Dictamen nº 180/2023
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 27 de junio de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Director Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Política Social, Familias e Igualdad, mediante oficio registrado el día 2 de febrero de 2023 (COMINTER núm. 26165), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X y D.ª Y, en representación de D. Z, por anormal funcionamiento de los servicios sociales (exp. 2023_020), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO. - Con fecha 28 de febrero de 2012, D. Z presenta solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema de atención a la dependencia (SAAD).
Por resolución de 10 de julio de 2012 se le reconoce en situación de dependencia grado II, nivel 2.
SEGUNDO. - Con fecha 29 de mayo de 2015 se dicta resolución por la que se aprueba el Programa Individual de Atención (PIA) y se le reconoce el derecho a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales.
TERCERO. - Con fecha 11 de diciembre de 2018, el interesado solicita el servicio de centro de día o noche en ASTRAPACE O ASTRADE.
CUARTO. - Por resolución de 13 de febrero de 2019, se le reconoce al interesado un Grado III de dependencia.
Por resolución de 7 de marzo de 2019, se revisa el PIA y la prestación económica en atención al grado actualmente reconocido.
QUINTO. - Con fecha 8 de octubre de 2020, el interesado vuelve a solicitar el servicio de centro de día o de noche en ASTRAPACE, ASTRADE, CEOM y DISMO, solicitando, en caso de no existir plaza pública en dichos servicios, la prestación económica vinculada al servicio.
SEXTO. - Con fecha 11 de mayo de 2021, el interesado vuelve a realizar una mejora de solicitud, añadiendo, a los centros ya pedidos, el centro propio del Instituto Murciano de Acción Social (IMAS) de El Palmar.
Mediante escrito de fecha 29 de junio de 2021, se renuncia a la prestación vinculada al servicio.
SÉPTIMO. - Con fecha 2 de agosto de 2021, y ante la queja presentada por los reclamantes ante el Defensor del Pueblo, se informa por la Consejera de Mujer, Igualdad, LGTBI, Familias y Política Social lo siguiente:
“La solicitud de centro de día de su hijo es de fecha 11 de diciembre de 2018. En este momento hay solicitudes en lista de espera anteriores a dicha fecha. Dado que durante un año los centros de día han estado cerrados debido a la pandemia por Covid-19, la lista apenas ha sufrido variación con relación a altas y bajas.
En conclusión: Dado que ha solicitado más centros, ha ampliado sus posibilidades de obtener plaza. En cuanto un usuario causa baja se procede a incorporar a otro usuario con la mayor agilidad posible.”
En cuanto a la situación del expediente de Z, se encuentra finalizada su tramitación, estando a la espera de que se produzcan vacantes para poder asignarle una plaza adecuada a su diagnóstico.
Z tiene reconocido un grado 3 de Dependencia.
En cuanto al PIA, en la actualidad tiene reconocida la prestación económica por cuidado en el entorno familiar, percibiendo una cantidad mensual de 387,64 €.
Por último, no se puede señalar fecha concreta de ingreso en un centro, pero la previsión es que lo pueda hacer en un año, teniendo en cuenta la situación que ocupa en la lista de espera y la media de altas y bajas que se producen en la ocupación de los centros de día de personas con discapacidad en la Región de Murcia”.
Con fecha 5 de agosto de 2021, el Defensor del Pueblo remite comunicación a la Consejera dando por finalizada la queja.
OCTAVO. - Con fecha 31 de enero de 2022, D. X y D.ª Y (los reclamantes), en nombre y representación de su hijo Z, presentan reclamación de responsabilidad patrimonial frente al IMAS por los daños causados a éste por la demora injustificada en la adjudicación del centro de día o de noche solicitado con fecha 10 de diciembre de 2018, consistentes en crisis de ansiedad, dificultades sociales, retraimiento social y mutismo selectivo.
Por ello se solicita, en primer lugar, que se haga efectiva de forma inmediata la solicitud para el servicio de centro de día o noche, y que se le indemnice en la cuantía correspondiente a los daños causados.
Acompaña a su reclamación diversos documentos relacionados con el procedimiento de solicitud de centro de día o noche.
NOVENO. - Mediante Orden, de 29 de abril de 2022, del Director Gerente del IMAS (por delegación de la Consejera de Mujer, Igualdad, LGTBI, Familias y Política Social) se admite a trámite la reclamación y se nombra instructora del expediente.
DÉCIMO. - Con fecha 29 de abril de 2022, se solicita de la Dirección General de Personas con Discapacidad del IMAS informe preceptivo, que es emitido con fecha 19 de mayo de 2022 con las siguientes consideraciones:
“Primero. - En la tramitación de los expedientes de solicitud de recursos al IMAS se sigue el riguroso orden de incoación que exige el artículo 71.2 la ley 39/2015, de 1 de octubre de Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Segundo. - Asimismo se ha de tener en cuenta que siguiendo las recomendaciones del Servicio Murciano de Salud, con fecha 12 de marzo de 2020, y a fin de reducir el impacto del coronavirus en el segmento de población más frágil y vulnerable, se procedió al cierre de todos los centros de día de la Región de Murcia, de mayores y discapacidad, propios y concertados.
Con base en la facultad conferida al Consejo de Gobierno por la disposición adicional tercera del Decreto Ley 7/2020, de 18 de junio de medidas de dinamización y reactivación con motivo del COVID-19, se considera necesario a propuesta de las Consejerías competentes por razón de la materia, entre las que se encuentra la Consejería de Mujer, Igualdad, LGTBI, Familias y Política Social, a la que se encuentra adscrito el IMAS, proceder a la aprobación de un conjunto de medidas específicas y cuantas otras resulten necesarias, que resultarán aplicables a partir de la finalización del Estado de Alarma y hasta la total superación de la situación de crisis sanitaria permita adoptar las medidas de naturaleza sanitaria más adecuadas para evitar en lo posible la propagación de esta enfermedad. Estas medidas incluyeron tanto la creación de grupos burbuja, en los que no podía entrar nadie, como el establecimiento de ratios inferiores a los “normales”.
En consecuencia, mediante Resolución de la Directora Gerente del Instituto Murciano de Acción Social, de fecha 2 de julio de 2020, se acuerda la apertura de los centros de día de personas mayores y personas con discapacidad y los centros de promoción de la autonomía personal para personas con discapacidad, garantizando el cumplimiento de las medidas recogidas en el meritado Acuerdo de Consejo de Gobierno. Dicha apertura se llevó a cabo conforme a las instrucciones y medidas específicas para estos centros publicadas por el IMAS en coordinación con las autoridades sanitarias.
En suma, la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, y la subsiguiente aplicación de medidas extraordinarias para contener la progresión de la enfermedad, genera un escenario no previsto, en la prestación del servicio de centro de día, debido al cierre de los mismos. Así. desde la aprobación del Plan para la transición hacia una nueva normalidad se han ido dictando instrucciones para avanzar de forma progresiva hacia la desescalada en el servicio de centro de día, en coordinación con las autoridades sanitarias, aplicando criterios de flexibilidad y máxima prudencia para garantizar la prevención de contagios entre las personas mayores y personas con discapacidad usuarias de este servicio, que han comportado la necesidad de establecer directrices para la adaptación a las excepcionales circunstancias relacionadas con la situación de emergencia sanitaria. Estas medidas siguieron manteniendo los grupos burbuja y las ratios inferiores.
Todas estas medidas de contención paralizaron la incorporación de nuevos usuarios a los centros de personas con discapacidad lo que ha ocasionado la ralentización en la tramitación de las solicitudes una vez suprimidas dichas medidas”.
DECIMOPRIMERO. - Con fecha 11 de julio de 2022, se solicita informe preceptivo de la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión, que es emitido con fecha 18 de julio de 2022, explicando, en primer lugar, el proceso llevado a cabo hasta el reconocimiento y revisión de la prestación económica para el cuidado en el entorno familiar reconocida al dependiente, y en segundo lugar, en cuanto a la prestación de centro de día o de noche solicitado, informa que:
“En fecha 11/12/2018, don Z presentó solicitud de la prestación de Centro de día o noche.
Una vez que la persona discapacitada presenta solicitud de Centro de día o noche, el expediente deja de ser competencia de la DIRECCIÓN GENERAL DE PENSIONES, VALORACIÓN Y PROGRAMAS DE INCLUSIÓN.
La competente para resolver esta solicitud es La DIRECCIÓN GENERAL DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD, que tendrá que informar sobre sus actuaciones en relación con esa solicitud de responsabilidad patrimonial efectuada por D. X y Dª Y en representación de su hijo D. Z, como consecuencia de la supuesta demora de la tramitación administrativa en la adjudicación del Centro de día/noche solicitado”.
DECIMOSEGUNDO. - Admitida la prueba propuesta, se procede a la apertura del trámite de audiencia con fecha 7 de septiembre de 2022, presentando los reclamantes escrito con fecha 28 de septiembre de 2022, alegando, en síntesis:
Que, a pesar de haber indicado la Consejera en su informe que, aunque no se puede señalar fecha concreta, se puede prever su ingreso en el plazo de un año, transcurrido éste no se ha producido, habiendo empeorado su situación.
Que, en cuanto a la valoración económica del daño, solicita una cantidad estimativa de 100.000 euros.
DECIMOTERCERO. - Mediante resolución de 29 de noviembre de 2022, se reconoce al dependiente el derecho al Servicio de Centro de Día de ASTRAPACE, con efectos desde el día 03/01/2023.
DECIMOCUARTO. - Con fecha 1 de febrero de 2023 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación formulada, al no concurrir los requisitos necesarios para la apreciación de la Responsabilidad Patrimonial de la Administración Regional y, singularmente, la existencia de un daño antijurídico.
DECIMOQUINTO. - En tal estado de tramitación, y una vez incorporados el preceptivo extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 2 de febrero de 2023.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA. - Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
SEGUNDA. - Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.
I. En cuanto a la legitimación activa, los reclamantes, en su condición de padres de un beneficiario de los servicios y prestaciones del SAAD, están legitimados para solicitar una indemnización por el daño que alegan.
La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de atención a la dependencia de su competencia.
III. La reclamación ha de considerarse presentada dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar fija el artículo 67.1 LPACAP.
En principio podría pensarse que la reclamación estaría presentada fuera de ese plazo de 1 año. Así, se reclama por los daños que la tardanza en adjudicar la plaza en centro de día o de noche solicitada les ha causado. Dado que la primera solicitud de dicho servicio se realizó el día 11 de diciembre de 2018, y que el plazo de resolución son 6 meses y el sentido del silencio es desestimatorio (Disposición adicional Decreto-Ley 3/2015, de 7 de octubre, por el que se modifican los requisitos de acceso a la prestación económica de Cuidados en el Entorno Familiar y Apoyo a Cuidadores no profesionales del Sistema de la Dependencia así como la intensidad en su prestación y se regula la acreditación de las Comunidades Hereditarias para reclamar los atrasos devengados y no percibidos por las personas dependientes fallecidas), el plazo del año finalizaba el 11 de junio de 2020, por lo que la reclamación formulada el día 31 de enero de 2022 estaría fuera del plazo de 1año establecido.
Como se afirma por numerosa jurisprudencia, por ejemplo, Sentencia del Tribunal Supremo núm. 511/2022, de 3 de mayo, recurso de casación 3479/2021:
“Vaya por adelantado que debemos comenzar por recordar que la prescripción constituye una institución tradicional en la teoría general del derecho que, basada en el principio de seguridad jurídica --reconocido en el artículo 9 de la Constitución--, no es más que un hecho jurídico conforme al cual el mero transcurso del plazo sin ejercitar los derechos comporta el efecto jurídico de su extinción y ello con la finalidad de evitar la existencia ilimitada de los derechos, generando la incertidumbre sobre su ejercicio. De ahí que considerándose como una institución que no se basa en principio de justicia sino de seguridad jurídica, la jurisprudencia reiteradamente ha declarado que merece una interpretación restrictiva, en el bien entendido de que esa interpretación no puede desconocer la normativa legal establecida al efecto” (F.J.4).
No obstante, hay que tener en cuenta, en primer lugar, que la acción de responsabilidad patrimonial interpuesta por los reclamantes lo es para el resarcimiento de unos supuestos daños causados por la Administración ante la inactividad de ésta en resolver su petición del servicio de centro de día o de noche de entre los servicios del SAAD.
A este respecto, podemos citar la Sentencia núm. 52/2014, de 10 de abril, del Pleno del Tribunal Constitucional, dictada en la cuestión de inconstitucional núm. 2918/2005 (FJ 3), que nos dice sobre el particular:
“Igualmente conviene que recordemos la consolidada doctrina constitucional sobre el acceso a la justicia de las personas cuyos derechos e intereses legítimos se ven frustrados o perjudicados por la inactividad administrativa, elaborada a partir de la Sentencia 6/1986, de 21 de enero (RTC 1986, 6). Esa consolidada doctrina se ha conformado en el marco de recursos de amparo, esto es, en relación con la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE [RCL 1978, 2836] ) que habría supuesto la inadmisión de un recurso contencioso-administrativo, bien porque los órganos judiciales habían considerado que el acto administrativo expreso impugnado era reproducción de otro no expreso que había quedado consentido y firme por no haber sido impugnado en el plazo establecido en el precepto legal objeto de la presente cuestión (o en su antecedente inmediato de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 [RCL 1956, 1890]), bien porque estimaron que la impugnación del acto administrativo se produjo extemporáneamente al sobrepasarse el indicado plazo.
Esa jurisprudencia viene insistiendo en que el silencio administrativo de carácter negativo es «una ficción legal que responde a la finalidad de que el ciudadano pueda acceder a la vía judicial, superando los efectos de la inactividad de la Administración» (SSTC 6/1986, de 21 de enero, FJ 3; 204/1987, de 21 de diciembre [RTC 1987, 204]; …, entre otras).
En todas esas Sentencias hemos reiterado que «ante una desestimación presunta el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, pues ello supondría imponerle un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración». Por eso hemos dicho también que la «Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa», la solicitud o el recurso presentado por aquél. «Si el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración» (STC 188/2003, de 27 de octubre [RTC 2003, 188], FJ 6, en un razonamiento reafirmado luego en incontables supuestos). Es decisiva la apreciación de que «la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, deber éste que entronca con la cláusula del Estado de Derecho (art. 1.1 CE), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1, 103.1 y 106.1 CE» (SSTC 86/1998, de 21 de abril [RTC 1998, 86], FJ 5; 71/2001, de 26 de marzo [RTC 2001, 71], FJ 4, y 188/2003, de 27 de octubre [RTC 2003, 188], FJ 6).
Todas estas razones han dado lugar a la estimación de numerosos recursos de amparo que, de acuerdo con su configuración procesal, han permitido proteger el derecho a la tutela judicial efectiva de los ciudadanos que habían sido perjudicados por actos concretos de los poderes públicos en los distintos procesos enjuiciados en cada caso (art. 41 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: LOTC [RCL 1979, 2383])”.
En segundo lugar, en el presente caso tampoco podemos apreciar un abandono por parte de los reclamantes de su solicitud del servicio de centro de día o de noche, pues dicha solicitud se ha reiterado en varias ocasiones con carácter previo a la reclamación de responsabilidad patrimonial, e, incluso se presentó Queja ante el Defensor del Pueblo precisamente por la falta de resolución expresa y en tiempo de su solicitud.
También es reiterada nuestra doctrina (Dictamen 239/2012, entre otros) de que “en los supuestos en los que, como el presente, existe duda para pronunciarse sobre la admisibilidad temporal de la acción ejercida, es fácil observar una clara tendencia de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y de la doctrina del Consejo de Estado y de este Órgano Consultivo favorable a interpretar de manera flexible el requisito de orden temporal exigible para que prospere una reclamación de daños y perjuicios dirigida contra la Administración, interpretación antiformalista que se inspira en el principio in dubio pro actione (Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 1993 y 24 de febrero de 1994; Dictámenes del Consejo de Estado de 12 de mayo de 1994 y 17 de octubre de 1996; y Dictámenes del Consejo Jurídico, por todos, el 8/2004)”.
En consecuencia, de acuerdo con la doctrina expuesta, dado que la solicitud del servicio de centro de día se formuló con fecha 11 de diciembre de 2018 y que a dicha solicitud no se le ha dado respuesta con carácter previo a la reclamación (que se formuló con fecha 31 de enero de 2022), que, además, no se aprecia que los interesados hayan hecho dejación implícita o explicita de su derecho a la prestación solicitada, se coincide con la propuesta de resolución en que la reclamación debe considerarse dentro del plazo legalmente establecido.
IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha superad el plazo de resolución del procedimiento de seis meses establecido en el artículo 91.3 LPACAP.
TERCERA. - Elementos de la responsabilidad patrimonial. Falta de concurrencia.
I. El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 32 LRJSP, que configura una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, en su Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema pr ovidencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 32 y ss LRJSP, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración los siguientes:
a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otro lado, cabe también indicar que en el sistema de responsabilidad patrimonial vigente en nuestro Ordenamiento Jurídico rige el principio de alcance general, en virtud del cual se comprenden todo tipo de actuaciones extracontractuales de las Administraciones Públicas, ya sean actuaciones normativas o materiales o, incluso, aunque se trate de una inactividad de la Administración, ya sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la misma. Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que el funcionamiento anormal de los servicios públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado (por tod as, la Sentencia de ese Alto Tribunal, Sala Tercera, de 27 de marzo de 1998).
Con ocasión de anteriores Dictámenes, el Consejo Jurídico ha destacado que el instituto de la responsabilidad patrimonial no puede desnaturalizarse de manera que se convierta en un seguro a todo riesgo, haciendo de la Administración un centro de imputación de cualquier lesión, que conduciría a la larga a la paralización de la vida, administrativa o no, ya que la simple coexistencia en el tiempo y en el espacio de acciones no ligadas causalmente, constituirían al titular de tales acciones en asegurador universal de cualquier contingencia; en tal sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª, de 4 de mayo de 1998 (Dictámenes números 76/1999 y 84/2002). De manera coincidente se pronuncia la Sentencia de la misma Sala y Sección del Tribunal Supremo, de 5 de julio de 1998.
CUARTA. - Sobre el fondo del asunto.
I. Como se deduce del examen del expediente administrativo remitido a este Consejo Jurídico, y se ha expuesto en los antecedentes de hecho de este Dictamen, el hijo de los reclamantes tenía reconocida la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales desde 29 de mayo de 2015. Con fecha 11 de diciembre de 2018 solicitan un cambio de prestación al servicio de día o de noche, sin que, hasta la fecha de presentación de su reclamación, hubiese sido contestada dicha solicitud.
Consideran los reclamantes que la tardanza en resolver sobre su solicitud de centro de día o de noche le ha causado un perjuicio a su hijo consistente en: crisis de ansiedad, dificultades sociales, retraimiento social y mutismo selectivo, que valora aleatoriamente en 100.000 euros.
De conformidad con el artículo 15 del Decreto 74/2011, de 20 de mayo, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a los servicios y prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y se establece el régimen de infracciones y sanciones, en su apartado 10: “el plazo máximo para resolver y notificar la resolución de reconocimiento del derecho a los servicios y prestaciones económicas del SAAD será de seis meses, que se computará desde la fecha de la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación”. En los mismos términos, la Disposición Adicional primera, apartado 2, de la Ley 39/2006 de 14 diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia dispone que: “En el marco de lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviemb re, de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el plazo máximo, entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia será de seis meses, independientemente de que la Administración Competente haya establecido un procedimiento diferenciado para el reconocimiento de la situación de dependencia y el de prestaciones”; mientras, su apartado 3 establece: “El derecho de acceso a las prestaciones derivadas del reconocimiento de la situación de dependencia se generará desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación”.
Como se afirma en la propuesta de resolución, este plazo de 6 meses para resolver es igualmente aplicable a los procedimientos de revisión de la prestación (como es el caso que nos ocupa), por lo que, partiendo de la solicitud o documento de participación que los reclamantes consideran generadora de la responsabilidad administrativa por la demora en su resolución (solicitud de cambio de prestación), y al considerar que a dicho procedimiento administrativo le es aplicable el plazo legal de resolución de seis meses, se constata que en la tramitación se ha excedido el lapso temporal máximo de seis meses respecto de la solicitud de 11 de diciembre de 2018 (plazo que finalizó el 11 de junio de 2019), plazo dentro del cual, por tanto, había de tramitarse y concluirse el procedimiento de revisión de PIA instado en su día por el interesado, cosa que no ocurrió, ya que éste se aprueba con fecha 29 de noviembre de 2022.
Dicho esto, hay que determinar si dicho retraso entraña un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración pues, como dice la propuesta de resolución, a diferencia de otras reclamaciones patrimoniales, en este caso estamos ante una revisión del PIA y no ante una aprobación del mismo, lo que implica que el interesado se haya protegido por las prestaciones del SAAD, aunque no sean por las que las que él ha optado, ya que era beneficiario de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales desde el día 1 de junio de 2015 y hasta el día 29 de noviembre de 2022, en el que se dicta resolución por la que se aprueba el PIA como ya se ha dicho.
Por todo ello, advertido pues que existe un retraso evidente en la aprobación del PIA y el reconocimiento del servicio de centro de día solicitado por los reclamantes, procede determinar si dicho retraso constituye un daño antijurídico que el interesado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
Para ello, debemos comenzar por tener en cuenta los siguientes artículos:
-Artículo 14.2, 3 y 4 y 6 de la Ley 39/2006 de 14 diciembre, que establece al efecto:
“2. Los servicios del Catálogo del artículo 15 tendrán carácter prioritario y se prestarán a través de la oferta pública de la Red de Servicios Sociales por las respectivas comunidades autónomas mediante centros y servicios públicos o privados concertados debidamente acreditados.
3. De no ser posible la atención mediante alguno de estos servicios (…) se incorporará la prestación económica vinculada establecida en el artículo 17. Esta prestación irá destinada a la cobertura de los gastos del servicio previstos en el Programa Individual de Atención, debiendo ser prestado por una entidad o centro acreditado para la atención a la dependencia.
4. El beneficiario podrá, excepcionalmente, recibir una prestación económica para ser atendido por cuidadores no profesionales (...).
6. La prioridad en el acceso a los servicios vendrá determinada por el grado de dependencia y, a igual grado, por la capacidad económica del solicitante. Hasta que la red de servicios esté totalmente implantada, las personas en situación de dependencia que no puedan acceder a los servicios por aplicación del régimen de prioridad señalado, tendrán derecho a la prestación económica vinculada al servicio prevista en el artículo 17 de esta ley”.
-Artículo 15 del mismo texto legal que establece: “El Catálogo de servicios comprende los servicios sociales de promoción de la autonomía personal y de atención a la dependencia, en los términos que se especifican en este capítulo:
a) Los servicios de prevención de las situaciones de dependencia y los de promoción de la autonomía personal.
b) Servicio de teleasistencia.
c) Servicio de Ayuda a domicilio:
i) Atención a las necesidades del hogar.
ii) Cuidados personales.
d) Servicio de centro de Día y de Noche:
i) Centro de Día para mayores.
ii) Centro de Día para menores de sesenta y cinco años.
iii) Centro de Día de atención especializada.
e) Servicio de Atención Residencial:
i) Residencia de personas mayores en situación de dependencia.
ii) Centro de atención a personas en situación de dependencia, en razón de los distintos tipos de discapacidad (…)”.
-Artículo 17 de Ley 39/2006, de 14 diciembre:
“1. La prestación económica, que tendrá carácter periódico, se reconocerá, en los términos que se establezca, únicamente cuando no sea posible el acceso a un servicio público o concertado de atención y cuidado, en función del grado de dependencia y de la capacidad económica del beneficiario, de acuerdo con lo previsto en el convenio celebrado entre la Administración General del Estado y la correspondiente comunidad autónoma.
2. Esta prestación económica de carácter personal estará, en todo caso, vinculada a la adquisición de un servicio.
3. Las Administraciones Públicas competentes supervisarán, en todo caso, el destino y utilización de estas prestaciones al cumplimiento de la finalidad para que fueron concedidas”.
Por su parte, y ya por lo que se refiere a normativa de ámbito regional, el Decreto 306/2010, de 3 de diciembre, es el que establece la intensidad de protección de los distintos servicios en materia de dependencia, la cuantía de las prestaciones económicas, las condiciones de acceso y el régimen de compatibilidad de las prestaciones del sistema para la autonomía y atención a la dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
- El artículo 25 de dicho Decreto establece:
“La prestación económica vinculada al servicio consiste en una cuantía económica, de periodicidad mensual, que tiene por finalidad contribuir a la financiación del coste del servicio que se determine en el Programa Individual de Atención de la persona en situación de dependencia, cuando por inexistencia o insuficiencia de servicios públicos o concertados en la red del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, no sea posible el acceso a los mismos. (…)”.
- El artículo 28 continúa: “1. Las resoluciones que reconozcan la prestación económica vinculada al servicio establecerán la cuantía mensual que corresponda a la misma.
2. El pago de esta prestación tendrá carácter mensual. Para ello el beneficiario o su representante deberán justificar, mediante la aportación de la correspondiente factura, el gasto realizado. (…)
4. La cuantía de la prestación económica vinculada al servicio no podrá, en ningún caso, ser superior a la aportación que realice la persona beneficiaria por el coste del servicio que recibe”.
- El artículo 29, apartado 2, por su parte, establece:
“Esta prestación, que tiene carácter excepcional, únicamente se podrá conceder cuando no sea posible el acceso a un servicio o, en su defecto, a una prestación económica vinculada al servicio, debido a la inexistencia de recursos públicos o privados acreditados, y siempre que se cumplan los restantes requisitos establecidos en el presente decreto”.
Y, por último, en materia de incompatibilidad entre servicios y prestaciones, conviene traer a colación los siguientes artículos:
-Artículo 25 bis de la Ley 39/2006, que establece:
“1.- Las prestaciones económicas serán incompatibles entre sí y con los servicios del catálogo establecidos en el artículo 15, salvo con los servicios de prevención de las situaciones de dependencia, de promoción de la autonomía personal y de teleasistencia.
2.- Los servicios serán incompatibles entre sí, a excepción del servicio de teleasistencia que será compatible con el servicio de prevención de las situaciones de dependencia, de promoción de la autonomía personal, de ayuda a domicilio y servicio de centro de día o de noche.
3.- No obstante lo anterior, las administraciones públicas competentes podrán establecer la compatibilidad entre prestaciones para apoyo, cuidados y atención que faciliten la permanencia en el domicilio a la persona en situación de dependencia, de tal forma que la suma de estas prestaciones no sea superior, en su conjunto a las intensidades máximas reconocidas a su grado de dependencia. A los efectos de la asignación del nivel mínimo establecido en el artículo 9, estas prestaciones tendrán la consideración de una única prestación”. En el mismo sentido el artículo 16 del Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, por el que se regulan las prestaciones del sistema para la autonomía y atención a la dependencia establecidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Dependencia
Por último, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia como administración pública competente, estableció su régimen de compatibilidad, en el ya citado Decreto 306/2010, de 3 de diciembre, cuyo artículo 35, apartado 1, por lo que se refiere a los servicios objeto de este expediente, dispone en sus letras e) y g):
“e) El servicio de centro de día o de noche será incompatible con todos los servicios y prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, salvo con el servicio de teleasistencia y con el servicio de Promoción de la Autonomía Personal, de intensidad genérica...
g) La prestación económica para cuidados en el entorno familiar será incompatible con todos los servicios y prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, salvo con el servicio de teleasistencia y el servicio de atención temprana.”
Una vez puesta de manifiesto la normativa aplicable al caso, tenemos que el interesado solicita la revisión del PIA al haber variación en las circunstancias de su entorno por haber alcanzado la mayoría de edad y ser próximo el cese de la asistencia al centro educativo, siendo el servicio solicitado (centro de día) prioritario, dada la prioridad de los servicios frente a las prestaciones económicas; no obstante, no se le concede el servicio hasta 3 años y 5 meses después de su solicitud.
En materia de prioridad en el acceso a los servicios de dependencia y como se indica en el informe del Subdirector de la Dirección General de Discapacidad de 19 de mayo 2022: “en la tramitación (…) se sigue el riguroso orden de incoación que exige el artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”.
La Dirección General de Discapacidad justifica la demora en el impacto que el coronavirus causó en el normal funcionamiento en las autorizaciones de ingreso en centros de día por parte de esta Administración. No obstante, queda fuera de toda duda el funcionamiento anormal de la Administración en la prestación del servicio público que nos ocupa en la medida en que ha quedado justificado que la variación de circunstancias del interesado se produjo al concluir su etapa educativa, lo que justificaba la revisión de su PIA en plazo y su derecho al consiguiente reconocimiento del derecho al servicio de centro de día, dado su carácter prioritario frente a la prestación de cuidados en el entorno que venía percibiendo.
Dicho lo cual, no podemos obviar la carencia de plazas que en dicho momento existía, ya fueran públicas o concertadas, en los centros concretos a los que optó el dependiente en su Documento de participación del beneficiario, preceptivo para la revisión de su PIA, como así se informa por los órganos competentes, lo que obligó a incluirlo en lista de espera en la concesión de plaza en centro de día, pública o concertada y prestada por entidad debidamente acreditada.
Ni siquiera pudo reconocérsele la prestación económica vinculada al servicio al no darse las circunstancias exigidas por el artículo 17 de la Ley 39/2006, y su artículo correspondiente de la normativa regional, en cuanto que tal y como señala expresamente el apartado 2 del artículo 17: “Esta prestación económica de carácter personal, estará en todo caso, vinculada a la adquisición de un servicio”, pues, en el caso que nos ocupa, el particular no asistía a ningún centro de día privado, con o sin ánimo de lucro, al que pudiera vincularse la prestación económica a reconocer, a lo que debemos añadir que, además, se renunció a dicha prestación vinculada al servicio.
Por ello, si una vez solicitado el centro de día no se le pudo conceder por falta de plazas en centro público o concertado, y tampoco pudo reconocérsele la prestación económica vinculada a servicio porque el interesado no asistía en dicho momento a ningún centro, tanto el artículo 17 de la Ley 39/2006, de14 de diciembre, como el artículo 29 del Decreto 306/2010, de 3 de diciembre, prevén que, en estos casos, se pueda conceder la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales, prestación está que, como ya dijimos, venía percibiendo el interesado desde el día 1 de junio de 2015.
Por ello debemos concluir que, si bien en el presente caso se produjo un funcionamiento anormal del servicio público, debido al retraso en la concesión de la prestación solicitada, el daño alegado no puede tener la consideración de daño antijurídico, pues se actuó conforme prescribe la normativa, tanto estatal como autonómica, aplicable al caso, por lo que la reclamación debe desestimarse.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no haberse acreditado la existencia de un daño antijurídico.
No obstante, V.E. resolverá.
