Dictamen 69/01

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Año: 2001
Número de dictamen: 69/01
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (2000-2002) (2008-2014)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula la organización y funcionamiento de la Comisión de Coordinación de Política Territorial.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina

Como en reiteradas ocasiones ha indicado este Consejo Jurídico (Dictámenes 22/99, 45/99 y 44/01), los reglamentos del Consejo de Gobierno sólo pueden efectuar explícitas atribuciones de potestad normativa a los Consejeros «siempre que se haga de manera puntual y particularizada, con las concreciones suficientes».
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. Con fecha 28 de junio de 2001, el Secretario General de la Consejería consultante remitió a las restantes Consejerías un proyecto de Decreto por el que se regula la organización y funcionamiento de la Comisión de Coordinación de Política Territorial, a efectos de que formularan en el plazo de 5 días las observaciones que tuvieren por conveniente. Solo emitió informe la de Trabajo y Política Social el 2 de julio siguiente, expresando su parecer favorable sin recoger observación alguna.
SEGUNDO. El proyecto fue sometido a informe del Servicio Jurídico de la Consejería, que lo emitió también el 2 de julio, en el que, tras varias consideraciones, informa favorablemente el texto.
TERCERO. El día 5 de julio fueron formulados, de una parte, el informe de necesidad y oportunidad, suscrito por el jefe del Servicio Jurídico-Administrativo de la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo y, de otra, la memoria económica, que expresa los créditos presupuestarios que han de servir para atender los gastos generados por el funcionamiento de la Comisión.
CUARTO. El día 5 de julio fue emitido informe por la Dirección de los Servicios Jurídicos; después de analizar el carácter de reglamento ejecutivo que corresponde al proyecto y la preceptividad de su sometimiento al Dictamen del Consejo Jurídico, expone un conjunto de observaciones, unas de orden procedimental (especialmente, la omisión del informe preceptivo de la Secretaría General de la Consejería proponente), y otras de naturaleza sustantiva, que son, en lo esencial, las siguientes:
- En la Exposición de Motivos se cita la Disposición Adicional Cuarta de la LS, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia (LS), pero no así el artículo 12 de la misma ley, que es el que contiene el régimen legal sustantivo del órgano que se pretende regular, por lo que debería subsanarse esta omisión. Además, hay que incluir la fórmula «de acuerdo con/oído el Consejo Jurídico de la Región de Murcia», según el artículo 2.5 de la Ley 2/97, de 19 de mayo.
- El artículo 1.1 del proyecto reproduce el contenido del artículo 1.1 de la LS. A este respecto, la Dirección de los Servicios Jurídicos recuerda la doctrina del Consejo Jurídico, que aconseja dejar advertencia expresa en el proyecto de cuáles son los contenidos de origen legal volcados en el mismo (p. ej. consignando entre paréntesis los artículos reproducidos de la LS), facilitando de esta forma su comprensión e interpretación.
- El artículo 2 se aparta de lo dispuesto en el artículo 12.3 de la LS, respecto de las funciones de la Comisión, en dos aspectos, que deben ser corregidos: en el apartado a), la LS no se refiere exclusivamente a la adaptación del planeamiento general a dicha ley sino «a la ley» en general, es decir, a toda norma (estatal o regional) de rango legal; y en el apartado b) se ha omitido la referencia a «los planes y actuaciones con incidencia territorial».
- El artículo 4 regula la composición de la Comisión. Respecto a ello indica que la regulación del Vicepresidente en el apartado 2 puede dar lugar a que, en una misma sesión de la Comisión, deban actuar como Vicepresidente distintas personas. También expresa que no parece correcto determinar a quién corresponde designar al representante de la Administración del Estado (artículo 4.3.c), cuando, además, esta cuestión no se regula respecto de los restantes vocales.
- Los artículos 6, 7, 8 y 9 reproducen, con mínimas modificaciones, lo dispuesto en materia de órganos colegiados por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administración (LPAC), por lo que cabe plantearse la conveniencia de una remisión directa a dicha norma.
- El artículo 13.1 debe adaptarse al artículo 26.1 LPAC, en el sentido de que el quórum se define por la presencia de Presidente, Secretario y la mitad de los miembros del órgano.
- La Disposición Adicional Primera debe estar en relación con la Disposición Adicional Cuarta de la LS, a fin de que no se produzca un incumplimiento de los plazos fijados por ésta última.
- La Disposición Derogatoria debe anteceder a las disposiciones finales, y no a la inversa. Además, en la misma se deroga expresamente el Decreto 67/86, de 24 de julio, regulador del Consejo Asesor Regional de Urbanismo, que debería entenderse ya derogado en virtud de la Disposición Derogatoria de la LS.
- La Disposición Final Primera faculta al Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio para dictar las disposiciones necesarias en desarrollo del Decreto. Se plantea, por tanto, la cuestión relativa al alcance de la remisión o habilitación que el Consejo de Gobierno puede efectuar a favor de las Consejerías para que éstas completen y desarrollen lo establecido en el correspondiente Decreto. Alude la Dirección de nuevo a la doctrina legal del Consejo Jurídico, según la cual el Consejo de Gobierno, como titular de la potestad reglamentaria originaria, puede habilitar específicamente a los Consejeros para dictar normas reglamentarias, pero esta habilitación no puede suponer el vaciamiento real de la regulación que corresponde al Consejo de Gobierno, por lo que debe ser suficientemente detallada (no genérica, como se hace en el proyecto) y limitada a aspectos concretos que exijan efectivamente una adaptación inmediata o periódica.
QUINTO. El día 11 de julio tuvo entrada en el Consejo Jurídico el escrito de formulación de consulta, acompañado del expediente, índice de documentos y extracto de Secretaría, interesando la emisión del Dictamen con carácter de urgencia, debido a la paralización que sufre la Consejería a consecuencia de la extinción del órgano existente con anterioridad a la LS y la falta de constitución de éste.

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen. Su urgencia.
I. El artículo 12 de la LS recoge a la Comisión de Coordinación de Política Territorial (CCPT) como órgano consultivo de coordinación interadministrativa, creándolo la propia LS en su Disposición Adicional Cuarta, añadiendo: «El Gobierno de la Comunidad Autónoma adoptará las medidas precisas para la constitución y puesta en funcionamiento (...) dentro de los cuatro meses a la entrada en vigor de esta Ley». A su vez, la Disposición Final Segunda de la reiterada LS faculta al Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para su desarrollo y ejecución.
De ello resulta, pues, que nos encontramos ante un proyecto de Decreto dirigido, de una parte, a desarrollar contenidos de la LS y, de otra, a posibilitar su aplicación, apareciendo la consecuencia de la preceptividad de este Dictamen, conforme establece el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
II. La Autoridad consultante solicita que el Dictamen se despache con urgencia, invocando como motivo la extinción del anterior Consejo Asesor Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo, habiéndolo apreciado así el Presidente de este Consejo, que ha resuelto la urgente emisión.
Aceptando las razones para ello alegadas, no puede el Consejo Jurídico omitir que las mismas pudieron ser evitadas en el proceso de elaboración de la LS, momento adecuado para reflexionar sobre la afección que el nuevo texto implicaba para los procedimientos en trámite y la sustitución de unos órganos por otros. El criterio finalmente recogido en la nueva LS contradice tal perentoriedad, puesto que admite un plazo de hasta cuatro meses para la puesta en funcionamiento de la CCPT, plazo que vence el próximo 16 de octubre.
SEGUNDA. Procedimiento de elaboración.
A la vista del expediente remitido puede afirmarse que la Consejería ha intentado cumplir los trámites que prevé la Ley 50/1997, del Gobierno (LG), para la elaboración de disposiciones de carácter general. A pesar de ese seguimiento global, se advierte que existen algunas omisiones de cierta relevancia que no deben pasar desapercibidas, derivadas principalmente de la legislación regional.
En primer lugar, en el expediente no consta el informe del Secretario General de la Consejería consultante, de carácter necesario cuando se trata de proyectos normativos (artículo 50.2, h de la Ley 1/1988, de 7 de enero), y tampoco el de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas, cuyas competencias están parcialmente afectadas por lo que dispone el proyecto.
En segundo lugar, y más importante, no se han recabado los pareceres de las Administraciones afectadas por el proyecto normativo, derecho de audiencia que deriva de una manera general del artículo 3.2 LPAC cuando dice que las Administraciones Públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación; también del artículo 4.1 de la misma LPAC, según el cual las Administraciones Públicas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y en consecuencia, deberán: a) respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias, y b), ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones. Y para las Administraciones Locales, de una manera explícita e indubitada, el artículo 3.1, a) de la Ley 9/1994, de 30 de diciembre, del Consejo Regional de Cooperación Local, recoge el informe preceptivo de dicho órgano en todos los proyectos normativos de la Comunidad Autónoma que afecten a sus competencias, como es el caso. De una manera particular destaca la preceptividad de la audiencia a las Corporaciones Locales, dado que la propia LS ha resaltado en su Exposición de Motivos su vocación municipalista, orientación que ha de conservarse también en la reglamentación de desarrollo.
En cuanto a la Administración del Estado, el Proyecto prevé, como vocal de la Comisión, un representante de dicha Administración, designado por el Delegado de Gobierno de la Comunidad (artículo 4.3, c), añadiendo que cuando el orden del día de la Comisión incluya la consideración de expedientes relativos a Planes de Ordenación del Litoral, será convocado a la misma un representante de la Demarcación de Costas del Estado en la Región de Murcia (artículo 5.2). El trámite de audiencia a esta Administración sería además necesario teniendo en cuenta que no consta en el expediente obrante en este Consejo sobre el Anteproyecto de LS que se hubiera otorgado dicho trámite en la fase de elaboración de la LS; y se insertaría, como ha quedado dicho, en la previsión recogida por el artículo 4.5 LPAC, según la cual «en las relaciones entre la Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas, el contenido del deber de colaboración se desarrollará a través de instrumentos y procedimientos que de manera común y voluntaria establezcan tales Administraciones».
Estas carencias habrían de motivar la retroacción de actuaciones y el sometimiento del proyecto a las Administraciones afectadas según el artículo 12 LS, pero, en atención a la urgencia invocada y sin perjuicio de resaltar el carácter esencial de la observación, el Consejo va a dictaminar sobre el contenido del proyecto.
TERCERA. Contenido del proyecto.
El proyecto se estructura en una Exposición de Motivos; 2 Títulos: el primero sobre la organización y funciones de la CCPT (artículos 1 a 10, dividido en 2 capítulos), y el segundo sobre su funcionamiento (artículos 11 a 18, dividido también en 2 capítulos); 3 Disposiciones Adicionales, 1 Transitoria, 2 Finales y 1 Derogatoria. El informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos obrante al expediente dedica su apartado IV a recoger un conjunto de observaciones concretas al articulado (sintetizadas en Antecedentes), que son plenamente asumidas por este Consejo, no sólo por estar, en parte, fundadas en nuestra doctrina legal, sino también porque son producto de una visión acertada del lugar que en el ordenamiento va a ocupar el proyecto de Decreto, de su interrelación con el conjunto normativo regional y, además, son certeras desde el punto de vista de la praxis de funcionamiento de los órganos colegiados.
Por ello, consideramos esenciales todas ellas, debiendo insistir, especialmente, en los aspectos que a continuación se exponen.
I. La ilegalidad del artículo 2. Tal como observa la Dirección de los Servicios Jurídicos, el artículo 2 se aparta de lo dispuesto en el 12.3 LS en dos aspectos: en el apartado a), la LS no se refiere, exclusivamente, a la adaptación del planeamiento general a dicha ley sino «a la Ley» en general, es decir, a toda norma estatal o regional; y en el apartado b) se ha omitido la referencia a «los planes y actuaciones con incidencia territorial». La separación que el proyecto reglamentario pretende respecto a la LS ya de entrada no es admisible, puesto que parece buscar una indirecta modificación de la norma superior no aceptable desde el punto de vista de las relaciones que presiden normas de diferente rango. Basta con aludir al artículo 62.2 LPAC, que califica nulas de pleno derecho las disposiciones que contradigan a una norma superior. Pero además, la separación respecto al texto de la LS tiene relevancia material.
En efecto, esta omisión tiene gran trascendencia en la medida en que se está suprimiendo una de las competencias previstas en la Ley para dicho órgano consultivo, como es la de informar en los expedientes relativos a planificaciones y actuaciones sectoriales de competencia autonómica que tienen una incidencia territorial (planes de carreteras, saneamiento, etc.), competencia coherente con la concepción de órgano de colaboración y coordinación interadministrativa que da a la CCPT la LS.
II. Omisión de otros desarrollos reglamentarios. Por otra parte, el proyecto no acomete desarrollo alguno de las previsiones de la LS en cuanto a los instrumentos de ordenación del territorio, previsiones que se limitan a señalar que el informe de la CCPT se emitirá con carácter previo a la aprobación inicial (artículos 22.1 y 29.2 LS).
En cuanto a los instrumentos de planeamiento urbanístico no existen previsiones específicas en el proyecto de Decreto sobre cómo se incardina el informe de la CCPT en la fase de aprobación ante la Administración regional, ni sobre su plazo de emisión. Si tenemos en cuenta que la LS ha acortado los plazos máximos para aprobar definitivamente los planes generales municipales de ordenación, su revisión y adaptación (tres meses, según el artículo 136.2 y dos meses en las modificaciones afectantes a elementos estructurales del Plan General, según el artículo 138), la fijación de dicho plazo permitiría suspender el plazo máximo legal para resolver un procedimiento, de conformidad con lo previsto en el artículo 42.5,c) LPAC.
III. La composición de la Comisión. El artículo 12.2 LS establece que la CCPT se compondrá de representantes de todas las Consejerías, de la Federación de Municipios de la Región de Murcia y de la Administración del Estado. La concreción del precepto legal es realizada en el proyecto de reglamento distribuyendo a los miembros, por Administraciones, de la siguiente manera: 16 representantes la Comunidad Autónoma, 1 las Corporaciones Locales y 1 la Administración del Estado. La duda que transmite ese reparto de miembros es si el fin legal de la CCPT -asegurar la coordinación interadministrativa- puede entenderse asumido también por el proyecto. La intensidad de las competencias afectadas lleva a admitir que la representación de la Comunidad Autónoma en éste órgano ha de ser mayoritaria, pero también a deducir que las restantes Administraciones quedan representadas de modo insuficiente.
Y por lo que respecta a la representación de la Administración regional, se advierte, además, la ausencia del Instituto del Suelo y de la Vivienda en el CCPT, cuestión que habrá de ponderar la Consejería a la vista de la Ley 1/1999, de 17 de febrero.
CUARTA. Observaciones particulares al articulado.
Además de las expresadas en el Informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos a cuyo contenido nos remitimos, se observan las siguientes:
- Exposición de Motivos.
Debiera invertirse el orden de sus párrafos destacando, en primer lugar, el párrafo segundo que alude a la creación de dicho órgano por la LS y su naturaleza, posponiendo el apartado primero al penúltimo párrafo, en alusión a que los nuevos órganos previstos en la Ley (no sólo la Comisión sino también el Consejo) vienen a sustituir al Consejo Asesor Regional de Urbanismo de Murcia, cuya estructura y funcionamiento venían recogidos en el Decreto 67/1986, de 24 de julio, y que se ha revelado como un órgano fundamental para asesorar a los órganos competentes en materia de urbanismo y ordenación del territorio en el ejercicio de las funciones decisorias.
En el último párrafo, si se cita el Estatuto de Autonomía, debe concretarse el artículo correspondiente y debe recogerse la fórmula que proceda caso de que la propuesta final sea conforme al Dictamen del Consejo Jurídico o se aparte de él, como indica la Dirección de los Servicios Jurídicos.
- Artículo 3. Ámbito territorial.
El contenido de este precepto, que reproduce el artículo 2 del anterior Decreto 67/1986, resulta innecesario de acuerdo con las competencias estatutarias.
- Artículo 5. Participación pública.
Existe un error en el artículo 5.1 del proyecto cuando se mencionan las Normas Complementarias como expedientes sometidos a informe de la Comisión, ya que, de acuerdo con el artículo 139 LS, las Normas Complementarias son expedientes que aprueban los Ayuntamientos previo informe vinculante de la Dirección General competente en materia de urbanismo en aspectos de legalidad y naturaleza de la modificación.
- Artículo 6. Del Presidente.
El apartado f) del artículo 6 señala que corresponde al Presidente de la CCPT «dictar cuantas instrucciones de régimen interior sean procedentes para el adecuado despacho de los asuntos»·.
Dicha competencia de dictar circulares e instrucciones (que se reproduce del anterior Decreto 67/1986) la ostentan los Consejeros, en su condición de jefes de las Consejerías, de conformidad con lo previsto en el artículo 49, d) de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia, no en su condición de presidente de un órgano colegiado. Otro aspecto diferente es que dicho órgano colegiado puede adoptar determinados acuerdos sobre su organización interna, atribución que sí cabe reconocerle en virtud de lo que dispone el artículo 22.2 LPAC. Por tanto, debe reconsiderarse.
- Artículo 7. Del Vicepresidente.
En el apartado a) debería añadirse «u otras causas legales» (por ejemplo los supuestos de abstención).
- Artículo 9. Del Secretario.
No se ha previsto el régimen de sustitución salvo que se remita a acuerdo del órgano colegiado.
- Artículo 10. De la Comisión Técnica.
No se prevé en el Decreto la incardinación de la ponencia técnica en el funcionamiento de la Comisión, sin que parezca muy apropiada a la naturaleza técnica de este órgano la remisión al Título II del proyecto en cuanto a su funcionamiento en lo que resulte aplicable (Disposición Adicional Tercera).
- Artículo 18. De las Actas.
El apartado 3 reitera el contenido del artículo 16.2.
- Disposición Adicional Primera.
En lugar de señalar el plazo de un mes (se supone como máximo) para el nombramiento de los vocales, dada la urgencia con que se plantea el proyecto debería contemplarse el plazo máximo para constituir la Comisión, que conlleva el de nombramiento de los representantes por los órganos correspondientes.
- Disposición Transitoria Única.
Trata de solventar uno de los problemas suscitados en cuanto al régimen transitorio de la LS al derogar la Ley 10/1995, con la consiguiente supresión del Consejo Asesor de Ordenación del Territorio, ya que con la entrada en vigor de la LS se creaban los nuevos órganos previstos (Disposición Adicional Cuarta), pero queda pendiente su constitución y puesta en funcionamiento. Al no quedar previsto el órgano que debía dictaminar los expedientes en tramitación a la entrada en vigor de la LS, el proyecto solventa la omisión indicando que se sometan a la CCPT.
- Disposición Final Primera.-
Como en reiteradas ocasiones ha indicado este Consejo Jurídico (Dictámenes 22/99, 45/99 y 44/01), los reglamentos del Consejo de Gobierno sólo pueden efectuar explícitas atribuciones de potestad normativa a los Consejeros «siempre que se haga de manera puntual y particularizada, con las concreciones suficientes», citando al respecto la STS, Sala 3ª, de 30 de noviembre de 1996 que, en la misma línea, indica que «el Consejo de Ministros, al promulgar un Reglamento, puede deferir al Ministerio correspondiente puntos concretos y de carácter accesorio que no supongan una modificación o alteración sustantiva de aquél, sino simplemente un desarrollo objetivo y puntual de las normas reglamentarias».
Ello supone, en principio y en buena técnica normativa, que el proyecto debería prever aquellos concretos aspectos del mismo que pudieran necesitar un desarrollo reglamentario por el Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, evitando la cómoda y no deseable fórmula de habilitarle genéricamente. Por ello, se sugiere suprimir tal Disposición Final Primera y sustituirla por habilitaciones más concretas y puntuales.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA. Antes de la aprobación del proyecto, debe concederse trámite de audiencia a las Administraciones afectadas, especialmente a las Corporaciones Locales.
SEGUNDA. La distinta redacción de los apartados a) y b) del artículo 2, respecto al 12 de la LS, constituye infracción de ésta, por lo que deben ser corregidos.
TERCERA. La composición de la Comisión prevista en el proyecto arroja dudas sobre si el fin legal de asegurar la coordinación interadministrativa puede ser adecuadamente cumplido, porque las representaciones de la Administración del Estado y de la Federación de Municipios se encuentran en proporción insuficiente.
CUARTA. El proyecto precisa incorporar las correcciones expresadas en la Consideración Cuarta de este Dictamen, así como las recogidas en el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos.
QUINTA. El proyecto no recoge desarrollos sobre las competencias de la Comisión que, sin embargo, serían muy convenientes, como se contiene en la Consideración Tercera II, sobre instrumentos de ordenación del territorio y sobre el modo de incardinar el informe de la Comisión respecto a los instrumentos de planificación urbanística.
No obstante, V.E. resolverá.
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