Dictamen 29/03

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Año: 2003
Número de dictamen: 29/03
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula la planificación e implantación de enseñanzas así como la supresión de las existentes en las Universidades de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. El artículo 43.1 LOU, en el extremo en que se refiere a la programación de la oferta de enseñanzas es un precepto que debe ser tenido en cuenta y puesto en conexión directa con el artículo 7, a) LCUMU, que se refiere, también, a la oferta de enseñanzas o titulaciones. Ello supondrá, como luego desarrollaremos, que la mención exclusiva a las Universidades públicas que se hace en el citado 43.1, influye sobre el alcance interpretativo que ha de darse hoy al artículo 7, a) de la citada Ley regional. Pero, en cualquier caso, es esencial señalar que, aun en el supuesto de que no se entendiera el artículo 43.1 en el sentido y alcance que hemos expresado, lo que no puede negarse en ningún caso es que éste, junto al 44 LOU, diseñan y revelan una concepción del legislador orgánico muy clara sobre el distinto alcance de las competencias de los poderes públicos en materia de enseñanza universitaria, según se esté ante una enseñanza a implantar o suprimir en una Universidad pública o en una privada. En el primer caso, la actuación de los poderes públicos va encaminada a facilitar a todos el efectivo acceso a tales enseñanzas, y a que su decisión sobre la autorización de la implantación o supresión de la enseñanza que solicite la Universidad se base en razones sociales, económicas, culturales, etc. Así lo revela el artículo 43.2. Sin embargo, cuando se trata de decidir sobre la implantación o supresión de una enseñanza (y la creación o supresión de su correspondiente centro, Facultad, Escuela Universitaria etc.) en una Universidad privada, las competencias educativas de los poderes públicos se encuentran condicionadas por el hecho de que no pueden establecer una regulación que haga inefectivo el ejercicio del derecho fundamental a la creación de centros docentes universitarios y su correspondiente enseñanza. Ahí ya no se trata de garantizar el acceso a tal enseñanza privada, sino de garantizar, exclusivamente, que cuando tales Universidades privadas pretendan que sus títulos tengan carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, cumplan con los requisitos mínimos de calidad que se establezcan.
2. La primacía de la LOU sobre las diferentes leyes de coordinación universitaria que se han promulgado (que se relacionan en la "memoria-propuesta" obrante a los folios 22 y siguientes del expediente) obliga a interpretar dichas leyes conforme al marco jurídico de la primera, especialmente, y por lo que aquí interesa, en el particular aspecto del alcance de la potestad autonómica de programación, planificación y autorización de enseñanzas o estudios universitarios respecto de las Universidades de su competencia (art. 2.5 LOU), y su diferente dimensión según se trate de Universidades públicas o privadas.
3. Como en reiteradas ocasiones ha indicado este Consejo Jurídico (Dictámentes 22/1999, 45/1999, 44/2001 y 62/2001), los reglamentos del Consejo de Gobierno sólo pueden efectuar explícitas atribuciones de potestad normativa a los Consejeros "siempre que se haga de manera puntual y particularizada, con las concreciones suficientes", citando al respecto la STS, Sala 3ª, de 30 de noviembre de 1996 que, en la misma línea, indica que "el Consejo de Ministros, al promulgar un Reglamento, puede deferir al Ministerio correspondiente puntos concretos y de carácter accesorio que no supongan una modificación o alteración sustantiva de aquél, sino simplemente un desarrollo objetivo y puntual de las normas reglamentarias".
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha sin determinar, la Dirección General de Universidades e Investigación elaboró un documento denominado "Bases para el Decreto por el que se regula la planificación e implantación de nuevas titulaciones así como la supresión de las existentes en las Universidades de la Región de Murcia", que fue sometido a informe del Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia que, en reunión de 25 de julio de 2001, lo emitió favorablemente, a salvo de que se introdujeran las siguientes modificaciones en el futuro Proyecto:
"1.- Que el Decreto resulte de aplicación a las Universidades públicas y privadas, respetando las especialidades de estas últimas que serán recogidas en la norma.
2.- Que se refleje en la norma la colaboración entre las Universidades públicas para la implantación conjunta de determinadas titulaciones con el fin de optimizar los recursos disponibles.
3.- Que se reduzca a doce meses antes de su prevista impartición el plazo mínimo para solicitar la autorización de una titulación.
4.- Que se suprima el requisito por el que se condiciona la autorización de una titulación en una Universidad pública a la homologación del plan de estudios.
5.- Que se modifique el criterio de subordinación de la autorización de una titulación a la supresión en la misma Universidad de otra de escasa rentabilidad económica y social, limitándolo a aquellos supuestos de titulaciones afines.
6.- Que se incluya como criterio para la autorización de implantación de nuevas enseñanzas en Universidades públicas de la Región de Murcia que las citadas enseñanzas no estén implantadas en Universidades de Comunidades Autónomas limítrofes".
SEGUNDO.- Mediante oficio de 7 de noviembre de 2001 la citada Dirección remitió el texto de las bases antes mencionado a los Rectores de las Universidades de Murcia, Politécnica de Cartagena y Católica "San Antonio" para que, en su caso, formularan alegaciones, recibiendo respuesta favorable de las dos primeras y ninguna de la tercera.
TERCERO.- El 20 de noviembre de 2001, la citada Dirección remite a su Secretaría General un primer borrador de Proyecto de Decreto, al que acompaña sus antecedentes y una "memoria-propuesta" con consideraciones de oportunidad, legalidad y económicas sobre la procedencia de la tramitación y aprobación de aquél.
CUARTO.- El 23 de diciembre siguiente el Servicio Jurídico de la referida Secretaría General emite informe, favorable a reserva de la introducción de correcciones de mejora de estilo.
QUINTO.- Elaborado un segundo borrador de Proyecto en el que, según oficio de la citada Dirección de 8 de febrero de 2002, se incorporaron, entre otras, las observaciones realizadas en el anterior informe de la Secretaría General y "las modificaciones derivadas de la nueva Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades", y se remite a la Secretaría General, acompañando una nueva memoria-propuesta (de contenido similar a la anterior), fechada el 7 de febrero de 2000, y los antecedentes del Proyecto, entre los que ahora se incluyen un "Informe sobre la labor desarrollada por los Grupos de Trabajo de planificación de Enseñanzas y Financiación de Universidades" presentado, según se dice, ante el citado Consejo Interuniversitario en su reunión de 12 de junio de 2000, y un documento titulado "Planificación y autorización de implantación de nuevas enseñanzas en las Universidades públicas de la Región de Murcia. Resumen-Conclusiones, con los siguientes anexos: I. Evolución de la población universitaria en la Región de Murcia; II. Demanda y preferencias de los alumnos; III. Necesidades socioeconómicas de la Región de Murcia; IV. Perfil docente e investigador de las Universidades públicas de la Región", sometido a la Consideración del Consejo Interuniversitario el 25 de julio de 2001.
SEXTO.- El 22 de febrero de 2002 el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería emite nuevo informe, favorable a este segundo borrador, a reserva de que se introdujeran unas pequeñas modificaciones.
SÉPTIMO.- Elaborado un tercer borrador de Proyecto, fechado el 28 de febrero de 2002, se remite, para su preceptivo informe, a la Dirección de los Servicios Jurídicos, que lo devuelve mediante oficio de 9 de mayo siguiente al entender que faltan por realizar dos trámites preceptivos: a) la consulta a los Consejos Sociales de las Universidades de la Región; b) el Dictamen del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CES), además de requerir que se completen los antecedentes remitidos.
OCTAVO.- En oficio de 20 de mayo siguiente, la Dirección General de Universidades estima que no se consideró necesaria la consulta a los referidos Consejos Sociales por estar los Presidentes de estos órganos representados en el Consejo Interuniversitario, al que se sometió el documento sobre las bases del futuro Proyecto. Además, señala que se procede a solicitar Dictamen al CES.
NOVENO.- El 23 de mayo de 2002 la Secretaria General emite informe preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), en el que se reseña la tramitación realizada y que se ha solicitado el preceptivo Dictamen del CES.
DÉCIMO.- El 12 de julio de 2002 el CES emite su Dictamen, del que interesa destacar, a los efectos de las Consideraciones que luego se realizarán, lo relativo a la incidencia de la programación de enseñanzas o estudios universitarios respecto de las Universidades privadas de la Región.
Así, al analizar la aplicabilidad de los criterios previstos en el artículo 2.2 del Proyecto a las Universidades privadas, señala que "no parece razonable que la mayor parte de estos criterios se puedan aplicar a las universidades privadas por vía legal: (...) los criterios citados pueden y deben tener encaje, con las dificultades derivadas de su enunciación genérica, en el marco de las relaciones de las Universidades públicas, pero, a juicio del CESRM, no pueden servir para las universidades privadas...".
Por ello, en el punto 2 de sus Conclusiones, señala lo siguiente:
"El Consejo Económico y Social considera que para la planificación de la oferta de enseñanzas en las Universidades públicas de la Región de Murcia sólo deben tenerse en cuenta las enseñanzas ofrecidas en centros públicos, ya que en caso contrario se estaría obligando a las universidades públicas a actuar de forma subsidiaria, en cuanto a las nuevas titulaciones, en relación con las universidades privadas que, cumpliendo con los requisitos legalmente establecidos, siempre podrán ver autorizadas sus nuevas enseñanzas, constriñendo de ese modo la posibilidad de que las universidades públicas oferten las mismas titulaciones, con el consiguiente perjuicio para los ciudadanos que se verían obligados, siempre que pudiesen afrontar los gastos correspondientes, a estudiar en centros privados. Es evidente que esta situación no es deseable. La tarea de la Administración Autonómica en esta materia debiera ser la de fomentar que en las universidades públicas de la Región se oferten todas aquellas titulaciones que, de acuerdo con los restantes indicadores objetivos, sean necesarias para el desarrollo de la Región de Murcia y sus ciudadanos".
DECIMOPRIMERO.- A la vista del anterior Dictamen, la Dirección General de Universidades emite informe el 2 de agosto de 2002 en el que analiza lo señalado por el CES. Por lo que atañe a la cuestión que hemos destacado de su Dictamen, contesta lo siguiente:
"Por lo que respecta al artículo 2.2, el CES parece desconocer que el Proyecto de Decreto es una norma que desarrolla lo dispuesto en la Ley 4/1999, de 21 de abril, de Coordinación Universitaria de la Región de Murcia y que es en esta Ley donde se recogen los principios y criterios para la planificación de enseñanzas, en el ámbito de la coordinación del Sistema Universitario de la Región de Murcia, que como establece el artículo 3 de la misma "está integrado por las Universidades de Murcia y Politécnica de Cartagena, así como por aquellas otras Universidades Públicas, Privadas o de la Iglesia, Centros y Servicios de apoyo que se puedan crear en uso de las competencias que tiene atribuidas la Comunidad Autónoma en materia de Universidad". Los criterios de planificación o programación universitaria general no son una innovación de la Ley de Coordinación Universitaria pues ya el Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de Universidades y Centros Universitarios, dictado en desarrollo de la Ley Orgánica de Reforma Universitaria y vigente en lo que no se oponga a la nueva Ley Orgánica de Universidades, contiene un precepto básico y aplicable a todas las Universidades sean públicas o privadas, el artículo 4, en el que se contempla la exigencia de tener en cuenta, en la creación o reconocimiento de Universidades o Centros y Enseñanzas, "las necesidades de programación general de enseñanza en su nivel superior, derivadas de la población escolar, del desarrollo de nuevas ramas surgidas del avance científico y de las necesidades de los distintos sectores profesionales, así como su incidencia en el entorno geográfico de acuerdo con la normativa vigente en materia de planificación urbanística".
DECIMOSEGUNDO.- La citada Dirección elabora un cuarto borrador de Proyecto, fechado el 2 de agosto de 2002, en el que aceptan algunas de las observaciones realizadas por el CES y se rechazan otras, entre ellas la que ha sido objeto de especial consideración.
DECIMOTERCERO.- Remitido el expediente a la Dirección de los Servicios Jurídicos, ésta emite informe de 28 de octubre de 2002, favorable al Proyecto.
DECIMOCUARTO.- El 13 de noviembre de 2002 la Secretaria General, a la vista de los informes emitidos después de su primer informe, emite el informe final al que se refiere el citado artículo 24 LG.
DECIMOQUINTO.- El 18 de noviembre de 2002 tiene entrada en este Consejo Jurídico un oficio del Consejero de Educación y Universidades en el que solicita la emisión de nuestro preceptivo Dictamen, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un Proyecto de Decreto que desarrolla la Ley 4/1999, de 21 de abril, de Coordinación Universitaria de la Región de Murcia (LCUMU), al tiempo que se encuadra en el marco de la normativa básica del Estado constituida por la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU) y el Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de Universidades y Centros Universitarios (Real Decreto 557/1991, en lo sucesivo). Por tanto, concurren los dos supuestos previstos en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Cuestiones formales y de procedimiento.
A) Por lo que se refiere al cumplimiento de los requisitos formales exigidos a la consulta por el Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, no hay más reparo que señalar que el hecho de que no se incluye la propuesta de Decreto que de modo expreso debe rubricar el Consejero de Educación y Cultura y que, previamente a su elevación al Consejo de Gobierno, constituye el objeto de la consulta (artículo 46.2. 1º de dicho Decreto). No obstante, el hecho de que el citado Consejero remita la copia de Proyecto de Decreto autorizada por la Secretaria General (folios 600 y siguientes del expediente), permite entender que asume dicho texto como propuesta a estos efectos.
B) Por lo que se refiere al procedimiento seguido, no existen obstáculos de carácter sustancial que impidan entrar en el análisis del fondo del asunto. Sin embargo, debe señalarse la conveniencia de que, independientemente de haber sometido al Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia un texto comprensivo de las "bases" del futuro Proyecto de Decreto, se hubiera sometido a su consideración el borrador del Proyecto mismo, pues aun siendo coincidente en lo sustancial uno y otro texto, no son iguales, siendo así que el más fiel cumplimiento de las exigencias de consulta institucional contempladas en el artículo 24 LG aconsejaba el sometimiento de este último texto a dicho Consejo. De igual modo, aun cuando es responsabilidad de los Presidentes de los Consejos Sociales (u órganos análogos) de las diversas Universidades de la Región de Murcia someter a consideración de los órganos que presiden el texto de las bases que conocieron en virtud de su participación en el citado Consejo Interuniverstiario, dado que tales Consejos Sociales son los órganos directamente interesados en la aprobación del Proyecto, al ser los competentes para proponer o, en caso de iniciativa de la Consejería, prestar su acuerdo favorable sobre la ampliación o suspensión de las enseñanzas a que se refiere el Proyecto, es de suponer que dichos Presidentes han extendido la consulta sobre el texto de bases que consideramos a sus respectivos Consejos.
TERCERA.- Contenido del Proyecto objeto de Dictamen.
El Proyecto objeto de consulta consta de : Exposición de Motivos, 21 artículos, una Disposición Transitoria y dos Disposiciones Finales. Los artículos se encuadran y ordenan en un Capítulo I, sobre el objeto y ámbito de aplicación del Decreto (artículo 1), un Capítulo II, dedicado a los principios y criterios de planificación e instrumentos del sistema universitario de la Región de Murcia (artículos 2 a 4), un Capítulo III, sobre la implantación de enseñanzas en las Universidades Públicas de la Región de Murcia (artículos 5 y 6); un Capítulo IV, dedicado al procedimiento para la implantación o supresión de enseñanzas en dichas Universidades (artículos 7 a 13), un Capítulo V dedicado a la implantación de enseñanzas en las Universidades privadas (de la Región de Murcia, habría que añadir al texto), comprensivo de sus artículos 14 y 15, y en el que, erróneamente, aparece consignado después un llamado "Capítulo I. Criterios", que no tiene sentido y debe suprimirse. Finalmente, el Capítulo VI, está dedicado al procedimiento para la implantación o supresión de enseñanzas en dichas Universidades privadas (artículos 16 a 21).
CUARTA.- Marco jurídico en el que se inserta el Proyecto de Decreto. Distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. La naturaleza de derechos fundamentales a la educación, a la libertad de enseñanza y a crear centros docentes de nivel universitario.
A la vista del contenido del Proyecto, no hay duda en afirmar que el título competencial autonómico en que éste se ampara es el contemplado en el artículo 16.1 del Estatuto de Autonomía, que establece que "corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas que conforme al apartado 1 del artículo 81 de la misma lo desarrollen, y sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el número 30 del apartado uno del artículo 149 y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía".
Como puede advertirse, dicho precepto es especialmente descriptivo del marco constitucional y legal en que la Comunidad Autónoma ha de ejercer sus competencias en materia de enseñanza, en nuestro caso, y de aquí en adelante, de nivel universitario, dada la índole del Proyecto.
A los efectos de nuestra exposición, conviene sistematizar y detallar ese marco constitucional y legal.
I. La Constitución.
En primer lugar, la competencia regional en materia de enseñanza universitaria debe respetar lo establecido en el artículo 27 de la Constitución, del que destacamos los siguientes preceptos:
- Número 1. "Todos tienen el derecho a la educación. Se reconoce la libertad de enseñanza".
- Número 5. "Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza".
- Número 6. "Se reconoce a las personas físicas y jurídicas la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales".
- Número 8. "Los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes".
- Número 9. "Los poderes públicos ayudarán a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca".
La ubicación del artículo 27 dentro de la Sección 1ª, del Capítulo Segundo del Título I de la Constitución supone que los mencionados derechos tienen el carácter o naturaleza jurídica de derechos fundamentales y libertades públicas y, por ende, la aplicación a los mismos de las siguientes garantías, reconocidas en dicha Carta Magna:
a) Su regulación, que en todo caso ha de respetar el "contenido esencial" de tales derechos y libertades, ha de realizarse por ley orgánica (artículos 53.1 y 81.1)
b) Corresponde al Estado la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los mismos (artículo 149.1.1º).
c) Los ciudadanos titulares de estos derechos y libertades tienen reconocida, para la protección de los mismos, una tutela judicial específica, regulada en los artículos 53.1 y 2 y 161.1, a).
II. La Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades. Funciones constitucionalmente atribuidas a la misma.
La LOU, vigente ya excepto en lo que se refiere al artículo 42.2 y 3 sobre régimen de pruebas de aptitud para el acceso a la Universidad (aspecto específico que no interesa al análisis del Proyecto), es hoy la Ley Orgánica que, en cumplimiento del artículo 81.1 CE, tiene como finalidad regular de modo básico y uniforme para todo el Estado, y respetando el "contenido esencial", el derecho a la educación y a la libertad de enseñanza y creación de centros universitarios. Ello supone que ha de regular tanto la Universidad, en cuanto institución dotada constitucionalmente de autonomía (artículo 27.10 CE), como lo que constituye propiamente la enseñanza universitaria, es decir, el servicio educativo y docente que aquélla presta.
Se impone, pues, analizar el contenido de la LOU en cuanto es la norma legal de mayor rango en lo que atañe a las enseñanzas universitarias. Primacía que, hay que insistir, proviene tanto del artículo 81.1 como del 149.1, 1º de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia para definir el régimen jurídico y el alcance de los derechos fundamentales a la educación y a la libertad de enseñanza universitaria, debiendo respetar en su normación el contenido esencial de los mismos.
El resto del ordenamiento jurídico, ya sea estatal (el Real Decreto 557/1991 ya citado) o autonómico (la LCUMU) debe, en todo caso, ser interpretado de acuerdo con los referidos preceptos constitucionales y de la LOU, cuestión ésta de capital importancia a los efectos del análisis del Proyecto, porque éste, consecuentemente, sólo podrá incluir disposiciones reglamentarias de desarrollo de la LCUMU a partir del sentido y alcance que quepa atribuir a esta última de acuerdo con una interpretación de sus preceptos que sea conforme con la Constitución y la LOU.
III. El régimen jurídico sobre las enseñanzas universitarias en la LOU.
A) Régimen procedimental: artículos 8.2, 12.2 y 35.
Un examen apresurado de la LOU nos llevaría a afirmar que ésta únicamente se ocupa de las enseñanzas universitarias en su Título VI, denominado, precisamente, "De las enseñanzas y Títulos". Sin embargo, la regulación sobre la implantación de enseñanzas no acaba en el referido Título, pues el artículo 8.2 añade que la implantación "y supresión" de las referidas enseñanzas "serán acordadas por la Comunidad Autónoma, bien a propuesta del Consejo Social o bien por propia iniciativa con el acuerdo del referido Consejo, en todo caso previo informe del Consejo de Gobierno de la Universidad".
Además, el artículo 12.2 dispone que la implantación y supresión en las Universidades privadas de enseñanzas conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional se efectuará "a propuesta de la Universidad, en los términos previstos en el Capítulo I de este título". Capítulo que, en lo que atañe a la implantación y supresión de enseñanzas, sólo contiene una determinación, que es, precisamente, la ya reseñada del artículo 8.2. Ello significa que en los artículos 8.2 y 12.2 se contiene un régimen procedimental básico sobre la implantación o supresión de enseñanzas, pero no el régimen sustativo en la materia.
En lo que se refiere al régimen procedimental, el Proyecto de Decreto se ajusta al régimen jurídico de la LOU como norma prevalente sobre la LCUMU, lo que posibilita, por ejemplo, que aquél (artículo 8.2) recoja la facultad autonómica de promover el procedimiento de implantación o supresión de enseñanzas con el acuerdo del Consejo Social, facultad que no preveía la anterior Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto (LRU) ni, consiguientemente, el Real Decreto 557/1991 (véase su artículo 16.1). Con ello, la nueva LOU da pie, en este concreto aspecto, a interpretar que el artículo 12, c) LCUMU y el citado 16.1 del Real Decreto 557/1991 prevén una de las dos posibilidades que hay para promover esta clase de procedimientos, esto es, que los promueva el respectivo Consejo Social de la Universidad de que se trate. Pero no a entenderlos como preceptos que limiten tal facultad a ese solo órgano universitario, sino que, junto a ésta, existe una segunda posibilidad, derivada del artículo 8.2 LOU, que es que el procedimiento lo inicie la Comunidad Autónoma con el "acuerdo" (o, lo que es lo mismo, el informe favorable) del citado Consejo Social a la concreta propuesta autonómica. A partir de ahí, los artículos 13 (para las Universidades públicas) y 20 (para las privadas), siguen fielmente el marco procedimental establecido en el artículo 35 LOU, por lo que ningún reparo ha de hacerse al respecto.
Sin embargo, y como decimos, la LOU no hace referencia expresa a los requisitos sustantivos o criterios que han de tener en cuenta las CCAA para autorizar o denegar la implantación o supresión de enseñanzas pretendidas por las Universidades.
Sin embargo, existen tres preceptos que permiten deducir cuál es el marco jurídico básico a este respecto, lo que, unido a la doctrina constitucional sobre el contenido esencial de los derechos fundamentales, abordamos en el siguiente epígrafe.
B) Régimen sustantivo: los artículos 5, 43 y 44 LOU y la doctrina constitucional sobre el contenido esencial de los derechos fundamentales.
El artículo 5.1 dispone que "en virtud de lo establecido en el apartado 6 del artículo 27 de la Constitución, las personas físicas o jurídicas podrán crear Universidades privadas o centros universitarios privados, dentro del respeto a los principios constitucionales y con sometimiento a lo dispuesto en esta Ley y en las normas que, en su desarrollo, dicten el Estado y las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias".
El artículo 43.1 LOU, en el extremo en que se refiere a la programación de la oferta de enseñanzas es un precepto que debe ser tenido en cuenta y puesto en conexión directa con el artículo 7, a) LCUMU, que se refiere, también, a la oferta de enseñanzas o titulaciones. Ello supondrá, como luego desarrollaremos, que la mención exclusiva a las Universidades públicas que se hace en el citado 43.1, influye sobre el alcance interpretativo que ha de darse hoy al artículo 7, a) de la citada Ley regional.
Pero, en cualquier caso, es esencial señalar que, aun en el supuesto de que no se entendiera el artículo 43.1 en el sentido y alcance que hemos expresado, lo que no puede negarse en ningún caso es que éste, junto al 44 LOU, diseñan y revelan una concepción del legislador orgánico muy clara sobre el distinto alcance de las competencias de los poderes públicos en materia de enseñanza universitaria, según se esté ante una enseñanza a implantar o suprimir en una Universidad pública o en una privada. En el primer caso, la actuación de los poderes públicos va encaminada a facilitar a todos el efectivo acceso a tales enseñanzas, y a que su decisión sobre la autorización de la implantación o supresión de la enseñanza que solicite la Universidad se base en razones sociales, económicas, culturales, etc. Así lo revela el artículo 43.2. Sin embargo, cuando se trata de decidir sobre la implantación o supresión de una enseñanza (y la creación o supresión de su correspondiente centro, Facultad, Escuela Universitaria etc.) en una Universidad privada, las competencias educativas de los poderes públicos se encuentran condicionadas por el hecho de que no pueden establecer una regulación que haga inefectivo el ejercicio del derecho fundamental a la creación de centros docentes universitarios y su correspondiente enseñanza. Ahí ya no se trata de garantizar el acceso a tal enseñanza privada, sino de garantizar, exclusivamente, que cuando tales Universidades privadas pretendan que sus títulos tengan carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, cumplan con los requisitos mínimos de calidad que se establezcan. Y ello la LOU lo prevé de dos formas: a) en cuanto a la calidad del plan de estudios, mediante su homologación por el Consejo de Universidades; b) en cuanto a la calidad docente y de instalaciones, remitiéndose a su legislación de desarrollo, hoy el Real Decreto 557/1991, en el que se establecen unos requisitos mínimos que deben cumplir también las Universidades privadas.
Insistimos en que se trata de requisitos mínimos, sobre los cuales la Consejería, en virtud de sus preocupaciones y responsabilidad en este asunto, podría añadir nuevas exigencias de este tenor, en cuanto al profesorado, instalaciones, inspecciones, etc., siempre con la finalidad de garantizar calidades que son exigibles a un centro universitario que, a la postre, cumple funciones similares a las de las Universidades públicas. Por ello, para que el derecho fundamental a la creación de centros universitarios privados no sea ilusorio, los requisitos que condicionen la autorización de implantación o supresión de enseñanzas en las Universidades privadas deben tener como fin exclusivo el de garantizar que, al menos, la impartición de las enseñanzas en la Universidad privada reunirá las mismas garantías de calidad que en la Universidad pública, disponiendo para ello el Estado de la alta inspección, y la Comunidad Autónoma de la inspección ordinaria en la materia, pues el proceso controlador de tal calidad comienza en el procedimiento de autorización de la implantación de la enseñanza, donde habrá de verificarse el cumplimiento de los referidos requisitos, pero no terminará ahí, pues continúa con el procedimiento de homologación del plan de estudios, el procedimiento de autorización de la efectiva impartición de la enseñanza y con el indefinido proceso o función inspectora de la Consejería.
Las anteriores consideraciones se realizan a la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el contenido del derecho fundamental a la educación y su necesaria conexión con el también fundamental derecho a la creación de centros docentes universitarios. Así merece destacar las siguientes sentencias:
STC 86/1985, de 10 de julio (f. j. 4º):
"El derecho de todos a la educación incorpora, junto a su contenido primario de derecho de libertad, una dimensión prestacional, en cuya virtud los poderes públicos habrán de procurar la efectividad de tal derecho".
STC 131/1996, de 11 de julio (f. j. 3º):
"El Estado, desde la competencia reconocida por el art. 149.1.30, puede sin duda establecer condiciones básicas relativas al profesorado, a la viabilidad económico-financiera y a la calidad de las instalaciones universitarias , puesto que, como hemos reiterado en otras Sentencias, desde este título puede regular, por lo que aquí interesa, las bases que garanticen el derecho de todos a la educación mediante la programación general de la enseñanza (art. 27.5), la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales (art. 27.6) y la homologación del sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las Leyes (art. 27.8) (por todas, STC 26/1987). Aunque, ciertamente, debe establecer esas bases de forma suficientemente amplia y flexible como para permitir que las Comunidades Autónomas con competencias normativas en la materia puedan adoptar sus propias alternativas políticas en función de sus circunstancias específicas, teniendo en cuenta además que en este ámbito debe preservarse el ámbito de autonomía de las Universidades reconocido por la propia Constitución (art. 27.10 CE)".
Interesa resaltar de ellas lo siguiente:
1º.- El derecho a la educación, extensible a la libertad de enseñanza y de creación de centros docentes universitarios, tiene una dimensión de libertad del ciudadano frente a la acción de los poderes públicos, y un contenido o dimensión prestacional, que otorga a los ciudadanos un auténtico derecho público subjetivo a que los poderes públicos garanticen de modo efectivo el acceso a la educación superior, en los términos del art. 27 CE y demás preceptos constitucionales concordantes.
2º.- Desde la perspectiva competencial, el Estado, en virtud de las facultades que le confieren los artículos 81.1 y 149.1, 1ª y 30ª, ha de establecer las condiciones básicas para el ejercicio de tales derechos en condiciones de homogeneidad, respetando el contenido esencial de esos derechos y libertades, a partir de lo cual las CCAA pueden ejercer su competencia en materia de enseñanza universitaria.
IV. Interpretación de la LCUMU en el marco de la LOU.
La primacía de la LOU sobre las diferentes leyes de coordinación universitaria que se han promulgado (que se relacionan en la "memoria-propuesta" obrante a los folios 22 y siguientes del expediente) obliga a interpretar dichas leyes conforme al marco jurídico de la primera, especialmente, y por lo que aquí interesa, en el particular aspecto del alcance de la potestad autonómica de programación, planificación y autorización de enseñanzas o estudios universitarios respecto de las Universidades de su competencia (art. 2.5 LOU), y su diferente dimensión según se trate de Universidades públicas o privadas.
En realidad, examinado el panorama legislativo autonómico en esta materia, en los casos de las leyes vasca y castellano-leonesa no es necesario realizar una específica,"interpretación", pues las mismas ya distinguían y establecían un diferente régimen jurídico según se tratase de una u otra clase de Universidades.
En efecto, la Ley 19/1998, de 29 de junio, de Ordenación Universitaria del País Vasco, reconocía la coexistencia en su Comunidad Autónoma de Universidades públicas y privadas y en su Exposición de Motivos señalaba: "Este hecho, tan característico, de nuestra sociedad, añade complejidad y riqueza al entramado universitario vasco. Las facultades del legislador en unos casos y otros son harto distintas, al ser sus competencias sobre una y otras diferentes".
Coherente con ello, dedica el Título I a la Universidad Pública, en el que se contempla la facultad autonómica de planificación y programación de, entre otros aspectos, las enseñanzas universitarias, estableciendo en su artículo 10.1 una serie de criterios y objetivos a tener en cuenta en dicha planificación, criterios sustancialmente afines a los del resto de leyes autonómicas (incluida la LCUMU) y que pueden resumirse en dos: a) adecuar la oferta de enseñanzas a los estudios y opciones realizadas por la población escolar, y b) atender a las necesidades del entorno social, productivo y de servicios. Y todo ello, claro está, sin perjuicio del cumplimiento de lo establecido en la normativa estatal aplicable. Sin embargo, en el Título II, dedicado a las Universidades privadas, no se prevé un régimen de programación de las enseñanzas a impartir por esta clase de Universidades, ni se incluyen en el Plan y Programa que se regula en el Título I. A cambio, y por lo que atañe al reconocimiento y supresión de sus enseñanzas o titulaciones, la Ley se limita a señalar que estas Universidades habrán de cumplir las condiciones mínimas requeridas por el ordenamiento jurídico.
En la misma línea, la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Coordinación Universitaria de Castilla y León, después de establecer parecidos criterios a los señalados en el párrafo anterior, se encarga de precisar que "estos criterios deberán tenerse en cuenta en la elaboración de la Programación Universitaria de Castilla y León en lo que afecten a las Universidades públicas; y en ella se recogerán las consecuencias cualitativas y cuantitativas de los mismos".
Sin embargo, en el resto de leyes de coordinación universitaria, entre ellas la LCUMU, se establecen una serie de criterios, como los señalados (además de otros específicos según cada ley, lo que es natural), de los cuales se predica que serán criterios o principios a seguir por la respectiva Administración regional en el ejercicio de su competencia en materia de coordinación u ordenación universitaria, la cual se proyecta sobre el respectivo sistema universitario, en el que se incluyen todas las Universidades, públicas y privadas, de su competencia.
Así sucede en la LCUMU, norma que, como es lógico, ha de merecer nuestro específico análisis, en concreto, en lo que atañe a uno de sus preceptos, que constituye el marco legal habilitante de las principales determinaciones sustantivas del Proyecto.
Conviene adelantar ya que, dependiendo del sentido y alcance que se dé al artículo 7 de dicha Ley regional, a la luz de la doctrina constitucional transcrita y de lo deducido de los artículos 43 y 44 LOU, se determinará la procedencia o improcedencia de algunos preceptos esenciales del Proyecto como es, singularmente, el contenido en su artículo 14.2, pues tal artículo 7 es el que, en esencia, viene a desarrollar el Proyecto (así como la Disposición Transitoria Segunda LCUMU).
A tal efecto, es importante comenzar destacando que el artículo 5.2 LCUMU dispone que "la Coordinación del Sistema Universitario se ejercerá según lo previsto en la Ley Orgánica 11/1983, de Reforma Universitaria, los Estatutos de las Universidades Públicas con sede en la Región de Murcia y el Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia". Tal determinación da el respaldo legal expreso a una interpretación de sus preceptos conforme, en este momento, a la LOU, sustituta de la primera, confesando con ello expresamente (aunque como hemos dicho, no era necesario), que sus siguientes preceptos deben ser interpretados a la luz de la ley orgánica que en cada momento regule la enseñanza universitaria.
Ello supone, pues, que cuando el artículo 7 de la Ley regional señala que "la coordinación universitaria propiciará como objetivo fundamental la racionalización de la oferta, de la financiación y del fomento de la investigación en el Sistema Universitario", atendiendo, entre otros, al criterio de que "la racionalización de la oferta se realizará desde indicadores sistémicos, socioeconómicos y académico organizativos que permitan determinar la oportunidad de denominar, ubicar, crear, duplicar, implantar e impartir los títulos de dicha oferta", hay que interpretarlo, de acuerdo con lo hasta ahora indicado, como que se ha de referir a la oferta de enseñanzas de las Universidades públicas de la Región.
En efecto, a la luz de la LOU y de la jurisprudencia constitucional estimamos que condicionar la solicitud de una Universidad privada de implantación de una enseñanza o titulación a consideraciones derivadas, no de la calidad y la homologación de la misma, sino de carácter socioeconómico o de oferta y demanda de titulaciones, como pretende el artículo 14.2 del Proyecto, sólo puede hacerlo el Estado al amparo de la excepcional facultad que le atribuye el artículo 44 LOU. Si tal facultad se considerase extensible a las CCAA, hay que convenir que, tanto desde el punto de vista del derecho fundamental de los ciudadanos a la educación (pública o privada) como el de las Universidades a crear y desarrollar centros docentes universitarios, esos derechos quedarían seriamente afectados en su contenido esencial, hasta el punto de que con las limitaciones autonómicas referidas serían difícilmente reconocibles y se impediría su efectivo ejercicio por los particulares. Esta afirmación se refuerza a la vista de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre los derechos fundamentales, en especial las sentencias 11/81, de 8 de abril, 159/86, de 16 de diciembre y 1/89, de 16 de enero, en el sentido de que, a la hora de establecer un régimen sustantivo (o lo que es lo mismo, los criterios que han de regir la autorización de la implantación o supresión de enseñanzas en las Universidades privadas) las Comunidades Autónomas no tienen libertad absoluta, debiendo moverse siempre con respeto y en el marco de la normativa básica estatal y respetando el contenido esencial de los citados derechos fundamentales.
Todo lo anterior conduce a afirmar que las normas reglamentarias que desarrollan y concretan esos "indicadores sistémicos, socioeconómicos y académico organizativos" a los que se refiere el artículo 7, a) LCUMU deben establecer que los mismos serán de aplicación sólo a la implantación o supresión de enseñanzas en las Universidades públicas de la Región, pero no en las privadas. Corolario de esto es la improcedencia de aplicar a las Universidades privadas los criterios rectores para la ampliación o supresión de enseñanzas recogidos en el artículo 5, letras a), b), c), d) y g) del Proyecto, como pretende el artículo 14.2 del mismo, ya que de la lectura de dichas letras se desprende claramente que constituyen indicadores sistémicos, socioeconómicos, y académico organizativos a que se refiere el citado artículo 7 de la Ley regional.
QUINTA.- Otras observaciones al contenido del Proyecto.
- Exposición de Motivos.
Debería hacerse una específica referencia a la incidencia que sobre la LCUMU y, en consecuencia, sobre el Decreto, ha tenido la LOU, especialmente sus artículos 8.2, 43 y 44, en el sentido que se ha expuesto en la Consideración anterior.
- Artículo 11.
De conformidad con lo establecido en el artículo 42.3, b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, debe precisarse que el plazo se contará a partir de la recepción de la solicitud (o propuesta) del Consejo Social en el Registro de la Consejería de Educación y Cultura.
- Dentro del Capítulo V el Proyecto consigna un Capítulo I, de criterios, que cabría eliminar, pasando la expresión "criterios" a intitular dicho Capítulo V.
- Artículo 14.1.
Careciendo de contenido normativo, su sitio debe ser la Exposición de Motivos.
- Artículo 17.
En concordancia con lo establecido en el artículo 20.1 del Proyecto, y al igual que se exige a las Universidades públicas (art. 9.1, b), en el número 1, c) de este artículo 17 también debe exigirse a las Universidades privadas que presenten un "proyecto" de plan de estudios, pues tras la implantación de la enseñanza es cuando deberán presentar el plan de estudios aprobado (art. 35.1 LOU).
Además, en el artículo 17.1. c), debe precisarse: del apartado c) del artículo 9 "número 1" de este Decreto.
- Artículo 18.
Con el mismo fundamento indicado para el artículo 11, debe precisarse: "a partir de la entrada de la solicitud en el Registro de la Consejería de Educación y Cultura".
- Artículo 20.2. La redacción debe mejorarse eliminando el carácter imperativo de los mandatos dirigidos al Gobierno de la Nación.
- Disposición Transitoria.
La excepción de no aplicar a las solicitudes de las Universidades públicas el criterio establecido en el artículo 6, letra b) del Proyecto carece de justificación. En efecto, si tal artículo impide implantar nuevas enseñanzas cuando en la Universidad pública solicitante exista una titulación oficial afín a la solicitada con una tasa de cobertura que no justifique el mantenimiento de dicha titulación por su escasa rentabilidad económica y social, parece que ello es un criterio tan razonable que debe ser aplicado de inmediato, sin que el hecho de que dicha Universidad tenga "expectativas" en la autorización de la nueva titulación (como alega la Consejería para justificar la excepción transitoria) sea obstáculo jurídico al efecto.
Ni esas "expectativas" constituyen derechos adquiridos ni son motivo para que, antes de implantar la nueva enseñanza, la Universidad solicite la supresión de la que no es rentable en los términos expresados, que es, en definitiva, lo que pretende incentivar el artículo 6, b) y que, por tanto, debería aplicarse de inmediato.
- Disposición Final Primera.
Como en reiteradas ocasiones ha indicado este Consejo Jurídico (Dictámentes 22/1999, 45/1999, 44/2001 y 62/2001), los reglamentos del Consejo de Gobierno sólo pueden efectuar explícitas atribuciones de potestad normativa a los Consejeros "siempre que se haga de manera puntual y particularizada, con las concreciones suficientes", citando al respecto la STS, Sala 3ª, de 30 de noviembre de 1996 que, en la misma línea, indica que "el Consejo de Ministros, al promulgar un Reglamento, puede deferir al Ministerio correspondiente puntos concretos y de carácter accesorio que no supongan una modificación o alteración sustantiva de aquél, sino simplemente un desarrollo objetivo y puntual de las normas reglamentarias".
Ello supone, en principio y en buena técnica normativa, que el Proyecto debería prever aquellos concretos aspectos del mismo que pudieran necesitar un desarrollo reglamentario por el Consejero de Educación y Cultura, evitando la cómoda y no deseable fórmula de habilitarle genéricamente. Por ello, se sugiere suprimir tal Disposición Final Primera y sustituirla por habilitaciones más concretas y puntuales.
Por último, sería conveniente incluir una Disposición Adicional en la que se recogiera que el correspondiente Decreto sobre ampliación o supresión de enseñanzas será remitido al Registro Nacional de Universidades, Centros y Enseñanzas creado por el reciente Real Decreto 1282/2002, de 5 de diciembre, por el que se regula el indicado Registro.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno dispone de competencia y habilitación legal para aprobar el Proyecto objeto de análisis. No obstante, y conforme con lo razonado en la Consideración Cuarta de este Dictamen, debe suprimirse el artículo 14.2.
SEGUNDA.- Deben introducirse las modificaciones o correcciones que, en orden a una mejora del texto, se indican para la Exposición de Motivos, artículos 11, 14.1, 17, 18, Disposición Transitoria y Disposición Final Primera del Proyecto, en la Consideración Quinta del Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
VOTO PARTICULAR EMITIDO POR EL CONSEJERO
D. Juan Antonio Martínez-Real Ros.
Al amparo de lo establecido en el artículo 10.3 de la Ley 2/1997 del Consejo Jurídico de la Región de Murcia así como en el artículo 59 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de dicho Consejo, mediante el presente escrito formulo
VOTO PARTICULAR
Al Dictamen 29/2003 de 17 de Febrero, correspondiente al expediente nº 187/2002 relativo al Proyecto de Decreto sobre planificación e implantación de enseñanzas así como la supresión de las existentes en las Universidades de la Región de Murcia.
La discrepancia con la opinión mayoritaria, que respeto profundamente, se refiere a la parte dispositiva del dictamen, concretamente a la supresión del artículo 14.2 del proyecto, y a la consideración CUARTA de aquel, en cuanto a la interpretación que se realiza en la citada consideración de diversos artículos de la Ley Orgánica de Universidades y del art. 27 de la Constitución Española, que determina, según el dictamen mayoritario, que el art. 14.2 del Proyecto de Decreto que se informa vulnera normas de superior rango jerárquico. (Constitución Española y Ley Orgánica de Universidades).
El motivo de mis discrepancias con los tres Consejeros, que constituyen la mayoría, se refiere al siguiente epígrafe del dictamen:
Marco jurídico en el que se inserta el Proyecto de Decreto. Distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. La naturaleza de los derechos fundamentales a la educación, a la libertad de enseñanza y a crear centros docentes de nivel universitario.
Es evidente que nada se objeta a que el marco competencial de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, para aprobar el Proyecto de Decreto que ha sido objeto de Dictamen, viene establecido en el artículo 16.1 del Estatuto de Autonomía, pero, además, resulta conveniente resaltar que, de acuerdo con dicho Texto Legal, las normas de desarrollo y ejecución de la enseñanza deben respetar el artículo 27 de la Constitución Española (en adelante C.E.) y las Leyes Orgánicas que desarrollen lo establecido en el citado artículo 27 de la C.E.
También es conveniente indicar que el artículo 27.5 de la C.E. establece que los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación mediante una programación general de la enseñanza y la creación de centros docentes y que el apartado 6 reconoce la libertad de las personas físicas y jurídicas a la creación de centros docentes dentro del respeto a los principios constitucionales. Entre estos principios se encuentra el establecido en el apartado 10 de ese mismo artículo 27 referido al "reconocimiento de la autonomía de las Universidades, en los términos que la Ley establezca". Este principio de autonomía no distingue entre Universidades Públicas o Privadas, de tal suerte que la autonomía de unas y otras debe ser igual, con la extensión y límites que la Ley establezca y ello de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.1º de la C.E. ("Corresponde al Estado la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos fundamentales").
Resulta ser igualmente cierto que la regulación del ejercicio de los derechos y libertades denominados fundamentales se regulará mediante Ley Orgánica, la cual deberá respetar el contenido esencial de tales derechos y libertades.
Dentro de este marco jurídico, el Estado, en ejercicio de sus competencias, ha dictado la Ley Orgánica 6/2001 de Universidades, y naturalmente no es competencia de este Consejo Jurídico pronunciarse sobre la posible inconstitucionalidad de su normativa por vulneración de los principios constitucionales o de los artículos de la C.E., y ello toda vez que no se le ha requerido un dictamen sobre tal cuestión. Por ello, solo cabe examinar el Proyecto de Decreto sobre la concordancia de sus disposiciones con lo establecido en Ley de Coordinación Universitaria de la Región de Murcia (LCUMU) y con las disposiciones de la L.O.U., y únicamente y para el supuesto que contenga normativa sobre materias no contempladas en las citadas leyes será preciso determinar si son estas materias competencia de la Comunidad Autónoma y si tales disposiciones respetan los principios y derechos constitucionales.
Analiza el dictamen el régimen jurídico de las enseñanzas universitarias en la L.O.U., comenzando por indicar que el régimen procedimental está establecido en los artículos 8.2, 12.2 y 35., y precisamente en el análisis de estos artículos es donde surge la discrepancia con el dictamen mayoritario.
Efectivamente, el artículo 8.2, referido a la implantación y supresión de enseñanzas en las Universidades Públicas, determina que dicha implantación o supresión será acordada por la Comunidad Autónoma, añadiendo que este acuerdo podrá adoptarse bien a instancia del Consejo Social de la Universidad o bien por iniciativa propia.
El artículo 12.2 de la L.O.U. determina que la implantación o supresión de enseñanzas (para la obtención de un título de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional) en las Universidades Privadas se efectuará a propuesta de la Universidad, en los términos previstos en el Capítulo I de este título, precisamente el referido a las Universidades Públicas.
En estos dos artículos es evidente que la L.O.U. determina claramente que la competencia para acordar la implantación o supresión de enseñanzas en las Universidades, sean privadas o públicas, corresponde a la Comunidad Autónoma. La única diferencia es que para la Universidad pública el acuerdo se puede adoptar por propia iniciativa de la Comunidad o por iniciativa del Consejo Social y, en cambio, para la Universidad privada el acuerdo solo podrá adoptarse a instancia de la propia Universidad. (A excepción de lo establecido en la Disposición Final Novena 3., que señala que, en determinados supuestos, la supresión de una enseñanza o centro en una Universidad privada puede realizarse de oficio por la Comunidad Autónoma).
Sentado que la competencia para acordar la supresión e implantación de enseñanzas en las Universidades es exclusiva de las Comunidades Autónomas, nos vemos en la obligación de discrepar acerca de cual sea la Administración competente para establecer los criterios sustantivos que las Comunidades Autónomas han de tener en cuenta para autorizar o denegar esa implantación o supresión de enseñanzas en las Universidades, ya sean estas públicas o privadas.
En la vigente L.O.U., el Estado únicamente se ha reservado la facultad de establecer las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, dictando unas normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia. Así pues, y a la vista del completo articulado de la L.O. 6/2001 de Universidades, resulta obvio que la única incursión que en las facultades de planificación de la enseñanza universitaria se reserva el Estado es la relativa a las condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos. Esta aseveración tiene su fundamento, en primer lugar, en la exposición de motivos de la L.O.U., apartado II, cuando indica: "La presente Ley pretende de esta manera introducir para las Universidades privadas exigencias ya requeridas a las Universidades públicas, teniendo en cuenta que ambas persiguen unos mismos objetivos y se implican en la mejora de la calidad del sistema en su conjunto".
En segundo lugar, el artículo 35, (que no realiza distinción alguna entre Universidades públicas y privadas,) indica que las Universidades elaborarán sus planes de estudio de las enseñanzas que hayan sido implantadas por la Comunidad Autónoma. (Es evidente que este artículo vuelve a reiterar que la implantación de enseñanzas universitarias, tanto en Universidad pública como privada, corresponde a las Comunidades Autónomas.)
Por otra parte, la Disposición Adicional Novena, en su apartado 2 indica que, a petición de la Universidad privada, el órgano competente de la Comunidad Autónoma podrá, conforme al procedimiento que establezca, dejar sin efecto el reconocimiento de los centros o enseñanzas existentes en dicha Universidad.
Es evidente que el ejercicio de esa facultad de la Comunidad Autónoma, relativa a acordar o no la implantación o supresión de los centros o enseñanzas de las Universidades, no puede resultar arbitrario o caprichoso, sino que debe estar reglado y responder a unos criterios uniformes tanto para las Universidades públicas como privadas, cumpliendo así con lo indicado en la exposición de motivos de la L.O.U.
De todo ello, cabe concluir que el Estado, con relación a la enseñanza universitaria pública y privada se ha reservado únicamente la regulación de las normas para la obtención, expedición y homologación de títulos, así como las normas básicas de desarrollo del artículo 27 para garantizar el cumplimiento de los poderes públicos en la materia y con el objeto de no interferir en las competencias de las Comunidades Autónomas relativas a la planificación del sistema universitario.
Con relación al alcance e interpretación que se realiza en el dictamen del que, con nuestro máximo respeto, disentimos, de los artículos 43 y 44 de la L.O.U., hemos de indicar:
El artículo 1, b) de la LCUMU es claro y determinante en cuanto a la competencia autonómica para definir el sistema universitario, acordando la implantación o no de enseñanzas y titulaciones en dicho sistema de acuerdo a criterios sistémicos, socioeconómicos y académico organizativos, (definición del perfil del sistema de enseñanzas), todo ello sin distinción entre Universidades privadas y públicas, ya que en el art. 3 se define el sistema universitario como el conjunto de Universidades públicas y privadas creadas y que en un futuro puedan establecerse en la Comunidad de la Región de Murcia.
Así las cosas, resulta evidente que la Ley Orgánica 6/2001 de 21 de Diciembre de Universidades que, tal y como indica su exposición de motivos, pretende dotar de mayores competencias a las Comunidades Autónomas, refuerza el sentido y alcance del art. 1, b) de la LCUMU, sin que sus competencias actuales se limiten a una simple coordinación del sistema universitario.
Además, ni el art. 43 ni el art. 44 de la L.O.U. pueden tener el alcance que se les da en el dictamen del que discrepamos, pues, en primer lugar, ambos preceptos están ubicados en el Título referido a "los estudiantes", y la programación de la oferta de enseñanzas a que se refiere el artículo 43 no está relacionada con el acuerdo sobre implantación o supresión de enseñanzas tendentes a conseguir un título oficial con validez en todo el territorio de la Comunidad Autónoma, sino con la oferta y el número de alumnos por enseñanza, sea esta para obtener un título oficial o no.
Por otra parte, el art. 44 nada tiene que ver con la oferta de enseñanzas, pues se encuentra referido única y exclusivamente a la oferta del número de plazas en relación con el número total de enseñanzas.
Y así, hemos de concluir que ni el art. 43 ni el art. 44, establecen el régimen sustantivo de la implantación o supresión de enseñanzas universitarias, toda vez que estos solo se refieren al número de plazas de alumnos teniendo en cuenta la totalidad de enseñanzas implantadas en cada Comunidad Autónoma o en relación con la totalidad de enseñanzas implantadas a nivel nacional.
Por todo ello podemos determinar que los criterios generales establecidos en el art. 14.2, en relación con el art. 5 del Proyecto de Decreto objeto de informe no vulneran ni los artículos de la LCUMU, ni los artículos de la L.O.U al reglar las bases a tener en cuenta para aprobar la implantación o supresión de enseñanzas en las Universidades privadas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, ni hace inefectivo el ejercicio del derecho fundamental de libertad de creación de centros docentes, pues únicamente los supedita a consideraciones que protegen un derecho superior, como es el interés general, que siempre limita el ejercicio de los derechos individuales, sean estos fundamentales o no.
En resumen, el artículo 14.2 del Proyecto de Decreto establece los criterios a tener en cuenta para la implantación de nuevas enseñanzas, no desde un marco de libertad absoluta, sino como medidas para proteger otros derechos individuales y colectivos, e introduciendo exigencias afines para las Universidades privadas y públicas, al objeto de conseguir una mejor calidad del sistema universitario, evitando, entre otros objetivos, la implantación de enseñanzas sin demanda de salida que originen grandes bolsas de desempleo de determinadas titulaciones, tanto a nivel nacional como regional.
Finalmente, y reiterando mi respeto a la posición sostenida por los tres Consejeros, que representan la mayoría del Consejo, el Consejero que suscribe entiende que el artículo 14.2 del Proyecto de Decreto sobre planificación e implantación de enseñanzas así como la supresión de las existentes en las Universidades de la Región de Murcia, se dicta en el marco de las competencias de la Comunidad Autónoma, acorde con la LCUMU y la LOU, y resulta constitucional, pues respeta los principios de autonomía universitaria, igualdad y libertad de creación de centros docentes, teniendo en cuenta que esta última debe ejercitarse en el respeto a los principios constitucionales.
VOTO PARTICULAR EMITIDO POR EL CONSEJERO
D. José Antonio Cobacho Gómez.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 10.3 de la Ley del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, así como en el artículo 59 de su Reglamento de Organización y Funcionamiento, el Consejero que suscribe manifiesta respetuosamente su disentimiento del parecer mayoritario de los miembros del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, por considerar que el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Murcia dispone de competencia y habilitación legal para aprobar el Proyecto objeto de análisis sin exclusión alguna. Así pues, no estoy de acuerdo con que deba suprimirse el artículo 14-2 del citado Proyecto, porque no comparto muchos de los razonamientos incluidos en los apartados III y IV de la Consideración Cuarta del Dictamen. En lo concerniente al Apartado III no estoy conforme con que el epígrafe A del citado apartado se le denomine régimen procedimental y al B régimen sustantivo porque, como posteriormente se explicará, los artículos 8.2, 12.2 y 35 de la Ley Orgánica de Universidades de 21 de diciembre de 2001 (LOU) no constituyen simplemente un régimen procedimental. Igualmente discrepo de que se considere como régimen sustantivo en lo concerniente a la implantación de enseñanzas a los artículos 43 y 44 LOU ínsitos en el Título VIII, De los Estudiantes.
Por lo que respecta al Apartado IV no participo de la interpretación que se hace de que el artículo 7 de la Ley 4/1999, de 21 de abril, de Coordinación Universitaria de la Región de Murcia (LCUMU) se refiera solamente a las Universidades Públicas de la Región de Murcia por las razones a las que hará referencia posteriormente.
Mi parecer se fundamenta en las siguientes consideraciones:
I.- La implantación y supresión de enseñanzas en la LOU
El Dictamen aprobado parte de unas ideas sobre el tratamiento que la LOU da a las Universidades privadas que no responde al contenido de dicha Ley. Para empezar, el apartado II de su Exposición de Motivos expresa los objetivos del legislador respecto a las Universidades privadas diciendo: "Por lo que se refiere a las Universidades privadas, la Ley regula de manera detallada, respetando el principio de libertad de creación de centros constitucionalmente reconocido, los principales aspectos sobre los requisitos para el establecimiento y funcionamiento de sus centros, la evaluación de su calidad, y la expedición y homologación de los títulos a que conducen los estudios que imparten. La Ley pretende, de esta manera introducir para las Universidades privadas exigencias ya requeridas a las Universidades públicas, teniendo en cuenta que ambas persiguen unos mismos objetivos y se implican en la mejora de la calidad del sistema en su conjunto".
Consecuentemente con esos objetivos el artículo 12.2 LOU dispone: "El reconocimiento de la creación, modificación y supresión en las Universidades privadas de los centros a que se refiere el apartado 1 del artículo 8, así como de la implantación y supresión en las mismas de enseñanzas conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, se efectuará a propuesta de la Universidad, en los términos previstos en el capítulo I de este Título".
Se produce, pues, un reenvio al artículo 8.2 LOU que ordena: "La creación, modificación y supresión de los centros a que se refiere el apartado 1 de este artículo, así como la implantación y supresión de enseñanzas conducentes a la obtención de títulos universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, serán acordadas por la Comunidad Autónoma, bien a propuesta del Consejo Social o bien por propia iniciativa con el acuerdo del referido Consejo, en todo caso previo informe del Consejo de Gobierno de la Universidad".
Respecto a la cuestión que nos ocupa, además de los artículos 12.2 y 8.2 LOU no deben olvidarse los artículos 2.5 y 3.5 del mismo cuerpo legal. Así el artículo 2.5 prescribe que sin perjuicio de las funciones atribuidas al Consejo de Coordinación Universitaria, corresponde a cada Comunidad Autónoma las tareas de coordinación de las Universidades de su competencia. Por su parte, el artículo 35 LOU asigna funciones muy relevantes en lo concerniente a la homologación de planes y de títulos.
A la vista de todos estos preceptos no hay duda de que las Comunidades Autónomas tienen asignadas unas competencias muy amplias en materia universitaria que les permiten intervenir decisivamente en la planificación, implantación y supresión de enseñanzas tanto en las Universidades públicas como en las privadas.
En relación con esto creo que en el Dictamen se extraen unas consecuencias excesivas de los artículos 43 y 44 LOU (titulados oferta de plazas en las Universidades públicas y límites máximos de admisión de estudiantes) que llevan a mantener que las Universidades privadas tienen un régimen peculiar propio, calificando como régimen sustantivo lo que en ellos se contiene, cuando son preceptos atinentes a la oferta de plazas para estudiantes y lo que nos ocupa es una cuestión distinta previa a la oferta de plazas para alumnos.
II.- El Estatuto de Autonomía y la Ley de Coordinación Universitaria de la Región de Murcia
Además de la LOU hay que tener en cuenta el Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, cuyo artículo 16-1 atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de enseñanza, sin perjuicio de las facultades del Estado. Haciendo uso de dicha competencia legislativa se dictó la LCUMU en cuyo artículo 2 se dispone que el Sistema Universitario de la Región de Murcia se identifica como una realidad material y humana coordinada y planificada bajo unos principios particulares de racionalización ajustados a los objetivos establecidos en la Ley. El artículo 3 prescribe que el Sistema Universitario de la Región de Murcia está integrado por las Universidades de Murcia y Politécnica de Cartagena, así como por aquellas otras Universidades Públicas, Privadas o de la Iglesia, Centros y Servicios de apoyo que se puedan crear en uso de las competencias que tiene atribuida la Comunidad Autónoma en materia de Universidad.
El artículo 4 de la citada Ley se refiere a los principios que ordenarán el Sistema Interuniversitario de la Región entre los cuales está el de coordinación entre las Universidades de la Región para la optimización de los recursos económicos asignados al Sistema (artículo 4-b). El artículo 5 establece que "La coordinación y planificación del Sistema Universitario de la Región de Murcia corresponde al Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, previo asesoramiento y consulta preceptiva del Consejo Interuniversitario, según lo previsto en la presente Ley". Por último el artículo 7-a dispone que la coordinación universitaria propiciará como objetivo fundamental la racionalización de la oferta, de la financiación y del fomento de la investigación en el Sistema Universitario, atendiendo, entre otros, a la racionalización de la oferta que se realizará desde indicadores sistémicos, socioeconómicos y académico organizativos que permitan determinar la oportunidad de denominar, ubicar, crear, duplicar, implantar e impartir los títulos de dicha oferta.
Del conjunto de normas que acaban de transcribirse se deduce que la LCUMU regula el Sistema Universitario de la Región por lo que entiendo que el artículo 7 LCUMU se aplica a las Universidades públidas y privadas y no sólo a las públicas como se mantiene en el Dictamen.
III.- El Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de Universidades y Centros Universitarios
Este Real Decreto, dictado en desarrollo de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, y vigente en lo que no se oponga a la LOU, establece en su artículo 4, incluido dentro de un apartado de Disposiciones Generales y aplicable a las Universidades públicas y privadas, que "en la creación o reconocimiento de Universidades o Centros y Enseñanzas deberá tenerse en cuenta las necesidades de programación general de enseñanza en su nivel superior, derivadas de la población escolar, del desarrollo de meras ramas surgidas del avance científico y de las necesidades de los distintos sectores profesionales, así como su incidencia en el entorno geográfico de acuerdo con la normativa vigente en materia de planificación urbanística".
Así pues, también este Real Decreto se ocupa de las Universidades públicas y privadas, fijando una serie de criterios comunes para todas las Universidades como hace el artículo 7 LCUMU. No se ha cuestionado la constitucionalidad ni del Real Decreto ni de LCUMU.
IV.- El artículo 27 de la Constitución Española
En el Dictamen aprobado hay bastantes referencias al artículo 27 de la Constitución y a que el Proyecto de Decreto podría vulnerar lo previsto en este artículo, por lo que parece oportuno referirse a esta cuestión.
Ninguna duda hay de que estamos ante un precepto complejo que establece un verdadero sistema educativo, impregnado de valores que han de ser garantizados por los poderes públicos conforme a la previsión constitucional. El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse en diversas ocasiones sobre la existencia del sistema educativo y ha fundamentado en él la intervención estatal para la regulación y la imposición de obligaciones de servicio público, por razón de valores y bienes constitucionalmente protegidos (así, entre otras muchas STC 106/1990, de 6 de junio y STC 187/1991, de 3 de octubre). La apelación al servicio público que acabamos de realizar nos obliga a alguna precisión sobre tal concepto y su relación con el sistema educativo. El sistema educativo está compuesto por un conjunto de actividades de las que puede decirse, si ello es posible, que no son ni públicas ni privadas. No son públicas en el sentido de reservadas al Estado en régimen de monopolio, precisamente por su función esencial de reproductoras de la convivencia en el orden constitucional, como hemos visto anteriormente; antes bien, estas actividades propias del sistema educativo no son susceptibles de reserva con monopolio en términos del artículo128 de la Constitución. No son privadas en el sentido, por económicas, de comprendidas en el artículo 38 de la Constitución. No pueden incluirse entre las actividades económicas por no estar entregadas sin más a la lógica del mercado, aunque sean lucrativas; son actividades específicas, sostenidas por la iniciativa privada y la pública, informadas poderosamente por la ética de lo público, precisamente por esa función reproductora de ciudadanía que venimos diciendo.
En definitiva, al referirnos al servicio público en esta materia debemos entenderlo, no como organización administrativa, sino en sentido material y funcional como actividad que atiende necesidades e intereses públicos, como actividad prestacional.
Vemos pues, que el artículo 27 recoge varios derechos y libertades públicas, pero el elemento central es el derecho a la educación, por lo que éste se convierte en el elemento central de la interpretación de todo el precepto. Partiendo del apartado 6 del artículo 27, que reconoce la libertad de creación de centros docentes, hemos, no obstante, de detenernos inmediatamente en otros mandatos del mismo artículo. Según el apartado 8 los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes. Aquí hemos de resaltar el concepto de sistema educativo, recogido en la jurisprudencia constitucional, como ya hemos visto, para fundamentar diversas competencias de los poderes públicos en la materia (STC 26/87, de 27 de febrero).
Según el apartado 5 del mismo artículo los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes. De éste debemos destacar el concepto de programación general de la enseñanza. Todo ello incardinado en la finalidad que la Constitución reconoce a la educación... "el pleno desarrollo de la persona humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales".
Encontramos en lo dicho, pues, fundamento constitucional bastante para que las leyes, también las regionales, definan un sistema universitario que comprenda las Universidades públicas, las privadas y las de la Iglesia Católica tal como hace el artículo 3 LCUMU. Igualmente fundada está la programación de la educación universitaria ("programación general de la enseñanza" artículo 27.5 de la Constitución Española) y la intervención administrativa en la misma mediante las oportunas autorizaciones para la creación de centros o de nuevas enseñanzas.
En conclusión, el artículo 14-2 del Proyecto de Decreto es acorde con el ordenamiento jurídico vigente, dado que se ajusta a la LOU, a la LCUMU, al Real Decreto de 1991 y, en último extremo, al artículo 27 de la Constitución Española. Consecuentemente, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Murcia dispone, a mí entender, de competencia y habilitación legal para su aprobación, incluido el reiteradamente citado artículo 14-2.
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