Dictamen 17/99
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Año: 1999
Número de dictamen: 17/99
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Presidencia
Asunto: Anteproyecto de Ley de Colegios Profesionales de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La falta de concreción expresa de lo básico, no impide el ejercicio de la competencia de desarrollo legislativo, ya que, como estableció el Tribunal Constitucional en sus Sentencias de 28 de julio de 1981 y 28 de enero de 1982, "las normas no son básicas por el mero hecho de estar contenidas en una Ley y ser en ellas calificadas como tales, sino que lo esencial del concepto de bases es su contenido", constituído por la regulación del interés general, a definir siempre por la normativa nacional o supraautonómica; fuera de este campo, el desarrollo legislativo tenderá -dentro siempre de aquel marco- a la cobertura del "interés respectivo" (artículo 137 CE) de cada Comunidad Autónoma.
2. Expresa el artículo 22.1 que todos los actos y resoluciones de los Colegios Profesionales y de los Consejos de Colegios, sujetos al Derecho Administrativo, "son susceptibles de los recursos establecidos legalmente en vía administrativa". La aparente solución a la cuestión acudiendo, sin más, al procedimiento común no despeja los interrogantes que surgen al descender al detalle. Así, ¿qué recurso cabrá contra el acuerdo colegial caso de no existir el Consejo de Colegios, quedando impedida la vía impugnatoria que indica el artículo 20, f) del Anteproyecto?; y este otro ¿qué recurso se da contra el acuerdo del Consejo de Colegios, caso de que éste exista? Porque la contestación, a la vista del procedimiento común, sería el recurso ordinario (mientras esté en vigor el artículo 107 de la LPAC), o el recurso de alzada (cuando, dentro de poco, entre en vigor la modificación de dicho artículo 107, a virtud de la Ley 4/1999, de 13 de enero); pero tanto el recurso ordinario como el de alzada han de ser interpuestos ante el órgano superior jerárquico del que dictó el acuerdo impugnado, y tal órgano superior no existe en las hipótesis que nos ocupan.
El remedio está en abandonar la actual redacción del artículo 22.1 del Anteproyecto y hacer uso de lo indicado en la Disposición Transitoria Primera de la LPAC, que permite a las Corporaciones de Derecho Público ajustar su actuación "a su legislación especifica", así como prever los "recursos corporativos" aludidos en el artículo 8.1 y 2 de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales, para utilizar, finalmente, la especial potestad contenida en el artículo 107.2 de la LPAC, de sustituir el recurso hoy ordinario (y también, luego, el de alzada), en supuestos o ámbitos sectoriales determinados y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas y con respeto a los principios, garantías y plazos reconocidos a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.
3. Los Estatutos y sus modificaciones, una vez aprobados, han de remitirse a la Administración regional para su calificación de legalidad y posteriores inscripción registral y publicidad en el BORM. Del resto de datos registrables el Anteproyecto no predica su necesario registro, aunque sí expresa que "se tomará razón" (artículo 25), obligación más bien interna para la Administración que para la Corporación de que se trate, cuando algunos de tales datos (fusión, por ejemplo) son de indudable transcendencia y merecedores de una obligada constancia registral.
4. La transferencia de funciones y servicios estatales operada por el Real Decreto 2172/93 se refirió a los Colegios Oficiales o Profesionales "cuyo ámbito territorial esté exclusivamente comprendido dentro del territorio propio de la Comunidad". Quedaron fuera de la transferencia tanto los Colegios de ámbito nacional o estatal (el de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, por ejemplo), como los de ámbito infraestatal aunque supraautónomicos (como el Notarial de Albacete y el de Ingenieros de Minas de Levante); la segregación de estos Colegios requerirá aprobación por Decreto, pero del Gobierno del Estado, conforme al artículo 4.2 de la Ley 2/1974, sobre colegios Profesionales.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 15 de febrero de 1999, el Excmo. Sr. Consejero de Presidencia remitió a este Consejo Jurídico el expediente relativo al Anteproyecto de Ley de Colegios Profesionales de la Región de Murcia, interesando su dictamen preceptivo y acompañando el extracto de Secretaría y la relación de documentos, de los que se desprendía no figurar el dictamen que se había solicitado del Consejo Económico y Social (CES), razón por la que el Consejo Jurídico, en sesión celebrada el mismo día, acordó solicitar de dicha Consejería se completara el expediente con suspensión del plazo para la emisión del dictamen, conforme a lo prevenido en el artículo 47.2 de su Reglamento de Organización y Funcionamiento.
SEGUNDO.- Con fecha 25 de febrero de 1999 tuvo entrada en este Consejo Jurídico la comunicación del expresado Consejero remitiendo el dictamen emitido por el CES, así como los informes de las Consejerías de Medio Ambiente, Agricultura y Agua, de Política Territorial y Obras Públicas, y de la Dirección General de la Función Pública y de la Inspección de Servicios. El expediente, así completado, comprende estos particulares:
1. Primer borrador del Anteproyecto de Ley.
2. Memoria de necesidad y oportunidad.
3. Informe del Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia.
4. Sugerencias y observaciones evacuadas por distintos Colegios Profesionales de la Región de Murcia.
5. Informe, análisis y propuestas sobre dichas sugerencias y observaciones.
6. Memoria económica.
7. Texto definitivo del borrador del Anteproyecto de Ley, con propuesta de elevación al Consejo de Gobierno.
8. Acuerdo del Consejo de Gobierno decidiendo se soliciten informes del resto de Consejerías de la Administración regional, del CES y de este Consejo Jurídico.
9. Informes de las Consejerías de Industria, Trabajo y Turismo; de Medio Ambiente, Agricultura y Agua; de Política Territorial y Obras Públicas y de la Dirección General de la Función Pública y de la Inspección de Servicios, y
10. Dictamen del Consejo Económico y Social.
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen
El presente Dictamen se ha solicitado y se emite con carácter preceptivo, al amparo del artículo 12.2 de la Ley de creación del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, al tratarse de un Anteproyecto de Ley.
SEGUNDA.- Elaboración del Anteproyecto
Ha seguido el trámite prevenido en el artículo 22 de la Ley 50/1997, del Gobierno, de aplicación supletoria conforme al artículo 15.4 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, al carecer ésta de normativa propia sobre regulación de la iniciativa legislativa.
Se ha dado cumplimiento a cuanto al efecto dispone el citado artículo, iniciándose la elaboración en la Consejería de Presidencia por ser la competente a tenor del Decreto regional 54/1996, de 17 de julio, al tener la misma atribuidas las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma sobre "desarrollo de la legislación básica estatal en materia de Colegios Oficiales o Profesionales"; se han acompañado las memorias y los informes evacuados, siendo de destacar las consultas verificadas a 39 Colegios Profesionales, de los que 15 emitieron observaciones y sugerencias al borrador del Anteproyecto, con el análisis de unas y otras que dieron lugar al definitivo borrador elevado al Consejo de Gobierno, acordando éste, en sesión de 14 de enero de 1999, recabar los informes de las Consejerías y los preceptivos dictámenes del CES y de este Consejo Jurídico. Se ha completado el expediente con los posteriormente aportados informes de las Consejerías y Centro Directivo aludidos y con el Dictamen del CES, los que al no haber sido considerados en el Anteproyecto (ha quedado silenciado su rechazo o su admisión), obliga a una especial atención de tales particulares al momento de emitir nuestro Dictamen.
TERCERA.- El título competencial
La primitiva redacción del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia no atribuyó a la Comunidad Autónoma competencia alguna en materia de Colegios Profesionales. Fue la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, la que transfirió -por vía del artículo 150.2 de la Constitución- a la Región de Murcia la competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de "Corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos y profesionales". A dicha Ley siguió el Real Decreto 2172/1993, de 10 de diciembre, sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad en materia de Colegios Oficiales Profesionales con ámbito exclusivamente comprendido en el territorio regional, y el Decreto 28/1994, de 18 de febrero, de aceptación de las funciones traspasadas y su atribución a las correspondientes Consejerías. Tras ello se llega a la reforma del Estatuto de Autonomía, operada por Ley Orgánica 4/1994, de 24 de marzo, que consignará en el artículo 11.9 del mismo como competencia de desarrollo legislativo y de ejecución de la Comunidad Autónoma, la correspondiente en materia de "Corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos y profesionales", competencia que, en cuanto afecta al desarrollo legislativo y en lo concerniente a Colegios Oficiales o Profesionales, quedó asignada a la Consejería de Presidencia por el ya aludido Decreto 54/1996.
La última reforma del Estatuto operada por Ley Orgánica 1/1998, de 15 de junio, desciende a detallar las Corporaciones de derecho público aludidas, introduciendo la nueva redacción de la atribución de tal competencia en el modo que expresa el vigente artículo 11.10:
"Colegios Profesionales y ejercicio de las profesiones tituladas, Camaras agrarias, de Comercio, Industria y Navegación, Cofradias de Pescadores y demás corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos y profesionales".
Advertidas en el expediente citas a la redacción estatutaria anterior, deben éstas corregirse con las modificaciones introducidas y hoy vigentes (así, la Memoria de Necesidad y el Informe Jurídico).
CUARTA.- La normativa básica en la materia
Su consideración ha de arrancar de lo dispuesto en el artículo 36 de la Constitución: "La ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el funcionamiento de los Colegios deberán ser democráticos", precepto que, en doctrina del Tribunal Constitucional, "contiene fundamentalmente una reserva de Ley" (STC 42/1986), añadiendo que "corresponde a la legislación estatal fijar los principios y reglas básicas a que han de ajustar su organización y competencias las Corporaciones de derecho público representativas de intereses profesionales" (STC 76/1983).
La expresada legislación estatal queda integrada: por la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, modificada por la Ley 74/1978, de 26 de diciembre y, recientemente, por la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales; y por el artículo 15, apartados 2 y 3, de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico.
Tiene expreso carácter básico la regulación introducida por la citada Ley 7/1997, en cuanto reconoce la sujección del ejercicio de las profesiones colegiadas al régimen de libre competencia; establece que el indispensable requisito de colegiación deberá únicamente realizarse en el Colegio territorial correspondiente al domicilio del profesional, y elimina la potestad de los Colegios Profesionales para fijar honorarios mínimos, si bien podrán establecer baremos de honorarios orientativos. Dicho carácter básico, proclamado respecto a la nueva regulación, se silencia en cuanto al resto del articulado, vigente y no modificado, de la Ley 2/1974, circunstancia a la que es sensible la legislación autonómica producida en la materia, ya por "la falta de una ley postconstitucional, que afronte de forma acabada la definición de aquello que es básico" (Exp. Mot. Ley 10/1998, de 14 de diciembre, Islas Baleares), o porque "el carácter preconstitucional de la Ley de Colegios Profesionales dificulta, a pesar de las modificaciones posteriores, la precisión de las normas que tienen el carácter de legislación básica, lo que introduce un elemento de inseguridad a la hora de regular las particularidades del régimen colegial" (Exp. Mot., Ley 19/1997, de 11 de julio, Madrid).
Ahora bien, tal falta de concreción expresa de lo básico, no impide el ejercicio de la competencia de desarrollo legislativo, ya que, como estableció el Tribunal Constitucional en sus Sentencias de 28 de julio de 1981 y 28 de enero de 1982, "las normas no son básicas por el mero hecho de estar contenidas en una Ley y ser en ellas calificadas como tales, sino que lo esencial del concepto de bases es su contenido", constituído por la regulación del interés general, a definir siempre por la normativa nacional o supraautonómica; fuera de este campo, el desarrollo legislativo tenderá -dentro siempre de aquel marco- a la cobertura del "interés respectivo" (artículo 137 CE) de cada Comunidad Autónoma.
QUINTA.- Régimen de la actuación colegial
La Disposición Transitoria Primera de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) establece que "las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos y profesionales ajustarán su actuación a su legislación especifica. En tanto no se complete esta legislación les serán de aplicación las prescripciones de esta Ley en lo que proceda".
De otro lado, el artículo 6.1 de la Ley 2/1974 señala que "los Colegios Profesionales, sin perjuicio de las Leyes que regulen la profesión de que se trate, se rigen por sus Estatutos y por los Reglamentos de Régimen Interior". Añadirá el artículo 8.1 de igual Ley que "los actos emanados de los órganos de los Colegios y de los Consejo Generales, en cuanto estén sujetos al Derecho Administrativo, una vez agotados los recursos corporativos, serán directamente recurribles ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa".
SEXTA.- Observaciones al Anteproyecto de Ley remitido
1. El Anteproyecto consta de cinco Capítulos, veintiséis artículos, dos Disposiciones Adicionales, una Transitoria, una Final y una Derogatoria; todos consignan las correspondientes rotulaciones. Al comienzo se lee "Exposición de Motivos" sin su concreto contenido, posiblemente porque su redacción aguardará a la segunda elevación del Anteproyecto al Consejo de Gobierno, tal como previene el artículo 22.4 de la Ley 50/1997.
2. El Capítulo I "Disposiciones Generales" dedica el artículo 1 al objeto y ámbito de aplicación de la Ley, y el artículo 2 a la naturaleza jurídica de los Colegios Profesionales y los Consejos de Colegios.
2.1. Dirá el primero que su objeto es la regulación de los Colegios Profesionales "cuyo ámbito se circunscriba exclusivamente a todo o a parte del territorio de la Región de Murcia", así como los Consejos de Colegios de la Región de Murcia. Tal redacción es acorde con el panorama regional actual en el que coexisten Colegios de una misma profesión -Abogados, Procuradores y Titulares mercantiles- en distintas zonas del territorio regional, con otros de ámbito idéntico a la Región -la mayoría-, y con las Delegaciones o Demarcaciones de otros de ámbito suprarregional o nacional; la Ley, por tanto, regulará sólo los Colegios infrarregionales o regionales, así como los Consejos de tales Colegios, y no impide la futura creación de nuevos Colegios de ámbito comarcal o inferior al regional frente al criterio seguido por otras Comunidades Autónomas (Madrid, Baleares y Navarra), al establecer éstas que los nuevos Colegios que se constituyan tengan como ámbito la totalidad del territorio autonómico, lo que comportará la ventaja de la innecesariedad de los Consejos de Colegios en tales supuestos.
2.2. Sobre la naturaleza jurídica de los Colegios Profesionales y Consejos de Colegios el artículo 2 vuelca a su contenido el propio texto del artículo 1º de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales, y el inciso final del artículo 36 de la Constitución, aunque sin referencia a las fuentes de procedencia.
3. El Capítulo II trata "De los Colegios Profesionales", a lo que dedica los artículos 3 al 14.
3.1. El artículo 3 lleva como rótulo la sola palabra "Constitución" cuando su contenido abarca también a la "creación" de nuevos Colegios, empleando caprichosamente tales conceptos puesto que los Colegios se crean y son los órganos los que se constituyen, debiendo tal rotulación ser más completa, y el uso de los términos el adecuado (el párrafo 3 expresa "No se puede constituir más de un Colegio..." y "... no podrá constituirse un nuevo Colegio...).
La creación queda sujeta a reserva de ley conforme al artículo 4 de la Ley 2/1974, la que también expresa que "los Colegios adquirirán personalidad jurídica desde que, creados en la forma prevista en esta Ley, se constituyan sus órganos de gobierno", redacción que, aparte de ser la consagrada, es técnicamente más completa que la figurada en el párrafo 2 del artículo que nos ocupa, recomendando, por tanto, su sustitución.
3.2. El artículo 4 se refiere al "procedimiento" de creación de un nuevo Colegio, indicando el Anteproyecto que a dichos fines, "se elaborará por la Consejería competente en razón de la materia". Su redacción podría entenderse como reserva a favor del ejecutivo con merma de la iniciativa legislativa de los Grupos Parlamentarios de la Asamblea, por lo que, como sugiere el CES, se aconseja alguna referencia que impida tal interpretación.
De igual modo, se aconseja la sustitución de la locución "Consejería competente en razón de la materia" por la de "Consejería cuyas competencias guarden relación con la profesión respectiva", como sugiere la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Agua y como también se expresa en el artículo 10.1 del Anteproyecto; con ello quedará mejor deslindada la asignación competencial que, de modo genérico, el Decreto 54/1996 atribuyó a la Consejería de Presidencia, siendo coherente, además, que la Consejería promotora de la creación de un Colegio sea luego también la que se perfile como la adecuada para mantener las relaciones con dicho Colegio, según demande el cumplimiento de sus fines corporativos.
3.3. El artículo 6 sobre "Derechos y deberes de los Colegiados" desarrolla acertadamente la normativa básica en cuanto a la imprescindible incorporación al Colegio correspondiente para poder ejercer una profesión colegiada; debe rechazarse la sugerencia del CES de que, junto a la obligación de colegiación, "se debería establecer la de contar con un seguro que cubra la responsabilidad civil que pudiera derivarse por el ejercicio de la citada profesión", imposición añadida a la que no autoriza la norma básica, y prácticamente innecesaria cuando es notorio que, por vía potestativa y sin imposición ajena, tal cobertura la procuran los Colegios.
No se entiende bien lo expresado por el CES (pag. 16) de que "el Anteproyecto debería suprimir la colegiación obligatoria para los profesionales que presten sus servicios con carácter exclusivo para la Administración Pública de la Región de Murcia", cuando precisamente el Anteproyecto pretende y hace lo mismo que el CES echa en falta, al quedar excusado de colegiación el profesional funcionario cuando el destinatario de sus actividades sea exclusivamente la Administración (Artículo 6.4, inciso primero). Lo que sí hace el precepto -en su inciso segundo- es exigir la colegiación cuando el profesional funcionario dedique su actividad también para destinatarios distintos a la Administración, dado que esta segunda actividad puede alcanzarla previo reconocimiento de compatibilidad.
3.4. El artículo 8 se refiere a los Estatutos a elaborar y aprobar por los propios Colegios, asegurando que la estructura interna y el régimen de funcionamiento sean democráticas, criterio muy distinto al aún establecido en la Ley 2/1974 expresando que "serán necesariamente aprobados por el Consejo General" (Artículo 6.4), exigencia que hoy no cabe predicar en el ámbito autonómico.
3.5.Las relaciones de los Colegios Profesionales con las Administraciones Públicas se regulan en el artículo 10 del Anteproyecto y, abundando en lo ya expresado en el precedente apartado 3.2, cabe ahora decir que el párrafo 1 del artículo en cuestión debería remodelarse expresando que los Colegios Profesionales se relacionarán con la Consejería de la Comunidad Autónoma indicada en la normativa de su creación o regulación, cuya competencia esté relacionada con la profesión respectiva, debiendo eliminarse la referencia de que sea la Comisión de Secretarios la que dirima las dudas al respecto.
La redacción que se aconseja tiene a su favor la praxis legal y reglamentaria ya existente, toda vez que las cuatro Leyes promulgadas por la Comunidad Autónoma, -de creación de los Colegios Profesionales de Fisioterapeutas (Ley 9/96), de Podólogos (Ley 10/96), de Ingenieros en Informática (Ley 1/98) y de Ingenieros Técnicos en Informática (Ley 2/98)-, reiteran en su artículo 4 la concreta Consejería, o el Departamento que por vía reglamentaria determine el Consejo de Gobierno, para su relación con el Colegio Profesional. Y también tiene el antecedente del Decreto regional 28/1994, de 18 de febrero, por el que se adscribieron a concretas Consejerías distintos Colegios Profesionales -de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria, de Arquitectos, de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, de Administradores de Fincas, de Delineantes y Diseñadores Técnicos y de Diplomados en Trabajo Social y Asistentes Sociales-, todos ellos relacionados en el Real Decreto 2172/1993, de traspaso de funciones y servicios del Estado.
Los restantes párrafos 2 y 3 de este artículo 10 reproducen funciones ya indicadas en el artículo 9, letra o), debiendo suprimirse dichos párrafos por su repetición.
3.6. El artículo 11 consigna la necesidad de previo expediente disciplinario, con trámite de audiencia, para imponer sanciones colegiales, según los Estatutos y las normas de procedimiento administrativo. Dirá también el artículo 8, g) del Anteproyecto, que los Estatutos de los Colegios regularán "su régimen disciplinario, tipificando las infracciones en que puedan incurrir los colegiados y las sanciones que correspondan, así como el procedimiento en tales casos aplicables sic y los órganos competentes para su aplicación".
Son, por tanto, los Estatutos colegiales la pieza capital del régimen disciplinario, atribución plenamente democrática, aunque también excesivamente general en cuanto que igualmente debe quedar cumplido el principio de reserva de ley señalado en el artículo 25 de la Constitución, extendido al ámbito sancionador desde la STC de 8 de junio de 1981 y plasmado en los artículos 127 y siguientes de la Ley 30/1992 al erigir, entre otros, como principios de la potestad sancionadora, los de tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad y prescripción, razones que aconsejan se complete el ordenamiento proyectado, dotando así de la necesaria homogeneidad en la materia a los Colegios de nueva creación, con la adaptación, en lo que precisen, de los Estatutos ya vigentes a tenor de la Disposición Transitoria.
3.7. El artículo 13.2 contempla la segregación de un "Colegio regional" de otro u otros "de ámbito territorial superior", segregación que deberá ser aprobada por Decreto del Consejo de Gobierno. La redacción utilizada provoca dudas si se contraponen las locuciones entrecomilladas, ya que si tal ámbito territorial fuera superior al autonómico, dicha hipótesis habría de tener un comentario análogo al que se expondrá al tratar de la Disposición Adicional Segunda. La redacción actual, por tanto, precisa ser mejorada.
4. El Capítulo III versa sobre los "Consejos de Colegios de la Región de Murcia", dedicando al tema los artículo 15 al 20.
4.1. El artículo 15.1 faculta a los Colegios de una misma profesión para integrarse en un Consejo de Colegios de la profesión respectiva. Sobre tal particular el informe del CES aboga por la imposición obligatoria de la integración (así se recogió en el primer borrador del Anteproyecto), sugerencia que contradice el espíritu democrático que debe presidir todo régimen colegial y el parecer de los Colegios consultados, por lo que debe rechazarse y mantener la actual redacción.
4.2. Respecto al artículo 15.2, sobre la equivalencia de funciones del Colegio único regional a las de un Consejo de Colegios "cuando así proceda", dicha locución sigue siendo tan ambigua como la primitiva del borrador ("si procede") a la que sustituye. Mejor sería indicar "determinando tales concretas funciones en los Estatutos del Colegio".
4.3. El artículo 15.4, sobre personalidad jurídica y capacidad de obrar de los Consejos de Colegios, merece igual comentario al ya efectuado al artículo 4.1, en el precedente apartado 3.1 de este Dictamen.
4.4. Los artículos 16 y 17 tratan del procedimiento de constitución y disolución de los Consejos de aquellos Colegios de la misma profesión cuyo ámbito esté exclusivamente comprendido dentro del territorio de la Comunidad. La doble mayoría requerida colma adecuadamente las exigencias democráticas para la creación del Consejo de Colegios mediante Decreto del Consejo de Gobierno, con silencio positivo por el transcurso de tres meses desde la solicitud.
El precepto merece favorable acogida. Sólo cabría apuntar que se estimaran las sugerencias vertidas a lo largo de este Dictamen en cuanto a los conceptos "creación" y "constitución", y la locución "Consejería competente por razón de la materia".
4.5. Los Estatutos -artículo 18- han de ser confeccionados por una Comisión representativa de los Colegios, aprobados por la mayoría de sus Juntas Directivas y con la ratificación de sus respectivas Asambleas Generales, sistema conforme a las previsiones democráticas constitucionales frente a lo dispuesto en el artículo 6.2 de la Ley 2/1974 (aprobación por el Gobierno, a propuesta del Ministerio competente), cuya aplicación sólo se concibe hoy respecto de los Colegios nacionales o supraautonómicos.
4.6. Tanto la estructura interna como el funcionamiento de dichos Consejos de Colegios han de ser democráticos, correspondiendo a la representación de cada Colegio el voto proporcional al número de colegiados, adoptándose los acuerdos por mayoría en la que se exigirá, al menos, el voto favorable de la cuarta parte de los representantes de cada uno de los Colegios presentes. La opción elegida se entiende acorde con el ordenamiento. No obstante, conviene llamar la atención sobre el peligro que supone que la representación procedente de un solo Colegio pueda vetar los acuerdos de una mayoría.
5. El Capítulo IV trata del régimen jurídico, dedicando a ello los artículos 21 al 23.
5.1. Como Corporaciones de Derecho Público que son, quedan sujetos al Derecho Administrativo los actos de los Colegios Profesionales y Consejos de Colegios, sin más excepciones que las cuestiones de índole civil, penal o laboral conforme al párrafo 2 del artículo 21, cuya redacción quedaría mejorada sustituyendo las expresiones "que quedan atribuidas..." y "que quedan sometidas...", por las de "al estar atribuidas..." y "por estarlo a la ...", pues la atribución y el sometimiento a las respectivas jurisdicciones, no depende de la ley proyectada.
5.2. Expresa el artículo 22.1 que todos los actos y resoluciones de los Colegios Profesionales y de los Consejos de Colegios, sujetos al Derecho Administrativo, "son susceptibles de los recursos establecidos legalmente en vía administrativa". La aparente solución a la cuestión acudiendo, sin más, al procedimiento común no despeja los interrogantes que surgen al descender al detalle. Así, ¿qué recurso cabrá contra el acuerdo colegial caso de no existir el Consejo de Colegios, quedando impedida la vía impugnatoria que indica el artículo 20, f) del Anteproyecto?; y este otro ¿qué recurso se da contra el acuerdo del Consejo de Colegios, caso de que éste exista? Porque la contestación, a la vista del procedimiento común, sería el recurso ordinario (mientras esté en vigor el artículo 107 de la LPAC), o el recurso de alzada (cuando, dentro de poco, entre en vigor la modificación de dicho artículo 107, a virtud de la Ley 4/1999, de 13 de enero); pero tanto el recurso ordinario como el de alzada han de ser interpuestos ante el órgano superior jerárquico del que dictó el acuerdo impugnado, y tal órgano superior no existe en las hipótesis que nos ocupan.
El remedio está en abandonar la actual redacción del artículo 22.1 del Anteproyecto y hacer uso de lo indicado en la Disposición Transitoria Primera de la LPAC, que permite a las Corporaciones de Derecho Público ajustar su actuación "a su legislación especifica", así como prever los "recursos corporativos" aludidos en el artículo 8.1 y 2 de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales, para utilizar, finalmente, la especial potestad contenida en el artículo 107.2 de la LPAC, de sustituir el recurso hoy ordinario (y también, luego, el de alzada), en supuestos o ámbitos sectoriales determinados y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas y con respeto a los principios, garantías y plazos reconocidos a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.
Esto es lo que han hecho las Comunidades Autónomas de Madrid y de Baleares, legislando en la misma y concreta materia .
6. Del Registro de Colegios Profesionales y de los Consejos de Colegios trata el Capítulo V, dedicando a la materia los artículos 24 a 26.
6.1. Tal registro queda adscrito a la Consejería de Presidencia, por ser la que tiene atribuidas las competencias de desarrollo legislativo en materia de Colegios Profesionales, conforme al Decreto 54/1996, de 17 de julio.
6.2. Los Estatutos y sus modificaciones, una vez aprobados, han de remitirse a la Administración regional para su calificación de legalidad y posteriores inscripción registral y publicidad en el BORM. Del resto de datos registrables el Anteproyecto no predica su necesario registro, aunque sí expresa que "se tomará razón" (artículo 25), obligación más bien interna para la Administración que para la Corporación de que se trate, cuando algunos de tales datos (fusión, por ejemplo) son de indudable transcendencia y merecedores de una obligada constancia registral, aconsejándose, por tanto, un repaso de la actual redacción.
7. Sobre la Disposición Adicional Segunda del Anteproyecto, este Consejo no comparte su redacción en cuanto confiere a la Administración regional la aprobación de la segregación de las Delegaciones en la Región, respecto de los Colegios Profesionales de ámbito superior al autonómico, para constituir Colegios independientes. Y no lo comparte por entender que tal Disposición constituye intromisión en competencias estatales.
La transferencia de funciones y servicios estatales operada por el Real Decreto 2172/93 se refirió a los Colegios Oficiales o Profesionales "cuyo ámbito territorial esté exclusivamente comprendido dentro del territorio propio de la Comunidad". Quedaron fuera de la transferencia tanto los Colegios de ámbito nacional o estatal (el de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, por ejemplo), como los de ámbito infraestatal aunque supraautónomicos (como el Notarial de Albacete y el de Ingenieros de Minas de Levante); la segregación de estos Colegios requerirá aprobación por Decreto, pero del Gobierno del Estado, conforme al artículo 4.2 de la Ley 2/1974, sobre colegios Profesionales.
Abunda en lo anterior el reciente ejemplo contemplado por el Real Decreto 277/1999, de 12 de febrero (BOE del día 27), acordando la segregación de la delegación en Segovia del Colegio Oficial de Graduados Sociales de Madrid, cuya actividad se extiende a tres Comunidades Autónomas, "por lo que la competencia para aprobar la segregación corresponde al Estado, mientras que la constitución del nuevo Colegio es competencia de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en cuyo ámbito territorial va a desarrollar su actividad".
Cuando antecede basta para aconsejar la supresión de la Disposición Adicional Segunda del Anteproyecto.
CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo Jurídico advierte que, una vez remitido al mismo el borrador estimado como definitivo en el expediente de elaboración de una disposición, cualquier adición posterior de informes complementarios debe también ser acompañada del nuevo borrador que la estimación de los dichos informes haya podido comportar en la redacción del anterior, o la expresión y razones del rechazo de las nuevas sugerencias. Lo contrario conduce a que el Consejo Jurídico se entrometa en una elaboración que debe serle ajena.
SEGUNDA.- Pese a lo anterior, el Consejo Jurídico ha de constatar el significativo esfuerzo y la considerable participación realizados en la elaboración del Anteproyecto examinado, al que informa favorablemente en tanto se atiendan las siguientes observaciones:
A) De carácter esencial, las relativas a la supresión de los artículos 10.2 y 3; 22.1 y Disposición Adicional Segunda.
B) De carácter complementario o de mejora, las relativas a los artículos 3.2 y 3; 4; 10; 11; 13.2; 15.2 y 4; 21.2 y 25.
No obstante, V.E. resolverá.
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