Dictamen 76/03

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Año: 2003
Número de dictamen: 76/03
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente (1999-2004)
Asunto: Proyecto de Decreto relativo al Plan de Ordenación de Recursos Naturales (PORN) de la Sierra de la Pila.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. El PORN tiene como cometido (artículo 4, apartado c de la Ley 4/1989) establecer las limitaciones generales y específicas con respecto a los usos y las actividades que hayan de establecerse, en función de la conservación de los espacios y especies a proteger. Inclusive, respecto a los Parques, la Ley estatal citada establece que, en todo caso, se prohibirán los aprovechamientos incompatibles con las finalidades que hayan justificado su creación (artículo 13.2).
2. Con ocasión del recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 12/1981, del Parlamento de Cataluña, sobre normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia nº. 64/1982, tuvo ocasión de pronunciarse sobre la armonización de ambos principios, llegando a la conclusión de que cabe prohibir la actividad minera en casos concretos (no con carácter general como se contemplaba en la disposición recurrida aplicable a todos los espacios de interés natural), siempre que no exista un interés prioritario.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- La Disposición Adicional Tercera, apartado Uno, de Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia (en adelante Ley 4/1992) reclasificó con la categoría de Parque regional la Sierra de la Pila, que afecta a los términos municipales de Fortuna, Blanca, Abarán y Molina de Segura, con la superficie y límites previstos en el Plan Especial de Protección aprobado definitivamente por Resolución de la entonces Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de 6 de mayo de 1985.
SEGUNDO.- En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 15.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres (en adelante Ley 4/1989), elaborado el documento previo, la extinta Agencia Regional para el Medio Ambiente y la Naturaleza acordó, por Resolución de 22 de septiembre de 1993 (BORM de 4 de octubre de 1993), iniciar el procedimiento de elaboración del PORN (Doc. nº. 2).
TERCERO.- Previo examen del documento por la Junta Rectora del Parque de la Sierra de la Pila, por Orden del titular de la Consejería de 11 de marzo de 1998, se acuerda aprobar inicialmente el PORN y la apertura de un trámite de información pública, así como la audiencia a los Ayuntamientos a cuyo territorio afecta, a los interesados y a las asociaciones cuyos fines persiguen el logro de los objetivos del artículo 2 de la Ley 4/1989.
Con posterioridad, se somete de nuevo el proyecto al trámite de información pública y audiencia a los interesados y asociaciones ya citadas, según anuncio publicado en el BORM de 17 de abril de 1998.
CUARTO.- Constan en el expediente los informes de la Dirección General de Industria, Energía y Minas, de la Secretaría General de Presidencia, de la Consejería competente en materia de sanidad, de la Confederación Hidrográfica del Segura y del Instituto de Patrimonio Histórico. También las alegaciones de los Ayuntamientos de Blanca, Molina de Segura y Fortuna, así como las presentadas por D. R. V. L., en representación de A.-R. M., incorporando a su petición un total de 442 escritos individuales en forma de alegación modelo en apoyo de sus propuestas, según detalla el informe jurídico del centro directivo correspondiente (Doc. nº. 10), las presentadas por D. M. Á. E. S. y, finalmente, las presentadas por D. J. E. D., en representación de D. O. E. H., S.A.
QUINTO.- La Directora General del Medio Natural, tras examinar los distintos informes y alegaciones presentadas, propone al titular de la Consejería cuáles han de ser estimadas, adoptando aquél el acuerdo de 10 de noviembre de 1998, que es notificado individualizadamente a los departamentos de la Administración regional, a los Ayuntamientos y a los interesados que han comparecido en el expediente (Doc. nº. 13). A continuación se elabora el proyecto de PORN que figura como Doc. nº. 14.
SEXTO.- El PORN es sometido a informe del Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente que lo emite favorablemente (Doc. nº. 16), así como del Consejo Asesor de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que, asimismo, lo informa favorablemente a reserva de las observaciones indicadas (Doc. nº. 15), las cuales son objeto de estudio por el Servicio de Ordenación de Espacios Naturales y Vida Silvestre (Doc. nº. 17).
SÉPTIMO.- El documento que contiene el proyecto de PORN, fechado el 23 de noviembre de 1999, así como el Proyecto de Decreto de aprobación, son sometidos a informe del Servicio Jurídico de la Consejería, el cual formula una serie de observaciones, que son introducidas en el documento actualizado de abril de 2002, que es el texto enviado para Dictamen del Consejo Jurídico (Doc. nº. 21).
OCTAVO.- Recabado el Dictamen del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CESRM), es evacuado por Acuerdo del Pleno de 29 de octubre de 2002, entre otras, con las siguientes conclusiones:
".... 2.- El CESRM considera que los contenidos de las Memorias Descriptivas, Justificativa y de Ordenación (Normativa) del citado PORN alcanzan un meritorio nivel de calidad técnica y científica, proponiendo y justificando unos límites geográficos para la zona protegida que cumplen de forma más que razonable y satisfactoria las exigencias de conservación del espacio, sin perjuicio de la necesidad de aplicar instrumentos de ordenación y protección a la periferia agroforestal del espacio a través de otros instrumentos. Además, estos límites han servido de base para la clasificación de la Zona de Especial Protección para las Aves (julio de 1998) y la propuesta de Lugar de Importancia Comunitaria (abril de 1999). Finalmente, la propuesta interfiere mínimamente en los usos y actividades preexistentes, respetando exquisitamente el derecho a la propiedad y otros, en particular con relación a las actividades agrícolas y extractivas (...).
4.- El Consejo Económico y Social considera que la tramitación, contenidos y regulaciones contenidas en el documento de Proyecto de PORN y en el Decreto por el que se aprueba dicho PORN presenta algunas limitaciones, detalladas en las correspondientes observaciones, que en esta sede se reiteran con el carácter de conclusiones".
Finalmente, en cuanto al Proyecto de Decreto considera que debe aludirse expresamente en su preámbulo a la propuesta de selección de esta zona como Lugar de Interés Comunitario (LIC) y a su clasificación como Zona de Especial Protección para las Aves, además de la delimitación del Área de Protección de la Fauna Silvestre para la chova piquirroja, así como el establecimiento del área de Influencia Socioeconómica en los municipios que forman parte del Parque.
NOVENO.- La Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma emite informe el 23 de enero de 2003, con las siguientes conclusiones:
"PRIMERA.- Debe repasarse el texto teniendo en cuenta las sugerencias y comentarios contenidos en este informe.
SEGUNDA.- Sería conveniente que el Proyecto de norma fuera informado por el Consejo Asesor de Caza y Pesca Fluvial, cumplimentándose así lo establecido en el artículo 22.2 de la Ley autonómica 7/1995, en relación con las Zonas de Especial Protección de las Aves.
TERCERA.- Si la Consejería proponente estima no ser de recibo las sugerencias y argumentos formulados por el CESRM, en su dictamen emitido a propósito del proyecto que nos ocupa, sobre la necesidad de una Memoria Económica, debe incorporarse al expediente un informe que así lo justifique con mayor claridad y precisión posibles".
DÉCIMO.- Con fecha 7 de febrero de 2003, se ha recabado el Dictamen facultativo del Consejo Jurídico sobre el PORN de la Sierra de la Pila y sobre el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el mismo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
La Consejería consultante recaba el Dictamen del Consejo Jurídico sobre el PORN y Proyecto de Decreto por el que se aprueba el mismo, con carácter facultativo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
Se entiende, en defecto de su concreción por el órgano consultante, que los documentos sometidos a consulta son los consignados con los números 20 y 21 en el índice de documentos del expediente, coincidentes con los últimos ejemplares, sin que tras la emisión de informes por parte del CES y de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma se hayan incorporado al expediente nuevos proyectos reformados.
Sobre el carácter del Dictamen del Consejo Jurídico sobre el PORN y el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el mismo, damos por reproducidas las consideraciones de nuestros Dictámenes números 82/2001 y 45/2003.
SEGUNDA.- Sobre la tramitación del PORN.
1. En cuanto al procedimiento para aprobar el PORN, se constata el cumplimiento de los trámites esenciales previstos en el artículo 47 de la Ley 4/1992, habiéndose reiterado, inclusive, el trámite de información pública, pues primeramente se anunció su sometimiento a información pública con la publicación de la aprobación inicial (BORM de 20 de marzo de 1998) y, posteriormente, se reiteró dicho trámite según anuncio aparecido en el BORM de 17 de abril de 1998. No obstante lo anterior, este Consejo ha de recordar la observación ya realizada en anteriores Dictámenes sobre la necesidad de completar la información pública con campañas de divulgación de los contenidos del PORN, como exige el artículo 47.1, b) de la Ley 4/1992, más aún teniendo en cuenta las características del Parque regional de la Sierra de la Pila, como reconoce la Memoria Descriptiva (folio 28) al decir "que la promoción ordenada e integrada del turismo se considera como la única posibilidad real de desarrollo económico en muchos espacios naturales, basado en la gran demanda de este recurso por parte de la sociedad urbana. Sin embargo, en el caso de la Sierra de la Pila, por los motivos antes mencionados, sería necesario crear en primer lugar una demanda que no existe actualmente".
En el expediente ha quedado constancia del examen por parte de los servicios técnicos y jurídicos del Centro Directivo correspondiente de las alegaciones presentadas, habiendo sido notificados los alegantes del resultado de dicho estudio; además, dada su condición de interesados, habrán de ser notificados de la aprobación definitiva del Plan, a efectos de poder ejercitar los recursos pertinentes, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 89.1 LPAC.
2. A diferencia de otros expedientes similares, no ha quedado constancia en éste del estudio contrastado de los informes del CES y de la Dirección de los Servicios Jurídicos, desconociéndose las sugerencias que van a ser incorporadas y, en su caso, la motivación de las que se desestimen; por ello, el Consejo Jurídico insiste en la importancia de la integridad del expediente, como recordaba la Memoria de este Órgano consultivo correspondiente al año 2002.
TERCERA.- La Declaración del Parque regional. Límites.
1.- La Sierra de la Pila fue objeto de protección especial por parte de un instrumento previsto en la legislación urbanística y, concretamente, por un Plan Especial de Protección aprobado definitivamente por la entonces Consejería competente en la materia, según Resolución de su titular de 6 de mayo de 1985. Dicho Plan Especial de Protección se aprobó al amparo de lo previsto en el artículo 76.3 del Reglamento de Planeamiento para el desarrollo de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Decreto 2159/1978, de 23 de junio.
La superficie protegida por el citado instrumento de naturaleza urbanística alcanza una superficie de 8.033 has., según se desprende de la Memoria Justificativa del PORN (folio 38, apartado 7.3).
2. La Ley 4/1992 (Disposición Adicional Tercera, Una), pese a acoger la expresión reclasificar, en realidad aplicó al ámbito protegido por el Plan Especial citado una de las figuras de protección específicas derivadas de la Ley 4/1989 y desarrollada por la Ley regional, es decir, declaró Parque Regional la Sierra de la Pila, con la superficie y los límites del Plan Especial de Protección (8.033 has.), acogiéndose al trámite excepcional previsto en el artículo 15.2 de la Ley 4/1989, si bien no se recogen en dicha norma las razones que justificaban tal excepcionalidad como exige expresamente la normativa estatal citada.
3.- Con la declaración de dicho espacio como Parque Regional por la Ley 4/1992, la Administración regional, pese a la obligación de tramitar el PORN en el plazo de un año de acuerdo con el artículo 15.2 de la Ley 4/1989, acordó la aprobación inicial del mismo el 11 de marzo de 1998, según Resolución del titular de la Consejería competente por razón de la materia; en cuanto a la delimitación, el PORN aprobado inicialmente, acogiéndose a la Disposición Adicional Tercera, apartado Cinco, de la Ley 4/1992, propone el reajuste de la delimitación del Parque regional a una superficie de 8.836,36 has, de lo que resulta una diferencia de 803 has. respecto al ámbito propuesto por la Ley 4/1992.
Al hilo de lo expuesto cabe decir que no se reproduce adecuadamente en la Memoria Justificativa (folio 39, primer párrafo) el contenido del apartado Cinco de la Disposición Adicional Tercera de la citada Ley 4/1992, puesto que éste se limita a señalar que "los decretos por los que se aprueban definitivamente los planes de ordenación de los recursos naturales, podrán, previo informe del Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente y la Naturaleza, proponer el reajuste, en detalle, de las delimitaciones de los espacios naturales protegidos, a través del correspondiente procedimiento de declaración".
4.- Durante la tramitación del PORN se aprobó la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región, cuya Disposición Adicional Octava establece:
"Los límites de los Espacios Naturales Protegidos incluidos en la Disposición Adicional Tercera y Anexo de la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia, se entenderán ajustados a los límites de los Lugares de Importancia Comunitaria a que se refiere el Acuerdo de Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2000".
En consecuencia, dicha Disposición Adicional Octava, redactada en unos términos de gran ambigüedad y falta de concreción, acogiéndose, al igual que la Ley 4/1992, a un trámite excepcional sin recoger las razones que lo motivan, prescribe que los límites del Parque Regional de la Sierra de la Pila se entenderán ajustados a los derivados del Acuerdo de Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2000, sobre designación de lugares de importancia comunitaria en la Región de Murcia susceptibles de ser aprobados por la Comisión Europea. Sin embargo, los límites concretos de dicho espacio, y los restantes a que se refiere el Acuerdo, no han sido objeto de publicación a efectos de su plena eficacia (artículo 9.3 CEE y 57.2 LPAC), habiéndose restringido la publicación a la suma total de las superficies de los espacios propuestos en la Región de Murcia, tanto en el ámbito terrestre como marítimo (BORM de 5 de agosto de 2000).
5.- El PORN, al concretar los límites, se ajusta a la superficie del LIC, según indica la Memoria Justificativa (folios 38 y 39), a la que se remite la Disposición Adicional Octava de la Ley 1/2001, conforme al apartado 2 del Artículo ònico del Proyecto de Decreto.
Los límites aparecen justificados en criterios de funcionalidad, cartografía, conservación y modelo de ordenación propuestos (folios 39 y 40 de la Memoria Justificativa).
CUARTA.- Afección a su ámbito de otras figuras de protección.
1. Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA).
La Sierra de la Pila también ha sido designada por Acuerdo de Consejo de Gobierno de 23 de julio de 1998 para su clasificación como Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA), en cumplimiento de la Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 79/409/CEE, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres. Expresamente se recoge que la especie de ave que cumple los criterios ZEPA es la Chova piquirroja (Pyrrohocorax pyrrohocorax).
2.- Área de Protección de la Fauna Silvestre.
Según la Memoria justificativa (folio 44) la protección de los recursos faunísticos constituye uno de los objetivos principales del PORN, y el artículo 11.2 de la Memoria de Ordenación previene que "de conformidad con lo establecido en el artículo 22.1 de la Ley 7/1995, de 21 de abril, de Fauna Silvestre, Caza y Pesca Fluvial, queda delimitada el Área de Protección de la Fauna Silvestre de las colonias de Chova piquirroja con arreglo a los límites reseñados en el Anexo 2 del presente Plan".
Esta determinación se sustenta, por un lado, en el apartado a) del artículo 22.1 de la Ley 7/1995, que establece la pertenencia a la Red de Áreas de Protección de la Fauna Silvestre de las zonas expresamente determinadas como tales en los espacios naturales protegidos, en la forma en que se determine en el respectivo PORN. Por otro, en que la citada Ley, en su Anexo II, declaró protegida el área "Caramucel en la Sierra de la Pila" por las colonias de chova piquirroja. Sin embargo, no estableció los límites geográficos de su localización, remitiendo a posterior decreto de Consejo de Gobierno en el plazo de un año. En este sentido, conforme al apartado transcrito, el PORN estaría concretando dicho ámbito en desarrollo de la Ley regional (artículo 22.2).
Sin embargo, la citada delimitación suscita los siguientes interrogantes, que no aparecen solventados en el expediente:
a) Conviene recordar que el artículo 22 de la Ley regional 7/1995, de 21 de abril, de la Fauna Silvestre, Caza y Pesca Fluvial, define la red de áreas de protección de la Fauna Silvestre, incluyendo no sólo las zonas expresamente determinadas como tales en los espacios naturales protegidos, en la forma que se determine en los respectivos PORN (apartado a), sino también las áreas delimitadas por la Comunidad mediante Decreto, incluidas las Zonas de Especial Protección para las Aves (apartado b).
Lo anteriormente expresado conduce a plantearse por qué la delimitación del área no coincide con el ámbito propuesto de ZEPA, cuando se especificaba en el Acuerdo de designación de ZEPA de 23 de julio de 1998 (BORM de 13 de octubre de 1998), que la especie de Ave que cumple los criterios es la "chova piquirroja".
b) En todo caso, este Consejo Jurídico entiende que la delimitación del área propuesta por el PORN (Anexo II) ha de ser sometida a informe del Consejo Asesor de Caza y Pesca Fluvial, conforme al trámite previsto en el artículo 22.2 de la Ley 7/1995.
QUINTA.- Observaciones de índole general.
1. Alcance de las limitaciones de usos y actividades en el Parque regional.
Las alegaciones presentadas por los Ayuntamientos de Blanca y Fortuna, la Dirección General de Industria, Energía y Minas y D. J. E. D., en representación de la empresa O. E. e H., han suscitado la problemática de las limitaciones a los usos extractivos como consecuencia de la aprobación del PORN, aunque sus propuestas difieren. Así el Ayuntamiento de Blanca solicita que se permita la actividad minera en determinadas zonas para permitir la continuidad de las canteras existentes o, en su defecto, excluya del Parque regional la cantera O. E. e H., en la misma línea que los interesados. Por su parte, el Ayuntamiento de Fortuna pide, también, la exclusión de determinadas zonas por existir en las mismas recursos geológicos de yeso y mármol, acompañando la alegación de un empresario del sector; la Dirección General competente en materia de minas considera que ha de permitirse, con carácter general, la explotación de los recursos que quedan dentro del ámbito del PORN, puesto que se trata de un espacio con un gran potencial minero.
Atendiendo a los diferentes documentos que lo integran, las previsiones del PORN, en relación con la regulación de las actividades extractivas, son las siguientes:
- La Memoria Descriptiva (apartado 5.5, folio 28) recoge que, en el ámbito del PORN, la única actividad extractiva existente se encuentra en fase de liquidación y restauración, y que la actividad minera fuera del ámbito del PORN puede colaborar al desarrollo de la zona, fundamentalmente en el término municipal de Fortuna, donde existe la actividad extractiva y de la industria transformadora.
- A su vez, la Memoria Justificativa (apartado 7.4.3.5 "Actividades Mineras y Extractivas") establece: "la Sierra de la Pila presenta cierta potencialidad para las actividades mineras y extractivas por su rentabilidad económica, aunque no son recomendables por el impacto que generan visualmente sobre el paisaje. El PORN establece una prohibición genérica de apertura de nuevas canteras. Por otra parte, se establece la necesidad de realizar trabajos de restitución de las múltiples canteras abandonadas".
- Finalmente, las normas generales del PORN sobre regulación de usos y actividades establecen (artículo 55) la prohibición de actividades extractivas y mineras, si bien, con carácter excepcional, la Administración podrá autorizar extracciones temporales cuando el promotor privado justifique suficientemente la necesidad, siempre que su volumen sea inferior a 2.000 m3 y quede garantizada la restauración del terreno afectado. Dicha normativa es completada con las incompatibilidades de usos y actividades en las normas particulares de ordenación.
Sobre las limitaciones de usos extractivos expuestas cabe realizar las siguientes observaciones:
a) Este Consejo coincide con el informe jurídico del Centro Directivo correspondiente en que el PORN tiene como cometido (artículo 4, apartado c de la Ley 4/1989) establecer las limitaciones generales y específicas con respecto a los usos y las actividades que hayan de establecerse, en función de la conservación de los espacios y especies a proteger. Inclusive, respecto a los Parques, la Ley estatal citada establece que, en todo caso, se prohibirán los aprovechamientos incompatibles con las finalidades que hayan justificado su creación (artículo 13.2).
En aplicación de dicha previsión normativa, el PORN establece la prohibición de apertura de nuevas canteras, con las excepciones citadas, en coherencia con el planeamiento anteriormente existente (Plan Especial de Protección de 1985), pues, según se indica, dicho Plan establecía ya la incompatibilidad de la actividad extractiva con la conservación de los valores y recursos naturales existentes (Doc. n. 11). Asimismo, en el expediente ha sido valorado por parte de los servicios técnicos, la propuesta de exclusión de terrenos realizada por el Ayuntamiento de Fortuna, siendo desestimada por tratarse de terrenos públicos con hábitats prioritarios y de interés comunitario que acogen a tres poblaciones de especies de alto interés de protección, con vocación y usos que son incompatibles con la actividad extractiva.
Respecto a las actividades existentes, no se deriva del PORN una limitación a las escasas explotaciones actuales y sí, por el contrario, una suerte de régimen transitorio, al indicar los informes técnicos sobre la explotación de áridos que se desarrolla (alegación realizada por la empresa O. E. e H.) en el monte público nº. 42, perteneciente al Ayuntamiento de Blanca: "en la actualidad, la empresa O. E. e H. S.A., se halla ejecutando el proyecto de restauración ambiental y paisajística de la cantera, según proyecto aprobado por la Dirección General del Medio Natural, habiéndosele concedido un aprovechamiento del recurso mientras se desarrollan las fases contempladas en el proyecto de restauración de la cantera. Las condiciones de explotación de la cantera, características y situación, han sido los factores determinantes para la finalización de la actividad extractiva, con el abandono del frente de explotación, y la ejecución del proyecto de restauración", justificando su inclusión en el ámbito del PORN.
b) La alegación de carácter general presentada por la Dirección General de Industria, Energía y Minas sobre la necesidad de que se puedan explotar los recursos mineros dentro del perímetro del PORN, considerando desproporcionada la medida de prohibición de apertura de nuevas canteras, suscita la problemática de la armonización de la protección del medio ambiente (artículo 45.1 CE), y el desarrollo del sector minero en tanto en cuanto toda la riqueza del país en sus distintas formas, sea cual fuese su titularidad, está subordinada al interés general (artículo 128.1 CE).
Con ocasión del recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 12/1981, del Parlamento de Cataluña, sobre normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia nº. 64/1982, tuvo ocasión de pronunciarse sobre la armonización de ambos principios, llegando a la conclusión de que cabe prohibir la actividad minera en casos concretos (no con carácter general como se contemplaba en la disposición recurrida aplicable a todos los espacios de interés natural), siempre que no exista un interés prioritario. En el presente caso, la prohibición se circunscribe a la zona protegida por el PORN, no al resto del suelo no urbanizable de los términos municipales afectados, ni a la totalidad de los espacios protegidos de la Región, teniendo en cuenta, además, que la Sierra de la Pila está también afectada por su designación como ZEPA y LIC, lo que obliga a las autoridades españolas a adoptar medidas para la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre, conforme al artículo 6 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, y al artículo 3 de la Directiva 79/409/CEE, del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres.
2. Sobre los planes de desarrollo del PORN.
El Consejo Jurídico ya se ha pronunciado en sus Dictámenes números 82/2001 y 45/2003 sobre la falta de desarrollo normativo (naturaleza, procedimiento de aprobación, etc.) de determinados planes a los que el PORN se remite y, en consecuencia, la necesidad de que el PORN y el Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) contengan todas aquellas determinaciones para las que están habilitados legalmente. Evidentemente el problema no se suscita cuando el desarrollo del PORN se prevé a través de planes previstos en la legislación sectorial correspondiente: por ejemplo, los planes de ordenación cinegética o planes de ordenación forestal. Inclusive, tampoco cuando los llamados "planes de desarrollo" por el PORN tienen, en realidad, naturaleza de proyectos (o programas) en ejecución del Plan. Sin embargo, sí suscita problemas el hecho de que el PORN se remita a ellos para establecer determinados condicionantes o limitaciones, cuando se trate de tareas encomendadas legalmente a los PORN o PRUG. Por ejemplo, los objetivos del llamado Plan de Uso Público (artículo 102 de la Memoria de Ordenación) son propios del PRUG, si atendemos a las determinaciones que ha de contener dicho Plan según el artículo 19 de la Ley 4/1989 (modificada por la Ley 41/1997, de 5 de noviembre), de carácter básico según la Disposición Adicional Quinta: las normas, directrices y criterios generales de uso y ordenación del parque; la determinación y la programación de las actuaciones relativas a la protección de los valores del Parque, de las líneas de investigación y de las medidas destinadas a difundir de forma ordenada su conocimiento entre la población local y la sociedad en general; la estimación económica de las inversiones correspondientes a las infraestructuras, etc. El mismo razonamiento anterior es aplicable al denominado Plan de Actuación Socioeconómica (artículo 106), pudiendo remitirse a un instrumento específico creado por la Ley 1/2001, concretamente, a los Programas de Actuación Territorial (artículo 32) que pueden tramitarse de forma autónoma (artículo 32,a) por la Consejería competente por razón de la materia.
SEXTA.- Observaciones particulares al Proyecto de Decreto por el que se aprueba el PORN, y a su contenido.
A) Respecto al Proyecto de Decreto.
- Preámbulo.
En el tercer párrafo se hace referencia al ámbito territorial del Parque y a la coincidencia de límites entre el PORN y los establecidos por el Acuerdo de Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2000; sin embargo, sería más exacto indicar que dicha coincidencia es respecto a los concretados por la Consejería en aplicación del citado Acuerdo, puesto que los límites derivados de dicho Acuerdo tantas veces citado no han sido objeto de publicación.
En el último párrafo se incluye la expresión "oído el Consejo Jurídico de la Región de Murcia", lo que nos conduce a aclarar que la fórmula final resultará de lo dispuesto en el artículo 2.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo.
- Artículo Único.
El apartado 1, relativo a la aprobación del PORN, debe ser completado con la expresión "cuyo contenido íntegro es el que se adjunta como Anexo al presente Decreto", con el fin de integrar la normativa del PORN con el Decreto que la aprueba.
- Disposición Final.
Ha de suprimirse el párrafo final "Y como Anexo a este Decreto será publicado asimismo, para general conocimiento, el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Sierra de la Pila" por dos razones: 1ª) conforme a la observación realizada con anterioridad, ha de integrase el PORN en el Proyecto de Decreto (Artículo ònico, apartado 1); 2ª) además, la publicación del PORN no sólo debe realizarse para general conocimiento (destinado a una pluralidad indeterminada de sujetos), sino que es un requisito sine qua non para su eficacia y validez de acuerdo con la exigencia del ordenamiento jurídico, conforme expusimos en nuestro Dictamen nº. 82/2001.
B) Respecto al PORN.
- Memoria Justificativa.
1.- Sobre el apartado 6.2.1 relativo a la planificación urbanística y territorial se realizan las siguientes observaciones:
a) El folio 33 debe ser completado con la referencia al artículo 65.1 de la Ley 1/2001, que establece que constituirán suelo no urbanizable, con la categoría de protección específica, los terrenos por estar sujetos a un régimen específico de protección, de conformidad con los instrumentos de ordenación de los recursos naturales.
b) En consecuencia la mención "incluso con la categoría de especial protección", debe ser sustituida por la "categoría de protección específica" prevista en la referida Ley regional.
c) En el párrafo que se inicia "asimismo, cabe señalar particularmente que como consecuencia necesaria de lo anterior..." se dice que los terrenos incluidos en los Espacios Naturales Protegidos no pueden generar aprovechamiento urbanístico alguno. Tal aseveración, pese a entender su sentido, es inexacta (determinados usos permitidos por los PORN materializan ciertos aprovechamientos urbanísticos); de ahí, que dicha referencia pueda ser sustituida por otra que exprese de forma adecuada la misma idea: "los terrenos afectados no pueden ser objeto de transformación urbanística", o "los propietarios afectados por los terrenos clasificados no urbanizables de especial protección no tienen derecho a la transformación urbanística, a diferencia de los propietarios de suelo urbano o urbanizable", o conforme al artículo 74 de la Ley 1/2001 "los propietarios de suelo clasificado como suelo no urbanizable tendrán derecho a usar, disfrutar y disponer de sus terrenos conforme a la naturaleza de los mismos, siempre que no suponga la transformación de su estado o características esenciales". También podría sustituirse por la referencia "en esta categoría de suelo no podrán realizarse ningún tipo de construcción o instalación, excepto las expresamente previstas en el planeamiento específico de protección, conforme al artículo 76.1 de la citada Ley 1/2001".
d) No obstante, no queda aclarado en la Memoria Justificativa del PORN la clasificación de los dos núcleos rurales afectados por su ámbito, pues el apartado 7.4.4.5 (folio 48) sobre Núcleos Rurales, establece, genéricamente, que las áreas urbanas son las que deben acoger los procesos edificatorios en el ámbito del PORN. En este sentido la Memoria de Ordenación (artículo 81) recoge que los núcleos de población de la Garapacha y Fuente Blanca están calificados U1p "Casco actual de pedanías" por las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Fortuna. En todo caso, parece acertado que el régimen urbanístico de dichos núcleos se remita al planeamiento urbanístico municipal, pudiéndose compatibilizar la legislación urbanística que exige que se otorgue la clasificación de suelo urbano a los terrenos que reúnan los servicios básicos o criterios de consolidación (artículo 62 de la Ley 1/2001), con las limitaciones que imponga el PORN a dicho planeamiento por razones de protección. Inclusive, la citada Ley 1/2001, a la que deberá adaptarse el municipio de Fortuna con un Plan General Municipal, recoge una calificación específica para los núcleos rurales (artículos 63.4 y 72).
e) En el último párrafo deben sustituirse "las Directrices de Ordenación del Territorio" por los instrumentos de ordenación del territorio, acorde con la nueva tipología de planes de la Ley del Suelo regional.
f) Sería más preciso indicar (último párrafo, folio 34), en lugar de que las disposiciones del planeamiento urbanístico contradictorias con el PORN quedan en suspenso hasta tanto se procede a su adaptación, su no aplicación en caso de contradicción.
2.- En el apartado 7.3, sobre justificación de los límites del PORN (folio 40), debe suprimirse, entre los criterios delimitadores del espacio, la referencia al dominio público litoral, por tratarse de un espacio interior, entendiendo que la referencia exacta es al dominio público hidráulico.
3.- Induce a cierta confusión la referencia contenida en el apartado 7.4.3.2, sobre Actividades Ganaderas y Vías Pecuarias, pues, en relación con las vías pecuarias se establece que la normativa del PORN reconoce el carácter de dominio público y la necesidad de su conservación, procediendo a señalar y deslindar aquellas vías que aún no lo están. Es conforme al artículo 2 de la Ley 3/1995, de 23 de Marzo, de Vías Pecuarias que se reconozca el carácter de dominio público, y la necesidad de la conservación de las Vías Pecuarias, teniendo en cuenta, además, que la Disposición Adicional Tercera de la Ley 3/1995 habilita al PORN para determinar el uso que se dé a las vías pecuarias que atraviesen el terreno ocupado por un Parque, asegurando el mantenimiento de la integridad superficial de las mismas, la idoneidad de los itinerarios, de los trazados, junto con la continuidad del tránsito ganadero y de los demás usos compatibles y complementarios de aquél. Sin embargo, induce a confusión la determinación de que se procede a su deslinde, cuando el artículo 8 de la Ley 3/1995 establece un procedimiento específico, que luego es reflejado en el artículo 45 de la Memoria de Ordenación, que encomienda a la Consejería proceder al deslinde y acondicionamiento de las vías pecuarias del ámbito del PORN.
- Memoria de Ordenación.
- Artículo 6. Efectos.
El apartado 2.c) establece que, cuando no se lleve a cabo la adaptación del planeamiento territorial y urbanístico en los plazos establecidos por el PORN, se estará a lo dispuesto en los capítulos III y IV del Título IV de la Ley 1/2001.
Sin embargo, dicha remisión resulta poco clarificadora cuando los capítulos III y IV del Título IV se refieren a la elaboración y tramitación de los planes urbanísticos y a los efectos de su aprobación, debiendo concretarse el artículo o artículos aplicables:
a) En relación con los planes urbanísticos, sería de aplicación lo dispuesto en el artículo 126.3 de la Ley 1/2001:
"En el caso excepcional de que el Ayuntamiento no formulara el planeamiento general, su revisión o adaptación en el plazo señalado en esta Ley, el Consejo de Gobierno, previa audiencia al Ayuntamiento, podrá acordar la subrogación de la Consejería competente en materia de urbanismo, conforme a lo establecido en el artículo 60 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, para su elaboración y tramitación en los términos previstos en el artículo 144 de esta Ley".
b) En relación con los instrumentos de ordenación del territorio, sería de aplicación lo dispuesto en el artículo 5.2 de la Ley 4/1989 en relación con los artículos 23, 30, 36,40 de la Ley 1/2001.
c) Se coincide con el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos en que la redacción del apartado 4 es de difícil comprensión, porque del artículo 6.1 de la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, no se desprende ningún efecto, sino la obligación de que las Administraciones fijen las medidas de conservación necesarias, entre ellas adecuados planes de gestión específicos en los lugares. Sin embargo, el juicio sería distinto si se dijera: "el PORN y los planes y programas de desarrollo, se aprueban a los efectos (o en cumplimiento) de lo dispuesto en el artículo 6.1 de la misma".
- Artículo 9. Autorizaciones e informes.
En cuanto al procedimiento de autorización recogido en el apartado 2 ha de completarse con la referencia a la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de adecuación de los procedimientos de la Administración regional.
- Artículo 17. Tipos de hábitats.
Ha de sustituirse "estarían" por "están" presentes en el ámbito del PORN los hábitats de la Directiva 92/43/CEE que se enumeran.
- Artículo 45. Vías Pecuarias.
En cuanto a las prohibiciones contenidas en el apartado 2, dado que además no son de carácter exhaustivo ni agotan todas las conductas tipificadas por la Ley 3/1995, debería de remitirse a lo dispuesto en dicha norma.
- Artículo 50. Deslinde y amojonamiento.
Establece que la Consejería competente en materia de medio ambiente procederá al deslinde y amojonamiento de los montes públicos del ámbito del PORN.
El ejercicio de las funciones dominicales de los bienes demaniales de la Comunidad Autónoma, salvo que por Ley se disponga expresamente otra cosa, corresponde a la Consejería de Hacienda conforme a los artículos 8 y 17 de la Ley 3/1992, de 30 de julio (modificada por la Ley 9/1999, de 27 de diciembre), sobre patrimonio de la Comunidad Autónoma.
- Artículo 53. Planes de Ordenación Cinegética.
El apartado 5 establece que la aprobación de los Planes de Ordenación Cinegética de los terrenos incluidos en el Parque regional requerirá informe previo del Director-Conservador o de los técnicos responsables. Debe concretarse a quién compete la emisión del informe, teniendo en cuenta que el artículo 50 de la Ley 4/1992 (y el 112 de la Memoria de Ordenación del PORN) establece que los Parques deben tener adscrito un Director-Conservador que asumirá la responsabilidad de dirigir y coordinar la gestión integral del espacio natural en colaboración con el equipo técnico.
- Artículo 65. Proyectos sometibles.
Conforme a lo expuesto por el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, el apartado 1 sobre las actividades, proyectos, obras e instalaciones sujetas a evaluación de impacto ambiental, debe ser aclarado circunscribiéndolas, no sólo a las previstas en el Anexo 3, sino también a las exigidas por la legislación estatal y regional correspondiente.
- Artículo 66. Órgano competente.
El artículo 66 establece un mandato dirigido a la Consejería para que constituya una comisión técnica de impacto ambiental para el ámbito del PORN en la que deberá estar representada la unidad administrativa responsable de los espacios naturales. Si bien es cierto que la Disposición Adicional Novena de la Ley 1/1995, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia, establece que la Consejería podrá constituir, en los procesos de evaluación y calificación ambiental, comisiones técnicas de asesoramiento donde participarán los centros directivos de la Administración regional por razón del tema, actualmente se encuentra constituida la Comisión Técnica de Evaluación de Impacto Ambiental, conforme establece el artículo 49 del Decreto 21/2001, de 9 de marzo, modificado ulteriormente por Decreto 125/2002, de 11 de octubre, Comisión que permite, para el caso que no estar representada ya la unidad administrativa responsable de los espacios naturales, integrar un representante en la misma, según la composición prevista en la normativa citada. Por otra parte, el PORN también prevé el informe preceptivo del Director-Conservador y la audiencia a la Junta Rectora del Parque.
- Artículo 70. Usos y actividades compatibles.
Al enumerar los usos y actividades compatibles en la zona de conservación prioritaria, se especifica en el apartado c) "la redacción de los Planes de actuación necesarios tendentes a la conservación y regeneración de los ecosistemas". Con independencia de que no se trata propiamente de un uso, los términos en que aparece redactado conducen a pensar en la posibilidad de otros planes distintos a los ya indicados por el PORN.
- Artículo 85. Régimen general urbanístico.
El apartado 4 establece que en suelo no urbanizable de titularidad privada sólo se permitirá la edificación de viviendas unifamiliares de nueva planta bajo una serie de condiciones de parcela mínima (200.000 m2 en terrenos forestales y 50.000 m2 en secano), altura edificable, retranqueo a linderos, etc. Convendría aclarar que siempre y cuando el uso sea compatible de acuerdo con la regulación de usos de las distintas zonas (Normas Particulares de Ordenación), puesto que expresamente se prohibe en la Zona de Conservación Prioritaria las nuevas construcciones y edificaciones de cualquier naturaleza (artículo 71.2,i).
Como ya se indicaba en el Dictamen nº. 45/2003, puesto que el régimen urbanístico del suelo es directamente aplicable tras la entrada en vigor de la Ley 1/2001, aclarado por la ulterior modificación de la Ley 2/2002 (Disposición Transitoria Sexta), las áreas específicas protegidas por la legislación sectorial, se equiparan al suelo no urbanizable de protección específica, el cual remite, en cuanto a las construcciones e instalaciones, a las expresamente previstas en el planeamiento específico, debiendo, por tanto, completar la regulación sobre la obligación de adaptación del planeamiento urbanístico general en el sentido de recoger que los Planes Generales Municipales deberán incorporar el ámbito del PORN con la categoría de protección específica (artículo 76.1), remitiéndose al régimen de usos y construcciones previstas en el PORN.
Por último, en el apartado 4.k) se establece la indivisibilidad de las fincas de cualquier superficie a efectos urbanísticos. Convendría contemplar la excepción de las parcelas mínimas previstas en el PORN, para su coordinación con lo dispuesto en el artículo 78 del RD 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre la inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Procede dictaminar favorablemente la aprobación del PORN de la Sierra de la Pila, que afecta a los términos municipales de Fortuna, Blanca, Abarán y Molina de Segura, con las observaciones que a continuación se detallan.
SEGUNDA.- La propuesta contenida en el PORN sobre la delimitación del Área de Protección de la Fauna Silvestre ha de ser informada por el Consejo de Caza y Pesca Fluvial, con carácter previo a su aprobación.
TERCERA.- Se reitera la observación sobre los planes de desarrollo de los PORN (Consideración Quinta, apartado 2).
CUARTA.- En cuanto al Proyecto de Decreto, se consideran de carácter esencial las observaciones realizadas al Artículo ònico, apartado 1 y 2 y Disposición Final (Consideración Sexta).
QUINTA.- En cuanto al contenido del PORN, las observaciones realizadas a su articulado contribuyen a su mejora e inserción en el ordenamiento jurídico, apreciándose, no obstante, carácter esencial en la realizada al artículo 50 de la Memoria de Ordenación.
SÉXTA.- El Consejo Jurídico reitera la necesidad de acometer de forma integral la elaboración de una Ley de espacios naturales protegidos de la Región que contenga una regulación detallada de los instrumentos que forman parte de la llamada planificación ecológica, recogiendo el procedimiento y su contenido, sus relaciones con otros instrumentos de planificación, además, de la clarificación de la intervención del órgano gestor en las actuaciones dentro de su ámbito, una vez aprobado el PORN, y sus relaciones con las competencias municipales.
No obstante, V.E. resolverá.
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