Dictamen 33/00

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Año: 2000
Número de dictamen: 33/00
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente (1999-2004)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. A.D.D. por los daños ocasionados por la rotura de una unidad de aire acondicionado ubicado en las dependencias de la Administración Regional.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Los daños producidos en las sedes o edificios donde se prestan los servicios públicos se imputan a éstos y así lo ha considerado la Jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Tribunal Supremo, entre otras, en Sentencias de 22 de marzo de 1999 y 24 de junio de 1995. En todo caso, para exigir responsabilidad extracontractual a las Administraciones Públicas, aunque se origine en relaciones de derecho privado, habrá de acudirse al procedimiento establecido en los artículos 139 y ss. LPAC, según preceptúa al artículo 144 de la misma Ley. Es irrelevante, a efectos de su imputación, la condición de arrendataria de la Administración ya que lo significativo es la prestación del servicio público en dicho local y el deber de mantenimiento de la instalación causante. Además, esta imputación objetiva viene recogida en el artículo 1.910 del Código Civil al señalar que "el cabeza de familia que habita una casa o parte de ella, es responsable de los daños causados por las cosas que se arrojaren o cayeren de la misma", artículo interpretado extensivamente por la Jurisprudencia al que por cualquier título jurídico habita una vivienda, como "principal o cabeza de familia" (STS, Sala 1ª, de 20 de abril de 1993).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. Con fecha 27 de octubre de 1998 (de registro de entrada) se presenta un escrito por D. A.D.D. en el que solicita que la Administración Regional le abone los daños ocasionados en su actividad ("A. B."), como consecuencia de la rotura de un aparato de aire acondicionado ubicado en las dependencias de la Dirección General de Protección Civil y Ambiental. El interesado concreta la cuantía indemnizatoria en la cantidad de 481.618 pesetas en concepto de las mercancías (prendas de vestir) no aptas para la venta, adjuntando los documentos acreditativos para su comprobación por la Administración.
Previamente, en fecha 11 de agosto de 1998, se había elaborado un informe por un técnico de la Dirección General de Patrimonio de la Consejería de Economía y Hacienda, en el que hace constar "los daños producidos en la pintura del techo y pared de una zona del almacén, así como en diversa mercancía textil, la cual no ha quedado apta para la venta". Asimismo contiene una valoración de los daños producidos con el siguiente desglose:
- Daños al continente: 20.000 pesetas en concepto de pintura de techo y pared.
- Daños al contenido (mercancía): 421.348 pesetas por 56 prendas de vestir afectadas. Excluye de esta valoración el 16% del IVA y el 4% del recargo de equivalencia que figura en las facturas aportadas, por considerar que son conceptos fiscalmente deducibles.
SEGUNDO. Durante la tramitación de esta reclamación se produce un conflicto de atribuciones entre la Dirección General de Patrimonio de la Consejería de Economía y Hacienda y la Dirección General de Protección Civil y Ambiental de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, sobre el órgano competente para sustanciarla, que se dirime a favor de este último Centro Directivo al ser el competente para el mantenimiento y conservación ordinaria de los bienes que utilice, de acuerdo con el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de 25 de mayo de 1999, obrante en la página 47 del expediente.
TERCERO. Con fecha 2 de junio de 1999 se comunica al interesado la decisión de tramitar su reclamación por el procedimiento abreviado previsto en el artículo 14 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (en lo sucesivo RRP), otorgándole también un plazo para acreditar la representación que ostenta y la titularidad de la actividad comercial que se ejerce. Tales extremos son acreditados con el contrato de arrendamiento del local de negocio y el impuesto de actividades económicas.
CUARTO. Admitida a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial mediante Orden del titular de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente de 6 de julio de 1999, se recaba por el instructor del expediente el informe del Servicio causante de la lesión, que es emitido, tras previa reiteración, en fecha 17 de noviembre de 1999 en el sentido de que "efectivamente la rotura del aparato de aire acondicionado anteriormente citado supuso que se deterioraran determinados elementos, tal como consta en el expediente y que fue valorado por la Dirección General de Patrimonio".
Con fecha 18 de octubre de 1999 se recaba ampliación de informe de los servicios técnicos de la Dirección General de Patrimonio sobre la justificación legal para excluir de la indemnización el importe del IVA y el recargo de equivalencia, lo que es cumplimentado en fecha 2 de noviembre de 1999 expresando: "informo al respecto que no conozco la existencia de tal normativa, siendo más bien un criterio de aplicación seguido por algunas entidades aseguradoras, al considerar que dichos impuestos son recuperados por el perjudicado con la venta generalizada de las mercancías".
QUINTO. Previa Resolución de la Secretaría General de 23 de noviembre de 1999, por la que se acuerda suspender la tramitación del procedimiento e iniciar el procedimiento abreviado, el instructor otorga al interesado un trámite de audiencia, con la relación de documentos obrantes en el expediente, y redacta la Propuesta de Resolución en fecha 23 de diciembre de 1999, estimando la solicitud de indemnización en la cuantía de 481.616 pesetas correspondiente al importe de las facturas de los géneros dañados, incluidos el IVA y el recargo de equivalencia, actualizada con arreglo al índice de precios al consumo, desde el día en que se produjo la lesión (15 de julio de 1998) hasta la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad.
SEXTO. Con fecha 13 de enero de 2000 se emite informe por la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma en sentido favorable a la estimación de la indemnización, si bien propone incrementar ésta en la cantidad de 20.000 pesetas por los daños acaecidos al continente (techos y pared). Asimismo señala que debería justificarse en el expediente si existe suscrita alguna póliza de seguros que ofrezca cobertura a la presente reclamación por daños. Este último aspecto es informado por la Sección de Gestión de Riesgos de la Dirección General de Patrimonio en fecha 2 de marzo de 2000 de la siguiente manera: "en la póliza de seguros Edificios y Comunidades, correspondiente al edificio donde se encuentran ubicados el Servicio de Calidad Ambiental y los A. B., sito en la calle Madre de Dios, y objeto de reclamación por daños, no se observa que exista cobertura para los daños producidos por aparatos de aire acondicionados instalados por arrendatarios y que no formen parte de las instalaciones y servicios comunes del propio edificio".
SÉPTIMO. Recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico en fecha 21 de febrero de 2000, este Órgano suspendió la emisión del mismo hasta que se completara el expediente con la fiscalización previa de Intervención, de acuerdo con lo previsto en el artículo 14 del Decreto 161/1999, de 30 de diciembre. Una vez completado este extremo, sin objeción a la aprobación del gasto, se recaba nuevamente, con fecha de registro de entrada de 4 de mayo de 2000, el parecer de este Órgano Consultivo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter de este Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración Regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico.
SEGUNDA. Legitimación y plazo de reclamación.
1) Legitimación activa y pasiva.
El reclamante ostenta la condición de interesado en relación con los daños producidos en las mercancías, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo LPAC), al haberse acreditado en el expediente sus intereses en relación con el local de negocio y con la actividad de "A. B.", donde se produjeron los daños, mediante la aportación del justificante del impuesto de actividades económicas, contrato de arrendamiento del local y facturas aportadas de las prendas de vestir, en los que figura como titular el reclamante.
Los daños producidos en las paredes y techo no son objeto de la presente reclamación.
En cuanto a la legitimación pasiva, el reclamante imputa los daños a la Dirección General de Protección Civil y Ambiental (Servicio de Calidad Ambiental) por cuanto tienen su origen en la rotura del aparato de aire acondicionado ubicado en sus dependencias, aspecto que es corroborado por los informes de la Dirección General de Patrimonio de 11 de agosto de 1998 y 17 de noviembre de 1999.
A este respecto es preciso realizar dos observaciones:
a) Presupuesto para exigir la responsabilidad extracontractual de la Administración Regional es el esclarecimiento de la titularidad de la instalación cuya rotura ha producido los daños; si bien de la instrucción del expediente no se desprende tal dato (si pertenece al arrendador o ha sido instalada por la Administración como arrendataria del local), lo cierto es que del informe emitido el 2 de marzo de 2000 por la Sección de Gestión de Riesgos de la Dirección General de Patrimonio, sobre la existencia de una póliza de seguros que cubra daños y responsabilidad civil del edificio, se infiere indirectamente que se trata de un aparato de aire acondicionado instalado por el arrendatario (en este caso la Administración Regional) y que no forma parte de los elementos comunes del inmueble.
b) Los daños producidos en las sedes o edificios donde se prestan los servicios públicos se imputan a éstos y así lo ha considerado la Jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Tribunal Supremo, entre otras, en Sentencias de 22 de marzo de 1999 y 24 de junio de 1995. En todo caso, para exigir responsabilidad extracontractual a las Administraciones Públicas, aunque se origine en relaciones de derecho privado, habrá de acudirse al procedimiento establecido en los artículos 139 y ss. LPAC, según preceptúa al artículo 144 de la misma Ley.
Es irrelevante, a efectos de su imputación, la condición de arrendataria de la Administración ya que lo significativo es la prestación del servicio público en dicho local y el deber de mantenimiento de la instalación causante. Además, esta imputación objetiva viene recogida en el artículo 1.910 del Código Civil al señalar que "el cabeza de familia que habita una casa o parte de ella, es responsable de los daños causados por las cosas que se arrojaren o cayeren de la misma", artículo interpretado extensivamente por la Jurisprudencia al que por cualquier título jurídico habita una vivienda, como "principal o cabeza de familia" (STS, Sala 1ª, de 20 de abril de 1993).
2) Plazo para su ejercicio.
Se ha ejercitado por el interesado dentro del plazo de un año desde que acontenció el hecho, que data de la primera quincena de julio de 1998, según el informe del técnico de gestión patrimonial de 11 de agosto siguiente (páginas 4 y 5 del expediente), de acuerdo con el plazo estipulado en el artículo 142.5 LPAC.
TERCERA. Sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial.
El procedimiento seguido se ha ajustado a lo dispuesto en el artículo 14 RRP, si bien se ha rebasado en exceso el plazo previsto en el artículo 143 para los procedimientos abreviados, teniendo en cuenta que, una vez resuelto el conflicto de atribuciones, la intención de tramitar mediante el procedimiento abreviado, al considerar inequívoca la relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento del servicio público, es comunicada al interesado en fecha 2 de junio de 1999.
CUARTA. Sobre la concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad extracontractual de la Administración.
Los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, según los artículos 139 y ss. LPAC, son, como reiteradamente ha expuesto la jurisprudencia:
a) Que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos real, concreta y susceptible de evaluación económica.
b) Que la lesión sea antijurídica, en el sentido de que el perjudicado no tenga obligación de soportarla.
c) Que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
d) Que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, y no sea ésta consecuencia de un caso de fuerza mayor (STS, Sala 3ª, de 21 de abril de 1998).
En el presente expediente ha quedado acreditada la realidad de los daños producidos y su imputación a la Administración, sin que parezca necesario abundar en razones para justificar la responsabilidad patrimonial de la Administración cuando tanto el instructor como el Centro Directivo causante de la lesión y el órgano preinformante reconocen la inequívoca relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños producidos (Antecedentes Primero, Cuarto, Quinto y Sexto).
También parece inequívoca esta responsabilidad objetiva, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1.910 del Código Civil para el habitante de una casa, ya que las expresiones que utiliza este precepto ("cosas que arrojaren o cayeren") no constituyen "numerus clausus", comprendiendo filtraciones de agua procedente de otro piso, según Sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Civil, entre otras, de 12 de abril de 1984 y de 20 de abril de 1993.
No obstante lo anterior, este Consejo quiere ahondar en los supuestos en los que la responsabilidad deriva del funcionamiento de una instalación en unas dependencias donde se presta un servicio público (Servicio de Calidad Ambiental). En este sentido, la STS, Sala 3ª, de 21 de abril de 1998 señala: "el régimen del servicio no depende, ciertamente, del régimen jurídico a que estén sometidos los elementos instrumentales que integran la actividad de la prestación en el que el servicio público consiste, puesto que éste admite formas muy diversas de gestión. No obstante, cuando el elemento personal o real causante del daño está dedicado o afecto a un servicio público o a la función administrativa general -entendida en un sentido lato, comprensivo del ejercicio de funciones o potestades públicas de las que no es predicable la noción clásica de servicio público-, no cabe considerar dicho elemento, cualquiera que sea su naturaleza, ajeno al servicio".
Específicamente se ha pronunciado el Tribunal Supremo sobre la rotura de una instalación de aire acondicionado en unas dependencias donde se presta un servicio público en la Sentencia de la Sala 3ª, de 22 de marzo de 1999, recogiendo el mismo criterio: "Además, los daños y perjuicios, cuya reparación se pidió, no derivaban de relaciones de derecho privado, porque las instalaciones de las sedes o edificios en que se prestan los servicios públicos se integran en el significado propio de éstos, y así lo ha considerado la Jurisprudencia de esta Sala, entre otras, en Sentencia de 24 de junio de 1995, de 12 de febrero de 1996 y de 28 de noviembre de 1998".
QUINTA. Sobre la cuantía indemnizatoria.
El instructor del expediente, en su Propuesta de 23 de diciembre de 1999, estima la cuantía indemnizatoria señalada por el reclamante, en concepto de mercancía no apta para la venta, en la cantidad de 481.681 pesetas (incluidos IVA y recargo de equivalencia) actualizada con arreglo al índice de precios al consumo. Además de esta cantidad, la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma (Antecedente Sexto) ha propuesto que se incremente su cuantía en 20.000 pesetas por los daños de pintura de techo y pared de almacén.
Sobre las cuestiones suscitadas en el procedimiento en relación con la cuantía indemnizatoria este Consejo Jurídico realiza las siguientes consideraciones:
1) En cuanto a la inclusión en la cuantía de la indemnización del IVA y recargo de equivalencia que figura en las facturas aportadas por el reclamante, este Consejo Jurídico coincide con el Órgano preinformante en su procedencia partiendo del principio de "indemnidad" que palpita tras la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración dirigido a proporcionar una íntegra reparación de los perjuicios, que habiendo sido sufridos en una primera instancia por los administrados, no deben ser, sin embargo, por ellos soportados (Dictamen del Consejo de Estado nº. 695/95, de 22 de junio).
A mayor abundamiento, los sujetos pasivos sometidos al régimen especial de recargo de equivalencia no están obligados a efectuar la liquidación ni el pago del impuesto a la Hacienda Pública, en relación con las operaciones comerciales por ellos efectuadas a las que resulte aplicable este régimen especial, ni podrán deducir las cuotas soportadas por las adquisiciones o importaciones de bienes de cualquier naturaleza, en la medida que dichos bienes se utilicen en la realización de actividades a las que afecte este régimen especial (artículo 154. Dos de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto del Valor Añadido).
También coincide el Consejo Jurídico con el criterio del instructor del expediente sobre la actualización de la cuantía indemnizatoria a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, al considerarse la obligación pecuniaria de resarcimiento como una deuda de valor, que lleva a fijar la cuantía de la deuda actualizada al momento de su determinación o fijación, tal como recoge el artículo 141.3 LPAC y, entre otras, la ya citada STS, Sala 3ª, de 21 de abril de 1998.
2) En cuanto a los daños que afectan al continente en concepto de pintura de pared y techo a que se refiere el Informe del técnico de la Dirección General de Patrimonio de 11 de agosto de 1998, este Consejo Jurídico considera que se trata de daños no reclamados por el interesado; por lo tanto esta cantidad habrá de excluirse de la cuantía indemnizatoria.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. Procede estimar la reclamación de responsabilidad patrimonial instada por D. A. D. D., al haberse acreditado la concurrencia de los requisitos previstos en los artículos 138 y ss. LPAC.
SEGUNDA. Se estima adecuada la indemnización propuesta respecto a las mercancías afectadas, debiendo de excluirse la partida de 20.000 pesetas, correspondiente a la pintura de techo y paredes, de acuerdo con lo señalado en la Consideración Quinta.
No obstante, V.E. resolverá.
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