1999 se dio traslado a los siguientes organismos de la Región de Murcia: Colegio Oficial de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria, Colegio Oficial de Graduados Sociales, Colegio Oficial de Gestores Administrativos y Colegio Oficial de Corredores de Comercio. Únicamente este último formuló alegaciones al Proyecto, que fueron remitidas a la Consejería de Economía y Hacienda mediante escrito de su Síndico Presidente de 18 de febrero de 1999.
QUINTO.- La Dirección General de Presupuestos y Finanzas, tras estudiar las observaciones formuladas por el Colegio Oficial de Corredores de Comercio, elaboró un cuarto borrador que es el que se somete a dictamen de este Órgano Consultivo.
SEXTO.- Y en este estado, V.E. remitió el expediente a este Consejo Jurídico, cuyo dictamen tiene carácter preceptivo, por aplicación de lo establecido en el art. 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo.
A la vista de tales antecedentes se formulan las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del dictamen.
El expediente remitido a la consideración de este Órgano consultivo se refiere a un Proyecto de Decreto «... por el que se aprueba el Reglamento de la Caja de Depósitos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia», según reza en el encabezamiento del último de los borradores elaborados, a pesar de que el oficio de remisión a este Órgano Consultivo se refiera al «Proyecto de Decreto por el que se regula el funcionamiento y contenido de la Caja de Depósitos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia», título que se utilizó únicamente en lo que entendemos como los dos primeros borradores puesto que, según el expediente remitido, desde el tercero se cambió su denominación. Según su Preámbulo, es desarrollo reglamentario del artículo 66 de la Ley 3/1990, de 5 de abril, de Hacienda de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LH). En consecuencia, el Consejo Jurídico lo dictamina con carácter preceptivo, en aplicación del número 5 del artículo 12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo.
SEGUNDA.- Sobre la competencia.
La Comunidad Autónoma es competente para la aprobación del Proyecto examinado a la luz de la normativa vigente ya que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 40 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, aprobado por Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio (EARM), la Comunidad Autónoma goza de autonomía financiera, dominio público y patrimonio propio de acuerdo con la Constitución, con el Estatuto y con los principios de coordinación orgánica y funcional con las administraciones estatal y local, así como de solidaridad entre todos los españoles. En desarrollo de éste y del resto de preceptos que integran el Título IV del EARM, se dictó la LH, que en su artículo 66 determina que dependiente del Tesoro Público Regional existirá una Caja de Depósitos, encomendando al Consejo de Gobierno la aprobación de su Reglamento.
TERCERA.- Procedimiento.
Por lo que hace al procedimiento seguido en la tramitación del Proyecto ahora analizado, ha de notarse que en los actos de impulso dictados se reconoce la necesaria aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), vigente en el momento de su inicio. Es correcta la invocación si tenemos en cuenta que la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, derogadora de los artículos 129 a 132 LPA, entró en vigor posteriormente.
No puede considerarse cumplido el requisito exigido por el número 1 del artículo 130 LPA de que conste el informe de la Secretaría General de la Consejería, pues no se entiende como tal el elaborado por su Servicio Jurídico. Su emisión es competencia del titular de la Secretaría General, por aplicación de ese precepto y del artículo 50.2, h) de la Ley del Presidente. Deberá subsanarse la falta.
Asimismo ha de destacarse que en la fase de instrucción se debió solicitar el parecer de unos entes especialmente afectados por la disposición proyectada. Nos referimos a los Organismos autónomos a los que va a resultar de aplicación plena la regulación diseñada, en concreto, a la Agencia Regional de Recaudación y al Instituto de Vivienda y Suelo.
Nuevamente el Consejo debe llamar la atención sobre la necesidad de un mayor rigor en la formación de los expedientes que se le envían a consulta. En el caso presente se observa la falta de una página (el folio 141) que, aunque no impide formar juicio sobre el resto del expediente y, en consecuencia, su importancia es menor, podía haberse evitado con una diligencia mayor. En el mismo tono ha de entenderse la imprecisión cometida en el escrito de remisión del expediente, en el que expresamente se alude al «Proyecto de Decreto por el que se regula el funcionamiento y contenido de la Caja de Depósitos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia», cuando, como ya se dijo, en su redacción actual el proyecto es de «Reglamento de la Caja de Depósitos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia».
Mayores dificultades plantea para su estudio, y así debe hacerse constar, la práctica seguida de no consignar en los diferentes borradores que se elaboran cuál es el número de cada uno, debiendo deducirse su orden, al no figurar tampoco su fecha, por el contenido de las observaciones de los diferentes órganos consultados y los textos que sucesivamente van apareciendo. Esta labor exige un esfuerzo innecesario, que es aun mayor si, como ocurre en el caso presente, se han debido confundir los anexos de los escritos de remisión de los borradores por lo que el que aparece en segundo lugar por la numeración de páginas efectuada debe ser en realidad el tercero, y viceversa. No correspondiendo el texto sobre el que se emiten los juicios de los órganos preinformantes quedan sin sentido sus observaciones, lo que obliga a hacer una labor de recomposición de antecedentes que se lo devuelva.
Por último, una mención especial debe hacerse a un hecho fundamental acaecido durante la tramitación del expediente. Nos referimos a que el texto del artículo 66 LH que desarrolla el Proyecto ha cambiado su redacción en este período. La inicial era la que sirvió de base a los informes de todos los órganos que evacuaron su consulta, excepto el Colegio Oficial de Corredores de Comercio, al que se le envió en enero de 1999, una vez publicada la nueva redacción. El cambio lo introdujo la Ley 7/1998, de 4 de diciembre, de Modificación de la Ley 3/1990, de Hacienda de la Región de Murcia y de Adecuación de Determinadas Disposiciones Tributarias a la Normativa Estatal. Según la Memoria que acompañaba al proyecto, con la modificación «... se mejora la regulación de la Caja de Depósitos, facultando al Consejo de Gobierno para la aprobación de un Reglamento, de forma paralela a lo dispuesto en la Ley 42/1994, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social». La mejora a la que se alude estaba explicitada en la Memoria redactada en julio de 1998 por la Dirección General de Presupuestos y Finanzas, justificando los cambios que se proponían desde ese Centro, entre los que se encontraba la nueva redacción del artículo 66 LH, respecto del cual se decía:
«Por otra parte, se modifica la redacción del punto 1 de este artículo, con la pretensión de clarificar que se consignarán en la Caja todas las garantías prestadas por los particulares frente a la Administración Regional. Se sustituye la expresión «depósitos en metálico y valores» por el concepto genérico de «garantías», de forma que queden claramente incluidas todas las modalidades habitualmente utilizadas: metálico, valores, avales prestados por entidades de crédito o sociedades de garantía recíproca, y seguros de caución otorgados por entidades aseguradoras.
Asimismo, se incluye expresamente en este punto la previsión de que las garantías que deban constituirse a favor de otras Administraciones puedan consignarse entre ambas Administraciones. Esta disposición tiene como objetivo el cumplimiento del principio de colaboración que debe presidir las relaciones entre la administraciones públicas, poniendo a disposición de las mismas los servicios de la Caja de depósitos regional.»
Con estas afirmaciones se estaba dando, básicamente, cumplida satisfacción a las observaciones formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos en su informe de 17 de junio de 1998 sobre el borrador del Decreto que se le había remitido. Sin embargo, nada hay en el expediente que así lo demuestre, salvo el párrafo del informe de 20 de enero de 1999, de la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Presupuestos y Finanzas, en el que expresamente se afirma que se han incorporado las modificaciones sugeridas por aquélla - excepto la relativa a la improcedencia de la devolución de la garantía cuando constase notificación fehaciente de orden administrativa o judicial de retención o embargo-. Hay que tener en cuenta que esos cambios eran obligados porque se introducen después de modificada la LH, tal como reconoce el escrito del titular de este Centro Directivo. Entiende el Consejo Jurídico que una circunstancia como la relatada hubiera requerido un más amplio comentario en este expediente, obviando así la necesidad de acudir al del proyecto de modificación de la LH para encontrar la justificación del cambio operado, y ello con independencia de que, tal como había sugerido la Dirección de los Servicios Jurídicos, se le hubiera dado nuevamente traslado del proyecto al tratarse de una modificación «sustancial» según la terminología por ella utilizada. Razones de economía procesal aconsejan no demorar más la tramitación de la norma con una devolución del expediente para que se solvente esa circunstancia.
CUARTA.- Consideración general.
El proyecto sometido a dictamen es desarrollo reglamentario del articulo 66 LH, que expresamente dispone en su número 2:
«El Consejo de Gobierno aprobará un Reglamento de la Caja de Depósitos en el que se regularán las modalidades de garantías y depósitos, los requisitos de solvencia exigibles a cada fiador o avalista según cada modalidad de garantía, los límites que, en su caso, puedan establecerse para evitar la excesiva concentración de garantías otorgadas a un mismo fiador, el procedimiento para la constitución, cancelación e incautación de las garantías, y, en su caso, la creación de sucursales dependientes de la Caja de Depósitos».
El juicio que merezca el proyecto remitido ha de extraerse de su comparación con todas las normas reguladoras de la materia a la que afecta pero, muy especialmente, con el texto transcrito, que debe entenderse como el mínimo al que obligadamente ha de extenderse, según el deseo del legislador. Con las salvedades que luego se harán, puede anticiparse que el proyecto da cumplimiento a lo requerido por el citado precepto. En él se distingue de modo claro las dos vertientes sobre las que ha de operar la Caja de Depósitos: las garantías que se deban prestar a favor de la Comunidad Autónoma por sus actos de gestión, de un lado, y los depósitos que ella o los particulares hayan de constituir en cumplimiento de normas que específicamente así lo prevean. A tal fin el proyecto se estructura en tres títulos: el primero contiene las disposiciones generales, el segundo se dedica a la regulación de las garantías y el tercero a los depósitos.
El Proyecto, según el preámbulo, persigue distintos objetivos como son:
1º. Lograr una gestión eficaz de la Caja de Depósitos y acorde con la realidad actual.
2º. Conseguir la adecuada protección de los intereses de los particulares.
3º. Constituir un marco de referencia en la regulación de la gestión y de los requisitos de las garantías, al que se podrán remitir el resto de normas en las que se prevea la necesidad de garantizar las obligaciones que establezcan.
Puede considerarse que tales objetivos se van a alcanzar, si no plenamente, sí en gran medida, con la regulación que se ha diseñado. Analizando el texto, a su luz pueden hacerse las siguientes observaciones:
1º) Sobre la gestión eficaz de la Caja y acorde con la realidad actual.
La intención de conseguir una gestión eficaz es un propósito que suele invocarse como inspirador de numerosos proyectos normativos, lo que en principio es loable teniendo en cuenta que por mandato constitucional (artículo 103 CE) éste es uno de los principios inspiradores de todas las Administraciones Públicas. La acomodación de los procedimientos a la realidad actual es otro propósito confesado en numerosas ocasiones, que puede entenderse derivado del anterior. Pero esa preocupación por la eficacia y adecuación a la realidad no debe hacer olvidar otros aspectos, como son los relativos a las garantías de los derechos en juego, incluyendo no sólo los de los particulares sino también los de la propia Administración. Eficacia es un principio que pone en relación objetivos con resultados, por lo que una gestión eficaz será la que permita alcanzar los objetivos que las normas marquen al actuar administrativo. En el ámbito en el que se mueve el proyecto, la eficacia de la Caja de Depósitos vendrá determinada por el hecho de que las garantías que en ella se constituyan sirvan realmente para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que las motivan, y, en caso de que así no ocurra, permitir a la Administración Regional resarcirse de los daños que se le causen. En este punto es donde el proyecto presenta algunas sombras, puesto que la regulación que hace en su Disposición Transitoria Única no es respetuosa con los derechos de la Administración Regional, dado que no se ha previsto la posibilidad de rehabilitación de garantías dadas de baja si después de tal suceso se demostrara su subsistencia.
En cuanto a la adecuación a la realidad de la gestión de la Caja de Depósitos ha de indicarse que ésta demanda la adopción de medidas de agilización de los procedimientos, como así hace el proyecto, pero sin olvidar las garantías que correlativamente deben diseñarse para evitar que la utilización de medios más dinámicos la hagan insegura, garantías que no son menos transcendentales. En este marco se inscribe la preocupación porque los documentos que se otorguen para constituir garantías merezcan la mayor confianza sobre su autenticidad. A ella se ha referido el Colegio de Corredores de Comercio sugiriendo que se exigiera la legitimación de las firmas estampadas en los avales ante fedatario público, en contra de lo previsto en el proyecto (artículo 16.4), a lo que se dio respuesta en sentido negativo por no considerarlo necesario pero, a la vez, disminuyendo las garantías pues se rectificaron los anexos III y IV en el apartado en que un funcionario se responsabilizaba de que la firma era extendida por persona con poderes al efecto, quedando con una fórmula de verificación de la representación y de la extensión del aval o de la garantía, según el caso, en la forma reglamentaria, fórmula que nada dice, aunque no puede tener más misión que la antedicha.
Por otro lado, la observación del Colegio de Corredores de Comercio de la necesidad de notificación de la constitución de la prenda de los valores a la sociedad gestora del fondo o entidad encargada del registro hubiera permitido incrementar la seguridad de los derechos de la Administración Regional lo que, en principio, sólo puede generar efectos favorables para la Hacienda Pública, y sobre todo si tenemos en cuenta que al no incidir en el proceso de constitución de la garantía no implicaría demoras de gestión no deseadas. Sin embargo no se ha aceptado la sugerencia.
2º) Sobre la adecuada protección de los intereses de los particulares.
En relación con este objetivo el Proyecto se presenta respetuoso con los intereses en juego si bien, para determinados casos como más adelante se dirá, debería modificarse la regulación para ofrecer a los interesados una mayor información sobre la gestión de la Caja de Depósitos en la cancelación de garantías (artículos 11, 17 y 22).
3º) Sobre la intención de constituir un marco de referencia en la regulación de la gestión y de los requisitos de las garantías, al que se podrán remitir el resto de normas en las que se prevea la necesidad de garantizar las obligaciones que establezcan.
La intención declarada debe ser entendida en sus justos términos, esto es, referida únicamente a las normas a dictar por la Comunidad Autónoma, por un lado, y extensiva, por otro, sólo a la gestión por su administración y a los requisitos formales de los documentos para ser admitidos, no a otro tipo de requisitos que pudieran afectar al contenido de la relación jurídica que instrumentan, puesto que sobre él se carece de competencia. Aún así, se declarara o no explícitamente, el juego del principio de jerarquía normativa impediría que hubiera normas de rango inferior que pudieran contradecirla y, respecto de las de similar rango, no porque ahora se proclame ésto va a impedir que, en el futuro, el Consejo de Gobierno pueda dictar una norma que derogue la presente, total o parcialmente.
Entrando en el análisis pormenorizado del texto se formulan las siguientes observaciones, que se clasifican en dos grupos: 1º, las relativas al texto del Decreto de aprobación (consideración quinta) y, 2º, las que versan sobre el contenido del Reglamento propiamente dicho (consideración sexta).
QUINTA. Consideraciones particulares sobre el Decreto de aprobación.
1. Preámbulo.
1º Debe rectificarse el Título para adecuar la numeración del Decreto al presente ejercicio.
2º Se observa que falta la referencia a que éste se adopte de acuerdo o no con el parecer de este Órgano Consultivo, que viene impuesta por el número 5 del artículo 2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia. Por consiguiente, deberá contemplarse la fórmula introductoria con dicha mención en la forma que proceda.
3º. También debe tenerse en cuenta la necesaria actualización de la fecha de la sesión del Consejo de Gobierno que apruebe, en su caso, la norma que, evidentemente, será posterior a 1998.
2. Artículo Único.
1º. Mejoraría la redacción si se suprimiera, por innecesaria, la mención a que lo que se desarrolla es el artículo 66 LH «...en su redacción dada por la Ley 7/1998, de 4 de diciembre...», pues nada aporta tal aclaración.
2º. Asimismo, también mejoraría la redacción si se añadiese al texto que el Reglamento que se aprueba es el que se inserta como anexo.
3. Disposición Adicional Primera.
Durante la tramitación del expediente se ha discutido por los órganos preinformantes la necesidad o no de que se exija informe preceptivo de todo proyecto de disposición por la que se establezca la obligación de constituir cualquier tipo de garantía ante la Caja de Depósitos. Entiende el Consejo Jurídico que ese informe tiene sentido exigirlo a los efectos que se han previsto en la Disposición Adicional, a saber: adecuar la gestión de las garantías reguladas en el mismo a lo dispuesto en el Reglamento. Ahora bien, hacerlo extensivo a todos los proyectos de disposición parece excesivo. El límite debería venir dado por el rango de la disposición, entendiendo que con ceñirlo al reglamentario es suficiente ya que, además, de él es propia la regulación de la gestión. Difícilmente una norma con rango de ley va a descender a ese grado de detalle.
4. Disposición Adicional Segunda.
1º. Se refiere a la integración orgánica de la Caja y su sucursal en la Agencia Regional de Recaudación. Nada obsta a que en el Proyecto de Decreto se adopte una decisión de este signo para la Caja de Depósitos, aunque debería añadirse un inciso sobre el órgano que en el futuro asuma las funciones que actualmente tiene atribuidas el Servicio de Tesorería de la Dirección General de Presupuestos.
2º. La mención a «sucursales» se entiende como establecimiento con existencia física separada de la sede central de la Caja de Depósitos para facilitar la gestión de su fondo documental, no como órgano independiente. De ahí que no se estime correcto referirse a la «integración orgánica» de la sucursal que en todo caso será la propia de la Caja como tal. Así pues, debería suprimirse esta mención con lo que, además, se elimina la laguna actualmente existente si se mantuviera el criterio del Proyecto que no alude a la integración orgánica de la otra sucursal ya prevista: la del Instituto de Vivienda y Suelo.
5. Disposición Transitoria Única.
Ya se ha hecho referencia en la Consideración Tercera a que se aprecia una disminución de las garantías de los derechos de la Administración Regional. La norma que se estudia ha de servir para una labor de depuración de saldos de las cuentas actualmente existentes, pero eso debe hacerse procurando que las garantías que se mantengan subsistentes tras su realización sean todas las que debieran, por lo que cualquier error en la depuración ha de tener prevista su posible corrección. De ahí que se estime necesario incluir un apartado que expresamente disponga la posibilidad de rehabilitar las garantías que, por error, se hubieran dado de baja. Ésto, que es importante en el caso de las garantías definitivas, lo es más aún en el de las provisionales, en el que el proceso de declaración de caducidad que se prevé se inicia de modo automático con la publicación del Reglamento, sin requerimiento expreso a los órganos de contratación.
6. Disposición Final Segunda.
En el informe de 7 de octubre de 1997 de la Dirección General de Presupuestos se justificaba la aprobación por Decreto de los modelos para constitución de garantías y depósitos en el hecho de «...simplificar y unificar en un solo texto toda la regulación jurídica de la Caja de Depósitos, en aras a una adecuada gestión de la misma y de facilitación de su conocimiento a los administrados, que entendemos debe primar sobre la consideración de la mayor dificultad, que suponen los trámites administrativos internos necesarios para la modificación de una norma con rango de Decreto sobre otra norma de rango inferior». No parece que sea coherente con tan loable declaración de intenciones prever la posibilidad de su alteración por acto de inferior rango y, menos aún, si ni siquiera lo es por el inmediato siguiente, esto es, por acto del Consejero sino por el del Director General de Presupuestos y Finanzas. Si a ello unimos que dada la minuciosidad de la regulación que se propone el posible desarrollo a realizar, para el que se habilita al Consejero de Economía y Hacienda, es muy escaso, más injustificado se encuentra este «salto» en el escalón jerárquico. Sirva de apoyo a lo dicho que en el Estado, la Disposición Final Tercera del Real Decreto 390/1996, de 1 de marzo, de desarrollo parcial de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, encomienda al Ministro de Economía y Hacienda la modificación de los anexos para constitución de garantías en el ámbito de la contratación pública.
SEXTA.- Consideraciones sobre el contenido del Reglamento.
1.Artículo 2º.
Por las mismas razones expuestas en el comentario a la Disposición Adicional Segunda, podría suprimirse la mención a la dependencia orgánica de las Sucursales de la Caja de Depósitos.
2.Artículo 3º.
En su apartado 2º se admite la posibilidad de cambio de una garantía por otra supeditándola a la autorización del Director General de Presupuestos. Sin embargo no se diseña el procedimiento a cuyo través ha de realizarse, lo cual puede ser objeto de desarrollo posterior aunque en el Reglamento debería trazarse su esquema mínimo.
3.Artículo 5º.
1º. En el nº 3º se dispone que la Caja de Depósitos expedirá los «documentos de ingreso», sin que en el texto haya mención a qué debe entenderse por tales. La remisión que se hace al Anexo V, en el que existe un apartado para el «OEMI», permite concluir que se trata de los documentos que sirven de soporte a la contabilidad de los ingresos de la Comunidad Autónoma. Debería explicitarse tal circunstancia sobre todo si tenemos en cuenta que en un futuro el Anexo podrá ser modificado con lo que desaparecería el dato que posibilita su identificación. Se hace extensiva esta observación a los artículos 10.2º, 16.5º, 21.5º y 25.2º.
2º. En el nº 4º de este mismo artículo se determina que en el caso de retención en el precio como forma de constitución de la garantía en el proceso de contratación, los órganos de contratación deberán remitir a la Caja de Depósitos los datos necesarios para su constitución, cuando en realidad ésta ya se habrá producido por el ingreso en formalización de la retención practicada. Ha de entenderse referido a los datos que permitan completar la información que ha de constar en los registros de la Caja de Depósitos. Siendo así debería modificarse la redacción para ajustarla a la realidad jurídica, pues de otro modo parece que la constitución de la garantía no se ha producido hasta que esos datos estén disponibles en la Caja.
4. Artículo 9.
Dado que en el apartado b) del número 1º se deja en manos del Ministerio de Economía y Hacienda la determinación de los valores que tengan la consideración de elevada liquidez, no tiene sentido reproducir aquí el inciso interpretativo que contiene el artículo 10 del Real Decreto 161/1997, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de la Caja General de Depósitos. En consecuencia, debe suprimirse la frase que sigue al punto y seguido de dicho apartado b).
5. Artículo 10.
Para dar debido cumplimiento a lo establecido en el número 2º del artículo 9 en éste debería preverse la notificación obligatoria a la entidad encargada del registro contable en el que figuren anotados los valores de que se ha constituido la garantía, para que se proceda al desglose e inmovilización de los saldos y se emitan, en su caso, los certificados a favor de la Administración, debiendo incorporarse al expediente. Si no se hace así se produciría injustificadamente un tratamiento distinto de supuestos similares porque, mientras que para la constitución de garantías en metálico la Caja ha de comprobar la realidad del ingreso por la diligencia de ingreso en la entidad de crédito (artículo 5º), en el caso de los valores no necesitaría tal circunstancia, y no hay que olvidar que las mayores garantías se prestan habitualmente por estos medios y no en metálico.
6. Artículo 11.
Admitiendo que, según la normativa que regule la obligación garantizada, el acuerdo de cancelación de la garantía será notificado a los interesados, queda sin regulación en este artículo la obligación de notificar a quien la constituyó su cancelación de oficio cuando se aplique la previsión establecida en el párrafo tercero del número 2º. En este caso se trata de un nuevo acto que afecta a sus derechos, por lo que se le debe notificar por aplicación de la regla general establecida en el artículo 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
7. Artículo 12.
Debe rectificarse la remisión que en el párrafo segundo de su apartado 3º se hace al artículo 6 por el artículo 7. En el mismo sentido se ha de corregir el nº 3º del artículo 12, nº 2 del artículo 18, y nº 3º del artículo 23.
8. Artículo 15.
Los requisitos que deben reunir las entidades avalistas son reproducción de los previstos en el artículo 15 del Real Decreto 161/1997, de 7 de febrero. Entre ellos se encuentra el que se corresponde con el especificado en el apartado d) del artículo 15 del Proyecto: no superar el límite de importes avalados que establezca el Ministerio de Economía y Hacienda. Ahora bien, ese límite será fijado para el ámbito al que afecta el Real Decreto, mucho más amplio que al que se refiere el presente, por lo que cabe suponer que la cifra será de una dimensión difícilmente superable por ninguna entidad avalista en el otorgamiento de garantías ante la Comunidad Autónoma, resultando inoperante para la función que pretende. Lo más indicado sería que fuera la propia Consejería de Economía y Hacienda la que fijara dicho límite, bien mediante un estudio propio o bien, si se mantiene el criterio actual de remitirse a los actos del Ministerio, incorporando alguna fórmula o valor que relativice para la Comunidad la cifra absoluta establecida para él.
9. Artículo 17.
Se considera excesivo el plazo fijado para que el órgano que acuerde la cancelación del aval lo comunique a la Caja de Depósitos, en atención al criterio de celeridad e impulso de oficio que establece el artículo 74 LPAC. No se advierte qué razones pueden justificar la concesión de un mes para practicar la comunicación que va a permitir al administrado liberarse de los costes que supone mantener una garantía que ya no tiene razón de ser, puesto que el órgano que la exigió no la sigue necesitando. Debe rectificarse el apartado 1º de este artículo reduciendo el plazo previsto.
Por otro lado, se hace extensiva a este artículo la observación hecha respecto al artículo 11 sobre la necesidad de notificación a los interesados del acuerdo de cancelación de oficio.
10. Artículo 20.
En el apartado d) de este artículo se alude a los importes «avalados», cuando debe hacerlo a los «asegurados». Debe rectificarse en tal sentido.
Asimismo, se hace extensiva a este apartado la observación hecha en el punto 8 de esta Consideración respecto a la fijación del límite por el Ministro de Economía y Hacienda.
11. Artículo 22.
Se hace extensiva a este artículo la observación hecha en el punto 9 de esta Consideración.
12. Artículo 30.
Se encomienda a la Intervención General la intervención de los «Mandamientos de Pago» expedidos por la Caja de Depósitos para verificar la devolución de los mismos. No existiendo tales documentos en el sistema contable actual debe sustituirse su denominación por la que realmente le corresponde. Junto con ello, dado que existe una Intervención Delegada propia en la Dirección General de Presupuestos y Finanzas, a la que el apartado c) del número 3 del artículo 45 del Decreto 60/1996, de 2 de agosto, le encomienda el ejercicio de esta función, salvo que se quiera modificar la actual regulación, es a ella a la que ha de referirse el Proyecto, debiendo modificarse en tal sentido su actual redacción.
13. Anexos.
No es admisible el argumento de que los anexos no pueden ser modificados porque su diseño lo ha establecido con carácter básico el Real Decreto 390/1996, de 1 de marzo. Independientemente del hecho de que si así fuera sólo sería predicable de las garantías a prestar en materia de contratación pública, en su Disposición Final 1ª, número 2, reconoce a las Comunidades Autónomas la potestad para elaborar los modelos a que hacen referencia sus anexos II, III, IV y V (coincidentes con los numerados como I, II, III y IV del proyecto) debiendo recoger, al menos, la información y contenido de los mismos. Es el inciso «al menos» el que permite afirmar la posibilidad de su modificación introduciendo en ellos cuantas observaciones nuevas se estimen necesarias, siempre que se respete ese mínimo. De este modo se considera más adecuada la redacción inicial que los modelos tenían en la que se incluía la diligencia de verificación de la representación y extensión en forma reglamentaria que debía realizar el Jefe de la Unidad de la Caja de Depósitos, pues quedaba así asegurada la autenticidad de la firma que en ellos se estampara en los modelos III y IV. La finalidad de esa diligencia no puede ser otra que la descrita, de ahí que, aun en el caso de mantenerse la redacción actual, su suscripción implica la afirmación de la autenticidad de la firma. Por eso se estima más adecuada la redacción que tuvo inicialmente que decía: «Este aval está extendido en la forma reglamentaria, y suscrito por quien tiene poderes verificados por el Servicio Jurídico de la Consejería de Economía y Hacienda».
14. Sobre la correcta numeración.
En el texto remitido se observa que la numeración de los artículos empieza con ordinales, hasta el 7º, y continúa sin ellos hasta el final. Se debe corregir este defecto numerando todos los artículos con el mismo criterio que, entiende el Consejo Jurídico, no debe ser el ordinal.
A la vista de todo lo expuesto es necesario formular las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo Jurídico, con las salvedades que a continuación se exponen, estima que el Proyecto presentado, en su conjunto, resulta adecuado para alcanzar los objetivos que se propone.
SEGUNDA.- No obstante lo anterior, dando cumplimiento a lo previsto en el número 3 del artículo 61 de su Reglamento, considera que, para que el texto que definitivamente se apruebe lo sea de acuerdo con su parecer, deberá actuarse de conformidad con las siguientes observaciones que se estiman esenciales:
1. Consideración tercera, párrafo segundo, referente al informe que ha de emitir la Secretaría General de la Consejería.
2. Consideración quinta, número 1, apartado 1º, sobre la rectificación del título; 2º, sobre la fórmula introductoria; y 3º, sobre la adecuación de la fecha.
3. Consideración quinta, número 3, sobre limitación de los informes preceptivos de la Dirección General de Presupuestos y Finanzas.
4. Consideración quinta, número 5, sobre rehabilitación de garantías indebidamente dadas de baja en cuentas.
5. Consideración quinta, número 6, para atribuir al Consejero de Economía y Hacienda la potestad de modificar los modelos de garantía.
6. Consideración sexta, número 3, apartado 1º, sobre aclaración de que los documentos a emitir son los documentos de contabilización de ingresos.
7. Consideración sexta, número 4, sobre eliminación del inciso interpretativo del artículo 9.
8. Consideración sexta, número 5, sobre inclusión de la notificación obligatoria a la entidad encargada del registro contable de la constitución de garantía mediante valores.
9. Consideración sexta, número 6, sobre obligación de notificar a los interesados la cancelación de oficio de las garantías.
10. Consideración sexta, número 7, sobre rectificación del error de reenvío al artículo 6.
11. Consideración sexta, número 8, sobre modificación de la redacción del requisito alusivo al límite máximo de garantías depositadas por una misma entidad.
12. Consideración sexta, número 9, sobre minoración del plazo para comunicar a la Caja los acuerdo de cancelación.
13. Consideración sexta, número 10, sobre modificación de la redacción del requisito sobre el límite máximo a garantizar.
14. Consideración sexta, número 11, sobre minoración del plazo de comunicación a la Caja de los acuerdos de cancelación.
15. Consideración sexta, número 12, sobre órgano competente para intervenir los actos de gestión de la Caja de Depósitos.
No obstante, V.E. resolverá.

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