Dictamen 77/03

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Año: 2003
Número de dictamen: 77/03
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula la obra benéfico-social de las cajas de ahorro que operen en la Comunidad Autónoma de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. El presente Proyecto de Decreto debe moverse en el marco legal de la LCA, y de los preceptos de carácter básico de la Ley 13/1985, de 25 de mayo, de Coeficientes de Inversión, Recursos Propios y Obligaciones de Información de los Intermediarios Financieros (en adelante, Ley 13/1985), con las modificaciones introducidas por la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero.
2. La LCA, texto legal que desarrolla el Proyecto, no contempla la posibilidad de que las Cajas de Ahorros puedan gestionar la OBS de modo indirecto mediante la constitución de fundaciones, posibilidad que sí es admitida expresamente por otras Comunidades Autónomas (artículo 86.5 de la Ley 5/2000, de 4 de julio, de Castilla y León; artículo 90.2 de la Ley 15/1999, de 16 de diciembre, de Andalucía; artículo 75.2 de la Ley 2/2000, de 23 de junio, del Principado de Asturias, entre otras). Esta falta de previsión legal no impide, sin embargo, que las Cajas de Ahorro con domicilio social en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, puedan constituir este tipo de fundaciones, siempre y cuando al hacerlo se ajusten al régimen jurídico vigente en materia de fundaciones.
3. La habilitación contenida en la Disposición Final Primera, que concierne a la potestad del Consejero y del Director General para dictar actos de ejecución, es innecesaria, porque tal potestad ya les viene reconocida por los artículos 49 y 53, respectivamente, de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- La Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos elaboró borrador de Proyecto de Decreto por el que se regula la Obra Benéfico-Social de las Cajas de Ahorro que operen en la Comunidad Autónoma de Murcia, texto que fue remitido al Presidente de la Confederación Española de Cajas de Ahorros, y a las Cajas de Ahorros que operan en esta Comunidad Autónoma: La Caixa, Caja Madrid, Caixa Cataluña, Caixa Galicia, Caja de Badajoz, Ibercaja, Caja Duero, Caja Castilla-La Mancha, Caja Asturias, Caja de Ahorros del Mediterráneo y Caja de Ahorros de Murcia. Asimismo se envía el Proyecto de Decreto a las restantes Consejerías de la Administración regional. De las entidades consultadas formulan observaciones Caja Madrid, la Confederación Española de Cajas de Ahorros, Caja Murcia y las Consejerías de Tecnología, Industria y Comercio; Agricultura, Agua y Medio Ambiente; Presidencia; Sanidad y Consumo y Trabajo y Política Social, en el sentido que consta en los escritos que obran en el expediente.
SEGUNDO.- Recogiendo alguna de las sugerencias de las entidades citadas se elabora un segundo borrador del Proyecto de Decreto que se remite a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda, acompañado de informe de la Asesoría Jurídica de dicho Centro Directivo y memoria económica, en la que se hace constar que la aprobación y aplicación del Decreto que nos ocupa no genera un incremento en las obligaciones económicas de la Administración regional, en cuanto que los trámites administrativos previstos en dicha norma van a ser realizados por la Unidad Administrativa de la citada Dirección General que ya viene ejerciendo en la actualidad las funciones relativas a la obra benéfico-social de las Cajas de Ahorro que operan en la Comunidad Autónoma de Murcia, al amparo de lo previsto en la normativa vigente en la materia. Añade que el coste estimado en la prestación del servicio sería el correspondiente a un 10% de las retribuciones brutas anuales de la Sección de Instituciones Financieras y el 5% de las retribuciones brutas anuales de un auxiliar coordinador, que ascendería a la cantidad total de 4.115 euros, gasto incluido en las correspondientes partidas de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el ejercicio 2002.
TERCERO.- Remitido el texto a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda, su Servicio Jurídico y el titular de aquélla emiten sendos informes favorables, de fecha 4 y 14 de marzo de 2002, respectivamente.
CUARTO.- Enviado el expediente al Consejo Económico y Social (en lo sucesivo CES) en solicitud de informe, es evacuado con fecha 12 de julio de 2002, haciendo constar la valoración positiva que merece a dicho Consejo el citado Proyecto en cuanto representa un avance respecto de la normativa actual, no obstante lo cual señala una serie de sugerencias tendentes a mejorar su contenido.
QUINTO.- Incorporadas casi en su totalidad las modificaciones propuestas por el CES, más otras sugeridas por la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, se envía el texto resultante a la Dirección de los Servicios Jurídicos, que emitió informe el día 3 de enero de 2003 haciendo determinadas observaciones, sobre las que se pronuncia la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos acogiendo la mayoría de las modificaciones sugeridas, e indicando que durante la tramitación del Proyecto se había producido la aprobación de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero, por la que se da nueva redacción al artículo 11.4 de la Ley 13/1985, de 25 de mayo, de Coeficientes de Inversión, Recursos Propios y Obligaciones de Información de los Intermediarios Financieros, cuyo carácter básico obliga, sin perjuicio de la correspondiente modificación que ha de producirse en el artículo 27 de la Ley 3/1998, de 1 de julio de Cajas de Ahorro de la Región de Murcia (en lo sucesivo, LCA), por lo que resultaba necesario modificar el contenido del artículo 2.2 del Proyecto adecuándolo a la nueva redacción del artículo 11.4 de la Ley 13/1985. Asimismo propone modificar la redacción del artículo 17.3, relativo al plazo establecido para la resolución por la Administración de la autorización en los casos en que mediare requerimiento para la subsanación de defectos o aportación de nuevos documentos, adecuándola a lo dispuesto en el artículo 42.5 de la Ley 30/1992, de 27 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LPAC). La introducción en el texto de las sugerencias de la Dirección de los Servicios Jurídicos aceptadas por la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos y la adición de las dos modificaciones propuestas por la citada Dirección General, da lugar a un cuarto y definitivo borrador que se halla unido al expediente, al que también se incorporó el extracto de la Secretaría.
SEXTO.- En tal estado de tramitación, la solicitud de Dictamen formulada por el Consejero de Economía y Hacienda tuvo entrada en el Consejo Jurídico el día 26 de febrero de 2003, asignándose al expediente el número 46/2003, en el que, tras comprobar que no se acompañan ni el índice inicial de los documentos que contiene el expediente, ni la copia del texto definitivo debidamente autorizada por el titular de la Consejería, el Consejo Jurídico, en su sesión del día 3 de marzo de 2003, adoptó el Acuerdo de solicitar que se subsanaran las deficiencias observadas, con suspensión del plazo para emitir Dictamen.
Hechas las subsanaciones V.E. dispuso nuevamente la remisión del expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tuvo entrada el día 20 de marzo de 2003.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Se solicita este Dictamen con carácter preceptivo al amparo de lo prevenido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), pues versa sobre un Proyecto de disposición general a aprobar por el Consejo de Gobierno en desarrollo de legislación regional, en concreto de la LCA, como expresamente se invoca en su Exposición de Motivos.
SEGUNDA.- Tramitación del expediente.
Este Consejo Jurídico ha manifestado en repetidas ocasiones la importancia del cumplimiento de los requisitos formales que configuran el procedimiento de elaboración normativa y, tras ser analizado el expediente que nos ocupa, puede afirmarse que el procedimiento tramitado ha seguido lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en adelante LG), en virtud de la supletoriedad a favor del derecho estatal prevenida en el artículo 15.4 EA. Ha sido iniciado por el Centro directivo, de acuerdo con la facultad que le atribuye el apartado 1,g) del artículo 33 del Decreto 33/2001, de 27 de abril, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería.
Constan los informes y documentos preceptivos, y la justificación del trámite de audiencia en el que han sido consultadas prácticamente la totalidad de entidades afectadas, que han dispuesto así de la posibilidad de emitir su parecer sobre el futuro Decreto.
Mención positiva merece el hecho de que, en consonancia con la doctrina de este Consejo puesta de manifiesto en varios Dictámenes (entre ellos, el número 26/2003), la Consejería consultante haya valorado las alegaciones y observaciones que se han formulado a lo largo del expediente, indicando las que se han atendido y las que no han sido aceptadas, explicando, en este último caso, los motivos de su rechazo, lo que permite conocer con todo detalle la ratio del texto resultante.
No obstante, en lo que se refiere a la Memoria económica debe advertirse que en ella se toman como referencia las consignaciones presupuestarias correspondientes al año 2002, en vigor en el momento de su emisión, pero que en la actualidad deben ser sustituidas por las correspondientes al ejercicio en curso, lo que determina que, antes de elevar el Proyecto al Consejo de Gobierno, haya de elaborarse una nueva Memoria económica que contemple los vigentes presupuestos.
TERCERA.- Contenido del Proyecto.
El Proyecto sometido a consulta se inicia con una Exposición de Motivos, en la que se hace referencia a la LCA cuyos artículos 27 a 29 trata de desarrollar, y en la que se indica que la regulación proyectada pretende establecer las directrices en materia de obra benéfico social (en adelante, OBS), sin perjuicio de su posible modificación ulterior mediante acuerdo del Consejo de Gobierno. Añade que se regulan también las competencias de los diferentes órganos de gobierno de las Cajas en relación con la distribución de excedentes y OBS, y se establece el procedimiento para la autorización de los acuerdos relativos a dicha distribución.
La parte dispositiva del Proyecto aparece integrada por 22 artículos estructurados en tres Capítulos, una Disposición Adicional, una Disposición Derogatoria y dos Disposiciones Finales.
- El Capítulo I, "Disposición General", comprende un solo artículo, el núm. 1, que delimita el ámbito de aplicación de la norma.
- El Capítulo II, bajo la denominación "De las Cajas de Ahorros con domicilio social en la Comunidad Autónoma de Murcia", comprende los artículos 2 a 20: El artículo 2 se refiere a la distribución de excedentes y OBS; el 3 delimita el ámbito de actuación de la realización de obras sociales por parte de las Cajas de Ahorro; el 4 establece las directrices en materia de OBS, señalando, en su último párrafo, que aquéllas podrán ser modificadas mediante acuerdo del Consejo de Gobierno; el 5 se refiere a las formas de gestión y administración de la OBS, estableciendo que podrá ser de forma directa o, indirectamente, a través de fundaciones; el 6 contiene el régimen de autorización y supervisión administrativa de las actuaciones de las Cajas de Ahorro en relación con la OBS; los artículos 7, 8 y 9 establecen las competencias de la Asamblea General, el Consejo de Administración y la Comisión de Control, en relación con la OBS de la Caja de Ahorros; el 10 se refiere a los tipos de OBS, estableciendo que éstas podrán ser propias o en colaboración; el 11 determina el régimen aplicable a la OBS prestada en régimen de colaboración; el 12 se refiere al volumen de recursos que las Cajas de Ahorro han de aplicar a OBS, y al presupuesto anual que han de confeccionar en relación con dicha obra; el 13 indica la posibilidad de que del fondo de OBS quede un remanente, fijando el destino que habría de dársele, así como el montante de las dotaciones anuales que podrán incorporarse a dicho remanente; el 14 posibilita ejecutar provisionalmente el presupuesto anual para OBS; el 15 regula el régimen de modificaciones presupuestarias; el 16 se refiere a la Memoria anual y a la documentación a acompañar con la solicitud de autorización de acuerdos de la Asamblea General; el 17 regula el plazo para solicitar la correspondiente autorización a la Consejería de Economía y Hacienda, a través de la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos; los artículos 18, 19 y 20, establecen el régimen aplicable a la gestión indirecta de la OBS a través de fundaciones.
- El Capítulo III se refiere a las Cajas de Ahorro domiciliadas fuera de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y que realizan actividades en el territorio de dicha Comunicad, y comprende los artículos 21 y 22: el 21 obliga a estas entidades a realizar inversiones en OBS, en tanto que el 22 establece el deber de información que les compete respecto de estas actividades y que se concreta en la realización de una Memoria anual, que remitirán a la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos.
La Disposición Adicional ÚNICA indica que las directrices en materia de OBS contenidas en el Decreto se aplicarán al primer presupuesto que formulen tras la entrada en vigor del Decreto.
La Disposición Derogatoria contiene una cláusula general de derogación de cuantas normas o disposiciones de igual o inferior rango se opongan o contradigan lo dispuesto en el Proyecto, y una derogación expresa del artículo 6 del Decreto 87/1983, de 22 de noviembre, por el que se regulan las competencias de la Comunidad Autónoma de Murcia sobre Cajas de Ahorros; del Decreto 16/1995, de 31 de marzo, por el que se regula la Obra Benéfico Social de las Cajas de Ahorro con domicilio social en la Región de Murcia, y de la Orden de 27 de abril de 1995, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, sobre Obra Benéfico-Social de las Cajas de Ahorro.
La Disposición Final Primera, en su apartado 1, autoriza al Consejero de Economía y Hacienda para modificar los contenidos de los Anexos 2 a 9, y, en el apartado 2, faculta al Consejero de Economía y Hacienda y al Director General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, para dictar cuantos actos sean necesarios para la ejecución y aplicación del Decreto.
La Disposición Final Segunda, determina la entrada en vigor del Decreto a los veinte días de su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia.
CUARTA.- Sobre el alcance de la potestad reglamentaria ejercida.
1. Base legal y rango de la norma.
El Proyecto de Decreto se dicta en ejercicio de la competencia exclusiva que el artículo 10. Uno, 32 EA confiere a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en materia de Cajas de Ahorros, en el marco de la ordenación de la economía y de acuerdo con las disposiciones que en uso de sus facultades dicte el Estado.
En cuanto a la base legal del Proyecto, hay que señalar que, de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia, entre las atribuciones del Consejo de Gobierno se encuentra la de ejercitar la potestad reglamentaria.
Pero, además, en el presente caso es preciso tener en cuenta la habilitación general contenida en la Disposición Final Primera de la LCA que faculta al Consejo de Gobierno para adoptar las medidas y dictar las disposiciones que sean necesarias para su desarrollo y ejecución.
2. Marco legal de la regulación proyectada.
El texto del Proyecto objeto de este Dictamen supone un desarrollo reglamentario parcial de la LCA, que viene a sumarse a cinco Decretos ya aprobados: el núm. 121/ 2000, de 6 de octubre, por el que se regula el funcionamiento del Registro de Cajas de Ahorros de la Comunidad Autónoma de Murcia; el núm. 126/ 2000, de 17 de noviembre, por el que se regula el Registro de Altos Cargos de las Cajas de Ahorros de la Comunidad Autónoma de Murcia, y se determina la información que aquéllas deben remitir a la Consejería de Economía y Hacienda sobre elección y designación de los miembros de sus órganos de gobierno y de dirección; el núm. 122/2002, de 4 de octubre, por el que se regula la información económica y financiera que han de remitir las Cajas de Ahorro que operen en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; el núm. 123/2002, de 11 de octubre, por el que se regula la publicidad de las Cajas de Ahorro domiciliadas en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y, por último, el núm. 8/2003, de 14 de febrero, por el que el que se regulan determinadas operaciones financieras de las Cajas de Ahorro domiciliadas en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. El juicio que este fraccionamiento del desarrollo reglamentario de la LCA merece a este Órgano Consultivo, fue ampliamente expuesto en nuestros Dictámenes números 80 y 96 del año 2002, a cuyas consideraciones nos remitimos.
El Proyecto que se dictamina tiende a sustituir a la vigente regulación reglamentaria de la materia, dictada con antelación a la LCA y detallada en la Disposición Derogatoria del mismo Proyecto.
Así, disponiendo la Comunidad Autónoma de competencia en la materia, el presente Proyecto de Decreto debe moverse en el marco legal de la LCA, y de los preceptos de carácter básico de la Ley 13/1985, de 25 de mayo, de Coeficientes de Inversión, Recursos Propios y Obligaciones de Información de los Intermediarios Financieros (en adelante, Ley 13/1985), con las modificaciones introducidas por la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero.
En el momento de redactar el último borrador del Proyecto objeto del presente Dictamen se había producido ya la modificación del contenido del artículo 11.4 de la Ley 13/1985, quedando redactado del siguiente modo: "Las Cajas de Ahorro deberán destinar a reservas o fondos de previsión no imputables a riesgos específicos, un 50%, como mínimo, de aquella parte de los excedentes de libre disposición que no sea atribuible a los cuotapartícipes. Este porcentaje podrá ser reducido por el Banco de España cuando los recursos propios superen en más de un tercio los mínimos establecidos". Debido a la naturaleza básica de este precepto, y aunque la modificación aún no había tenido su reflejo en la LCA, sí debía recogerse en la norma proyectada, y así se hizo en el cuarto y último borrador tal como señala el Director General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, en informe de fecha 10 de febrero de 2003, dando nueva redacción al apartado 2 del artículo 2 del Proyecto (Antecedente Quinto). El texto resultante, como es obvio, no ha podido ser analizado por las entidades consultadas al inicio del trámite de elaboración de la norma, ni por los órganos preinformantes: Consejo Económico y Social y Dirección de los Servicios Jurídicos. No obstante, constatada la fidelidad con la que se han vertido al Proyecto de Decreto los contenidos básicos de la Ley l3/1985, tal omisión carece de efecto invalidante alguno.
Por otro lado, con fecha posterior a la entrada del expediente en este Consejo Jurídico, ha sido publicada en el Boletín Oficial de la Región de Murcia la Ley 5/2003, de 10 de abril, de modificación de la LCA, afectada, en lo que aquí interesa, por la nueva redacción dada al apartado 1 del artículo 27 y a la introducción en este mismo precepto de un nuevo apartado, el recogido bajo el número 3. De este modo la actual dicción de este artículo es la siguiente:
"1. En el marco de la normativa básica del Estado, las cajas de ahorros con domicilio social en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia destinarán la totalidad de los excedentes que no se apliquen a reservas, o fondos de previsión no imputables a riesgos específicos, a la dotación de un fondo para la obra benéfico social, sin perjuicio de la parte de los excedentes de libre disposición que, en su caso, fuera atribuible a los cuotapartícipes. Dicho fondo tendrá por finalidad la financiación de obras, propias o en colaboración, en los campos de la sanidad, el medio ambiente, la investigación, la enseñanza, la cultura, los servicios de asistencia social y cualesquiera otras de carácter social que impulsen el desarrollo de su ámbito de actuación.
2. Las Cajas de Ahorro que operen en el territorio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, sin tener su domicilio social en el mismo, están obligadas a realizar inversiones o gastos en obra benéfico-social en el citado territorio, destinando a tal efecto, como mínimo, la parte de su presupuesto anual de obra benéfico-social proporcional a los recursos ajenos captados en esta Comunidad Autónoma en relación con el total de la entidad.
3. En relación con las obras en colaboración, las Cajas de Ahorro que operen en el territorio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, tengan o no su domicilio social en ésta, podrán colaborar entre sí o con otras instituciones o personas privadas o públicas para la creación, mantenimiento o administración de obras benéfico-sociales financiadas con cargo a sus respectivas dotaciones".
La incorporación de este último apartado permite afirmar la existencia de cobertura legal a la posibilidad contemplada en el artículo 21.1. del Proyecto, de que las Cajas de Ahorro foráneas puedan financiar obras benéfico sociales en colaboración con otras entidades, previsión que hasta la entrada en vigor de la Ley 5/2003, se hallaba huérfana de disposición legal concreta que la amparase.
3. Sobre la regulación contenida en el Proyecto en relación con las denominadas Fundaciones OBS.
Los artículos 18, 19 y 20 de la norma cuyo borrador se dictamina, bajo los epígrafes "Fundaciones O.B.S.: Requisitos generales"; "Régimen Jurídico de las fundaciones OBS" y "Presupuesto y liquidación de la Obra Benéfico-Social", respectivamente, llevan a cabo una regulación de las fundaciones OBS, a las que define como aquellas entidades que habiendo sido creadas por las Cajas de Ahorros exclusivamente para la gestión y administración de la Obra Benéfico Social, propia o en colaboración, tengan su domicilio social y desarrollen principalmente sus actividades dentro del territorio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. El contenido de estos preceptos merece las siguientes consideraciones:
A) La LCA, texto legal que desarrolla el Proyecto, no contempla la posibilidad de que las Cajas de Ahorros puedan gestionar la OBS de modo indirecto mediante la constitución de fundaciones, posibilidad que sí es admitida expresamente por otras Comunidades Autónomas (artículo 86.5 de la Ley 5/2000, de 4 de julio, de Castilla y León; artículo 90.2 de la Ley 15/1999, de 16 de diciembre, de Andalucía; artículo 75.2 de la Ley 2/2000, de 23 de junio, del Principado de Asturias, entre otras). Esta falta de previsión legal no impide, sin embargo, que las Cajas de Ahorro con domicilio social en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, puedan constituir este tipo de fundaciones, siempre y cuando al hacerlo se ajusten al régimen jurídico vigente en materia de fundaciones. En efecto, si bien es cierto que no es pacífica en la doctrina la cuestión relativa a la naturaleza pública o privada de las Cajas de Ahorro, el Tribunal Constitucional en diversas sentencias, entre las que destacamos por su contundencia la número 160/1990, de 18 de octubre, ha señalado que las Cajas de Ahorro, aunque por su finalidad social y pública requieran intervención de esta naturaleza, no son entes públicos, sino personas jurídicas privadas. Sentado el carácter privado de las Cajas de Ahorros se ha de admitir que, en principio, salvo que les esté expresamente prohibido y siempre que cumplan los requisitos que para constituir fundaciones establece la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones (en lo sucesivo, LF), podrán constituir entidades de esta naturaleza para gestionar su OBS. De hecho, la única Caja de Ahorros con domicilio social en Murcia, al amparo de lo prevenido en el Decreto16/1995, de 31 de marzo, por el que se regula la Obra Benéfico Social de las Cajas de Ahorro con domicilio social en la Región de Murcia (norma que será derogada expresamente a la entrada en vigor de la que se pretende aprobar), ha constituido e inscrito en el correspondiente Registro una fundación cuyo objeto es administrar y gestionar la obra benéfico social de la entidad fundadora (B.O.R.M. núm. 12, de 15 de enero de 2002).
Pues bien, admitido sin duda alguna que no es precisa una habilitación legal específica para que las Cajas de Ahorro puedan crear una fundación como instrumento de gestión de la OBS, la cuestión resulta más problemática respecto a la actividad reglamentaria que el ejecutivo pretende llevar a cabo mediante la norma en ciernes. Más concretamente habrá que determinar si en este aspecto el texto reglamentario se está desenvolviendo dentro de los límites de la facultad reglamentaria conferida por la LCA. Debe recordarse que la aprobación de reglamentos, como ha repetido este órgano consultivo en varios Dictámenes (por todos, el número 43/2001) está condicionada por límites derivados del carácter subordinado de tales normas, cuya legitimidad ha de fundamentarse en el respeto al principio de reserva de ley y en su adaptación al particular mandato recibido de ésta para desarrollar o concretar preceptos de rango superior. Un reglamento ejecutivo, como el que nos ocupa, tiene como finalidad completar la ley, que quedará así enmarcada por los preceptos que aquél contenga y que necesariamente han de implicar un novum mayor o menor, porque si éste no existiese el reglamento resultaría innecesario. Ahora bien, no puede entenderse que la Administración ante el silencio de la ley cuente con la posibilidad de dictar un reglamento; es preciso que haya un apoderamiento, aunque éste sea tácito, del conjunto normativo. De este modo, tal como ha declarado el Tribunal Supremo entre otras en sentencia de 23 de junio de 1970, contemplado desde un punto de vista positivo el carácter de complemento indispensable que el reglamento presenta frente a la ley que desarrolla, admite incluir en aquél normas que permitan paliar las deficiencias eventuales de la propia ley.
Así, partiendo de la realidad tanto fáctica como jurídica de que las Cajas de Ahorro pueden, y de hecho así lo han llevado cabo, constituir fundaciones como instrumento de gestión de la OBS, el Reglamento que regule esta materia no debe obviar esta realidad con riesgo de que, a través de estas entidades instrumentales, la gestión de la OBS escapara de la intervención pública que resulta obligada en cuanto al interés social en el que dicha actividad se enmarca, y que en el Proyecto que se dictamina se concreta en la fijación de los excedentes que han de destinarse a OBS; orientación de su destino, indicando las directrices a seguir por la OBS; atribución a órganos administrativos en su condición de protectorado de funciones tanto de autorización de acuerdos de distribución de excedentes y presupuesto anual, como de control, velando por el correcto cumplimiento de la normativa en materia de OBS. Garantizar la intervención pública a la totalidad de la gestión de OBS con independencia del carácter directo o indirecto con que ésta se preste, constituye un complemento indispensable de la LCA.
B) Sin embargo, la cobertura entendida en el sentido antes citado, es, al mismo tiempo, ejercicio de un título competencial diferente: el que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 10. Uno, 26 EA, posee la Comunidad Autónoma sobre las fundaciones que desarrollen principalmente sus funciones en la Comunidad Autónoma, materia en la que, careciendo de normativa propia, la Comunidad Autónoma ha de aplicar el ordenamiento supletorio estatal (LF).
En efecto, elegida por la Caja de Ahorros la opción de gestionar total o parcialmente su OBS de forma indirecta a través de fundaciones, el régimen jurídico de estas últimas ha de venir constituido por el general que resulte de aplicación a este tipo de entidades, sin que ello obste para que en el Proyecto se recojan la obligaciones que a las Cajas (únicas entidades cuya actuación se puede regular con amparo en la competencia que el ejecutivo despliega en la norma cuyo borrador se dictamina) incumbe en orden a garantizar el necesario control al que hacíamos referencia en el apartado A) de esta Consideración.
En este sentido el contenido de los citados preceptos debe sustituirse por aquel que, con la redacción que la Consejería entienda más acertada, afronte las siguientes cuestiones:
1ª. El reconocimiento de las diferentes formas de gestión de la OBS.
2ª. La declaración de que a la OBS gestionada indirectamente le serán de aplicación los mismos principios y criterios que a la gestionada directamente.
3ª. La indicación de que corresponde a la Asamblea General de la Caja acordar, en su caso, la constitución de una fundación cuyo objeto sea la gestión de OBS.
4ª. La necesidad de que en los estatutos de dichas fundaciones se recoja expresamente la sujeción a la normativa de control y fiscalización de las Cajas de Ahorro en materia de OBS.
5ª. La obligación de someter los estatutos, con carácter previo a su inscripción en el Registro de Fundaciones, a la autorización de la Consejería de Economía y Hacienda.
Por otro lado, en los artículos 12, "Presupuesto anual y volumen de recursos", y 16, "Memoria anual y documentación a acompañar con la solicitud de autorización de acuerdos de la Asamblea General", debe hacerse referencia a que los presupuestos y su liquidación, y resto de información a la que allí se alude en relación con la OBS, incluirán los correspondientes a las fundaciones, si las hubiere.
QUINTA.- Observaciones Generales.
Sin perjuicio del comentario que específicamente se recoge en la siguiente Consideración al Título, a la Exposición de Motivos, al articulado y a las Disposiciones Finales, han de realizarse diversas observaciones dirigidas a mejorar la sistemática y la corrección gramatical del Proyecto de Decreto objeto de Dictamen:
A) Correcciones gramaticales.
1. El término "mismo" no siempre se emplea adecuadamente, como en el final del párrafo cuarto o en la tercera línea del párrafo tercero, ambos de la Exposición de Motivos.
2. No hay un criterio único en el texto cuando se hace referencia a la obra benéfico-social, ya que se utiliza alternativamente obra benéfico-social, Obra Benéfico-Social u OBS. Debe unificarse la denominación en el sentido que se considere más conveniente, teniendo en cuenta que si se opta por las siglas OBS se debe señalar su significado, al menos la primera vez que aparezcan en el texto.
3. Otro tanto cabe decir en relación con la denominación de las Cajas de Ahorro, en las que también se emplea indistintamente Cajas de Ahorros, o cajas de ahorros. Debe optarse por una de las dos formas, pareciendo más adecuada la primera de ellas por coincidir con la utilizada por la LCA.
4. El título del Capítulo I aparece recogido en letra minúscula y subrayada, en tanto que el de los Capítulos restantes se han reflejado mediante letra mayúscula y sin subrayar. Debe unificarse el criterio seguido.
5. En el apartado 2 del artículo 2 deben consignarse en minúscula las referencias al "fondo" para la creación y mantenimiento de la OBS. Esta sugerencia ha de entenderse hecha para cuantas ocasiones aparezca esta expresión en el texto.
B) Sugerencias tendentes a mejorar la sistemática de la norma.
1. En relación con el Capítulo I cabe formular las siguientes observaciones:
a) Estando destinado el presente Capítulo a recoger las "Disposiciones de carácter general", es decir, aquellas que resultan de aplicación en su totalidad tanto a las Cajas de Ahorro domiciliadas en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, como a las foráneas, y teniendo tal carácter el artículo 4 por el que se regulan las directrices en materia de OBS, dicho precepto encontraría una ubicación más correcta en el Capítulo cuyo comentario nos ocupa, al que, además, dotaría de más contenido, consiguiendo así una mayor corrección en la técnica normativa utilizada.
b) De acuerdo con lo previsto en el apartado 3 del artículo 27 LCA, introducido por la Ley 5/2003, y en el proyectado artículo 21.1, las Cajas de Ahorro foráneas podrán realizar obras benéfico sociales en colaboración. Sin embargo, la regulación contenida en el Borrador sobre este tipo de OBS viene exclusivamente referida a las Cajas de Ahorro domiciliadas en la Región. Resultaría atinado recoger en el Capítulo I las disposiciones de los artículos 10 y 11 que resulten de aplicación a la totalidad de las Cajas de Ahorro que operen en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, abstracción hecha de su domicilio social.
2. La ordenación de una norma comprende dos aspectos diferentes pero relacionados entre sí: sistemática y división. Una correcta división constituye un instrumento de vital importancia para dotar al texto normativo de una mayor facilidad en su manejo, lo que contribuye a su mejor comprensión, coadyuvando así a una más eficaz aplicación de su contenido. Pero son criterios sistemáticos los que determinan la división: una norma no debe ser una sucesión desordenada de preceptos, de forma que para entender una parte haya que retroceder o avanzar en el texto.
Pues bien, aplicados estos principios de técnica normativa al Proyecto de Decreto que nos ocupa, resultaría conveniente dividir el Capítulo II en Secciones. Es cierto que el uso de las Secciones ha de ser restrictivo, acudiendo a ellas sólo cuando sea absolutamente imprescindible, circunstancia que concurre aquí, ya que al haber usado el Capítulo como primera unidad de división, el epigrafiado bajo el número II agrupa preceptos que se refieren a aspectos que, aun teniendo en común referirse todos ellos a la OBS de las Cajas de Ahorros domiciliadas en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, abordan temas tan diversos como son competencias de los órganos de gobierno de las Cajas de Ahorros, formas de gestión de la OBS, autorizaciones administrativas, elaboración de presupuestos, etc.; la división en Secciones no sólo queda justificada sino que, incluso, resulta obligada.
Se sugiere la siguiente división:
Capítulo II. DE LAS CAJAS DE AHORRO CON DOMICILIO EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA.
Sección 1ª. Reglas para determinar la dotación destinada a Obra Benéfico Social. Que agruparía el contenido de los artículos 2 y 3.
Sección 2ª. Gestión de la Obra Benéfico social. En la que se incluiría el contenido de los artículos 5,18,19 y 20 (estos tres últimos redactados de acuerdo con lo indicado en el apartado B) de la Consideración Cuarta).
Sección 3ª. Competencias de los órganos de gobierno de las Cajas de Ahorro en relación con la Obra Benéfico Social. Bajo cuya rúbrica se ubicarían los artículos 7, 8 y 9.
Sección 4ª. Presupuesto anual de la Obra Benéfico Social. Integrada por los artículos 12, 13, 14 y 15.
Sección 5ª. Régimen de autorización y supervisión administrativas. Que incluiría los artículos 6, 16 y 17.
No se incluyen los artículos 4, "Directrices en materia de Obra Benéfico Social"; 10, "Tipos de obra benéfico-social" y 11, "Obra benéfico-social en colaboración", ya que por los motivos expuestos en el apartado 1 de la presente Consideración, encontrarían una mejor ubicación en el Capítulo I.
SEXTA.- Observaciones al Título, a la Exposición de Motivos y al articulado.
- Título.
A fin de respetar lo establecido en el artículo 1.2. EA, se debe sustituir en el título del Proyecto la expresión "Comunidad Autónoma de Murcia", por la de "Comunidad Autónoma de la Región de Murcia". Esta sugerencia se hace extensiva a cuantas menciones contiene el texto a la denominación de la Comunidad Autónoma.
- Exposición de Motivos.
Como ya ha dejado dicho este Órgano Consultivo en Dictámenes anteriores, la parte expositiva de las disposiciones, a pesar de no estar revestida de un carácter normativo, constituye una parte esencial de ellas al estar destinada a plasmar sus objetivos y finalidades, coadyuvando de este modo a una mayor y más clara inteligencia en la interpretación del texto, cometido que, en el caso que nos ocupa, se alcanzará más correctamente si se atienden las siguientes sugerencias tendentes a obtener una mayor corrección gramatical de su contenido:
1. La referencia al presupuesto del año 2002 que se contiene en el quinto párrafo, debe sustituirse por la que corresponda teniendo en cuenta la entrada en vigor del Decreto que se pretende aprobar.
2. La expresión "...y que también vinculan a las Cajas domiciliadas fuera de la Región en cuanto a las actuaciones que desarrollen dentro de su ámbito territorial..." que aparece en este mismo párrafo, resulta confusa de tal modo que puede interpretarse que al ámbito territorial al que se refiere es el de la Caja de Ahorros. Se sugiere sustituirlo por una fórmula del siguiente tenor o similar: "...y que también vinculan a las Cajas domiciliadas fuera de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en cuanto a las actuaciones desarrolladas en ella".
- Artículo 3.
El ámbito natural de la OBS de las Cajas de Ahorros domiciliadas en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, debe coincidir con el del territorio de esta última. La financiación de programas situados fuera de este último ámbito debe constituir una excepción debidamente justificada y autorizada. De ahí que deba eliminarse en el cuarto renglón del apartado 2 la expresión "preferentemente", ya que, por defecto, se está admitiendo la posibilidad de destinar fondos OBS a cualquier tipo de proyecto que se ejecute fuera del territorio de nuestra Comunidad Autónoma.
En el inciso final de este párrafo se establece que "para la determinación de tales proyectos (los situados fuera del territorio de la Región de Murcia) se tendrá en cuenta lo dispuesto en el artículo siguiente y la normativa legal vigente". No se advierte la razón de someter la determinación del contenido de los proyectos a realizar fuera de la Región a las Directrices aprobadas por el Consejo de Gobierno para la realización de proyectos OBS en la Región de Murcia. Por otro lado, la referencia a la "normativa legal vigente", es una expresión transcrita literalmente del artículo 22 del Decreto 261/1997, de 17 de septiembre, de la Comunidad Autónoma de Galicia, donde quizá, por su lógica incardinación en un concreto ordenamiento jurídico cuyo contenido resulta ajeno al nuestro, pueda tener significado. En el proyecto de norma que se dictamina no se alcanza a comprender a qué normativa legal se refiere, lo que obliga a concretar la remisión efectuada.
- Artículo 7.
En el apartado 1,a) se contempla como una de las funciones de la Asamblea General la aprobación de la propuesta de aplicación de los resultados a los fines propios de la Caja. Lógicamente esta última operación resulta necesaria para determinar la distribución de excedentes destinados a OBS, pero en tanto que la facultad para aprobar dicha aplicación viene ya recogida en el apartado f) del artículo 35 LCA, resulta más adecuado que el contenido del precepto que se comenta se sustituyese por la competencia que a la Asamblea también corresponde (artículo 29 LCA) de aprobar la distribución de excedentes.
Esta sugerencia se hace extensiva a todas aquellas menciones que en el texto se recogen a la "aplicación de resultados".
- Artículo 12.
1. Aunque recogido en otros preceptos del texto, no se señala aquí con claridad que el presupuesto ha de ser formulado por el Consejo de Administración y aprobado, en su caso, por la Asamblea General.
Sería conveniente exigir, de forma similar a como lo hace el Decreto 261/1999, de 17 de septiembre, de la Comunidad Autónoma de Galicia, que tanto en el presupuesto de gastos como en el de ingresos, se señalara con detalle la naturaleza de todos ellos (ingresos propios o procedentes de subvención, ingresos procedentes del ejercicio en curso o anteriores, etc.).
2. En el apartado 3 se prevé la posibilidad de excepcionar el cumplimiento de la obligación establecida en el apartado 2 del mismo precepto. No queda sin embargo claro si se refiere a la exigencia de destinar los fondos OBS a la realización obras nuevas o ampliación de las ya existentes, o a la de que éstas se ajusten a las Directrices del Anexo I.
En cualquiera de los casos la posibilidad de exención concedida a la Consejería constituye una disposición reglamentaria ultra vires, cuya necesidad no queda justificada en modo alguno, por lo que procede su eliminación.
- Artículo 13.
En el apartado 2 se debe sustituir la expresión "montante total" por la más precisa de "montante acumulado".
- Artículo 15.
En el artículo 15 se recoge la necesidad de someter a autorización administrativa las modificaciones presupuestarias que consistan en la realización de obras nuevas no contempladas en el presupuesto, sean o no reconversión de las que figuren en él. En aras del principio de seguridad jurídica que debe presidir toda actuación administrativa, se debe establecer un plazo para conceder o denegar la solicitud de autorización, indicando que se entenderá otorgada si en dicho plazo no hubiese recaído resolución expresa, o, en su defecto, remitir al régimen general de autorizaciones del artículo 17.
- Disposición Adicional Única. Aplicación de las directrices en materia de Obra Benéfico-Social.
Establece que "Las directrices en materia de Obra Benéfico-Social a que se refiere el artículo 4 del presente Decreto, contenidas en el Anexo I, serán de aplicación a todas las Cajas de Ahorros que operen en el territorio de esta Comunidad Autónoma, a partir del primer presupuesto que formulen a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, debiendo tener en cuenta, a estos efectos, lo dispuesto en el artículo 12.2 del presente Decreto".
A pesar de que en el ordenamiento jurídico no se encuentra predeterminado un concepto para cada una de las disposiciones que pueden integrar la parte final de una norma, el contenido de la que nos ocupa se acerca más a la categoría de las transitorias, en tanto que se está difiriendo la aplicación de parte de la norma a un momento posterior a su entrada en vigor, dejando, por tanto, subsistente hasta ese momento la regulación actual.
- Disposición Final 2.
La habilitación contenida en la disposición que se analiza, que concierne a la potestad del Consejero y del Director General para dictar actos de ejecución, es innecesaria, porque tal potestad ya les viene reconocida por los artículos 49 y 53, respectivamente, de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Proyecto de Decreto por el que se regula la Obra Benéfico-Social de las Cajas de Ahorros que operen en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia puede ser sometido a la aprobación del Consejo de Gobierno.
SEGUNDA.- El Proyecto ha seguido, sustancialmente, la tramitación establecida por la Ley del Gobierno. No obstante, antes de elevar el Proyecto al Consejo de Gobierno, debe elaborarse e incorporarse una nueva Memoria económica que contemple el vigente Presupuesto.
TERCERA.- Sin perjuicio de lo anterior, para que la aprobación sea de acuerdo con el criterio de este Consejo Jurídico, deberán atenderse las siguientes observaciones que se formulan con el carácter de esenciales, en aplicación de lo establecido en el artículo 61.3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril:
- La realizada sobre la necesidad de sustituir el contenido de los artículos 18, 19 y 20 en los términos que se señalan en el apartado B) de la Consideración Cuarta.
- La realizada sobre la necesidad de eliminar del texto el apartado 3 del artículo 12, por considerar que su contenido mediante el que se permite excepcionar una de las prescripciones de la LCA, va más allá de la habilitación de desarrollo reglamentario otorgada por dicho texto legal al Consejo de Gobierno (Consideración Sexta).
CUARTA.- Recomendamos introducir el resto de correcciones que, por razón de una mejor sistemática o redacción, se sugieren en las Consideraciones del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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