Dictamen 110/02

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Año: 2002
Número de dictamen: 110/02
Tipo: Consultas facultativas
Consultante: Ayuntamiento de Torre Pacheco
Asunto: Posibilidad de considerar como obra menor la instalación de invernaderos.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
En consecuencia, con independencia de las interpretaciones que se suscitan en relación con la salvedad prevista en el apartado 1 del artículo 215 de la Ley 1/2001, su tenor literal excluye a las instalaciones de invernaderos que se pretendan construir, puesto que se refiere a las ya tipificadas, que es donde opera la licencia municipal, por lo que el Consejo Jurídico entiende que para catalogar hoy a un invernadero como obra mayor o menor ha de acudirse a otros criterios normativos y jurisprudenciales.
La jurisprudencia ha establecido que el carácter de una obra como mayor o menor deriva de su propia naturaleza y consideración legal, por lo que no es lo mismo un invernadero doméstico, o de escasa entidad en cuanto a sus características o superficie afectada (que sí puede considerarse como obra menor), que los invernaderos que forman parte de una explotación agrícola, que por su envergadura cuantitativa y cualitativa se conceptúan como obra mayor, teniendo en cuenta los aspectos urbanísticos y medioambientales que han de ser fiscalizados: por ejemplo, la clase y categoría de suelo, emplazamiento (que las estructuras que dan cobijo a estos cultivos no sean un obstáculo para la evacuación de aguas en los momentos de lluvias intensas), retranqueos mínimos a caminos y linderos, la distribución interior con las zonas para recogida de los productos agrícolas, almacenamiento temporal de los restos de cosecha y plásticos, residuos, balsas, etc. Por tanto, para estos supuestos, es el proyecto el que permite determinar si cumple o no los requisitos exigidos por la legislación urbanística y el planeamiento urbanístico (STS, Sala 3ª, de 18 de febrero de 1987).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 4 de enero de 2002 -registro de entrada-, el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Torre Pacheco recaba Dictamen facultativo del Consejo Jurídico, al amparo de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo (LCJ), sobre la siguiente cuestión:
"En este Ayuntamiento se ha planteado, por uno de los grupos políticos municipales, la consideración como obra menor para la instalación de invernaderos.
Dicha propuesta, al amparo de lo dispuesto en el artículo 215.1 de la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia, ofrece serios problemas de interpretación y aceptación, dudando si la salvedad reflejada por el referido precepto tendría aplicación en todos los casos o sólo en los supuestos de tipicidad mencionada y que no parece resolver el resto de la Ley regional, ni la legislación catastral".
SEGUNDO.- El artículo 215.1 de la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia, sobre el que versa la consulta, establece: "a efectos de esta Ley se conceptuarán como obras menores aquellas de sencilla técnica y que no precisen elementos estructurales, salvo aquellas que se encuentren tipificadas como invernaderos en la calificación del Registro Catastral, y aquellas de reforma que no supongan alteración de volumen, del uso principal de las instalaciones y servicios de uso común o del número de viviendas y locales, ni afecten a la composición exterior, a la estructura o a las condiciones de habitabilidad o seguridad. En ningún caso se entenderán como obras menores las intervenciones en edificios declarados Bien de Interés Cultural o catalogados por el planeamiento, los grandes movimientos de tierra y la tala masiva de arbolado" .
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
La consulta al Consejo Jurídico se formula con carácter facultativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 11 de la LCJ, estando facultado el Alcalde para recabar el presente Dictamen.
Es objeto de la misma "la propuesta para considerar como obra menor la instalación de invernaderos" cuya aceptación, según el oficio de la Alcaldía, suscita problemas con fundamento en la interpretación de lo dispuesto en el artículo 215.1 de la ley 1/2001 y, concretamente, por la salvedad prevista en el citado apartado "salvo aquellas que se encuentren tipificadas como invernaderos en la calificación del registro catastral", añadiendo también en la consulta si dicha salvedad tendría aplicación a todos los casos, o sólo a los supuestos de tipicidad mencionados, sin que tales extremos sean aclarados por el resto de la Ley.
SEGUNDA.- La licencia municipal y los invernaderos. Alcance de la intervención municipal.
Aunque la consulta efectuada no cuestiona la preceptividad de la licencia municipal, interesa prefijar el alcance de la intervención de los Ayuntamientos en los actos de edificación y usos del suelo y, concretamente, respecto a la instalación de invernaderos.
Con carácter general el deber de solicitar licencia se refiere, sin excepción, a todos los actos que signifiquen una transformación material de los terrenos o del suelo (STS, Sala 3ª, de 31 de enero de 1994), como queda plasmado en el artículo 221.1 de la Ley 1/2001: "todo acto de edificación y uso del suelo que conlleve su transformación está sujeto a licencia municipal".
A través de la licencia urbanística, los Ayuntamientos realizan un control preventivo sobre la actividad de los administrados, para asegurar que el aprovechamiento de los terrenos que se pretende llevar a cabo se ajusta a la ordenación urbanística. La licencia es independiente de otras autorizaciones que fueran procedentes con arreglo a la legislación sectorial específica.
La ley 1/2001 (artículo 221.3, h), al igual que otras leyes autonómicas en la materia, cita expresamente entre los actos de edificación y usos del suelo sujetos a licencia municipal la instalación de invernaderos, si bien añade una nota distintiva, "cuando lleve algún tipo de estructura portante", excluyendo, por tanto, de la misma a los que no dispongan de tales estructuras. La sujeción a licencia municipal de los invernaderos vuelve a ser reiterada por la Ley regional cuando establece los usos permitidos en suelos urbanizables sin sectorizar (transitoriamente) y en suelo no urbanizable. En la primera clase y categoría de suelo (suelo urbanizable sin sectorizar), el artículo 83.3 de la Ley 1/2001 establece que se podrán autorizar, mediante licencia municipal, las construcciones e instalaciones vinculadas a explotaciones de naturaleza agrícola, ganadera o del sector primario, citando entre ellas a las instalaciones precisas para la adecuada explotación agrícola, tales como invernaderos, viveros, etc., que deberán tener carácter aislado y adecuado al ambiente donde se ubiquen y guardarán proporción con la superficie y naturaleza agraria de la explotación (artículo 84. A, 1). Del último párrafo se desprenden los aspectos que los Ayuntamientos han de fiscalizar desde el punto de vista del control de la licencia municipal.
En relación con el suelo no urbanizable y con el régimen de usos, la Ley 1/2001 (artículo 75.1) establece que se debe destinar el suelo y las edificaciones a los usos agrícolas, forestales, etc., u otros usos vinculados a la utilización racional de los recursos naturales, dentro de los límites que establezcan las normas sectoriales que les afecten y el planeamiento urbanístico. Además, la Ley regional diferencia los usos permitidos en función de las categorías en suelo no urbanizable (de protección específica, protegido por el planeamiento y reservado para sistemas generales).
En consecuencia, de los preceptos citados podemos extraer que las instalaciones de invernaderos, cuando lleven algún tipo de estructura portante, están sujetas a licencia municipal, así como el alcance de la intervención municipal. Ahora bien no se agota la intervención municipal con dicho control, puesto que los Ayuntamientos ostentan también competencias en materia de protección del medio ambiente y de salubridad pública (artículo 25.2, apartados f y h LBRL). Cabe citar, a este respecto, las previstas en la Ley regional 1/1995, de Protección Ambiental sobre calificación ambiental, y en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad sobre control sanitario del medio ambiente.
Inclusive, la precitada Ley 1/1995 somete a evaluación de impacto ambiental determinadas transformaciones de terrenos incultos o seminaturales para la explotación agrícola intensiva, o la realización de cualquier proyecto en un área de sensibilidad ecológica, donde exista riesgo de alteración de la realidad física, etc.
TERCERA.- Catalogación de obras mayores y menores. Subsunción de los invernaderos en una u otra categoría.
La distinción entre obras mayores y menores, que se traduce en la exigencia de proyecto suscrito por técnico competente para las primeras y en el procedimiento y plazo máximo para resolver el otorgamiento de las respectivas licencias municipales (artículo 217.3 y 4), ha sido recogida en el artículo 215 de la Ley regional, catalogando una serie de supuestos que define como obra menor (apartado 1) y, los restantes, como obra mayor (apartado 2), si bien establece que en ningún caso pueden entenderse como obras menores las intervenciones en edificios declarados Bien de Interés Cultural (BIC) o catalogados por el planeamiento, los grandes movimientos de tierra y la tala masiva de arbolado.
La consulta efectuada, en relación con las instalaciones de invernaderos, basada en las dudas interpretativas que suscita el siguiente párrafo contenido en el apartado 1 del citado artículo, requiere un análisis detallado del mismo:
"...se conceptuarán como obras menores aquellas de sencilla técnica y que no precisen elementos estructurales, salvo aquellas que se encuentren tipificadas como invernaderos en la calificación del Registro Catastral...".
1. La conceptuación como obras menores de las obras de sencilla técnica y que no precisan de elementos estructurales viene a plasmar el criterio jurisprudencial sobre las características generales de este tipo de obras, citando a este respecto la STS, Sala 3ª, de 21 de febrero de 1984: "...las obras menores se caracterizan por ser de sencillez técnica y escasa entidad constructiva y económica consistiendo normalmente en pequeñas obras de simple reparación, decoración, ornato o cerramientos que no precisan de proyecto firmado por profesionales titulados...". Indudablemente pueden subsumirse determinadas instalaciones de invernaderos en las características descritas: domésticos, de escasa entidad y características ligeras, etc.
2. Sin embargo, esta inicial catalogación se complica con el inciso que se añade a continuación "salvo aquellas que se encuentren tipificadas como invernaderos en la calificación del Registro Catastral", como indica el órgano consultante al referirse a las dudas interpretativas que suscita. Veamos:
a) Si nos atenemos al sentido propio de sus palabras, esta salvedad se interpretaría como excepción a la obra menor, por lo que las instalaciones tipificadas como invernaderos en la calificación del Registro Catastral se considerarían obras mayores. Esta interpretación tendría su fundamento en el artículo 63 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, que considera bienes inmuebles de naturaleza rústica las construcciones de esta naturaleza, es decir, las instalaciones de carácter agrario que, situadas en los terrenos de naturaleza rústica, sean indispensables para el desarrollo de las explotaciones agrícolas; por el contrario, no tienen la consideración de construcciones, a efectos del Impuesto de Bienes Inmuebles, los tinglados de pequeña entidad utilizados en explotaciones agrícolas, por su carácter ligero y poco duradero de los materiales empleados en su construcción. Por tanto, de acuerdo con los referidos criterios, los invernaderos pueden ser considerados como obra mayor o menor en función de su consideración como construcción o no, según la normativa catastral.
b) Por el contrario, si nos atenemos a los antecedentes legislativos, la justificación de este inciso estriba en la finalidad de que los invernaderos sean considerados obra menor. En efecto, su incorporación al texto legal se produjo mediante una enmienda oral, durante la tramitación parlamentaria del entonces Proyecto de Ley, que fue aprobada por unanimidad de los grupos políticos, y cuya justificación era la siguiente: "Y ello, pues porque viene siendo una solicitud de los sindicatos agrarios de que, efectivamente, los invernaderos se encuentren considerados como objeto de licencias de obra menor y que en ningún caso puedan estar considerados como obras mayores, por los perjuicios que se le pudieran ocasionar a dichos agricultores" (Diario de Sesiones de la Comisión de Política Sectorial, nº. 22/ 27,28,29 y 30 de marzo, y 2 de abril de 2001, folios 586 y 587). En congruencia con dicha finalidad, la excepción "salvo aquellas que se encuentren tipificadas como invernaderos..." debería interpretarse como una excepción a la consideración de obra mayor, aun cuando se tratara de instalaciones que precisen de elementos estructurales, a los que alude el artículo 221.h) de la Ley 1/2001 cuando establece que se someten a licencia municipal los invernaderos que conlleven algún tipo de estructura portante. Sin embargo esta interpretación acorde con la finalidad de su adición, está en contradicción con el tenor literal del párrafo, su ubicación y alcance, por las siguientes razones:
• Al añadirse el inciso a continuación de una tipificación negativa de la obra menor "aquellas de sencilla técnica y que no precisen elementos estructurales" y comenzar con el término "salvo", está sustentando la primera interpretación expuesta: como excepción a la obra menor.
• Si la finalidad de esta excepción consistía en que las instalaciones de invernaderos se considerasen en todo caso obra menor, hubiera clarificado la misma que se hubiera insertado al apartado 2 del mismo artículo 215, como excepción a las obras mayores.
• Más importante aún es la alusión a que "se encuentren tipificadas como invernaderos en la calificación del Registro Catastral", que excluye a las instalaciones de invernaderos no realizadas, puesto que las tipificadas en el Registro Catastral son las instalaciones agrarias ya existentes, pero no las que puedan realizarse, donde opera la licencia municipal con carácter previo. Por tanto, para que pudiera entenderse aplicable a las instalaciones de invernaderos que se pretendan realizar, debería haberse utilizado la expresión "aquellas que sean susceptibles de inscripción en el Registro Catastral".
En consecuencia, con independencia de las interpretaciones que se suscitan en relación con la salvedad prevista en el apartado 1 del artículo 215 de la Ley 1/2001, su tenor literal excluye a las instalaciones de invernaderos que se pretendan construir, puesto que se refiere a las ya tipificadas, que es donde opera la licencia municipal, por lo que el Consejo Jurídico entiende que para catalogar hoy a un invernadero como obra mayor o menor ha de acudirse a otros criterios normativos y jurisprudenciales, que son los citados en el apartado siguiente.
CUARTA.- Sobre la propuesta de considerar a los invernaderos como obra menor.
Dado que el citado inciso, por las razones expuestas, no puede sustentar la consideración de obra menor o mayor a efectos del control preventivo urbanístico que realizan los Ayuntamientos, a través de la licencia municipal y, en concreto, para la exigencia de proyecto, hemos de acudir a los criterios jurisprudenciales sobre las obras mayores y menores para determinar, en cada caso, su exigencia.
En consecuencia, en relación con la escueta propuesta de considerar a los invernaderos como obra menor, el Consejo Jurídico entiende que no puede ser estimada con el carácter de generalidad con que aparece formulada, por los siguientes motivos:
1º) La jurisprudencia ha establecido que el carácter de una obra como mayor o menor deriva de su propia naturaleza y consideración legal, por lo que no es lo mismo un invernadero doméstico, o de escasa entidad en cuanto a sus características o superficie afectada (que sí puede considerarse como obra menor), que los invernaderos que forman parte de una explotación agrícola, que por su envergadura cuantitativa y cualitativa se conceptúan como obra mayor, teniendo en cuenta los aspectos urbanísticos y medioambientales que han de ser fiscalizados: por ejemplo, la clase y categoría de suelo, emplazamiento (que las estructuras que dan cobijo a estos cultivos no sean un obstáculo para la evacuación de aguas en los momentos de lluvias intensas), retranqueos mínimos a caminos y linderos, la distribución interior con las zonas para recogida de los productos agrícolas, almacenamiento temporal de los restos de cosecha y plásticos, residuos, balsas, etc. Por tanto, para estos supuestos, es el proyecto el que permite determinar si cumple o no los requisitos exigidos por la legislación urbanística y el planeamiento urbanístico (STS, Sala 3ª, de 18 de febrero de 1987).
2º) A mayor abundamiento, estas instalaciones pueden llevar aparejados desmontes de tierras, explanaciones, terraplenado, etc., y los movimientos de tierras, en función de la envergadura cuantitativa y cualitativa, pueden ser calificados como obra mayor (STS, Sala 3ª, de 5 de junio de 1987), como así lo recoge el artículo 215.1 de la Ley 1/2001, al señalar expresamente que los grandes movimientos de tierra en ningún caso se entenderán obra menor.
3º) Por tanto, deben ser los servicios técnicos municipales los que, a la vista de la instalación, y sobre la base de los criterios jurisprudenciales expuestos, determinen en sus informes si una obra se califica como mayor o menor, siguiendo en cada caso el procedimiento aplicable.
4º) No obstante, con el fin de establecer criterios generales que puedan ser conocidos de antemano por los interesados y evitar el excesivo casuismo, el Consejo Jurídico considera deseable que, mediante desarrollo reglamentario de la Ley 1/2001, la Administración regional complete las previsiones legales para catalogar las instalaciones de invernaderos en una u otra categoría y, entre tanto, el propio Ayuntamiento, a través de las normas urbanísticas del Plan General Municipal de Ordenación con el que ha de adaptarse a las previsiones de la Ley 1/2001, puede establecer criterios para deslindar el carácter de obra menor o mayor de las instalaciones de invernaderos, respetando la normativa estatal y autonómica.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El artículo 221.3, h) de la Ley 1/2001, del Suelo de la Región de Murcia prescribe que está sujeta a licencia municipal la instalación de los invernaderos, cuando conlleve algún tipo de estructura portante (Consideración Segunda).
SEGUNDA.- La consideración de los invernaderos como obra mayor o menor estará en función de su naturaleza y consideración legal, y de la regulación contenida en el artículo 215 de la Ley 1/2001 no se desprende la posibilidad de su reducción a una sola categoría, como contiene la propuesta objeto de consulta, por las razones recogidas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen.
TERCERA.- Se recomienda el desarrollo reglamentario de la Ley 1/2001 que complete las previsiones legales y deslinde los supuestos de obra mayor y menor para las instalaciones de invernaderos en toda la Región. Entre tanto el Ayuntamiento, a través de las normas urbanísticas de su instrumento de planeamiento general (licencias), puede establecer los criterios respetando la normativa estatal y regional.
No obstante, V.S. resolverá.
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