Dictamen 24/03

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Año: 2003
Número de dictamen: 24/03
Tipo: Revisión de oficio
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Revisión de oficio de la Resolución de la Dirección General de Centros, Ordenación e Inspección Educativa, de 16 de enero de 2001, por la que se aprueba el proyecto de obras del centro privado de Educación Infantil «Nenos» de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Para determinar el alcance y sentido de lo que haya de entenderse por presupuesto o requisito esencial a los efectos del artículo 62.1, f) LPAC, en nuestro Dictamen 200/2002, de 30 de octubre, este Consejo Jurídico, siguiendo la línea del Consejo de Estado, ante la falta de jurisprudencia del Tribunal Supremo, expresó lo siguiente: el citado Órgano Consultivo (que fue, por cierto, el impulsor de la positivación de este nuevo motivo de nulidad radical), entiende que, a estos efectos esencialidad es lo que verdaderamente es inherente, estructural del acto (Dictamen de 25 de marzo de 1999). Y ahondando en su exégesis, afirma que la noción de requisitos esenciales para la adquisición de derechos o facultades a que se refiere el precepto legal incluye, de una parte, los presupuestos de los actos y, de otra los requisitos de los actos. Presupuestos son las circunstancias de orden fáctico o jurídico que, siendo independientes, anteriores y externos al acto mismo, deben concurrir para que también sea posible y eficaz. Sin los presupuestos legales, el acto carece de sustento y fundamento de razón de ser, precisamente por falta aquéllos (Dictamen de 4 de noviembre de 1999).
Quiere decirse, pues, que lo decisivo en la interpretación del artículo 62.1, f) LPAC es la trascendencia del presupuesto o requisito, fáctico o jurídico, exigido por la norma sectorial aplicable, lo que exigirá realizar un juicio de relevancia del mismo, tomando como elementos de dicho juicio el contexto jurídico en que el acto se enmarca y atendiendo a la finalidad del requisito en cuestión y su incidencia en la finalidad del acto en sí. Ello requerirá poner en relación la trascendencia de la carencia del requisito con el fin público perseguido con su exigencia.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 30 de agosto de 2000 D.ª I. P. R., como representante de la entidad "N." d. C., S.L., presentó solicitud de autorización de apertura y funcionamiento del centro privado de Educación Infantil "N.", aportando para ello un proyecto de obras para tres unidades de Educación Infantil de primer ciclo, junto con la documentación a que se hace referencia en el artículo 5º del Real Decreto 332/1992, de 3 de abril, sobre autorizaciones de centros docentes privados para impartir enseñanzas de régimen general no universitarias.
SEGUNDO.- De acuerdo con lo solicitado por la interesada, se trasladó el proyecto a la Unidad Técnica de Centros Educativos, mediante nota de régimen interior de fecha 5 de septiembre de 2000, para que comprobara si el mismo reunía los requisitos mínimos establecidos en el Real Decreto 1004/1991, de 14 de junio, y emitiera informe.
TERCERO.- Con fecha 19 de septiembre de 2000, la Unidad Técnica de Centros Educativos emite informe sobre el proyecto presentado, en el que indican, sobre los planos remitidos y una vez revisados: "Se ha podido comprobar que se adaptan al Real Decreto 1004/1991 de 14 de junio, por lo que se emite informe FAVORABLE".
CUARTO.- Con fecha 18 de octubre de 2000 se requirió a la interesada para que aclarara la denominación del centro y presentase fotocopias compulsadas de la documentación presentada con fecha 30 de agosto de 2000.
QUINTO.- Con fecha 9 de enero de 2001 fue presentado nuevo escrito por la interesada, aclarando la denominación del centro y aportando fotocopias compulsadas de las titulaciones del personal que atiende las unidades, así como del contrato de arrendamiento y de la escritura de constitución de la sociedad limitada "N. d. C.".
SEXTO.- Con fecha 16 de enero de 2001 se dictó Resolución por la Dirección General de Centros, Ordenación e Inspección Educativa aprobando el proyecto de obras del centro.
SÉPTIMO.- Con fecha 27 de noviembre de 2001, y dado el tiempo transcurrido desde la remisión de la Resolución sin que por parte de la interesada se presentase documentación relativa a la finalización de las obras de acondicionamiento del centro y de solicitud de su autorización definitiva de apertura y funcionamiento, se redactó un nuevo escrito advirtiéndole de la paralización del expediente por causas imputables a los promotores del centro, e indicándole que, transcurridos tres meses desde la notificación del escrito sin que se produjera ninguna comunicación o aportación de documentos relativos a la finalización de las obras, se produciría la caducidad del expediente.
OCTAVO.- La interesada presentó con fecha 13 de febrero de 2002 certificado final de la dirección de obra de fecha 21 de enero de 2002. Con fecha 18 de febrero de 2002 se solicitó la revisión de las obras realizadas de acuerdo con el proyecto aprobado y con arreglo a los requisitos mínimos establecidos en el Real Decreto 1004/1991, de 14 de junio.
NOVENO.- La Unidad Técnica de Centros Educativos emitió informe con fecha 3 de abril de 2002, informando desfavorablemente las instalaciones revisadas porque carecen del patio de uso exclusivo, exigible de acuerdo con lo dispuesto en el título II del Real Decreto 1004/1991, de 14 de junio.
DÉCIMO.- El 9 de abril de 2002 la Dirección General, entendiendo que se ha producido un error en la aplicación de la normativa citada, que implicaría autorizar la apertura y funcionamiento de un centro educativo que incumple los requisitos mínimos establecidos en el título II del Real Decreto 1004/1991, de 14 de junio, propone que se declare de oficio la nulidad de la Resolución de fecha 16 de enero de 2001, por la que se aprueba el proyecto de obras del centro de Educación Infantil "N.", de Murcia, de acuerdo a lo establecido en los artículos 62.1, f) y 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero (LPAC).
UNDÉCIMO.- Incoado por Orden del Consejero de Educación y Cultura de 24 de abril de 2002 el oportuno procedimiento revisorio, y tras otorgar el preceptivo trámite de audiencia a la interesada, que presentó alegaciones en oposición al mismo, por Orden de 16 de septiembre de 2002 el Consejero declaró la caducidad del expediente, al haber transcurrido más de tres meses desde su iniciación sin haberse notificado su resolución (artículo 102.5 LPAC).
DUODÉCIMO.- Mediante Orden de 18 de octubre de 2002, el citado Consejero acuerda incoar nuevo procedimiento revisorio, incorporando al mismo todas las actuaciones practicadas en el procedimiento caducado.
DECIMOTERCERO.- Otorgado el preceptivo trámite de audiencia a la interesada, no presenta alegaciones.
DECIMOCUARTO.- El 12 de diciembre de 2002 el Director General de Centros, Ordenación e Inspección Educativa formula propuesta de resolución declaratoria de nulidad de pleno Derecho de su Resolución de 16 de febrero de 2001, aprobatoria del proyecto de obras en cuestión.
DECIMOQUINTO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, es emitido el 26 de diciembre de 2002, favorable a la propuesta de resolución.
DECIMOSEXTO.- Acordada la solicitud del preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, el Consejero resuelve suspender el plazo máximo de notificación de la resolución final, de conformidad con lo establecido en el artículo 42.5, c) LPAC, siendo notificado a la interesada.
DECIMOSEPTIMO.- El 2 de enero de 2003 tiene entrada en este Consejo Jurídico un oficio del Consejero solicitando nuestro preceptivo Dictamen, acompañando el expediente e índice reglamentarios, no así el extracto de aquél.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de revisión de oficio incoado al amparo de lo establecido en el artículo 102 LPAC, por lo que concurre el supuesto previsto en el artículo 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Procedimiento y competencia para resolver.
El procedimiento objeto de Dictamen ha seguido lo dispuesto en la LPAC, constando el acuerdo de incorporación al mismo de las actuaciones practicadas en un procedimiento anterior, con el mismo objeto, declarado caducado, así como el otorgamiento del preceptivo trámite de audiencia a la interesada.
Por lo que se refiere al órgano competente para resolver el procedimiento, que la propuesta considera que es el Consejero de Educación y Cultura al tratarse de un acto de la Dirección General de Centros, Ordenación e Inspección Educativa, su revisión de oficio compete efectivamente al citado Consejero por aplicación supletoria de la Disposición Adicional 16ª, 1, b) de la Ley 6/1997, de 14 de abril.
TERCERA.- El motivo de nulidad alegado, el artículo 62.1, f) LPAC.
Examen de sus presupuestos.
A) Acto por el que el interesado adquiere facultades o derechos.
El artículo 62.1, f) LPAC establece que serán nulos de pleno derecho "los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición".
Como acertadamente señala la propuesta de resolución, la Resolución de 16 de enero de 2001 de la Dirección General de Centros, Ordenación e Inspección Educativa, al aprobar el proyecto de obras del centro privado de Educación Infantil "N.", estaba otorgando a la solicitante el derecho a que, si ejecutaba de conformidad dicho proyecto, la Administración debía autorizar su puesta en funcionamiento, pues así se desprende de lo establecido en los artículos 6.3 y 7 del Real Decreto 332/1992, de 3 de abril, sobre autorización de centros docentes privados para impartir enseñanzas de régimen general no universitarias. Por tanto concurre el primer presupuesto exigido por el citado artículo 62.1, f) LPAC.
B) La infracción cometida.
La infracción que la Consejería achaca a la citada Resolución existe, pues consta en el expediente un informe de la Unidad Técnica de Centros Educativos de la citada Dirección en la que pone de manifiesto que el patio que figuraba en el proyecto es una plaza pública (f. 79 exp.), no siendo, pues, el espacio (cerrado) y "de uso exclusivo del centro" que a estos efectos exige el artículo 10, e) del Real Decreto 1004/1991, de 14 de junio, por el que se establecen los requisitos mínimos de los centros docentes no universitarios que impartan enseñanzas de régimen general.
Con ello se está confesando implícitamente que cuando se examinó el referido proyecto de obras no se advirtió el carácter de espacio público del lugar que a estos efectos presentaba la interesada; o bien que, aun advirtiendo su condición de plaza, no se exigió a aquélla la acreditación de la oportuna resolución municipal concediéndole el uso privativo de dicho bien demanial.
Así pues, y en contra de las alegaciones de la interesada en el procedimientos caducado que se incorporan al presente procedimiento, no consta tal resolución municipal, pues la que presenta ( f. 104 a 106 exp.), no sólo no otorga tal uso privativo, sino que se trata de un mero acto de concesión de licencia municipal de apertura de las instalaciones sitas en C/ C. F. P., de Murcia; es decir, de lo que constituye el local del centro, pero nada más.
Así pues, concurre en la Resolución objeto de revisión una infracción del ordenamiento jurídico.
C) La naturaleza de requisito esencial del uso exclusivo del centro del patio de juegos.
Para determinar el alcance y sentido de lo que haya de entenderse por presupuesto o requisito "esencial" a los efectos del artículo 62.1, f) LPAC, en nuestro Dictamen 200/2002, de 30 de octubre, este Consejo Jurídico, siguiendo la línea del Consejo de Estado, ante la falta de jurisprudencia del Tribunal Supremo, expresó lo siguiente: "el citado Órgano Consultivo (que fue, por cierto, el impulsor de la positivación de este nuevo motivo de nulidad radical), entiende que, a estos efectos esencialidad es "lo que verdaderamente es inherente, estructural del acto" (Dictamen de 25 de marzo de 1999). Y ahondando en su exégesis, afirma que "la noción de requisitos esenciales para la adquisición de derechos o facultades a que se refiere el precepto legal incluye, de una parte, los presupuestos de los actos y, de otra los requisitos de los actos. Presupuestos son las circunstancias de orden fáctico o jurídico que, siendo independientes, anteriores y externos al acto mismo, deben concurrir para que también sea posible y eficaz. Sin los presupuestos legales, el acto carece de sustento y fundamento de razón de ser, precisamente por falta aquéllos" (Dictamen de 4 de noviembre de 1999).
Quiere decirse, pues, que lo decisivo en la interpretación del artículo 62.1, f) LPAC es la trascendencia del presupuesto o requisito, fáctico o jurídico, exigido por la norma sectorial aplicable, lo que exigirá realizar un "juicio de relevancia" del mismo, tomando como elementos de dicho juicio el contexto jurídico en que el acto se enmarca y atendiendo a la finalidad del requisito en cuestión y su incidencia en la finalidad del acto en sí. Ello requerirá poner en relación la trascendencia de la carencia del requisito con el fin público perseguido con su exigencia".
Aplicadas estas consideraciones al caso que nos ocupa, hemos de coincidir con la propuesta de resolución en que el carácter de uso exclusivo del patio de juegos del centro docente es requisito esencial para la aprobación del proyecto de obras del centro, que debe necesariamente incluir tal espacio exclusivo.
En efecto, el requisito en cuestión no sólo es necesario, lo que, por sí mismo, no acarrea la nulidad sino la mera anulabilidad (y, por ende, el procedimiento revisorio previsto en el artículo 103 LPAC y no el presente, tramitado ex artículo 102), sino esencial, pues no se trata de que el citado espacio libre incumpla las dimensiones exigidas (el Real Decreto 1004/1991 exige que haya un patio de juegos por cada nueve unidades y fracción, de superficie nunca inferior a 75 m2), lo que sería causa de mera anulabilidad, sino que la interesada carece de título jurídico que le otorgue el derecho de uso exclusivo de un espacio dedicado a estos fínes. Ello supone que el bien jurídico lesionado con la carencia de tal requisito no es ya el mayor o menor hacinamiento de los alumnos (lo que se produciría si existiera espacio libre de uso exclusivo, pero de dimensiones inferiores a las mínimas), sino la propia seguridad de los alumnos, al tratarse lo incluido en el proyecto aprobado de un espacio público, en el que los alumnos pueden verse expuestos a riesgos derivados de tal uso. Además, de producirse en los alumnos (de educación infantil) lesiones causadas por el acceso público de la plaza, podría acarrear la responsabilidad patrimonial de la Administración, por no haber exigido el cumplimiento del requisito reglamentariamente establecido.
En consecuencia, atendiendo a los criterios anteriormente expuestos sobre el sentido y finalidad del carácter esencial del requisito infringido, estimamos que el presente caso se encuentra incurso en el supuesto del artículo 62.1, f) LPAC, por lo que procede la declaración de nulidad de la Resolución objeto del presente procedimiento.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se informa favorablemente la propuesta de resolución declaratoria de la nulidad de pleno derecho de la Resolución de 16 de enero de 2001 de la Dirección General de Centros, Ordenación e Inspección Educativa objeto del procedimiento sometido al presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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