Dictamen 75/01

VOLVER
IMPRIMIR
Año: 2001
Número de dictamen: 75/01
Tipo: Consultas facultativas
Consultante: Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente (1999-2004)
Asunto: Recursos extraordinarios de revisión interpuestos por D. J.C.G. y otros contra la Orden resolutoria de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, por la que inadmitían los recursos de alzada interpuesto por los mismos.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. A la luz del artículo 119.1 LPAC, en relación con el artículo 12 LCJ, no puede sostenerse que se imponga el trámite preceptivo de consulta en los recursos extraordinarios de revisión.
2. La DIA se califica como un acto administrativo trámite cuya funcionalidad es integrarse en el procedimiento sustantivo, no siendo susceptible de impugnación autónoma sino a través del acto final.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. La Alcaldía del Ayuntamiento de Campos del Río remitió, en fecha 22 de abril de 1998, a la entonces Dirección General de Protección Civil y Ambiental el Estudio de Impacto Ambiental del proyecto de Modificación de sus Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, que reclasificaba terrenos para uso industrial en los parajes «Los Brazos y Cabezo de la Nao» de dicho municipio.
Recibida la solicitud, el Servicio de Calidad Ambiental comunica al Ayuntamiento en fecha 20 de mayo de 1998 un informe técnico sobre los requisitos que ha de reunir el estudio de Impacto Ambiental con carácter previo a su sometimiento a información pública en el BORM (folio 182).
SEGUNDO. Con fecha 15 de marzo de 1999 la Alcaldesa del citado Ayuntamiento remite, según transcripción literal de su oficio, «la documentación necesaria para la continuidad del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental».
Tras el examen de la documentación aportada, nuevamente el Servicio de Calidad Ambiental comunica al Ayuntamiento, en fecha 10 de mayo de 1999 (registro de salida), informe conteniendo las deficiencias que deben ser subsanadas así como la tasa que corresponde a dicho procedimiento.
El Ayuntamiento de Campos del Río remite a la citada Dirección General, en fecha 22 de octubre de 1999, el acuerdo plenario de 14 de octubre de 1999 consistente en solicitar a la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Agua la evaluación (aunque se dice estudio) de impacto ambiental «Reclasificación de suelos para uso industrial en el paraje Los Brazos» de Campos del Río, en base a la memoria redactada por «A., I., T. S.L».
Por último, con fecha 26 de octubre de 1999, el Ingeniero Técnico de Minas informa (mediante nota de régimen interior) que la documentación técnica existente es adecuada como Estudio de Impacto Ambiental, por lo que debe realizarse la correspondiente información pública.
TERCERO. Con fecha 25 de octubre de 1999, el Director General de Medio Ambiente suscribe el anuncio de información pública relativo al estudio de impacto ambiental del proyecto de reclasificación de suelos para uso industrial en los parajes «Los Brazos y Cabezo de la Nao» que se publica en el BORM de 2 de diciembre de 1999. Con anterioridad a dicha publicación, con fecha de registro de entrada en la Administración regional de 19 de noviembre de 1999, el Ayuntamiento remite estudio de impacto ambiental para reclasificación de suelo para uso industrial en el paraje «Cabezo de la Nao», documento de síntesis y encuesta para su correspondiente tramitación por dicha Dirección General.
Durante el periodo de información pública (previa personación en el expediente de algún interesado para el examen de la documentación) se presentan alegaciones por parte de propietarios afectados (entre los que se encuentran algunos recurrentes), respecto a la reclasificación del paraje Cabezo de la Nao, poniendo de manifiesto, entre otros aspectos, la inoportunidad del proyecto, la escasa viabilidad económica y la afección de la reclasificación a los recursos hídricos, fauna, flora y patrimonio existente, aportando un informe técnico de los cultivos de la zona afectada acompañado de un reportaje fotográfico.
Constan en el expediente los estudios de impacto ambiental de ambos polígonos, el correspondiente al polígono «Los Brazos» (folios 2 a 85), suscrito, según carátula, en septiembre de 1999 (el Anexo de febrero de 1999) y del «Cabezo de la Nao» (folios 86 a 155) suscrito en noviembre de 1999.
CUARTO. Con fecha 10 de marzo de 2000 la Dirección General de Medio Ambiente, previo informe del Servicio de Calidad Ambiental de 3 de marzo de 2000, se pronuncia sobre la evaluación de impacto ambiental del proyecto declarando ser favorable a los solos efectos ambientales, si bien señalando una serie de condiciones para asegurar la minoración de los posibles efectos ambientales negativos. En concreto, en relación con el polígono industrial Cabezo de la Nao, se señalan, entre otras, las siguientes prescripciones técnicas: el uso del polígono industrial debe coincidir con el descrito en el Estudio de Impacto (baja densidad, integración paisajística, sostenibilidad en términos hídricos, energéticos y de residuos); en la construcción no se debe afectar con movimiento de tierras a la funcionalidad hidráulica de la zona, no pudiéndose realizar vertidos a las ramblas y sólo se deberá urbanizar sobre las plataformas; las conducciones de saneamiento deberán impermeabilizarse con el objeto de no afectar en ningún supuesto a las aguas subterráneas; deberá contemplar un sistema de depuración de forma que garantice que los distintos parámetros estén por debajo de los límites establecidos, etc.
Dicha declaración favorable, con sus prescripciones técnicas, se pública en el BORM de 12 de abril de 2000 y, en cumplimiento de lo señalado en el apartado cuarto de la parte dispositiva de la Resolución, con el texto de «publíquese y notifíquese al interesado con indicación de que contra la presente Resolución, que no pone fín a la vía administrativa, se puede interponer recurso ordinario ante el Excmo. Sr. Consejero».
QUINTO. Con fecha 2 de mayo de 2000 -registro de entrada- se interponen sendos recursos de alzada, de idéntico contenido, contra la Resolución de declaración de impacto ambiental por parte de D. J. C. G., D. A. C. C., D. F. L. V., D. A. A. G., Dª. I. M. V., D. C., D. J. y D. A. C. A., D. J. M. S., D. J. M. S. y D. M. M. M., solicitando la declaración ambiental desfavorable sobre la base de las condiciones medioambientales y económicas que exponen y la nulidad del procedimiento por la falta de competencia para proponer este tipo de polígonos y la tramitación irregular del expediente, sobre la base de los siguientes argumentos:
1. Terrenos inadecuados para el uso industrial, citando diversas publicaciones, entre ellas, el libro «Recursos Hídricos y su importancia en el desarrollo de la Región de Murcia» (publicado por el Consejo Económico y Social) que refleja la existencia de aguas subterráneas en la zona, y el «Patrimonio Geológico de la Región de Murcia» elaborado por un equipo de investigadores (auspiciado por el gobierno regional a través de la Consejería competente en materia de Cultura y la Fundación Séneca) que aconsejan «una ordenación adecuada de este paraje que preserve los numerosos lugares de interés geológico y ecológico que aquí existen». Con la anterior documentación pretenden poner de manifiesto las contradicciones e inexactitudes que presenta el estudio de impacto ambiental encargado por el Ayuntamiento de Campos del Río, en sus páginas 3, 4, 6, 11 y 13.
2. Inexistencia de la necesidad de este polígono en la zona y su desproporción, aportando el número de empresas en alta en el municipio de Campos del Río (según datos de la Cámara de Comercio), señalando, comparativamente con otras poblaciones, que éstas no disponen de un polígono de las dimensiones propuestas por el Ayuntamiento, teniendo en cuenta que con esta declaración se hace viable también una ampliación del actual polígono industrial del paraje «El Brazo» de 116 hectáreas que, según indica el Ayuntamiento, «tiene una extensión y disposición suficiente para albergar las demandas previsibles a largo plazo». Por el contrario, se indica que con este uso se priva a los agricultores de Campos del Río y de Albudeite de una importante cantidad de terrenos dedicados al cultivo, fundamentalmente de almendros y olivos, que representa más de la cuarta parte del total de cultivos de secano y el 50% del total dedicado a este cultivo en el municipio de Campos del Río.
3. Incompetencia del procedimiento y dudas sobre su tramitación, poniendo de manifiesto que la memoria justificativa presentada por el Ayuntamiento indica que «se trata de un espacio destinado a cubrir necesidades regionales, suprarregionales y del Arco Mediterráneo», por lo que, en coherencia con las competencias atribuidas a la Administración regional (entonces Ley 4/1992, de Ordenación y Protección del Territorio), se cuestiona si corresponde al Ayuntamiento evaluar las necesidades de suelo industrial de ámbito regional o suprarregional o decidir su localización. También que esta declaración se extiende a dos polígonos distintos, sin solución de continuidad, por lo que dada la transcendencia de ambos -la ampliación de «El Brazo», ya existente, supondría 1.160.000 m2 y con la del Cabezo de Anaón se pretende reclasificar 3.000.000 de m2- han debido de tramitarse como expedientes distintos.
Finalmente solicitan que, en cualquier caso, debe excluirse de la clasificación como suelo industrial la zona que se extiende entre los sectores I, II, III y los aledaños de éstos que permanecen en el interior del perímetro de intervención (ramblas, montes y cañadas de Ramblizo) y mantenerse su clasificación como suelo no urbanizable de uso agrícola.
SEXTO. Acordada la acumulación de los recursos por guardar íntima conexión, el titular de la Consejería mediante Orden de 10 de octubre de 2000, los inadmite sobre la base de que tanto la legislación comunitaria, la estatal de carácter básico, como la propia de la Comunidad Autónoma (Ley 1/1995, de 8 de marzo, de Protección del Medio Ambiente), revelan el carácter instrumental y de trámite de la evaluación de impacto ambiental, y en consecuencia de la Declaración (DIA), en un procedimiento administrativo principal o sustantivo.

En este sentido, la citada Orden argumenta: «Su carácter, y las consecuencias del mismo en cuanto a la no susceptibilidad de impugnación autónoma de la DIA con independencia de la resolución que recaiga en el procedimiento sustantivo, no resulta desvirtuado por la obligación de publicidad establecida en el artículo 22 del Reglamento, por cuanto que la publicidad no se establece en el referido artículo como requisito de eficacia, siendo posible en nuestro ordenamiento que a la vista de la trascendencia de una determinada actuación, trámite o estudio, la norma reguladora correspondiente ordene su publicación, sin que ello afecte a su naturaleza.
Todo lo expuesto conduce a la necesaria conclusión de que la DIA se concibe y regula en el Reglamento como un acto trámite que, emanado del órgano administrativo competente en materia de medio ambiente, va a tener una especial influencia y trascendencia en la resolución final que se adopte, pero sin que esta trascendencia desfigure su naturaleza instrumental o de actuación de trámite, interpretación confirmada, de forma expresa, por el artículo 20 de la Ley 1/1995(...)Esta naturaleza encaja perfectamente en la función que desempeñan dentro del procedimiento administrativo, los actos trámites, que se caracterizan porque preparan y hacen posible la decisión, dirigiéndose al mejor acierto de ésta, por lo que, conforme a la doctrina jurisprudencial, es al recurrir la resolución, acto decisorio del procedimiento, cuando podrán suscitarse las cuestiones relativas a la legalidad de los actos trámites».
Dicha Orden es notificada a los recurrentes, indicando la posibilidad de la interposición del recurso contencioso administrativo.
SÉPTIMO. Con fecha 21 de diciembre de 2000 se interponen recursos extraordinarios de revisión contra la Orden de 10 de octubre de 2000 por D. J. C. G., D. F. L. V., D. A. A. G., Dª. I. M. V., D. J. C. A., D. J. M. S., D. M. M. M. y D. J. M. S. al amparo del artículo 118.1.1ª de la ley 4/1999, solicitando que se admitan a trámite los recursos de alzada presentados en tiempo y forma contra la declaración de impacto ambiental y se resuelva sobre su contenido en aquellos aspectos que se encuadran en el artículo 107 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), por los siguientes motivos:
1) Que la Orden de inadmisión se fundamenta en la naturaleza del acto trámite de la declaración de impacto ambiental, sin entrar en el fondo de todas las razones expuestas en dichos recursos, cuando el artículo 107 LPAC establece que contra las resoluciones y los actos trámite podrá interponerse por los interesados el recurso de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62 y 63 de la citada Ley.
2) Que en los mencionados recursos de alzada se contiene la petición de nulidad de una parte de la resolución recurrida referente al «Cabezo de la Nao», al estimar que se ha dictado por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio y prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
3) Que en cuanto al error de hecho que resulta de los propios documentos, el titular de la Dirección General firma el anuncio de exposición pública de los informes de impacto ambiental para la reclasificación de los terrenos en los parajes «El Brazo» y «Cabezo de la Nao» el 25 de octubre de 1999 y, si observamos la documentación, el informe de Impacto Ambiental (en el cual incluso uno de los miembros técnicos del equipo redactor ni siquiera firma el del paraje de la Nao), indica en su portada como fecha de realización noviembre de 1999, por lo que es imposible que estuviera en poder del titular de la Dirección a la fecha de la firma, estimando, por tanto, que el acto es nulo de pleno derecho de acuerdo con lo establecido en el artículo 62.1, c) LPAC.
4) Lo expuesto y el régimen de recursos que ofrece la resolución que es recurrida deja a los recurrentes en una situación de indefensión.
OCTAVO. Con fecha 8 de febrero de 2001, el Servicio Jurídico de la Consejería consultante informa los recursos interpuestos en el sentido de: 1) Acumular y tramitar conjuntamente los recursos extraordinarios de revisión; 2) inadmitir a trámite, al entender aplicable a esta instancia el principio de inimpugnabilidad de los actos trámites, resultando innecesario entrar a la consideración del fondo del asunto.
NOVENO. La Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma informa los recursos extraordinarios de revisión en fecha 6 de marzo de 2000, indicando que procede su desestimación -no su inadmisión-, al no concurrir la causa invocada puesto que «el acto impugnado es una Orden que declara la inadmisibilidad del recurso de alzada por improcedente al haberse interpuesto contra acto trámite, lo que no constituye error de hecho derivado de los documentos que componen el expediente sino que requiere adentrarse en el análisis del acierto o no de tal calificación jurídica para concluir si se trataba efectivamente de acto trámite que no se podía considerar incluido en el artículo 107 de la Ley 30/1992. Ello supone apartarse del mero error de hecho, tal y como ha definido la jurisprudencia antes citada y, en consecuencia, procede la desestimación del recurso interpuesto al no concurrir la causa invocada».
DÉCIMO. La propuesta de resolución elevada a este Consejo Jurídico, conjuntamente con el expediente administrativo, desestima los recursos extraordinarios de revisión por las mismas razones contenidas en el informe del órgano preinformante.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
El Dictamen se solicita por la Consejería consultante sobre los recursos extraordinarios de revisión interpuestos por D. J. C. G. y otros, al amparo de lo previsto en el artículo 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), que establece la preceptividad de este trámite en los supuestos de «revisión de oficio de los actos administrativos en los casos previstos en las Leyes».
Por tanto interesa clarificar, en primer lugar, la naturaleza de la consulta efectuada; esto es, si se trata de una consulta facultativa al versar el expediente exclusivamente sobre sendos recursos extraordinarios de revisión, al amparo de lo dispuesto en el artículo 119.1 LPAC, en relación con el artículo 11 LCJ o, por el contrario, versa también sobre un expediente de revisión de oficio, a instancia de parte, que ha de ser dictaminado preceptivamente por el Consejo Jurídico a tenor de lo previsto en el artículo 102 LPAC, o si se están ejercitando ambas acciones.
En efecto, este Consejo Jurídico ya se ha pronunciado (Dictámenes números 21/01 y 58/01) en el sentido de que, a la luz del artículo 119.1 LPAC, en relación con el artículo 12 LCJ, no puede sostenerse que se imponga el trámite preceptivo de consulta en los recursos extraordinarios de revisión. Por tanto, en relación con la causa invocada por los reclamantes y a cuya fundamentación se extiende únicamente la propuesta de resolución (artículo 118.1,1ª), el Dictamen se emitiría con carácter facultativo.
Sin embargo, respecto a la petición de nulidad de pleno derecho formulada por los recurrentes al entender que la Orden de 10 de octubre de 2000 incurre en determinados vicios (artículo 62.1 apartados b, e y c de la LPAC), el Dictamen del Consejo sería preceptivo al amparo del precepto de la LCJ invocado por el Consejero, que recoge la LPAC en su artículo 102.1. Ahora bien, la Consejería no ha tramitado esta acción de nulidad de forma diferenciada, sea para inadmitirla a trámite (en cuyo caso no es preceptivo el trámite de consulta), sea para desestimarla, limitándose la propuesta de resolución a citarla en el Antecedente de Hecho Segundo, pero subsumiéndola en la fundamentación para desestimar el recurso extraordinario de revisión.
En todo caso, y sin perjuicio del análisis de fondo de las cuestiones planteadas por el recurrente que permitirá la clarificación de las acciones ejercitadas, a este Órgano Consultivo le corresponde dictaminar cuantos asuntos le consulten los Consejeros, sea con carácter preceptivo o facultativo (artículo 11 LCJ).
SEGUNDA. Naturaleza del acto que motiva la interposición de los recursos extraordinarios de revisión: Declaración de Impacto Ambiental.
Con motivo de un Proyecto de Modificación de las Normas Subsidiarias del municipio de Campos del Río (procedimiento sustantivo), que tiene por objeto el cambio de clasificación de suelo no urbanizable de interés agrícola a suelo apto para urbanizar de uso industrial en dos parajes, «Los Brazos» y «Cabezo de la Nao», el Ayuntamiento de dicho municipio remite el estudio de impacto ambiental al objeto de cumplimentar tal trámite preceptivo previsto en la normativa urbanística entonces vigente (Disposición Adicional Séptima, 3, de la Ley 10/1995, de 24 de abril, hoy derogada por la Ley 1/2001, de 4 de abril).
Sobre la naturaleza de la declaración de impacto ambiental (aspecto que desarrolla ampliamente el Fundamento Primero de la Orden de la Consejería de 10 de octubre de 2000, que inadmite los recursos de alzada) el Consejo Jurídico ha tenido ocasión de pronunciarse en el Dictamen nº. 51/2001, recogiendo la doctrina emanada por la STC 13/1998, de 22 de enero y STS, Sala 3ª, de 17 de noviembre de 1998.
En síntesis, y en lo que afecta al presente supuesto, debemos recordar que «nuestro legislador optó por configurar la Declaración de Impacto Ambiental como un acto trámite que, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica propia de los actos trámite, o no definitivos, pues su funcionalidad es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como parte de él, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fín, el cual sin embargo no queda necesariamente determinado -ni en el sentido de la decisión, autorizatoria o denegatoria, ni en el contenido de las condiciones de protección medioambiental- por la conclusión o juicio que en aquella se haya alcanzado. Su carácter instrumental o medial con respecto a la decisión final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla como una resolución definitiva, directamente impugnable en sede jurisdiccional. Ni tampoco conduce a ello el que la DIA sea el precipitado de unos trámites precedentes (iniciación, consultas, información al titular del proyecto, estudio de impacto ambiental, información pública, informes) ordenados procedimentalmente, pues todo ello constituyen meras secuencias lógicamente necesarias o convenientes para la formación del juicio en que la DIA consiste, que no transforma su naturaleza jurídica. Ni su enorme trascendencia, también predicable de otros dictámenes, como es obvio. Ni la especialización del órgano que la emite, por la misma razón. Ni su carácter de órgano no consultivo, pues esta nota o elemento no determina por sí sola la naturaleza jurídica de la totalidad de los actos que de él puedan emanar» (FJ Quinto de la STS, Sala 3ª, de 17 de noviembre de 1998).
En conclusión, la DIA se califica de un acto administrativo trámite cuya funcionalidad es integrarse en el procedimiento sustantivo, no siendo susceptible de impugnación autónoma sino a través del acto final.
TERCERA. Incardinación de la DIA en el procedimiento de aprobación de planes.
La actuación sobre la que versa la DIA, como ya se ha indicado, es un proyecto de modificación de las Normas Subsidiarias de planeamiento del municipio de Campos del Río que clasificaba como apto para urbanizar, de uso industrial, suelo anteriormente clasificado como no urbanizable, lo que exigía el sometimiento al trámite de evaluación de impacto ambiental, tanto en cumplimiento de la normativa urbanística regional, entonces aplicable (Disposición Adicional Séptima, 3 de la Ley 10/1995), como de la normativa ambiental regional (Anexo I,1,n, de la Ley 1/1995).
Sobre la incardinación de dicho trámite en el procedimiento de aprobación de planes, ni la normativa ambiental regional ni la urbanística anterior preveían mecanismos de articulación, teniendo en cuenta que la aprobación de unas Normas Subsidiarias de planeamiento de ámbito municipal (o su modificación o revisión) estaba constituida por un procedimiento bifásico: fase municipal consistente en una aprobación inicial, exposición pública y aprobación provisional, a la que sigue la fase de aprobación definitiva que correspondía al titular de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, según el artículo 3, 2 de la Ley 10/1995 (hoy derogada por la Ley 1/2001). A este respecto, el único dato que figura en el expediente relativo a la fase en la que se encontraba el Proyecto de Modificación de las Normas Subsidiarias es el que aporta la Alcaldía, en su oficio de 22 de abril de 1998 (Antecedente Primero), que señala que dicha modificación se encuentra en fase de «aprobación provisional».
En consecuencia, el órgano ambiental ha aplicado a dichos instrumentos de planeamiento el procedimiento de evaluación previsto en la legislación básica estatal, a la que remite el artículo 16.1 de la Ley 1/1995. Según esta normativa (artículo 15 del RD 1.131/1988, de 30 de septiembre), el estudio de impacto ambiental será sometido dentro del procedimiento aplicable para la autorización o realización del proyecto al que corresponda y, conjuntamente con éste, al trámite de información pública y demás informes que en aquél se establezcan. Sólo para el supuesto de que en el procedimiento sustantivo no estuviera previsto el tratamiento indicado (lo que no ocurre en el supuesto de planes urbanísticos donde está prevista la información pública, incluso, en algún tipo de plan, dos informaciones públicas), el órgano ambiental procede directamente a someter el estudio de impacto ambiental al trámite de información pública. Pues bien, con respecto a este proyecto se siguió este último procedimiento (artículo 17 de la citada norma), sometiendo el estudio de la evaluación de impacto ambiental a información pública, presumiblemente porque dicho estudio no se había expuesto en el procedimiento sustantivo. En cualquier caso, dicha duplicidad de informaciones no contraviene la normativa básica, al potenciar la participación ciudadana y el derecho a la información en materia de medio ambiente (Ley 38/1995, de 12 de diciembre, sobre el Derecho de Acceso a la Información en Materia de Medio Ambiente), pero también evoca la falta de inserción de dicho trámite ambiental en el procedimiento de aprobación de planes, lo que puede inducir a cierta confusión a los administrados sobre la naturaleza de acto trámite de la DIA expuesta con anterioridad, como ha ocurrido en el presente supuesto. De ahí que el Consejo Jurídico, en su Dictamen nº 45/00, aconsejara, en relación con la evaluación de impacto ambiental de los planes, que se insertara dicho tramite en el procedimiento sustantivo (evitando duplicidades de informaciones públicas), todo ello en cumplimiento de lo señalado en el artículo 15 del Real Decreto 1.131/1988.
No consta en el expediente el dato de si los recurrentes también presentaron alegaciones en la fase de información pública del Proyecto de Modificación de las Normas Subsidiarias, de acuerdo con el procedimiento previsto en la legislación urbanística y el estado de tramitación del citado Proyecto, es decir, si ha sido o no aprobado definitivamente por la Administración regional y con qué condiciones urbanísticas y ambientales.
En todo caso, una vez emitida la declaración de impacto por el órgano ambiental (de fecha 10 de marzo de 2000), el órgano competente para aprobar el plan (el Ayuntamiento y la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, esta última por ser la competente para la aprobación definitiva) decide si conviene aprobar el proyecto y, en caso afirmativo, fija las condiciones en que aquélla debe realizarse para salvaguardar el medio ambiente y los recursos naturales (STC 13/1998, de 22 de enero).
CUARTA. Calificación del escrito de fecha 2 de mayo de 2000 presentado por los interesados impugnando la declaración de impacto ambiental.
Los recurrentes, siguiendo las indicaciones del órgano ambiental que ofrecía el recurso ordinario en la publicación en el BORM de la DIA (por cierto, erróneamente ya que el artículo 114 LPAC, al que se remite, lo denomina alzada) presentaron sendos recursos en vía administrativa contra la DIA, en los que se contenía:
1) La aportación de nuevos documentos y elementos de juicio al órgano ambiental, poniendo de manifiesto ciertas contradicciones del Estudio de Impacto Ambiental, para que se rechazara la declaración.
2) Se cuestionaba la reclasificación del paraje «Cabezo de la Nao» en cuanto a su necesidad y desproporción de la superficie, al mismo tiempo que se alegaba la incompetencia del Ayuntamiento para evaluar las necesidades de suelo industrial de ámbito regional (atribuidas a la Administración regional) y, finalmente, al tratarse de dos parajes distintos y de suficiente entidad debían de tramitarse como expedientes distintos.
En el petitum solicitaban el rechazo de dicha actuación (polígono industrial Cabezo de Anaón) en base a las condiciones ambientales y económicas expuestas y la nulidad de procedimiento, derivada de la falta de competencia de la Administración actuante para proponer este tipo de polígonos y la tramitación irregular del expediente.
Ante dichas peticiones, el órgano ambiental, después de acordar la acumulación de los recursos por guardar íntima conexión, se limita mediante la Orden 10 de octubre de 2000 a inadmitir los recursos por tratarse de actos trámite no susceptibles de impugnación autónoma, corrigiendo de esa manera las deficiencias en la publicación de la DIA, que sí otorgaba un recurso en vía administrativa. Sin embargo, como ha señalado la jurisprudencia, las notificaciones erróneas no pueden deparar perjuicios para el interesado que sigue fielmente las indicaciones de la propia Administración (STS, Sala 3ª, de 29 de enero de 1998), manifestando los recurrentes que se les ha dejado en una situación de indefensión en los recursos extraordinarios de revisión.
A este respecto se hacen las siguientes consideraciones:
1) Resulta conforme al ordenamiento y al criterio jurisprudencial que la Orden de 10 de octubre de 2000 declare la inadmisibilidad de los recursos contra la DIA, a tenor de lo señalado en la Consideración Segunda, teniendo en cuenta que el acto final aprobatorio del proyecto de modificación puede modificar, suspender e incluso denegar su aprobación (artículo 132 del Reglamento de Planeamiento) o, incluso, el recurso contra dicho acto trámite puede versar sobre unas presuntas ilegalidades que, sin embargo, hayan sido corregidas en la posterior actuación administrativa, o realizarse desde un prisma no necesario, si las condiciones medioambientales a las que en definitiva se sujete el proyecto no fueran coincidentes con las que la DIA entendió que debían establecerse (STS, Sala 3ª, de 17-11-1998, sobre la declaración de impacto ambiental de la presa de Itoiz)
2) Sin embargo, a través de los recursos de alzada se aportaban nuevos documentos y elementos de juicio al órgano ambiental, en relación con el Estudio de Impacto Ambiental, para que corrigiera su declaración, en ejercicio del derecho que asiste a todo ciudadano de formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase de procedimiento anterior al trámite de audiencia, para que sean tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución (artículo 35, e, LPAC) aspectos sobre los que no se ha pronunciado el órgano ambiental, siempre antes de la producción del acto final.
3) No consta en el expediente que las alegaciones y los recursos de alzada presentados, que contenían motivos concernientes al incumplimiento de la legislación urbanística (criterios de clasificación, superficie, competencias municipales y regionales), se remitieran a los órganos sustantivos competentes para su resolución, según el estado de tramitación del procedimiento sustantivo, al objeto de que se pronunciaran éstos sobre los motivos esgrimidos, en especial, sobre los vicios de nulidad del órgano competente y del procedimiento.
QUINTA. Sobre los vicios que se imputan e identificación de las acciones que se ejercitan.
Los recurrentes, a través de recursos extraordinarios de revisión presentados el 21/12/2000, atacan la Orden de 10 de octubre de 2000, en tanto en cuanto no resuelve los recursos de alzada en relación con los motivos de nulidad que se alegaban, al amparo de lo dispuesto en el artículo 107 LPAC, en concreto, los vicios recogidos en los apartados b) y e) del artículo 62. 1, LPAC. Además, añaden «ex novo», con fundamento en el artículo 118.1.1ª) de la misma Ley, subsumiéndolo en el supuesto de «error de hecho que resulta de los propios documentos incorporados al expediente», el hecho de que el Director General de Medio Ambiente firmara el anuncio de exposición pública de los estudios de impacto ambiental para la reclasificación de los terrenos en ambos parajes, en fecha 25 de octubre de 1999, mientras que el estudio de impacto ambiental (le llaman erróneamente informe) del paraje Cabezo de la Nao indica en su portada la fecha de noviembre de 1999, de lo que derivan la concurrencia de otro vicio de nulidad previsto en el artículo 62,1, c) LPAC: «los que tengan un contenido imposible».
Por lo tanto, lo primero a lo que está obligada la Administración es a calificar los escritos presentados por los particulares, para lo cual habrá de atenerse a su contenido (con independencia de sus denominaciones) y a las pretensiones reales de los reclamantes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 110.2 LPAC: «El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter».
De este modo ha de identificarse si los reclamantes están interponiendo un recurso extraordinario de revisión, o una acción de nulidad al amparo del artículo 102, o ambas acciones al mismo tiempo. Pero en ningún caso continuar con la inercia administrativa de inadmitir los recursos, en base a su naturaleza de acto trámite, sin atender a las acciones que realmente se están ejercitando, teniendo en cuenta que el órgano ambiental tampoco indicó desde un principio la vía correcta para la interposición de recursos contra la DIA.
Por lo tanto, el Consejo Jurídico considera que los recurrentes están ejercitando un recurso extraordinario de revisión (con fundamento en la causa 1ª del artículo 118.1 LPAC), y la acción de nulidad con fundamento en los vicios recogidos en los apartados b), c) y d) del artículo 62.1 de LPAC, posibilidad prevista en el artículo 118.3 de la misma Ley cuando señala que lo establecido en el presente artículo -atinente al recurso extraordinario de revisión- no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud y la instancia a que se refieren los artículos 102 y 105.2.
En consecuencia, y en relación con los recursos extraordinarios de revisión que los recurrentes basan en la causa 1ª del artículo 118.1, solicitando que se admitan a trámite los recursos de alzada presentados contra la DIA, con fundamento en el artículo 107, han de desestimarse (la inadmisión la recoge el artículo 119.1 cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas), en coherencia con la naturaleza de acto trámite no impugnable inserto en un procedimiento sustantivo, cuyo acto final es susceptible de interposición de los recursos ordinarios (no se aportan datos en el expediente sobre si la modificación se encuentra aprobada y los recurrentes han interpuesto los recursos ordinarios pertinentes contra la misma) e, inclusive, en la hipótesis de que el acto final hubiera ya agotado la vía administrativa, es susceptible de la interposición de un extraordinario de revisión si concurriera alguna de las causas tasadas; pero con el trámite ambiental no se pone fin al procedimiento sustantivo, siendo éste un presupuesto imprescindible para la admisión del citado recurso extraordinario de revisión que, además, contiene cuestiones de carácter urbanístico (artículo 108 LPAC). A este respecto, la revisión del acto final es extensible a todas las partes que lo integran y, por tanto, a las determinaciones ambientales que en definitiva hubieran resultado, ya que los eventuales vicios de cualquier tipo producidos a lo largo de la tramitación del expediente son absorbidos por el acto final.
Por otra parte, la controversia sobre la naturaleza jurídica de acto trámite de la DIA no es subsumible en la circunstancia primera recogida en el artículo 118.1 LPAC relativa al error de hecho; recordemos que según la jurisprudencia queda excluido de tal circunstancia «todo aquello que se refiera a cuestiones jurídicas, apreciación de trascendencia o alcance de los hechos indubitados, valoración de las pruebas e interpretación de disposiciones legales y calificaciones que puedan establecerse» (STS, Sala 3ª, de 5 de noviembre de 1999, y Dictamen nº. 3806/98, del Consejo de Estado).
No obstante lo anterior, como los reclamantes solicitan que se resuelvan dichos recursos de alzada en lo que concierne a las causas de nulidad alegadas, de ello se infiere que también están ejercitando la acción de nulidad prevista en el artículo 102 LPAC, que no ha sido tramitada por la Administración, en relación con los siguientes vicios que se imputan: apartado b) del artículo 62.1, LPAC (por falta de competencia del Ayuntamiento para evaluar las necesidades de suelo industrial y para decidir el lugar de emplazamiento de un polígono de carácter regional); 62.1,e (por afectar la modificación a dos parajes distintos que suponen 1.160.000 m2, con la ampliación, respecto a «El Brazo» y 3.000.000 de m2 respecto a Cabezo de la Nao, de suficiente entidad ambos para haberse tramitado en expedientes distintos); y 62.1,c (por no disponer de estudio de impacto ambiental relativo a Cabezo de la Nao cuando se firma por el titular de la Dirección General la exposición pública del procedimiento de evaluación de impacto ambiental), ésta última indicada en el recurso extraordinario de revisión en relación con el trámite ambiental. En consecuencia, dicha acción de nulidad debe ser remitida al órgano sustantivo para que resuelva lo que proceda conforme a lo previsto en el artículo 102 LPAC, debiendo el órgano ambiental emitir informe respecto a aquellos vicios de nulidad alegados que incidan en las competencias ambientales. Y, según el estadio en que se encuentre la tramitación del expediente, pueden producirse dos situaciones administrativas:
1) Si el órgano sustantivo (Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio) ha resuelto definitivamente el proyecto de modificación y, por tanto, se ha puesto fin a la vía administrativa, deberá tramitar la acción de nulidad, recabando con carácter previo el informe del órgano ambiental respecto a aquellos vicios que se imputan a dicho trámite y del Ayuntamiento en su condición de Administración actuante y, tras elaborar la correspondiente propuesta, someterla a Dictamen del Consejo Jurídico.
2) En el supuesto de que no se hubiera resuelto definitivamente dicho procedimiento sustantivo, la Consejería consultante debe remitir a la Administración actuante (Ayuntamiento de Campos del Río) los distintos recursos presentados por los recurrentes (tanto los de alzada como los de revisión), con un informe sobre los aspectos ambientales cuestionados, para que sean tenidos en cuenta en dicho procedimiento como alegaciones y, en todo caso, se les notifiquen las decisiones que puedan adoptar los órganos sustantivos a efectos de la interposición de los correspondientes recursos, dada su condición de interesados en el procedimiento.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. Procede desestimar los recursos extraordinarios de revisión instados por los recurrentes contra la Orden de 10 de octubre de 2000, por la que se inadmitían los recursos de alzada interpuestos contra la Resolución de la Dirección General de Medio Ambiente de 10 de marzo de 2000.
SEGUNDA. Ha de remitirse a los órganos sustantivos para su tramitación la acción de nulidad ejercitada por los recurrentes relativa a los apartados b), e) y c) del artículo 62.1 LPAC, para que resuelva lo que proceda conforme a lo previsto en el artículo 102 LPAC, según el estado de tramitación del procedimiento sustantivo (Consideración Quinta), debiendo el órgano ambiental emitir informe respecto a aquellos vicios de nulidad que incidan en las competencias ambientales.
No obstante, V.E. resolverá.
VOLVER IMPRIMIR SUBIR