Dictamen 26/03

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Año: 2003
Número de dictamen: 26/03
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Trabajo y Política Social (1999-2003) (2004-2007)
Asunto: Anteproyecto de Ley del sistema de servicios sociales de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La Consejería consultante solicita, además, que el Dictamen se despache con carácter urgente, ruego que atiende este Consejo aunque dejando constancia, por una parte, de que la motivación esgrimida como fundamento de dicha solicitud no responde a una causa objetiva apreciable en el expediente o en el Anteproyecto, y, por otra, que, dada la reducción de plazo que implica el despacho urgente de la consulta y la trascendencia y relevancia del Anteproyecto, el análisis del mismo no puede agotar todas las cuestiones que de otro modo sería posible, y debe limitarse, por tales razones, a un examen general del Anteproyecto y de su expediente.
2. Es claro que el Anteproyecto de Ley examinado afecta al ámbito de competencias de las Administraciones Locales de la Región, ya sea en cuanto a la delimitación de sus competencias en relación con las autonómicas, ya como Administraciones que habrán de aplicar el ordenamiento emanado de la Administración regional en esta materia; por ello, estamos en presencia del supuesto regulado por el artículo 2.1 LBRL, siendo innegable el derecho de participación de las entidades locales de la Región. Tal participación pudo practicarse a través del Consejo Regional de Cooperación Local creado por la Ley 9/94, de 30 de diciembre, cuyo artículo 3.1,a) establece que es función del mismo la emisión de informes sobre "los anteproyectos de ley y los proyectos de reglamentos reguladores de las distintas actividades de la acción pública de la Administración Regional que afecten al ámbito de competencias de la Administración Local". Según la Exposición de Motivos de la Ley 9/1994, dicho Consejo se creó para procurar la "intervención de los representantes de los entes locales de la región en todas aquellas decisiones e instrumentos de planificación o programación que les afecten, evitando que se elaboren sin su participación o con desconocimiento de algunas realidades difíciles de apreciar debidamente desde instancias superiores" y, al mismo tiempo, para responder al precepto contenido en el artículo 3 de la Ley regional 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen Local de la Región de Murcia, según el cual la legislación de la Comunidad Autónoma garantizará a las entidades locales el derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente a sus intereses.
3. La colaboración entre ley y reglamento debe establecerse para completar la regulación pretendida, actuando la técnica de la remisión normativa como legítimo cauce de conexión entre ambos tipos de normas. Dicha técnica es utilizada ampliamente en el Anteproyecto, no siempre con idóneo grado de ajuste. La opción elegida, por otro lado, encierra el riesgo de producir una legislación incompleta que, sólo cuando el total de desarrollos reglamentarios se hayan aprobado, creará un cuerpo normativo integrado.
4. Una Ley de Servicios Sociales no puede dejar de regular los aspectos materiales relacionados con la atención a la mujer que se halla, en palabras de la LSSRM, "inserta en medios de alto riesgo de marginación por razón de su sexo", y al hacerlo (o al obviarlo, como es el caso) hubiese resultado razonable una intervención de la Consejería de Presidencia a través del Instituto de la Mujer de la Región de Murcia en el procedimiento tramitado. Otro tanto cabe decir sobre la eliminación en el Anteproyecto del servicio social de la juventud. No se puede excluir del ámbito del Sistema de Servicios Sociales aquellos que tengan como finalidad la actuación orientada a normalizar las condiciones de vida de la juventud inserta en medios de alto riesgo de marginación. La circunstancia coyuntural de que las competencias en materia de juventud se encuentren actualmente ubicadas en una Consejería distinta a la que las ostenta en materia de servicios sociales, no obsta para que una ley con vocación generalista y de perdurabilidad prevea y regule las actuaciones asistenciales que se consideren oportunas en relación con este sector de población, y al hacerlo (o al dejar de realizarlo) se debía haber consultado a la Consejería de Presidencia a través del Instituto de la Juventud de la Región de Murcia.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El día 8 de octubre de 2001, la Directora General de Política Social elevó al Consejero de Trabajo y Política Social propuesta de elaboración de un anteproyecto de ley de servicios sociales que, derogando la actual, abordarse y resolviese los nuevos retos planteados por la integración social y la cobertura de las necesidades básicas de los ciudadanos.
Por resolución de la citada Directora General de 7 de noviembre de 2001, se constituye un Grupo de Trabajo que tendrá como objetivo la elaboración del borrador del Anteproyecto de Ley del Sistema de Servicios Sociales de esta Comunidad Autónoma.
SEGUNDO.- El 18 de septiembre de 2002 se incorpora al expediente certificado acreditativo de haber sometido un borrador del citado Anteproyecto a la consideración de los Consejos Sectoriales de Tercera Edad, Minusválidos, Drogodependencias, Minorías Étnicas e Infancia, que lo informaron favorablemente.
Con la misma fecha el Secretario del Consejo Regional de Servicios Sociales, certifica que sometido el contenido del Anteproyecto a dicho órgano consultivo en su sesión del día 15 de julio de 2002, se había acordado conceder a los miembros del Consejo un plazo de diez días a fin de que pudieran formular por escrito las alegaciones que considerasen pertinentes.
TERCERO.- Según se indica en el certificado emitido por el Secretario del citado Consejo formularon observaciones la Unión General de Trabajadores y la Federación de Asociaciones Murcianas de Disminuidos Físicos, que fueron analizadas por el Jefe del Servicio de Desarrollo Normativo y Órganos de Participación de la Dirección General de Política Social, aceptándose algunas de ellas.
Asimismo, tal como se señala en dicho informe, el Ayuntamiento de Murcia "aunque no forma parte de los órganos consultivos dependientes de esta Consejería" formula alegaciones que también fueron objeto de estudio e incluso se incorporaron al texto alguna de ellas. Lo que no aclara el citado informe es si el Ayuntamiento de Murcia figura o no entre los representantes de la Federación de Municipios en el Consejo Regional de Servicios Sociales, ya que en caso afirmativo es de suponer que las observaciones realizadas por dicha Corporación Local se llevaron a cabo en su condición de miembro del citado órgano consultivo.
CUARTO.- En fechas 23 y 28 de octubre de 2002, se elaboran, respectivamente, la memoria económica, en la que se hace constar que la aprobación y aplicación de la Ley, cuyo Anteproyecto se está tramitando, no genera nuevas obligaciones económicas para la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia "estando las que conlleva establecidas tal y como ha quedado expresado en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia", y un informe de contenido técnico-jurídico, suscrito por el Jefe del Servicio de Desarrollo Normativo y Órganos de Participación, al que se denomina "Memoria de acierto y oportunidad del Anteproyecto de Ley del Sistema de Servicios Sociales de la Región de Murcia".
QUINTO.- Con fecha 12 de noviembre de 2002 (indicada a pie de página) se incorpora al expediente, por primera vez, un borrador del Anteproyecto, sobre cuyo contenido emite informe favorable el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería consultante.
Asimismo, y con el fin de dar cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 22.2, segundo inciso, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en adelante, LG), el Secretario General de la Consejería informa favorablemente el texto del Anteproyecto de Ley (aunque, erróneamente, se señale como informado el Proyecto de Reglamento).
SEXTO.- Con fecha 22 de noviembre de 2002, el Consejo de Gobierno conoce el borrador de Anteproyecto y acuerda que, a los efectos previstos en el artículo 22 LG, se soliciten los dictámenes legalmente preceptivos del Consejo Económico y Social y del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SÉPTIMO.- El 26 de noviembre de 2002 se remitió el Anteproyecto al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (en lo sucesivo, CES), que emite informe el 27 de enero de 2003, proponiendo introducir algunas modificaciones que, acogidas en parte, dan lugar a un nuevo y definitivo borrador.
OCTAVO.- El pasado día 31 de enero se recibe en este Consejo Jurídico oficio de la Consejería de Trabajo y Política Social solicitando la emisión de Dictamen por vía de urgencia, acompañando el expediente, extracto e índice reglamentarios.
A la vista de estos Antecedentes, procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, la consulta se formula preceptivamente, emitiéndose el Dictamen con tal carácter.
La Consejería consultante solicita, además, que éste se despache con carácter urgente, ruego que atiende este Consejo aunque dejando constancia, por una parte, de que la motivación esgrimida como fundamento de dicha solicitud no responde a una causa objetiva apreciable en el expediente o en el Anteproyecto, y, por otra, que, dada la reducción de plazo que implica el despacho urgente de la consulta y la trascendencia y relevancia del Anteproyecto, el análisis del mismo no puede agotar todas las cuestiones que de otro modo sería posible, y debe limitarse, por tales razones, a un examen general del Anteproyecto y de su expediente.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración y competencia orgánica.
La tramitación realizada ha seguido lo dispuesto en el artículo 22 LG, regulador del procedimiento de aprobación de los anteproyectos de ley, aplicable supletoriamente en nuestra Comunidad al no disponer de regulación propia en esta materia.
El procedimiento se inició mediante la elaboración del Anteproyecto por la Consejería competente por razón de la materia, acompañado por la Memoria sobre necesidad y oportunidad, así como por una Memoria económica. Figura, asimismo, un informe del Secretario General de la Consejería proponente, dando así cumplimiento a la exigencia contenida en el artículo 22.2 LG.
Los trámites de elaboración de un informe sobre la necesidad y oportunidad del Anteproyecto y de confección de una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar, a los que se refiere el apartado 2 del citado artículo 22 LG, sólo pueden entenderse cumplimentados desde un punto de vista formal. Así, en relación con el primero, aparecen en el expediente, por un lado, un informe suscrito por el Jefe del Servicio de Desarrollo Normativo y Órganos de Participación de la Dirección General de Política Social (folios 58 a 67), de contenido eminentemente jurídico, que puede considerarse explicativo; y, por otro, un informe de la Secretaría General de la Consejería de Trabajo y Política Social (folio 109) informando favorablemente el texto. Pues bien, ninguno de dichos documentos puede conceptuarse como tal Memoria; para que así fuera tendrían que contener los elementos que permitieran apreciar tanto la justificación de la necesidad de promulgar el Anteproyecto con vocación derogadora de la actual Ley, como su adecuación a los fines y objetivos que persigue y, además, hacerlo no sólo respecto de su finalidad global, sino también de la de cada uno de los preceptos que lo integran. En este sentido la breve reseña -medio folio- contenida en el epígrafe titulado "Introducción", en relación con las razones que motivan la redacción de una Ley de Servicios Sociales, ha de considerarse insuficiente, no sólo por su escasa entidad cuantitativa, sino también por la inadecuada naturaleza del órgano que la suscribe.
En lo que se refiere a la Memoria económica este Órgano Consultivo se reitera en lo ya manifestado en Dictámenes anteriores (38/2000, 80/2002 y 128/2002): "En cuanto a la Memoria del coste de la puesta en funcionamiento del nuevo órgano, entiende el Consejo Jurídico que habiéndose elaborado indicando que su aprobación no va a originar un mayor gasto, distinto y nuevo del contemplado en el vigente presupuesto, no significa que no vaya a tener coste alguno. El artículo 24 LG exige la memoria económica del coste, no la "del mayor coste" a que dará lugar. Entiende el Consejo Jurídico que estos documentos no debieran limitarse a pronunciamientos como el presente, siendo conveniente que se expliciten los costes estimados, con independencia de que originen o no mayores gastos de los que serían atendibles con los créditos ya consignados presupuestariamente". La consideración efectuada respecto de Proyectos de Decretos es perfectamente extrapolable al Anteproyecto que nos ocupa, en el que, además, tal como se afirma por la Consejería consultante, la colaboración financiera de la Comunidad Autónoma, a través de subvenciones, conciertos o convenios con entidades prestadoras de servicios sociales, va a ampliarse al haber dado cabida en el sistema de servicios sociales a las entidades privadas con ánimo de lucro. Por otro lado, la previsión contenida en el Anteproyecto de creación de una Inspección de Servicios Sociales permite prever la exigencia de una mayor dedicación de recursos humanos y técnicos de la Consejería, lo que generará un coste, con independencia de que no se produzcan más gastos de los que estén presupuestariamente previstos.
Lo anterior aconsejaba haber solicitado el informe de la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, de acuerdo con la Disposición Adicional del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (en adelante TRLH), que preceptúa este informe en relación con todos los proyectos de ley cuya aprobación y aplicación pudieran generar nuevas obligaciones económicas no previstas inicialmente en los Presupuestos de la Administración regional. La conveniencia de solicitarlo se refuerza por la concurrencia de dos circunstancias: la primera es la previsión contenida en el artículo 40 referente al establecimiento del precio público como medio de contribución de los usuarios a la financiación de los servicios sociales; y la segunda por la medida contemplada en el apartado 2 del artículo 38, que dispone la inclusión en dichos presupuestos de todas las obras financiadas total o parcialmente por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cuyo importe de ejecución material supere los seiscientos mil euros, de una partida equivalente, al menos, al 0,5 por ciento de la aportación de la Administración regional, destinada a financiar inversiones en materia de servicios sociales. Previsión, esta última, que también obligaba a consultar al resto de Consejerías, ya que estando prevista la entrada en vigor del texto legal para el día siguiente al de su publicación, la ejecución del presupuesto correspondiente al ejercicio en curso puede alterarse al tener que hacer frente a la financiación exigida en el precepto que comentamos. Asimismo debe advertirse que la Memoria económica toma como referencia las consignaciones presupuestarias correspondientes al año 2002, en vigor en el momento de su emisión, pero que en la actualidad han sido sustituidas por las correspondientes al ejercicio en curso, lo que determina que, antes de elevar el Anteproyecto al Consejo de Gobierno, haya de elaborarse una nueva Memoria económica que contemple los vigentes presupuestos.
Consideración merece también la ausencia formal en el Anteproyecto de participación verificada a las Corporaciones Locales. El artículo 3 del Anteproyecto de Ley objeto de consulta establece que se aplicará, entre otros, a los Servicios Sociales que presten la Administración regional y las entidades locales. En concreto, y para lo que en este momento interesa, su Título III se refiere a las competencias y organización en esta materia, dedicando su artículo 25 a determinar las competencias de los Municipios, que se delimitan frente a las establecidas para la Administración regional (artículos 23 y 24). Junto a ello, el articulado del Anteproyecto incluye otros preceptos de relevante trascendencia para las competencias locales, como son los que se refieren a la planificación y coordinación (artículos 4, f), 20 y 21), a la participación social (artículo 31), a la financiación (Título VI) y a la inspección (Título VII).
Por su parte, el artículo 25.2, k) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante LBRL), dispone que el Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en materia de prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social, prestación que se convierte en obligatoria para los Municipios de población superior a 20.000 habitantes (artículo 26, c).
A la vista de lo anterior, es claro que el Anteproyecto de Ley examinado afecta al ámbito de competencias de las Administraciones Locales de la Región, ya sea en cuanto a la delimitación de sus competencias en relación con las autonómicas, ya como Administraciones que habrán de aplicar el ordenamiento emanado de la Administración regional en esta materia; por ello, estamos en presencia del supuesto regulado por el artículo 2.1 LBRL, siendo innegable el derecho de participación de las entidades locales de la Región.
Tal participación pudo practicarse a través del Consejo Regional de Cooperación Local creado por la Ley 9/94, de 30 de diciembre, cuyo artículo 3.1,a) establece que es función del mismo la emisión de informes sobre "los anteproyectos de ley y los proyectos de reglamentos reguladores de las distintas actividades de la acción pública de la Administración Regional que afecten al ámbito de competencias de la Administración Local". Según la Exposición de Motivos de la Ley 9/1994, dicho Consejo se creó para procurar la "intervención de los representantes de los entes locales de la región en todas aquellas decisiones e instrumentos de planificación o programación que les afecten, evitando que se elaboren sin su participación o con desconocimiento de algunas realidades difíciles de apreciar debidamente desde instancias superiores" y, al mismo tiempo, para responder al precepto contenido en el artículo 3 de la Ley regional 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen Local de la Región de Murcia, según el cual la legislación de la Comunidad Autónoma garantizará a las entidades locales el derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente a sus intereses.
En el expediente remitido no consta que el presente Anteproyecto de ley haya sido sometido al conocimiento individualizado de las Corporaciones ni al informe de dicho Consejo; sí consta que se ha efectuado consulta al Consejo Regional de Servicios Sociales, del que forman parte cinco vocales que representan a las Administraciones Locales, nombrados por la Federación de Municipios de la Región de Murcia (Decreto 37/1987, de 27 de mayo, por el que se establecen las normas reguladoras del Consejo Regional de Servicios Sociales, modificado por el Decreto 33/1992, de 26 de marzo). Quizás como consecuencia de dicha consulta el Ayuntamiento de Murcia (en informe no suscrito por autoridad municipal alguna) presentó unas extensas y razonadas alegaciones en las que tilda al Anteproyecto de antimunicipalista.
Se hace necesario determinar, pues, como cuestión previa al fondo, si está correctamente conseguida la participación de los Ayuntamientos a los efectos que prevé el artículo 2.1 LBRL. La respuesta a tal interrogante es que se ha dado cumplimiento, aunque posiblemente incompleto, a la participación municipal.
En otro plano, se ha de valorar positivamente el hecho de que por el Centro Directivo encargado de la instrucción del procedimiento se hayan sopesado las observaciones y sugerencias realizadas en el trámite de consulta y en los informes emitidos, indicando las que se han atendido y las que no han sido aceptadas, explicando, en este último caso, los motivos de su rechazo.
Sin embargo la anterior constatación presenta una fisura que se concreta en el hecho de que los borradores no se hayan numerado, ni vayan acompañados de una diligencia u otro instrumento que permita conocer cuál es el origen de cada uno de ellos y las modificaciones que introduce respecto del anterior. Asimismo, no se ha concretado en cada caso el texto que ha sido objeto de alegaciones e informes por los distintos organismos, entidades y asociaciones, incluso se ha omitido la remisión de los primeros borradores (no consta el que debió elaborar el Grupo de Trabajo constituido por Resolución de la Directora General de Política Social; no se acompaña el borrador que fue sometido a la consideración del Consejo Regional de Servicios Sociales y Consejos Sectoriales, ni el que se remitió al CES). Todo ello ha dificultado la tarea de análisis de este Órgano Consultivo sobre la ratio del texto resultante, mitigada, es cierto, por la valoración que la Dirección General de Política Social ha hecho de las observaciones y sugerencias realizadas.
Por último, y en lo que a la competencia orgánica se refiere, cabe señalar que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 22 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, aprobado por Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio (en adelante EA), la Asamblea Regional ostenta la potestad legislativa, correspondiendo al Consejo de Gobierno, como órgano colegiado que dirige la política y la Administración regional, la iniciativa legislativa (artículo 30.1, en relación con el 23 EA, y artículo 21.2 de la Ley Regional 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia).
TERCERA.- Estructura y contenido del Anteproyecto.
El Anteproyecto consta de una Exposición de Motivos, sesenta y un artículos, una Disposición Adicional, una Disposición Transitoria, una Disposición Derogatoria y dos Disposiciones Finales, respondiendo sus títulos a los siguientes contenidos:
- Título I, "Disposiciones Generales".
- Título II, "Organización y Planificación del Sistema de Servicios Sociales", con un Capítulo I, "Organización del Sistema de Servicios Sociales" y un Capítulo II, "Planificación del Sistema de Servicios Sociales".
- Título III, "Atribución de Competencias".
- Título IV, "Iniciativa en la prestación de Servicios Sociales".
- Título V, "Participación Social y Derechos y Obligaciones de los Usuarios", con un Capítulo I, de "La Participación Social" y un Capítulo II, "Derechos y Obligaciones de los usuarios".
- Título VI, "Financiación".
- Título VII, "Registro e Inspección de Servicios Sociales", con un Capítulo I, "Registro de Entidades, Centros y Servicios Sociales" y un Capítulo II, "Inspección de Servicios Sociales".
- Título VIII, "Infracciones y Sanciones", con un Capítulo I, "Principios Básicos", un Capítulo II, "Infracciones", un Capítulo III, "Procedimiento Sancionador" y un Capítulo IV, "Sanciones".
- La Disposición Adicional establece la aplicación del artículo 3 de la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de Adecuación de los Procedimientos de la Administración Regional de Murcia a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los procedimientos para la concesión de ayudas, pensiones y subvenciones públicas en materia de servicios sociales, incluida la ayuda a domicilio.
- La Disposición Transitoria determina que en tanto no se establezca el nuevo régimen jurídico del Consejo Regional de Servicios Sociales y de los distintos Consejos Sectoriales, seguirán en vigor sus normas reguladoras.
- La Disposición Derogatoria declara expresamente la derogación de la Ley 8/1985, de 9 de diciembre, de Servicios Sociales de la Región de Murcia y de cuantos preceptos y disposiciones de igual o inferior rango se opongan a las determinaciones de la nueva norma.
- La Disposición Final Primera fija en dos años, a contar desde la publicación de la Ley, el plazo concedido a la Administración Regional para elaborar el Plan Regional de Servicios Sociales.
- La Disposición Final Segunda determina que la Ley entrará en vigor al día siguiente de su completa publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia.
CUARTA.- Cuestiones competenciales y justificación del Anteproyecto.
La Constitución Española (CE) regula los derechos sociales en el Capítulo III del Título I, asignando en el artículo 148.1.20 a las Comunidades Autónomas las competencias relativas a la asistencia social, concepto en el que ha de entenderse integrado el más moderno de servicios sociales.
La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia tiene atribuida por el artículo 10.Uno,18 EA la competencia exclusiva en materia de "Asistencia y bienestar social. Desarrollo comunitario. Política infantil y de la tercera edad. Instituciones de protección y tutela de menores, respetando, en todo caso, la legislación civil, penal y penitenciaria. Promoción e integración de los discapacitados, emigrantes y demás grupos sociales necesitados de especial protección, incluida la creación de centros de protección, reinserción y rehabilitación".
Con apoyo en tales competencias ya existentes en la redacción originaria del Estatuto (entonces, en el artículo 10.1,o), que establecía la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de Bienestar y Servicios Sociales), se aprobó la Ley 8/1985, de 9 de diciembre, de servicios sociales de la Región de Murcia (en adelante LSSRM), texto normativo que ahora se pretende sustituir por la Ley que resulte de la aprobación del Anteproyecto objeto del presente Dictamen.
Por otro lado, el artículo 12. Uno, 3 EA, atribuye a la Comunidad Autónoma, en los términos que establezcan las leyes y las normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado, la función ejecutiva en materia de "Gestión de las prestaciones y servicios sociales del sistema de Seguridad Social INSERSO. La determinación de las prestaciones del sistema, los requisitos para establecer la condición de beneficiario y la financiación se efectuarán de acuerdo con las normas establecidas por el Estado en el ejercicio de sus competencias, de conformidad con lo dispuesto en el número 17 del apartado uno del artículo 149 de la Constitución"
La sustitución de la vigente Ley se pretende justificar con los argumentos que se contienen en la Exposición de Motivos del Anteproyecto, en los diferentes informes emitidos y en comentarios a las observaciones realizadas por los diversos alegantes e informantes. Los motivos esenciales que se esgrimen para la promulgación del nuevo texto son su actualización a las nuevas necesidades que demanda la realidad de los servicios sociales regionales, completando la regulación vigente con disposiciones que abordan aspectos no regulados (sistema de infracciones y sanciones) o regulados insuficientemente (participación de la iniciativa privada en la prestación de los servicios sociales) en el texto vigente, y su perfeccionamiento técnico, huyendo del excesivo carácter reglamentista que éste presenta, configurando un nuevo texto legal más abierto de forma que se garantice una mayor pervivencia en el tiempo.
QUINTA.- Observaciones generales.
Sin perjuicio de las concretas observaciones que al articulado se realizan más adelante, han de efectuarse diversas consideraciones de carácter general suscitadas por el conjunto normativo objeto de Dictamen.
I.- Sobre las relaciones Ley-Reglamento.
El Anteproyecto, a lo largo de sus 61 artículos, contiene 20 remisiones reglamentarias, 18 al Consejo de Gobierno y 2 al titular de la Consejería competente (las primeras, en los artículos 5.1, 5.3, 8.2, 9.2, 18, 19, 22, 25,g), 29, 30, 32, 33, 40, 42.3, 43.1, 44, 54 y 60; las segundas en los artículos 34.4, a) y 41.3). Quiere ello decir que, como recoge la Exposición de Motivos, se trata de una norma de mínimos, que tiene la deliberada intención de contraerse a los elementos esenciales del cuerpo legal, dejando que el desarrollo reglamentario complete en el futuro el ordenamiento de servicios sociales. Como recordó este Consejo en el Dictamen 6/98, la colaboración entre ley y reglamento debe establecerse para completar la regulación pretendida, actuando la técnica de la remisión normativa como legítimo cauce de conexión entre ambos tipos de normas. Dicha técnica es utilizada ampliamente en el Anteproyecto, no siempre con idóneo grado de ajuste. La opción elegida, por otro lado, encierra el riesgo de producir una legislación incompleta que, sólo cuando el total de desarrollos reglamentarios se hayan aprobado, creará un cuerpo normativo integrado. En tanto no se alcance tal situación se producirá una convivencia, imprescindible, de la nueva Ley -se dice que entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el BORM- con los desarrollos reglamentarios de la vigente, pudiendo dar lugar a incongruencias no deseadas. Junto a ello ha de considerarse, además, que la remisión al reglamento está vedada para los contenidos normativos reservados a la Ley.
Desde la perspectiva apuntada no parecen tener adecuado encaje en el ordenamiento las remisiones de los artículos 5.1(derechos de los extranjeros) y 25,g) (competencias de las entidades locales). La primera de ellas es difícilmente compatible con el artículo 14.2 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España, ya que remite a un desarrollo reglamentario autonómico un condicionado de derechos de los extranjeros que el citado precepto legal ya reconoce sin sometimiento a condición. La segunda porque se introduce en el campo propio de la autonomía municipal, al prever un reglamento sobre ayudas económicas municipales cuya regulación corresponde a las entidades locales dentro del marco normativo regulador de sus haciendas (Ley 39/1988, de 28 de diciembre) y, además, con sujeción a la normativa de servicios sociales.
El ajuste entre la norma reenviante y la reenviada ha de producirse sobre los criterios materiales que establezca la primera, ya que de otro modo el titular de la potestad reglamentaria carece de elementos sobre los que efectuar el desarrollo. Tal ocurre con los artículos 29, 32, 40 y 44, que debieran incorporar, el menos, las pautas a las que habrá de ajustarse el reglamento para ser fiel desarrollo de la Ley ya que, de no hacerlo, se resentirá la armonía del sistema que pretende la Ley.
En cuanto a las remisiones normativas al titular de la Consejería competente -y consiguiente habilitación de potestad reglamentaria- destaca la realizada en el artículo 41.3, según el cual la Consejería "regulará el sistema de subvenciones o convenios con las entidades públicas o privadas que actúen en el sector, estableciendo las condiciones, procedimientos y criterios que permitan la distribución de los fondos públicos". Al margen de las cuestiones conceptuales, a las que se refieren consideraciones siguientes, llama la atención que una materia de tanta dimensión y sensibilidad social se deslegalice en bloque y, además, que el desarrollo normativo no se residencie en el Consejo de Gobierno, titular natural de la potestad reglamentaria según el artículo 32.1 EA. El Consejo estima que el respeto al precepto estatutario requiere deslindar, del total de la materia que se remite, la que por ser una regulación de alcance general debe ser competencia del Consejo de Gobierno y aquella otra, secundaria y específica, que puede ser atribuida a la competencia de la Consejería.
II.- Sobre la coordinación con otros recursos y prestaciones integrados en otras áreas administrativas, pero con incidencia en el sistema de servicios sociales.
El Consejo coincide plenamente con la indicación del CES sobre la conveniencia de que el Anteproyecto contuviese, aunque fuese de forma genérica, previsiones sobre la forma en que el principio de prevención puede materializarse a través de actuaciones del sistema público de servicios sociales en la definición de otras políticas sociales. Este aspecto sí se contempla en la Ley vigente; en concreto el artículo 3.2 establece que "enmarcados en la política general de bienestar social, los servicios sociales estarán coordinados con aquellos otros recursos que, vinculados a la Administración e integrados en otras áreas, tienen por objeto alcanzar mayores cotas en la calidad de vida o en la promoción personal o social, actuando especialmente coordinados con los servicios sanitarios, culturales, educativos, urbanísticos y ecológicos".
No resulta comprensible la supresión de este precepto y sería deseable que, desde el punto de vista de la eficacia administrativa, el Anteproyecto contuviese los instrumentos que permitiesen establecer los cauces de coordinación de las políticas asistenciales con las desplegadas por otros Organismos públicos regionales, con distinta normativa y organización, que prestan una serie de servicios a los ciudadanos que, o bien cabe englobar bajo el calificativo de sociales, o bien inciden de forma muy destacada en su prestación. Especial mención merece la necesidad de coordinación en los ámbitos sanitario y los relacionados con la mujer y la juventud. Respecto del primero ya tuvo ocasión de pronunciarse este Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 128/2002, en relación con la ayuda a domicilio, y es que la coordinación de las políticas sanitarias y asistenciales en la definición de necesidades, armonización de planificaciones y diseño de actuaciones, es una necesidad que se hace cada vez más patente, alcanzando su punto álgido en las prestaciones dirigidas a personas mayores y discapacitados, hasta el punto que el Defensor del Pueblo haya recomendado que las Comunidades Autónomas lleven a cabo actuaciones tendentes a favorecer la armonización entre Planes de Salud y Programas de Atención a Personas Mayores, así como que procedan a la aprobación de Programas Sociosanitarios que favorezcan la coordinación de recursos.
En relación con las políticas sociales dirigidas a la mujer parece que en su primera redacción (recordamos que ese borrador no se ha unido al expediente) se incluía entre los servicios especializados el de mujer, que posteriormente ha sido eliminado como consecuencia de una alegación formulada por el Ayuntamiento de Murcia en relación con la competencia sobre las casas de acogida a mujeres maltratadas. No comparte este Consejo Jurídico la solución adoptada de suprimir en el Anteproyecto la referencia a los servicios sociales dirigidos a las mujeres para evitar así una posible colisión entre competencias orgánicas. No podemos olvidar que, según reza la Exposición de Motivos y señala en reiteradas ocasiones el órgano directivo impulsor del procedimiento, se pretende promulgar una norma con vocación de permanencia en el tiempo y, por tanto, ha de ser diseñada haciendo abstracción de cual sea la actual distribución de competencias. Una Ley de Servicios Sociales no puede dejar de regular los aspectos materiales relacionados con la atención a la mujer que se halla, en palabras de la LSSRM, "inserta en medios de alto riesgo de marginación por razón de su sexo", y al hacerlo (o al obviarlo, como es el caso) hubiese resultado razonable una intervención de la Consejería de Presidencia a través del Instituto de la Mujer de la Región de Murcia en el procedimiento tramitado.
Otro tanto cabe decir sobre la eliminación en el Anteproyecto del servicio social de la juventud. No se puede excluir del ámbito del Sistema de Servicios Sociales aquellos que tengan como finalidad la actuación orientada a normalizar las condiciones de vida de la juventud inserta en medios de alto riesgo de marginación. La circunstancia coyuntural de que las competencias en materia de juventud se encuentren actualmente ubicadas en una Consejería distinta a la que las ostenta en materia de servicios sociales, no obsta para que una ley con vocación generalista y de perdurabilidad prevea y regule las actuaciones asistenciales que se consideren oportunas en relación con este sector de población, y al hacerlo (o al dejar de realizarlo) se debía haber consultado a la Consejería de Presidencia a través del Instituto de la Juventud de la Región de Murcia.
III.- Sobre la configuración del Sistema de Servicios Sociales de la Región de Murcia, con especial atención a la regulación de las distintas formas de financiación pública de la actividad privada (artículos 2, 26.2, 38 y 41).
Pretende la Consejería redactora del Anteproyecto configurar un Sistema de Servicios Sociales en la Región de Murcia que dé cabida al conjunto coordinado de recursos, actividades, prestaciones, equipamiento y demás actuaciones de protección orientadas a la prevención, atención y promoción social de todos los ciudadanos en el ámbito territorial de la Región de Murcia, con independencia de su titularidad pública o privada, y así lo señala en el artículo 2.1 del Anteproyecto.
Pero, por otro lado, también se pretende establecer una diferenciación entre ese totum revolutum y aquellas prestaciones públicas o privadas con financiación pública, y así, en el artículo 2.2, se establece que"constituye el Sistema Público de Servicios Sociales de la Región de Murcia el conjunto de recursos, prestaciones y equipamientos de titularidad pública o privada financiada total o parcialmente con fondos públicos".
Pues bien, aun estando clara la intención de dictar un texto normativo que regule y garantice un sistema público de servicios sociales, a la vez que siente el marco normativo que permita a las actuaciones privadas en materia asistencial articularse armónicamente en dicho sistema, la redacción del articulado, a pesar de haber incluido las sugerencias formuladas al respecto por el CES, no es afortunada. El Sistema de Servicios Sociales de la Región de Murcia debe ser uno y ha de establecerse como un servicio de responsabilidad pública que garantice el derecho de los ciudadanos a los servicios sociales, y ello con independencia del reconocimiento de la iniciativa privada con o sin ánimo de lucro, que podrá concurrir a la prestación de dichos servicios sociales en el marco que el texto legal fije.
Sentada la anterior premisa podemos distinguir los siguientes niveles de concurrencia o participación que deben contemplarse diferenciadamente en la futura Ley:
A) La prestación pública de los servicios sociales puede realizarse de dos formas: directa, a través de los medios personales y materiales de titularidad pública, o indirecta, mediante el concierto con entidades privadas, con independencia de que éstas tengan o no ánimo de lucro, y sin perjuicio de que ante análogas condiciones se otorgue prioridad a las últimas.
B) La Administración regional puede contribuir a la financiación de este tipo de entidades mediante el establecimiento de unas líneas de subvención que coadyuven al mantenimiento de centros y servicios, que se materializarán en la correspondiente orden de concesión o convenio subvencionador, cuyo establecimiento habrá de respetar los principios de publicidad, concurrencia y objetividad a los que se refiere TRLH.
C) La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, a través de la Consejería competente en materia de servicios sociales, ordena la actividad de estas entidades sujetándolas a un sistema de autorización administrativa previa e incorporación al Registro de Entidades, Centros y Servicios Sociales, y sometiéndolas a una acción inspectora que controlará el cumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley y sancionará, en su caso, las infracciones cuya comisión resulte acreditada.
Resulta, pues, que la clarificación en el Anteproyecto de estas tres formas diferentes de canalizar la iniciativa privada, susceptible de participar en la prestación de servicios sociales, deviene en necesaria, no sólo para determinar el régimen jurídico aplicable a cada uno de los tipos de relación que se establezca entre la Administración y las entidades de titularidad privada, sino también por el no menos importante de delimitar el ámbito de responsabilidad patrimonial de la Administración, que sólo debe alcanzar a aquellas conductas que tengan su origen en una prestación pública del servicio directa, o indirectamente mediante concierto con entidades privadas, quedando, por tanto, excluidas las entidades privadas beneficiarias de subvención, que, sin embargo, no quedarían fuera del ámbito de aplicación de la Ley al estar contempladas en el artículo 3.1 como entidades colaboradoras en la prestación del Sistema Público de Servicios Sociales.
IV. Sobre la atribución de competencias a los Ayuntamientos recogida en el Título III del Anteproyecto.
Por lo que se refiere a las competencias necesarias de las Entidades Locales, la regulación básica (LBRL) es acabada en lo relativo al ámbito material de actuación y a los servicios obligatorios. La citada Ley incluye en el artículo 25.2,k), entre las competencias que los Municipios ejercerán, la "prestación de servicios sociales y de promoción y reinserción social", y en el artículo 26.1,c) establece que dicha prestación se ejercerá en todo caso en los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, aunque en el apartado 2 recoja una cláusula de dispensa de los servicios mínimos, que podrán utilizar los Ayuntamientos cuando, por sus características peculiares, les resulte de imposible o muy difícil cumplimiento la obligación impuesta.
Pues bien, si desde este punto de vista la legislación básica ha dejado un espacio muy restringido al legislador autonómico, no cabe decir lo mismo en lo que se refiere a la definición puntual de las competencias de los Entes Locales, que ha de regirse por la legislación sectorial del Estado o de la Comunidad Autónoma, en su caso. Así, el Consejo coincide con el CES en su apreciación sobre la indefinición del Anteproyecto al regular las competencias de los Ayuntamientos.
Se ha esgrimido por los redactores del Anteproyecto, como una de las causas que justifican la elaboración de un nuevo texto legal, la necesidad de configurar un sistema de protección social capaz de dar una respuesta más ágil y eficaz en la cobertura de las necesidades básicas de las personas y su integración social; sin embargo, la Ley en ciernes supone un retroceso respecto del sistema vigente al no contener una previsión similar a la del artículo 58 LSSRM, que establece que el Gobierno Regional gestionará los servicios sociales comunitarios (en términos del Anteproyecto, Servicios Sociales de Atención Primaria), que no sean creados por los propios Ayuntamientos en municipios con población inferior a veinte mil habitantes, así como los especializados de ámbitos geográficos que abarquen más de un término municipal y no creen la mancomunidad voluntaria de servicios sociales.
V. Sobre el establecimiento de un régimen de autorizaciones administrativas de centros y servicios sociales.
A lo largo del Anteproyecto se encuentran repetidas referencias a la autorización para el establecimiento y apertura de servicios y centros de servicios sociales. Así, se afirma que será de obligado cumplimiento para las entidades privadas y personas físicas no integrantes o no colaboradoras del Sistema Público de Servicios Sociales, las "disposiciones aplicables para la autorización de su funcionamiento y gestión, así como las de inspección de servicios sociales e infracciones y sanciones contenidas en la presente Ley" (artículo 3.2); se atribuye a la Consejería responsable en materia de servicios sociales la competencia para el "registro, autorización, acreditación, asesoramiento e inspección de entidades, centros y servicios sociales" (apartado f) del artículo 23); se reconoce el derecho de la iniciativa privada a participar en la prestación de servicios sociales con sujeción al régimen de "registro, autorización e inspección establecido en esta Ley y demás legislación que resulte de aplicación" (artículo 26.1); se tipifica como infracción grave el "proceder al cierre de un centro o servicio sin haberlo notificado u obtenido la autorización administrativa pertinente en el supuesto de que medie financiación pública" (artículo 52.11), y como infracción muy grave "el ejercicio de actividades en materia de servicios sociales sin haber obtenido la autorización de funcionamiento y el acceso al Registro de Entidades, Centros y Servicios Sociales". Sin embargo, no se incluye en el texto ninguna previsión relativa a dicho régimen de autorización; debe corregirse tal omisión incluyendo los preceptos que resulten necesarios, a fin de regular los ámbitos objetivo y subjetivo de tal autorización, las líneas básicas sobre su contenido y procedimiento a seguir para su obtención, habilitando al Consejo de Gobierno para el correspondiente desarrollo reglamentario. Las disposiciones que contengan la regulación de este régimen jurídico encontrarían su ubicación correcta en el Título VII, que pasaría a denominarse "De la autorización, registro e inspección de servicios sociales".
VI. Sobre la financiación de los servicios sociales.
En el Título VI del Anteproyecto se regula el régimen de financiación del sistema de servicios sociales, cuyo contenido merece las siguientes reflexiones y observaciones:
A) Con el fin de respetar el ámbito de competencia material en relación con las Cajas de Ahorros, se debe suprimir el apartado d) del artículo 37. No obstante puede recogerse una disposición, que podría contemplarse como apartado 2 de dicho precepto, en la que, de acuerdo con la atribución que el artículo 28.1 de la Ley 3/1998, de 1 de julio, de Cajas de Ahorros de la Región de Murcia, hace al Consejo de Gobierno para establecer las directrices en materia de Obra Benéfico-Social de Cajas, se recogiese que dicho Órgano de gobierno, en el ejercicio de sus atribuciones con respecto a las Cajas de Ahorro, promoverá que los créditos de su obra social destinados a servicios sociales se adecuen al Plan Regional de Servicios Sociales.
B) Enlazando con el contenido de las observaciones recogidas en la Consideración segunda del presente Dictamen, cabe afirmar que el contenido del artículo 39 puede suponer una invasión de la autonomía local. En efecto, el precepto que nos ocupa obliga a los Ayuntamientos, en los términos que señalan sus apartados 2 y 3, a destinar un porcentaje de sus presupuestos a la financiación de los servicios sociales por ellos prestados. Esta obligación difiere sustancialmente de la establecida en el artículo 78.1 LSSRM, que fija unas cuotas de participación obligatorias para las Entidades Locales que presten todos o algunos de los servicios sociales establecidos en dicha Ley y que deseen "recibir subvención, transferencia de financiación o concertar tal prestación con la Comunidad Autónoma". Se trata esta última, pues, de una condición para poder beneficiarse de la financiación de la Comunidad Autónoma que estaría, por ello, legitimada para su imposición.
El Anteproyecto debe recoger la obligación de las Corporaciones Locales de consignar en sus presupuestos las cantidades que resulten precisas para hacer frente a la creación, mantenimiento y gestión de los servicios sociales que asuman de acuerdo con lo previsto en dicho Anteproyecto, pero no puede, o, al menos, no puede hacerlo sin haber oído previamente a los Ayuntamientos, establecer concretos porcentajes cuya fijación, por otro lado, tampoco ha quedado debidamente justificada mediante una memoria que incorpore los estudios sobre la realidad de los distintos servicios sociales municipales y la idoneidad de la medida presupuestaria que se pretende imponer.
C) De la regulación que efectúa el artículo 40 del Anteproyecto sobre la aportación de los usuarios a la financiación del sistema parece desprenderse la intención de introducir la figura del precio público en el ámbito de la prestación pública de los servicios sociales. Sin embargo, al no indicarlo así de modo expreso, surgen problemas en relación con las remisiones reglamentarias que se efectúan, las cuales, en los supuestos en los que la aportación fuese una tasa, chocaría con el principio de reserva legal contenido en el artículo 10.1 de la Ley 7/1997, de 29 de octubre de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales. Debe pues concretarse tal carácter (el de precio público) de las aportaciones de los usuarios de modo similar a como lo han hecho otras Comunidades Autónomas (artículo 47 de la Ley 1/2002, de 1 de marzo, de Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma de la Rioja, o artículos 60 y 61 de la Ley 5/1997, de 25 de junio, por la que se regula el Sistema de Servicios Sociales en el ámbito de la Comunidad Valenciana).
VII. Sobre la configuración de los sujetos responsables de las infracciones tipificadas en el Título VIII del Anteproyecto.
El régimen sancionador configurado en este Título merece una consideración desde la óptica de los posibles sujetos responsables, dado que parece tener como únicos destinatarios a los centros de iniciativa privada y al personal que en ellos trabaja, olvidando a los funcionarios que desarrollan sus cometidos en residencias, centros o servicios de titularidad pública. Obsérvese cómo en atención a las características de las infracciones reguladas, éstas podrían ser llevadas a cabo por funcionarios públicos al servicio de la Administración regional, lo que no sería contradictorio con el artículo 49.1 del Anteproyecto al disponer que serán responsables las personas físicas o jurídicas que incurran en las acciones u omisiones tipificadas como infracción. Sin embargo, el apartado 2 del mismo artículo prevé la imputación solidaria de la responsabilidad derivada de la infracción a la persona física o jurídica titular del centro o servicio que, en su caso, resulte responsable por haber infringido su deber de vigilancia.
A diferencia del apartado 1, este segundo ya no cabe extenderlo en su aplicación a los centros o servicios de titularidad pública, y ello por dos razones. En primer lugar, porque entender como responsable solidario de una infracción cometida por un empleado público al titular del centro o servicio que haya incurrido en "culpa in vigilando", supondría prever una autosanción, dado que ante la personalidad jurídica única de la Administración, si el Consejo de Gobierno o el Consejero competente en materia de servicios sociales (órganos sancionadores de conformidad con el artículo 59 del Anteproyecto) imponen una sanción que revierte por vía de responsabilidad solidaria al titular del centro, éste sería la propia Administración, por lo que se estaría sancionando a sí misma. En segundo lugar, si dicha responsabilidad solidaria viniera referida no a la sanción en sí, sino a la eventual indemnización de daños y perjuicios derivada de la infracción cometida (artículo 56.2 del Anteproyecto), una vez más ello sólo tendría sentido desde su interpretación como responsabilidad civil de las entidades privadas, dado que, con relación a las de titularidad pública, esa eventual indemnización debería canalizarse a través de la institución de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cuya regulación básica contenida en el Título X de la LPAC ya prevé una responsabilidad directa, no solidaria, de la Administración por los actos de sus agentes o funcionarios.
La interpretación acerca de los destinatarios exclusivamente privados del régimen sancionador configurado en el Anteproyecto se refuerza con la lectura de su artículo 48.1, cuando establece que las responsabilidades administrativas derivadas del mismo se exigirán sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales o laborales que pudieran resultar. La utilización del término "responsabilidades laborales" excluiría la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios, pues, en sentido estricto, por responsabilidad laboral únicamente cabría entender la derivada de una relación de tal carácter, impidiendo su extensión a las relaciones estatutarias que unen a los funcionarios con la Administración a la que sirven (artículo 1.3 del Estatuto de los Trabajadores, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo).
Sin embargo, como ya se adelantó, los hechos que se definen como tipos de la infracción en materia de Servicios Sociales son, en algunos casos, subsumibles en los supuestos de hecho que contempla el régimen disciplinario de los empleados públicos para definir las infracciones de tal carácter. Así, por ejemplo, el artículo 52.5 del Anteproyecto tipifica como infracción grave faltar a la obligada confidencialidad respecto de los datos personales, sociales y sanitarios de los usuarios, mientras el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración General del Estado, aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 de enero (aplicable al personal de la Administración regional de forma supletoria ante la ausencia de norma autonómica), en su artículo 7.1, letra j), describe como falta grave no guardar el debido sigilo respecto a los asuntos que se conozcan por razón del cargo, cuando causen perjuicio a la Administración o se utilice en provecho propio. Al margen de los matices propios de cada norma, lo cierto es que una sola actuación de un funcionario podría subsumirse en ambos preceptos, dando lugar a la comisión de dos infracciones, una disciplinaria y otra en materia de servicios sociales.
El problema que dicha duplicidad de regímenes sancionadores concurrentes pudiera crear respecto de la aplicación en este caso de la regla del "non bis in ídem", queda resuelto cuando, en el apartado 3 del artículo 48, se transcribe, casi literalmente, el artículo 133 LPAC, que impide sancionar doblemente unos mismos hechos, cuando se aprecie identidad de sujeto y de fundamento. Con ello, se ajusta el régimen sancionador del Anteproyecto a la norma básica y permite interpretar dicha regla de conformidad con la línea doctrinal y jurisprudencial que afirma la compatibilidad entre sanciones administrativas y disciplinarias cuando de relaciones de sujeción especial se trate, como la de los funcionarios, si las infracciones responden a un distinto fundamento o bien jurídico protegido. Así, siguiendo el ejemplo antes utilizado (artículo 52.5 del Anteproyecto), existiría un diferente fundamento o bien jurídico protegido en la infracción tipificada en el citado precepto, que ampararía el derecho del usuario de servicios sociales a la confidencialidad de sus datos, frente a la infracción disciplinaria antes aludida, cuya finalidad primordial es la de garantizar la adecuada prestación del servicio, así como su componente ético (obsérvese a tal efecto que el tipo disciplinario exige no sólo la ruptura del sigilo, sino también que ello comporte un perjuicio para la Administración o un provecho para el funcionario). Por el contrario, tendrían el mismo fundamento o bien jurídico protegido diversas infracciones de orden disciplinario y la contenida en el artículo 52.6 del Anteproyecto, tipificada como prestar una asistencia inadecuada que cause un grave perjuicio.
En definitiva, debería contemplarse en el régimen sancionador propuesto la posibilidad de que los funcionarios cometan las infracciones en él tipificadas y sean sancionados por ello, para lo cual bastaría con sustituir el término "laborales" por "disciplinarias" en el artículo 48.1 del Anteproyecto, y excluir de la aplicación del último inciso del artículo 49.2 (imputación de responsabilidad solidaria al titular del centro o servicio responsable por culpa "in vigilando") a las infracciones cometidas en los centros o servicios de titularidad pública.
SEXTA.- Observaciones al resto del Articulado.
-Artículo 2.
Debe redactarse de acuerdo con el contenido del apartado III de la Consideración Quinta de este Dictamen, atendiendo especialmente, en la determinación del ámbito del Sistema Público de Servicios Sociales, a la indicación relativa a la sustitución de la expresión "financiada total o parcialmente con fondos públicos" por la de "concertada".
- Artículos 3, 5 y 6, intitulados respectivamente "Ámbito de aplicación", "Ámbito personal" y "Ámbito territorial".
A fin de mejorar la sistemática del Anteproyecto el contenido de estos artículos debe recogerse en dos preceptos situados correlativamente. El primero con la rúbrica "ámbito", en el que se refundan las disposiciones de los actuales artículos 3 y 6, y el segundo con la denominación "Titulares de Derechos", en el que se describa a los destinatarios de las prestaciones del Sistema Público de Servicios Sociales.
En lo que se refiere al denominado por el Anteproyecto "ámbito subjetivo", y sin perjuicio de lo señalado en el apartado I de la Consideración Quinta respecto de la remisión reglamentaria que recoge el apartado 3 del artículo 5, su contenido, en lo que se refiere a derechos reconocidos a extranjeros, ha de adecuarse a lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 14 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en su redacción vigente tras su modificación por Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, reconociendo a los extranjeros residentes su derecho a los servicios y prestaciones sociales generales (de Atención Primaria) y específicas (Especializados) en las mismas condiciones que los españoles; y a los extranjeros cualquiera que sea su situación administrativa, el derecho a los servicios y prestaciones sociales básicas en las condiciones que la Comunidad Autónoma puede fijar, al no hacerlo la Ley Orgánica 4/2000, pero, en virtud de la reserva legal contenida en el artículo 13.1 CE, habrá de hacerlo en el propio texto que se dictamina, sin que quepa diferirlo a un posterior desarrollo reglamentario.
- Artículo 4.
En su redacción originaria distinguía entre "principios generales" (relacionados en el apartado 1) y "principios adicionales" (recogidos en el apartado 2), diferenciación que el CES proponía suprimir a fin de evitar confusión en la interpretación. El redactor del Anteproyecto acoge sólo en parte la sugerencia suprimiendo, en el apartado 2, la referencia a "principios adicionales", de tal forma que en el apartado 1 se sigue refiriendo a "principios generales" y en el 2 se indica que "las actuaciones del sistema público en materia de servicios sociales se atendrán también a los siguientes principios". El Consejo considera que la división sigue siendo artificial, subsistiendo el riesgo de confusión en la interpretación; de ahí que se sugiera recoger en un solo apartado todos los principios inspiradores del Sistema Público de Servicios Sociales.
- Artículo 8.
Este artículo recoge la posibilidad de que entidades con y sin fin de lucro, sus centros y servicios sociales dependientes, puedan ser declarados de interés asistencial para la Región, siempre y cuando cumplan los requisitos que se señalan y se siga el procedimiento que reglamentariamente se establezca. Finalmente se señala que las entidades que obtengan dicha declaración tendrán un derecho a la utilización de la mención, al disfrute de las exenciones y bonificaciones fiscales que se reconozcan en leyes y reglamentos y al acceso preferente a subvenciones, conciertos, convenios u otras formas de cooperación para la prestación de servicios sociales.
Previsiones similares a éstas son recogidas en la normativa reguladora de los Servicios Sociales de otras Comunidades Autónomas. Así la Ley 5/1987, de Servicios Sociales del Principado de Asturias, regula en el artículo 14 la declaración de "Interés para la Comunidad" de entidades sin ánimo de lucro que presten servicios sociales y que reúnan una serie de requisitos; y también la Ley 3/1986, de Servicios Sociales de Castilla-La Mancha prevé en el artículo 26 que reglamentariamente se determinarán las condiciones que deben reunir las asociaciones que desarrollen programas en materia de servicios sociales para ser declaradas de "Utilidad Regional". Otras Comunidades, sin embargo, han optado por la vía de establecer, respecto de las entidades prestadoras de servicios sociales que hayan sido declaradas de utilidad pública, un derecho preferente para la obtención de determinadas ayudas o la formalización de conciertos o convenios.
Sobre esta cuestión que nos ocupa cabe hacer las siguientes observaciones:
A) Los derechos y beneficios que el texto prevé otorgar a las entidades acreedoras de ser reconocidas como de "Interés Asistencial", no resultan compatibles con la naturaleza mercantil de las entidades privadas con ánimo de lucro y actividad de mercado, de ahí que deba reducirse el ámbito subjetivo del precepto a las entidades sin ánimo de lucro cuya actividad tienda a promover el interés general y no esté restringida exclusivamente a beneficiar a sus asociados.
B) Con el fin de no duplicar procedimientos e incluso para evitar interferencias con competencias estatales (Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación) o de otros departamentos autonómicos (el que ostente las competencias en materia de Asociaciones y Fundaciones), parece más operativo señalar como beneficiarias de los derechos recogidos en este artículo a las Fundaciones y Asociaciones declaradas de utilidad pública entre cuyos fines estatutarios figure el de asistencia social, y que se encuentren debidamente inscritas en el Registro Regional de Entidades, Centros y Servicios Sociales, de modo similar a como lo han hecho las Comunidades Autónomas de Madrid, Islas Baleares y País Vasco.
C) Sin perjuicio de lo anterior, si se optase por mantener en el Anteproyecto la declaración de "Interés Asistencial para la Región de Murcia", se tendrá en cuenta lo siguiente:
- La redacción del apartado 1.a) resulta confusa. Se debe clarificar el sentido con el que se utilizan los términos "Estar acreditados", señalando ante quién y de qué modo, y "habilitados", indicando si se refiere a estar en posesión de la correspondiente autorización administrativa.
- En el apartado 1.b) deben incluirse las sanciones correspondientes a infracciones leves, haciendo coincidir el período de tiempo en el que, tanto ésta como las demás sanciones o penas, despliegan un efecto impeditivo para la declaración con el de prescripción de la sanción o pena que se señalan en el propio texto que se dictamina o, en su caso, en el Código Penal.
- Debe suprimirse en el apartado 3.b) la referencia a normas con rango reglamentario, debido a la reserva legal que existe en lo que a disfrute de exenciones y bonificaciones fiscales se refiere.
- Artículo 9.
En el apartado 1, a) se afirma que los servicios sociales de atención primaria constituyen la vía de acceso al sistema de servicios sociales. Sin embargo, en el apartado 3 del artículo 11 se indica que el acceso a los servicios sociales de atención especializada se produce previa intervención del servicio social de atención primaria, "salvo las excepciones que se determinen reglamentariamente". Para conseguir armonizar lo dispuesto en ambos preceptos, se debe precisar, en el que nos ocupa, que los servicios de atención primaria constituyen el "cauce normal de acceso a los servicios sociales de atención especializada", lo que permitirá excepcionar reglamentariamente esta vía de acceso.
- Artículo 10.
En el apartado 1,e) se establece, en relación con el número de servicios sociales de carácter primario, que éstos podrán incrementarse con "cualesquiera otros que se determinen". Para evitar la indefinición de este precepto sería conveniente señalar por quién y de qué forma se determinarán esos nuevos servicios sociales primarios, así como los parámetros generales a los que haya de atenerse su creación, garantizando, en todo caso, la participación de las Corporaciones Locales en el proceso de establecimiento.
En el apartado 2 de este precepto se menciona por primera vez en el texto a los Centros de Servicios Sociales, a los que se atribuye el desarrollo en el ámbito local de los servicios sociales de atención primaria, sin que en ningún momento se definan, ni se indique su dependencia orgánica y funcional, ni ningún otro aspecto que permita identificar su naturaleza material y jurídica.
- Artículo 12.
Como quiera que el artículo 2 del Anteproyecto permite con carácter general a las entidades de iniciativa privada con ánimo de lucro participar en la gestión de servicios sociales, resulta necesario que en el apartado 3 de este precepto se indique, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 45.3 de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, que para el desarrollo de programas para la ejecución de medidas judiciales que afecten a menores, sólo se podrá convenir con entidades privadas sin animo de lucro.
- Artículo 21.
Tal como señala el precepto que nos ocupa en su apartado 1, el Plan Regional de Servicios Sociales constituye el instrumento en el que se plasman las políticas que, en materia de servicios sociales, han de desarrollar las Administraciones Públicas en el ámbito de la Región de Murcia, de ahí que el Consejo considere que de forma expresa se debe recoger la participación de las Corporaciones Locales en su elaboración.
Por las mismas razones, resultaría conveniente incluir una previsión similar a la recogida en el artículo 10.4 de la Ley 4/1994, de 26 de julio, de Salud de la Región de Murcia, de someter el proyecto de plan, antes de su aprobación por el Consejo de Gobierno, a la Asamblea Regional para su conocimiento y formulación, por parte de los Grupos Parlamentarios, de las alegaciones que estimen oportunas. Abunda en lo dicho, la circunstancia de que el texto vigente atribuya en el artículo 66 a la Asamblea Regional la competencia para la aprobación del Mapa de Servicios Sociales que, tal como viene configurado en dicho texto legal, constituye el elemento básico de la planificación, sin que haya quedado justificado ni en el Anteproyecto ni en el expediente, las causas que motivan el por qué se modifica este criterio, o por qué no se siguen otras opciones como la indicada para el Plan de Salud.
- Artículo 23.
Este precepto, en su apartado b), atribuye a la Consejería la coordinación con carácter general de los servicios sociales en la Región de Murcia, competencia que corresponde al Consejo de Gobierno y, por lo tanto, debe incluirse en el artículo 21.
El apartado d) determina que corresponde a la Consejería competente en materia de servicios sociales la creación, suspensión y modificación de centros y servicios sociales especializados de responsabilidad pública. Se echa en falta la atribución en relación con el cierre de centros o cese de servicios sociales.
El establecimiento de mecanismos de coordinación al que hace referencia el apartado g) es propio de la competencia que se ha atribuido al Consejo de Gobierno. Resultaría más adecuado establecer que por la Consejería se llevarán a cabo las actuaciones precisas para el desarrollo y ejecución de la coordinación de las actuaciones públicas en esta materia y de éstas con las desarrolladas por la iniciativa social, al tiempo que en el apartado d) del artículo 22 se adiciona la función de coordinación de las actuaciones que en materia asistencial se ejecuten por los distintos órganos de la Administración regional.
Por último, en el apartado i) se atribuye la instrucción, en todas sus fases, del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, sin indicación del órgano concreto que ostenta dicha función. Por otro lado, en el artículo 59 se indican los órganos competentes para imponer sanciones (Consejo de Gobierno, apartado 1; titular de la Consejería competente en servicios sociales, apartado 2; titular del Centro Directivo competente en materia de inspección de servicios sociales, apartado 3).
El artículo 134.2 LPAC dispone que los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándose a órganos distintos, con el fin de garantizar la independencia del juzgador que, según el Tribunal Constitucional, es incompatible o que puede quedar comprometida con su actuación como instructor (Sentencia 145/1988, de 12 de julio). Para que las previsiones del texto ganen en claridad y precisión y, sobre todo, respeten el principio de separación de fases legalmente exigido, habrán de efectuarse las siguientes correcciones:
A) Supresión del apartado i), incluyendo las competencias en materia sancionadora (tanto las instructoras como las resolutivas) en el Título VIII.
B) Modificación de la actual redacción del apartado s) por la siguiente fórmula que resulta más precisa: "Cualquier otra facultad atribuida por ésta u otras leyes o por las normas que las desarrollen".
C) Señalar en el artículo 54 los órganos competentes para la incoación e instrucción del procedimiento sancionador.
- Artículo 28.
En este artículo se establece que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia garantiza la participación de los ciudadanos y de las entidades. Convendría clarificar, al igual que lo hace el artículo 84.1 LSSRM, en qué concretos aspectos (planificación, elaboración normativa, gestión, evaluación, etc.) se materializa dicha participación.
- Artículo 29.
Según se dispone en las Directrices sobre la forma y estructura de los Anteproyectos de Ley, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de octubre de 1991, cuando los artículos se dividan en apartados o párrafos, éstos se numerarán con cardinales arábigos, criterio que si bien se ha observado en el resto del articulado del Anteproyecto, no se ha hecho en el precepto que nos ocupa.
En el párrafo 2,a) debe sustituirse la referencia a "decreto" por la más exacta de disposición de carácter general, lo que permitirá someter al preceptivo dictamen del Consejo Regional de Servicios Sociales toda disposición de tal naturaleza, con independencia de su rango formal.
- Artículo 32.
Reitera aquí el Consejo la observación formulada en el apartado I de la Consideración Quinta, sobre la necesidad de incorporar al texto las pautas a las que habrá de ajustarse la actividad reglamentaria del Consejo de Gobierno, con el fin de garantizar de modo efectivo la participación de los usuarios o de sus representantes legales.
Por otro lado, resultaría conveniente explicitar si el requisito establecido por este precepto se circunscribe a las entidades, servicios y establecimientos de servicios sociales de carácter públicos, y a los privados financiados total o parcialmente por la Comunidad Autónoma, o si, por el contrario, se refiere también a los privados no financiados.
- Artículo 43.
El contenido de este artículo debe ponerse en relación con los preceptos que se incorporen al texto, relativos a la autorización administrativa de apertura y prestación de centros y servicios sociales.
- Artículo 47.
La LPAC regula el principio de proporcionalidad en el artículo 131, estableciendo en el apartado 3,c), como criterio de ponderación de la sanción a imponer el de la reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme. Como quiera que el aludido precepto forma parte de los principios de la potestad sancionadora, el contenido del artículo del Anteproyecto que ahora nos ocupa deberá ajustarse a los términos recogidos en la LPAC.
-Artículo 48.
A fin de mejorar la redacción del apartado 4 de este artículo sería conveniente sustituir la expresión "se regulan por la Ley de Hacienda de la Región de Murcia", por la de "se regirán por lo dispuesto sobre infracciones y sanciones en materia de subvenciones en el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia".
- Artículo 50.
Como quiera que los términos "falta" e "infracción" pueden considerarse como sinónimos, el apartado 2 de este artículo quedaría mejor redactado si se siguiese una formula similar a la siguiente: "Las infracciones reguladas en la presente Ley prescribirán en los plazos siguientes: a) Las leves, al año. b) Las graves, a los tres años. c) Las muy graves, a los cinco años".
- Artículo 53.
En el apartado 3 se debe sustituir la expresión "finalidad" por la más apropiada de "carácter".
- Artículo 54.
Junto con la referencia a la LPAC debe incluirse otra relativa a sus normas de desarrollo.
- Artículo 55.
Nada dice el artículo 136 LPAC sobre la competencia administrativa para decretar medidas provisionales, pero, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 72 de dicho texto legal, en relación con el artículo 15.1 del Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora de la Administración (RPS), debe concluirse que dicha competencia radica en el órgano administrativo que la tiene para resolver.
No se ajusta el precepto cuyo comentario nos ocupa a dicha previsión. En efecto, en el apartado 1 se señala que por el "órgano competente para iniciar el expediente" se podrán adoptar las medidas cautelares necesarias para asegurar las actuaciones que en dicho precepto se señalan. Sin embargo, en el apartado 4 se indica que "el titular del Centro Directivo, al que corresponda la instrucción del procedimiento sancionador, adoptará las medidas cautelares a las que se refiere el presente artículo". Para respetar las previsiones de la LPAC y evitar contradicciones internas del texto debe suprimirse el párrafo primero del apartado 4.
En el artículo 55 in fine se recoge, con una redacción bastante defectuosa, la duración máxima de las medidas cautelares de suspensión y clausura, sin que, sin embargo, se señale límite temporal alguno en relación con la medida cautelar consistente en la prestación de fianza. Como quiera que el Tribunal Constitucional, en sentencia 108/1984, ha indicado que las medidas provisionales deben ser razonables, proporcionadas y temporalmente limitadas, debe incluirse, respecto de la prestación de fianza, este límite temporal aunque sea en términos generales, señalando que su duración será fijada para cada caso atendiendo a la situación de riesgo que motivó su adopción.
- Artículo 57.
La redacción de este precepto ganaría en precisión si se diferenciase claramente entre los términos "suspensión", que ha de venir referido a actividades, servicios y prestaciones; "cierre", que ha de utilizarse respecto de centros o instalaciones; e "inhabilitación", que ha de emplearse en referencia a personas físicas o jurídicas responsables de la comisión de la infracción. Esta observación ha de entenderse hecha a todas las disposiciones del Anteproyecto en las que figuren dichos términos.
- Artículo 59.
Con el fin de mejorar su redacción debe sustituirse en el apartado 3 la expresión "no reservadas expresamente en los párrafos anteriores", por la de "no atribuida expresamente a otros órganos".
- Artículo 60.
La habilitación al Consejo de Gobierno para la actualización de las cuantías de las sanciones que se refleja en este artículo, debe recogerse en una Disposición Final, con indicación de un criterio objetivo para ello. Usualmente se utiliza el de Índice de Precios al Consumo, por lo que debería incluirse una precisión en este sentido.
- Artículo 61.
El contenido de este precepto debe recogerse en una Disposición Adicional.
SÉPTIMA.- Observaciones a las Disposiciones Finales.
- Disposición Final Primera.
La derogación inmediata de la LSSRM y sus normas de desarrollo en lo que se opongan al texto proyectado (por el juego de las Disposiciones Derogatoria y Final Segunda del Anteproyecto), y el plazo tan dilatado concedido para la elaboración del Plan Regional de Servicios Sociales, a cuyo contenido se supedita la mayor parte de actuaciones previstas en la Ley en ciernes, puede ocasionar un vacío jurídico cuyas consecuencias debían ser cuidadosamente ponderadas por la Consejería consultante. Sería conveniente que los plazos que se estableciesen para la entrada en vigor de la Ley, para su desarrollo reglamentario y para la elaboración del Plan Regional de Servicios Sociales coincidiesen en su duración o, al menos, se acortaran en lo posible sus diferencias.
- Disposición Final Segunda.
Incluye una cláusula de entrada en vigor inmediata que limita, sin justificación aparente para ello, la posibilidad material de conocimiento de la norma, incumpliendo así lo establecido en las Directrices sobre elaboración de Anteproyectos de Ley antes citadas. Se sugiere introducir una vacatio legis por el tiempo que la Consejería proponente considere adecuado, tanto para garantizar dicho conocimiento como para proceder a la elaboración de los Reglamentos de desarrollo de la Ley y el Plan Regional de Servicios Sociales.
Por último, se echa de menos una Disposición Final que, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 22, a) del Anteproyecto, facultase al Consejo de Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo de la Ley con determinación del plazo concedido para ello, circunstancia esta última que el Consejo Jurídico, difiriendo de la opinión del órgano impulsor del Anteproyecto, considera necesario recoger no sólo porque ello supone un mayor compromiso para la Administración regional en su tarea de desarrollo, sino también por lo que se ha puesto de manifiesto en las observaciones realizadas a la Disposición Final Primera sobre el riesgo de un vacío normativo.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia tiene competencia para aprobar el Anteproyecto de Ley objeto de Dictamen.
SEGUNDA.- El Anteproyecto ha seguido, sustancialmente, la tramitación establecida por la Ley del Gobierno. No obstante, antes de elevar el Anteproyecto al Consejo de Gobierno, debe elaborarse e incorporarse una nueva Memoria económica que contemple los vigentes presupuestos.
TERCERA.- Sin perjuicio de lo anterior, se deberán atender las siguientes observaciones que se formulan con el carácter de esenciales:
- La realizada sobre la falta de adecuado encaje normativo de las remisiones a desarrollo reglamentario contenidas en los artículos 5.1 y 25,g) (Apartado I de la Consideración Quinta).
- La realizada sobre la necesidad de incorporar las pautas a las que habrá de ajustarse el desarrollo reglamentario al que remiten los artículos 29, 32, 40 y 44 (Apartado I de la Consideración Quinta).
- La realizada sobre la necesidad de deslindar en el artículo 41.3, del total de la materia que remite al desarrollo reglamentario del titular de la Consejería competente en materia de servicios sociales, la que, por su carácter general, debe ser atribuida al Consejo de Gobierno y aquella otra, secundaria y específica, que puede ser competencia de la Consejería (Apartado I de la Consideración Quinta).
- La realizada sobre la exigencia de clarificar en el Anteproyecto las distintas formas de participación de la iniciativa privada en la prestación de servicios públicos, en los términos que se indican en el Apartado III de la Consideración Quinta.
- La realizada sobre la necesidad de establecer un régimen de autorizaciones administrativas de centros y servicios sociales, en los términos que se señalan en el Apartado V de la Consideración Quinta.
- Las contenidas en el Apartado VI de la Consideración Quinta sobre la regulación del régimen financiero del sistema de servicios sociales.
- Las consginadas en el Apartado VII de la Consideración Quinta sobre el contenido de los artículos 48.1 y 49.2.
- La realizada sobre la necesidad de redactar el artículo 2 de acuerdo con el contenido del Apartado III de la Consideración Quinta, atendiendo especialmente a la exigencia de sustituir en su apartado 2 la expresión "financiada total o parcialmente con fondos públicos" por la de "concertada".
- La realizada sobre la exigencia de adaptar el ámbito subjetivo regulado en el Anteproyecto al contenido de los apartados 2 y 3 del artículo 14 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (Consideración Sexta).
- La efectuada en relación con el artículo 8 (Consideración Sexta).
- La realizada sobre necesidad de redactar el articulo 12 de tal modo que se respete lo dispuesto en el artículo 45.3 de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores (Consideración Sexta).
- La realizada en relación con los apartados b) e i) del artículo 23 (Consideración Sexta).
- La realizada sobre la necesidad de adecuar la regulación efectuada en el artículo 47 sobre la reincidencia, ajustándose a las previsiones contenidas en el artículo 131.3,c) LPAC (Consideración Sexta).
- La realizada sobre el artículo 55 (Consideración Sexta).
- La realizada sobre la necesidad de trasladar el contenido del artículo 60 a una Disposición Final, con indicación de un criterio objetivo para la actualización del importe de las sanciones (Consideración Sexta).
- La realizada sobre la necesidad de trasladar el contenido del artículo 61 a una Disposición Adicional (Consideración Sexta).
CUARTA.- Las demás observaciones contenidas en el Dictamen, y de forma muy especial las recogidas en la Consideración Séptima sobre las Disposiciones Finales, contribuyen a la mejora del texto sometido a consulta.
No obstante, V.E. resolverá.
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