Dictamen 238/02

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Año: 2002
Número de dictamen: 238/02
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Reponsabilidad patrimonial instada por D.ª A. V. M. en nombre y representación de su hijo menor de edad J. I. S. F. debida a accidente escolar.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Los artículos 1902 y 1903 del Código Civil no permiten llegar a la conclusión de que la presunción de responsabilidad recae sobre la Administración, que resulta radicalmente contraria al clásico aforismo "necessitas probandi incumbit ei qui agit", positivado en la actualidad en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, correspondiendo por tanto la carga de la prueba a quien pretende la declaración de responsabilidad, de tal forma que sólo cuando el particular pruebe la concurrencia de los diversos elementos que configuran la responsabilidad de la Administración vendrá ésta obligada a probar la existencia de circunstancias que puedan enervarla.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 26 de octubre de 2001, D.ª A. V. M., actuando en su condición de representante legal del menor J. I. S. F. (alumno de quinto de Primaria del Colegio Público "Profesor Enrique Tierno Galván", de Totana), presenta reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Consejería de Educación y Cultura, por los daños sufridos por el menor cuando, el 24 del mismo mes y año, estando en el patio del referido centro, durante el recreo, echó a correr chocando con otro compañero que venía en sentido contrario, cayendo sobre el bordillo del único escalón que hay en el patio delante de la fachada principal del Colegio. Como consecuencia del impacto sufre rotura de las encías con desprendimiento de los incisivos centrales superiores, luxación de otro y rotura de dos coronas. Los hechos indicados son los que se refieren en la comunicación de accidente escolar efectuada por el Director del centro.
Se adjunta a la solicitud documentación acreditativa de la representación legal que sobre el menor ostenta la reclamante, en su condición de madre acogente, así como también factura original de odontólogo por importe que, inicialmente, asciende a 15.000 pesetas (90.15 euros), aunque se indica que dicha cantidad es meramente provisional y que se irán aportando las facturas de los gastos que se vayan originando.
Con posterioridad se traen al expediente los siguientes documentos:
- Informe médico con diagnóstico de "avulsión de piezas nº. 11 y 21; fractura coronoradicular importante en sentido vertical de la pieza 12; movilidad notable de las piezas 13 y 22 y herida en labio superior con gran edema en zona perioral y periorbitaria".
- Diversas facturas por un importe total de 1.260,75 euros, incluyendo gastos de odontólogo, farmacia y desplazamientos de Totana a Murcia para asistir a la consulta de aquél.
SEGUNDO.- Por resolución de 24 de enero de 2002 de la Secretaría General de la Consejería de Educación y Cultura, se admite la reclamación y se designa instructora.
Abierto el trámite de audiencia y notificado éste a la reclamante el 30 de enero siguiente, el Director del centro emite, el 25 de febrero de 2002, un informe detallado acerca de las circunstancias del accidente, en el que, tras reiterar los hechos indicados en la inicial comunicación de accidente escolar y señalar el carácter tranquilo del alumno y la situación económica de la familia, incide en que "la caída del alumno no habría revestido tal gravedad de no haber estado el escalón en el lugar que está, ya que es paso obligado para entrar al edificio del centro. La cocinera y la ayudante de cocina del colegio manifestaron, al conocer el accidente, que ellas habían tropezado varias veces en ese escalón".
Asimismo, con fecha 14 de marzo de 2002, la instructora solicita a la Unidad Técnica de Centros Educativos de la Dirección General de Centros, Ordenación e Inspección Educativa, informe técnico sobre las condiciones de acceso al colegio, en orden a averiguar si el daño pudo haberse evitado si la Administración hubiera empleado una diligencia de buen padre de familia o una previsión del riesgo acorde con el nivel socioeconómico de la zona o medios materiales y de los conocimientos técnicos de que se dispone para prestar el servicio educativo.
El informe del Arquitecto Jefe de la referida Unidad Técnica confirma la existencia del escalón, que se produce para dar acceso al centro, debido a la diferencia de rasante que se da entre el suelo interior del edificio y el exterior acerado, indicando la existencia de rampas de acceso para minusválidos a cada lado. Igualmente pone de manifiesto que la existencia de escalones en la generalidad de los edificios es la forma habitual y muchas veces única que existe para salvar desniveles o comunicar distintas rasantes, finalizando su informe señalando la posibilidad de eliminar dicho escalón de la zona de acceso directo al Centro, si bien obligatoriamente existiría en otro punto.
No consta que ambos informes fueran comunicados a la interesada.
TERCERO.- Con fecha 23 de mayo de 2002, la instructora formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación al considerar que la Administración no empleó toda la diligencia exigible a un buen padre de familia en la guarda y custodia del menor, correspondiendo a aquélla demostrar que actuó con dicha diligencia, en atención a la inversión de la carga de la prueba que se deriva de la presunción de responsabilidad que recae sobre la Administración según los artículos 1902 y 1903 del Código Civil. Dicho razonamiento se basa en la existencia del escalón con el que se golpeó el niño, que la instructora considera que debería estar debidamente protegido y señalizado, dado que quedaría incluido en el supuesto contemplado por el apartado 2.7 de las llamadas "Instrucciones de diseño" que complementan los Programas de Necesidades aprobados por la Orden Ministerial de 4 de noviembre de 1991, que indica: "Los desniveles del terreno, muros de contención o elementos peligrosos, cuando sean inevitables por la topografía del terreno, deberán estar debidamente protegidos y señalizados". Igualmente, cita las normas sobre accesibilidad en espacios públicos y edificación que prescriben, respecto de las escaleras, que "tendrán un mínimo de tres peldaños y un máximo de dieciséis".
Concluye la propuesta de resolución proponiendo una indemnización de 234,39 euros a la que se añadirá las cantidades que posteriormente se acrediten.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación activa y procedimiento.
La determinación de la legitimación activa en el supuesto sometido a consulta reviste cierta dificultad en atención a las circunstancias concurrentes. En efecto, de la documentación obrante en el expediente se deriva que la relación que une a la reclamante con el menor que sufrió el accidente es la existencia de un acogimiento familiar, ya que, aunque conste una resolución de promoción judicial de adopción, no se ha aportado la resolución judicial constitutiva de dicha modalidad de filiación (artículo 176.1 del Código Civil, en adelante CC). Por tanto, la cuestión estriba en dilucidar si la referida relación permite considerar a la Sra. V., como representante legal del menor. En este sentido, el artículo 173.1 CC señala, como contenido del acogimiento familiar, que éste produce la plena participación del menor en la vida de familia e impone a quien le recibe las obligaciones de velar por él, tenerlo en su compañía, alimentarlo, educarlo y procurarle una formación integral. Dicho contenido es similar al que el artículo 154 CC atribuye a la patria potestad, con excepción de las funciones consistentes en "representarlos y administrar sus bienes". Por tanto, el acogimiento no confiere la representación legal del menor acogido, que ostentarán los padres o, en su caso, la entidad pública correspondiente, al menos hasta el momento en que se perfeccione la adopción, dado que, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 108 en relación con el 162 CC, los padres adoptivos ya sí ostentarán la citada representación.
No obstante, las circunstancias que rodean el supuesto, especialmente el prolongado acogimiento del menor (desde el año 1993) y la adopción en curso desde febrero de 2001, y que probablemente en la actualidad ya se haya constituido, demuestran su arraigo en la familia de la reclamante. Por ello, en el convencimiento de que la negación de legitimación activa a la acogente determinaría en la práctica la imposibilidad para el menor de defender sus intereses, cabe reconocer dicha legitimación.
El procedimiento seguido en la tramitación de la reclamación presenta deficiencias sustanciales, sobre todo relativas al trámite de audiencia y a la propuesta de resolución.
Dispone el artículo 11 RRP que, instruido el procedimiento e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrá aquél de manifiesto al interesado. Sin embargo, en el supuesto sometido a consulta se advierte que, tras el trámite de audiencia concedido por la instructora el 25 de enero de 2002 y notificado 5 días después, se producen nuevas actuaciones e informes que se incorporan al expediente y que, no obstante, no se comunican a la reclamante. Así ocurre con los informes del Director del centro, de 25 de febrero de 2002 y del Arquitecto Jefe de la Unidad Técnica de Centros Educativos. El carácter esencial de dichos informes en la resolución del procedimiento se aprecia de la simple lectura de la propuesta de resolución, que se fundamenta en ambos. Por ello, la instructora debió dar un nuevo trámite de audiencia a la interesada, comunicándole la existencia de ambos documentos para así darle ocasión de conocer su contenido. Al no hacerlo, se incurre en un vicio de procedimiento de carácter sustancial que obliga a retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior a aquél en que debió producirse el referido trámite.
Respecto a la propuesta de resolución, establece el artículo 13.2 RRP que la resolución se pronunciará, entre otros extremos, sobre la valoración del daño causado y la cuantía de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cálculo y ajustándose a lo dispuesto en el artículo 89 LPAC que, en su apartado 1, obliga a resolver sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados y cualesquiera otras derivadas del procedimiento. En contra de lo expuesto, la propuesta de resolución se limita a señalar que existe una corresponsabilidad en los hechos, considerando que la Administración debe responder de los gastos odontológicos, que cuantifica en 234.39 euros, sin especificar qué criterios ha utilizado para llegar a dicha cantidad, cuando las facturas por gastos estrictamente odontológicos (excluidos los de desplazamiento y farmacéuticos) presentadas hasta el momento de formularse la propuesta ascendían a 613.03 euros. Del mismo modo, se omite cualquier razonamiento sobre la no consideración en la determinación del quantum indemnizatorio de los restantes gastos acreditados, tales como desplazamientos desde Totana a la consulta odontológica en Murcia y abono de productos farmacéuticos para el tratamiento del menor.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; la actual Consejería de Educación y Cultura es competente para resolver el presente procedimiento, al tratarse de unos presuntos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional de educación en el que se integra el centro público donde ocurrió el accidente.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
1) De las actuaciones practicadas puede, inicialmente, afirmarse la disconformidad de este Órgano Consultivo con la propuesta de resolución que las concluye, ya que no se advierte que concurran en el accidente sufrido por el alumno todos los requisitos que la LPAC exige para que la responsabilidad patrimonial de la Administración sea declarada a causa del mismo.
En efecto, según el artículo 139 LPAC, cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
Ahora bien, a este respecto el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, y sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 25 de febrero de 1999).
Asimismo el Tribunal Supremo, en sentencia de 26 de febrero de 1998, indicó que "durante el desarrollo de las actividades escolares, extraescolares y complementarias el profesorado tiene el deber de observar la diligencia propia de los padres de familia". En el supuesto examinado puede afirmarse que ese grado de diligencia no demandaba mayores medidas de prevención y protección que las adoptadas, ya que el evento se produjo dentro del riesgo que supone el desarrollo de juegos y actividades libres durante el recreo y no por la falta de vigilancia exigible a los profesores, puesto que resulta imposible evitar las consecuencias que estas actividades lúdicas conllevan, salvo que las mismas se prohibiesen totalmente, lo que llevaría al absurdo de impedir la libre expansión de los alumnos en el tiempo pensado y dedicado precisamente a esta finalidad.
Por otro lado, el Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el número 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que "deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan, legalmente establecidos en los artículos 139 a 146 LPAC".
También es abundante la doctrina sentada por otros órganos consultivos autonómicos que propugna la ausencia de la relación de causalidad cuando los hechos se producen fortuitamente, dentro del riesgo que suponen las actividades lúdicas de los escolares durante el tiempo de recreo, y no por falta de la vigilancia exigida al profesorado (Dictamen núm. 38/2000, de 6 de junio, del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, y Dictamen núm. 522/2000, de 28 de diciembre, del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana). Postura la expuesta a la que tampoco es ajeno este Consejo Jurídico, como ha tenido ocasión de afirmar en Dictámenes 178/2002 y 179/2002, de 30 de septiembre, entre otros muchos.
Así sintetizada la doctrina tanto jurisprudencial como de los diversos órganos consultivos, que fundamentaría una resolución desestimatoria de la reclamación, resta por analizar si la existencia del escalón en el acceso al edificio del colegio puede desvirtuarla. Para ello la instructora percibe, en la actuación de la Administración, la ausencia del deber de diligencia de un buen padre de familia, al considerar que el escalón podía haber sido suprimido, evitando de esta forma un riesgo para los alumnos. Sin embargo, el informe del Arquitecto Jefe de la Unidad Técnica de centros docentes indica que la existencia de escalones es la forma habitual de salvar desniveles o comunicar distintas rasantes y que, si bien podría eliminarse en su actual ubicación, sería necesario construirlo en otro lugar, por lo que ese riesgo continuaría existiendo. Por otra parte, a pesar de los esfuerzos que realiza la instructora para calificar la presencia del escalón como contraria a las instrucciones de la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar, en tanto que éstas exigen que los desniveles del terreno, los muros de contención y los restantes elementos peligrosos, cuando sean inevitables por la topografía del terreno, deberán estar protegidos y señalizados, no cabe considerar que se produzca tal infracción, desde el momento en que un elemento arquitectónico tan habitual como un escalón no cabe considerarlo como "elemento peligroso" susceptible de ser protegido, dado que ello, además, impediría que cumpliera su función. Antes bien, dichas instrucciones se estarían refiriendo a accidentes del terreno, muros y otros elementos que, objetivamente considerados, serían susceptibles de generar por sí mismos riesgos de entidad para la seguridad de los alumnos. En definitiva, las citadas instrucciones no prohiben la existencia de escalones en los centros, ni exigen que éstos se encuentren protegidos y señalizados. Del mismo modo, tampoco cabe entender infringidas las normas sobre accesibilidad aludidas por la instructora, dado que éstas se refieren a "escaleras", entendidas como "serie de escalones que sirven para subir a los pisos de un edificio o a un plano más elevado, o para bajar de ellos" (Diccionario de la Real Academia Española, primera acepción de la voz), mientras que en el supuesto sometido a consulta no existe propiamente una escalera, sino sólo un escalón.
Por su parte, el carácter ordinario de los escalones en la mayoría de los edificios alude a un estándar de riesgo generalmente admitido, por lo que su existencia en un centro docente no puede interpretarse como una ausencia del deber de diligencia propio de un buen padre de familia y, por tanto, nunca puede considerarse susceptible de generar por sí sólo la responsabilidad de la Administración.
Finalmente, cabe destacar que la propuesta de resolución llega a afirmar que la presunción de responsabilidad recae sobre la Administración, de conformidad con los artículos 1902 y 1903 CC, y que a ésta corresponde, por inversión de la carga de la prueba, demostrar que actuó con la diligencia de un buen padre de familia en la guarda y custodia del menor. Dicha argumentación resulta inadmisible y debe ser firmemente corregida por este Consejo Jurídico. En primer lugar porque nada en los referidos artículos del Código Civil permite llegar a la conclusión expuesta, que resulta radicalmente contraria al clásico aforismo "necessitas probandi incumbit ei qui agit", recogido en la actualidad en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, correspondiendo por tanto la carga de la prueba a quien pretende la declaración de responsabilidad, de tal forma que sólo cuando el particular pruebe la concurrencia de los diversos elementos que configuran la responsabilidad de la Administración vendrá ésta obligada a probar la existencia de circunstancias que puedan enervarla.
Así pues, para que resulte viable la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, es preciso que concurra el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño irrogado al particular y, en el supuesto que nos ocupa, si bien es cierto que el daño existe y se acredita y, además, se produce con ocasión de la prestación del servicio público educativo, no lo fue como consecuencia de su funcionamiento y, por tanto, la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del centro educativo, impiden que los hechos aquí examinados desencadenen la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.
Dados los razonamientos en que se fundamenta la propuesta de resolución, será oportuno terminar esta Consideración recordando que el Tribunal Supremo ha afirmado que "la consecuencia derivada de una interpretación laxa del citado precepto (139.1 LPAC) hasta el extremo de convertir a las Administraciones Públicas en aseguradoras de todos los riesgos sociales, dada la amplitud de los servicios que prestan y de las competencias que ostentan, es la más perturbadora para una correcta realización y progresiva ampliación de tales servicios públicos, pues el principio de solidaridad de riesgos, que late en el sistema de responsabilidad de la Administración, con el fin de lograr un mejor reparto de los beneficios y cargas sociales, puede verse frustrado con interpretaciones extensivas del requisito del nexo causal, aunque sea por razones tan atendibles jurídicamente como es la de evitar el desvalimiento de una persona que ha sufrido un grave quebranto en su salud, para lo que, sin embargo, no está concebido el instituto de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas si no concurren los requisitos para declararla..." (Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 27 de julio de 2002).
2) La anterior consideración no agota, a juicio del Consejo Jurídico, el resto de cuestiones que ofrece el expediente tramitado, ya que del ordenamiento podrían derivarse otros aspectos relevantes, dignos de consideración, cuestiones éstas muy frecuentemente reiteradas en Dictámenes anteriores como consecuencia de consultas procedentes de la misma Consejería sobre asuntos sustancialmente semejantes al presente, a cuyas Consideraciones nos remitimos.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución que estima la reclamación de responsabilidad patrimonial, al considerar este Consejo Jurídico que no queda acreditada la relación de causalidad entre el daño sufrido por el alumno y la prestación del servicio público educativo.
SEGUNDA.- La anterior conclusión, en tanto que modifica el sentido estimatorio de la propuesta de resolución, determina que, caso de ser aceptada, hayan de retrotraerse las actuaciones al momento inmediatamente anterior a aquélla, para abrir un nuevo trámite de audiencia en los términos señalados en la Consideración Segunda.
 No obstante, V.E. resolverá.
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