Dictamen nº 178/2023

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 20 de junio de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería y Pesca (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 27 de abril de 2023 (COMINTER 108847), sobre reconocimiento de obligaciones con omisión de la intervención previa, en expediente de Resolución estimatoria del Recurso de Reposición  que llevan consigo obligaciones económicas en favor del Consejo Regulador del Pimentón (exp. 2023_132), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Al amparo de la Orden de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente de 17 de julio de 2017, en ejecución de la convocatoria publicada para 2022, por Orden de su titular de 26 de octubre de 2022, le fue concedida al Consejo Regulador de las Denominación de Origen Pimentón de Murcia (en adelante, el Consejo) una subvención de 36.979,61 €.

Transcurrido el plazo de ejecución de las acciones y de justificación de los gastos, el Consejo presentó con deficiencias la documentación para justificar la subvención concedida. Las deficiencias detectadas constan en el informe del órgano instructor, de 13 de diciembre de 2022 y afectaban, fundamentalmente, a las nóminas de dos trabajadores. Eliminado el importe de las retribuciones no justificadas, el gasto admitido por ese concepto quedaba en 23.870,05 €. A tal cifra se sumaban 13.810,42 €, justificados como gastos de promoción y, el total subvencionable, una vez aplicado el prorrateo correspondiente, quedaba en 14.314,83 €.

Por Orden de 20 de diciembre de 2022, notificada el día 21 de diciembre de 2022, se dispuso el pago de 14.314,83 € al Consejo Regulador. 

SEGUNDO.- Mediante escrito de 30 de enero de 2023, el Presidente del Consejo Regulador formuló recurso, que calificó de alzada, contra la Orden de pago referida, solicitando la anulación parcial de la misma y la rectificación de la aprobación de la cuenta justificativa. Esa rectificación debía consistir en adicionar a los gastos de control ya reflejados, por importe de 23.870,05 €, la cantidad de 30.448,77 €, lo que hacía un total de 54.318,82 €, y a los gastos de promoción justificados por importe de 13.810,42 €, la cantidad de 133,47 €, lo que hacía un total de 13.943,89 €. De lo anterior se deducía que la cantidad a pagar al Consejo regulador ascendería a 32.574,90 €, procediendo el abono de la diferencia no satisfecha por importe de 18.260,07 €. Subsidiariamente, se pedía que se anulara y dejara parcialmente sin efecto la Orden impugnada, y que se dictara nueva resolución rectificativa de la aprobación de la cuent a justificativa, adicionando a los gastos de control justificados por importe de 23.870,05 € la cifra de 20.908,07 €, hasta un total de 44.778,82 €, y modificando la subvención de control concedida y a pagar al Consejo por importe de 14.314,83 €, fijándola en 26.853,36 €, debiendo ordenarse el pago del resto de la subvención concedida por importe de 12.538,53 €.

TERCERO.- El 17 de febrero de 2023 se evacuó un Informe de una Técnico de la Dirección General de Agricultura, Industria Alimentaria y Cooperativismo Agrario, sobre el referido recurso, contestando pormenorizadamente las alegaciones vertidas en él, concluyendo que, en relación con los acuerdos solicitados, procedía asumir la siguiente rectificación:

a) Considerar justificados gastos de control de 9.373,24 € correspondientes a uno de los trabajadores.

b) Considerar justificados gastos de control por importe de 7.477,46 €, por el otro trabajador.

c)  Considerar subvencionables por gastos de control las sumas de los gastos de nóminas de ambos trabajadores por un total de 16.850,70 €.

d)  Rectificar la cuenta justificativa añadiendo a 23.870,05 € inicialmente admitidos la cantidad de 16.850,70 €, que totalizarían 40.720,75 €.

e)  Rectificar el importe de la subvención en 24.420,17 € resultado de aplicar el prorrateo a los nuevos importes justificados.

f)   Proceder a ordenar el pago de 10.105,34 €.

La titular de la Dirección General competente suscribió una Propuesta de Resolución acogiendo el contenido de este Informe, con fecha 7 de marzo de 2023.

CUARTO.- El mismo día 7 de marzo de 2023 se dictó Orden por el titular de la Consejería resolviendo el recurso presentado, al que se calificó como recurso de reposición, disponiendo su estimación parcial, al considerar como justificables los gastos de control correspondientes a los dos trabajadores en la cantidad de 7.477,46 € y 9.373,24 € respectivamente. La Orden fue notificada el día 13 de marzo de 2023.

QUINTO. El 16 de marzo de 2023 se formuló propuesta de aprobación de la cuenta justificativa con un importe total de 61.663,69 € de gastos de control, considerando subvencionables 40.720,75 €, más 13.766,31 € de gastos de promoción, proponiendo la autorización del gasto, reconocimiento de la obligación y propuesta de pago de 10.105,34 €, diferencia entre el importe ya abonado en diciembre de 2022 (14.314,83 €) y el resultante de la rectificación a practicar en virtud de la estimación del recurso.

El 20 de marzo de 2023 se anotó en contabilidad el documento “ADOK” número 019818/1001041164/000001, con cargo a la aplicación presupuestaria 17.02.712E.480.00, por importe de 10.154,34 €, a favor del Consejo.

SEXTO.- Remitida la propuesta de reconocimiento de la obligación y de pago en la Intervención Delegada de la Consejería para su fiscalización, evacuó un informe el día 30 de marzo de 2023, al amparo de lo establecido en el artículo 33 del Decreto número 131/1999, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (RCI), al observar la existencia de actos dictados sin la previa fiscalización, toda vez que, según el artículo 18 RCI, los actos resolutorios de los recursos administrativos con contenido económico están sujetos a intervención previa.

En su informe, el órgano interventor denuncia que la obligación de pago que se sometía a fiscalización lo era una vez dictada y notificada la orden estimatoria del recurso, resolución que, aunque fue incompleta al no recoger el importe del pago complementario, sí suponía reconocer unos derechos de contenido económico a favor del beneficiario, por lo que debía haber sido fiscalizada previamente a su dictado. Invoca en apoyo de su juicio un informe de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) de 7 de noviembre de 2018.

Constatada la existencia de crédito presupuestario adecuado y suficiente y el derecho del beneficiario a su cobro, al cumplir los requisitos reglamentariamente exigibles, termina considerando inconveniente instar la revisión de oficio del acto por economía procesal, al no ser el importe de la indemnización que debiera percibir inferior al propuesto.

SÉPTIMO.- Remitido el informe al Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería, elaboró una memoria explicativa de la tramitación seguida, en la que se había incurrido en omisión de la fiscalización previa.

Negaba que se hubiera producido un reconocimiento de derecho objeto de fiscalización, a consecuencia de la estimación del recurso de reposición, ya que la Orden resolutoria, en su parte dispositiva, se limitaba a acordar la admisión de nuevos gastos justificables, pero no cuantificaba la ayuda e indicaba que se tramitara como legalmente correspondiera. Según el Servicio Jurídico, la Orden resolutoria no cuantificó la ayuda ni contenía ninguna fase del gasto, sino que había sido después, en el acto administrativo sometido a fiscalización, donde se había hecho, no habiendo por tanto omisión de la misma. Era ese acto posterior el que el Servicio Jurídico entendía que debía ser fiscalizado para luego ser notificado al beneficiario a fin de que pudiera recurrirlo, en caso de no estar conforme con el importe de la ayuda, siendo a esto a lo que se refería la Orden, al disponer que se diera la tramitación que legalmente correspondiera.

No obstante, “[…] en aras a no causar un perjuicio mayor al beneficiario de la ayuda”, consideraba procedente que se tramitase la propuesta del Consejero al Consejo de Gobierno, previo dictamen de este Consejo Jurídico.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta que se proyecta elevar al Consejo de Gobierno sobre reconocimiento de obligaciones o gastos fundamentados en la omisión de la intervención previa de los mismos, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con los artículos 90.1, 92.1 y 93.1 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por el Decreto legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (LHMU)

SEGUNDA.- Sobre el procedimiento.

El procedimiento previsto en el artículo 33 RCI señala como preceptiva una Memoria "que incluya una explicación de la omisión de la preceptiva fiscalización o intervención previa y, en su caso, las observaciones que estime convenientes respecto del Informe de la Intervención". La Memoria, en este caso, realmente no la justifica, sino que viene a negar la existencia de tal omisión, puesto que es ahora, en el momento de formular la propuesta de reconocimiento de la obligación en una cuantía determinada, cuando ha de realizarse el acto de control.

Hay que hacer una consideración especial sobre la tramitación seguida por el expediente de reconocimiento y pago de esta ayuda en el que, la decisión inicial, se vio reformada por la aceptación parcial del recurso de reposición, aunque sin ajustarse plenamente al Ordenamiento jurídico, al ignorar aquella parte que incide en la tramitación dada la componente económica que comporta.

Como decimos, el Servicio Jurídico, autor de la Memoria, entiende que la Orden de 7 de marzo de 2023, que estimó parcialmente el recurso interpuesto, no estaba sujeta a intervención previa, pues carecía de un importe determinado. Por su parte, la Intervención no duda de tal requisito a la vista del tenor literal del artículo 18 RCI.

Este artículo está incluido en la Sección 2ª del Título II del RCI, bajo la denominación “De la fiscalización e intervención previa de la autorización de gastos y de obligaciones del tesoro público”. Se dice en él que están sometidos a fiscalización previa todos los actos de los órganos de la Administración Pública de la Región de Murcia y de sus Organismos Autónomos administrativos por los que se apruebe la realización de un gasto. Entre los actos sometidos a la intervención previa se consideran incluidos “a) Los actos resolutorios de recursos administrativos que tengan contenido económico”.

El tenor literal del precepto proclama la necesidad de fiscalización previa del acto ahora examinado, dada su naturaleza jurídica. La duda surge en cuanto a cómo entender la referencia a que tenga contenido económico. Según el Servicio Jurídico, no se cumple en tanto no existe una cuantía determinada generadora de un gasto concreto. Si la resolución del recurso no reconoce una cantidad cierta, considera, no será precisa su fiscalización previa.

No es este el criterio de este Consejo Jurídico, pues cuando del acto a adoptar pueda derivarse una obligación económica, el mandato legal es que sea fiscalizado. Así, dispone el artículo 92 TRLH que “La función interventora tiene por objeto controlar todos los actos de la Administración Pública Regional y de sus organismos autónomos que den lugar al reconocimiento de derechos y obligaciones de contenido económico […]”. No hay excepciones, salvo las previstas en el artículo 94 de la misma norma o las que legalmente se puedan establecer. De otro lado, la propia norma expresamente admite la necesidad de fiscalización previa de los actos de cuantía indeterminada. Es el caso previsto en los artículos 95.2 TRLH y del 20.2 RCI. En ellos no se prevé la exención de fiscalización de los gastos de cuantía indeterminada, sino todo lo contrario, esto es, la no aplicación del régimen de fiscalización limitada previa, quedando sujetos siempre a fiscalización plena.

La Intervención se apoya, además, en el criterio IGAE expuesto en su informe de 7 de noviembre de 2018, al resolver una consulta relacionada con la fiscalización previa de las resoluciones de recursos administrativos que tuvieran contenido económico. Dicho informe concluye que la resolución de un recurso de alzada interpuesto contra un acto denegatorio de una ayuda, al estimar en parte la pretensión económica del recurrente, comportaba un gasto para la Hacienda Pública que debió someterse antes de su adopción a fiscalización previa. La IGAE aborda el mismo problema ahora suscitado, y afirma que la resolución incurrió en omisión de la fiscalización previa porque “[…] los actos de resolución de recursos administrativos están sometidos a fiscalización previa cuando de los mismos se derivan gastos para la Hacienda Pública, con independencia de que a priori estén o no cuantificados los mismos y, como consecuencia de ello, que la preceptiva fiscalización se l leve a cabo de una sola vez o en dos momentos”.

 En el citado informe se hace una consideración especial sobre la determinación o indeterminación de la cuantía de las obligaciones, que sirven de apoyo a la conclusión con la que, como decimos, está plenamente de acuerdo este Consejo.

Quizás el problema no se habría suscitado si la resolución del recurso presentado en el caso ahora dictaminado hubiera sido respetuosa con el mandato del artículo 88.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), según el cual “La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo”. Pero no se hizo así. El recurrente formuló su solicitud de admisión como subvencionables de determinados gastos que justificaba -a lo que sí se dio respuesta-,  pero también -y a esto no se contestó- que se abonara la diferencia no satisfecha por importe de 18.260,07 € o, subsidiariamente, que se rectificara la subvención de control concedida y a pagar al Consejo por importe de 14.314,83 €, fijándola en 26.853,36 €, ordenando el pago del resto de la subvención concedida por importe de 12.538,53 €(Antecedente Se gundo). Más aún si la operación de cuantificación no era especialmente compleja, como la propuesta de reconocimiento de la obligación y pago remitida a la Intervención expresamente reconoce. Según consta en ella “Considerando que se debe rectificar el importe de la subvención en 24.420,17 €, resultante de aplicar mediante una regla de tres los nuevos importes justificados de gastos de control, lo que implica el pago por importe de 10.105,34 € […]”
 

TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.

En diversas ocasiones en las que se han examinado asuntos similares al consultado, ha destacado este Consejo Jurídico que el instruido es una manifestación típica de un procedimiento de naturaleza incidental con relación al ordinario de aplicación al presupuesto de las obligaciones contraídas por la Administración regional, procedimiento incidental que se origina con la comunicación que el Interventor realiza a la autoridad que hubiera iniciado el procedimiento ordinario, de que se ha observado, en este último, la omisión de un trámite preceptivo, cual es la fiscalización previa del acto de reconocimiento de la obligación, hecho subsumido, además, en el artículo 28, d), de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

La cuestión objeto del Dictamen se centra en contrastar la actuación que del Consejo de Gobierno se pretende, con lo requerido por el artículo 33 RCI, que disciplina la actuación a seguir cuando es necesario resolver incidentes originados por la omisión de fiscalización previa en la tramitación de expedientes que den lugar a gastos y pagos. Aunque ni mucho menos es ésta la primera ocasión que tiene el Consejo Jurídico de emitir su parecer sobre asuntos semejantes (los primeros dictámenes sobre la materia fueron del año 1998:10/98, 18/98, 20/98, 29/98, etc.), viene al caso recordar aquí que es competencia del Consejo de Gobierno resolver sobre la posibilidad de revisar el acto ilegalmente adoptado, o de que el órgano gestor reconozca la obligación ilegalmente contraída, opción ésta a la que no se opone el Interventor y, a la vista de lo actuado, tampoco este Consejo Jurídico.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Procede elevar la propuesta dictaminada en el sentido de que, si así lo considera, el Consejo de Gobierno autorice a la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería y Pesca a reconocer la obligación y proponer el pago complementario de la subvención para la realización de sus actividades al Consejo Regulador del Pimentón de Murcia, por un importe de 10.105,34 €.

No obstante, V.E. resolverá.