Dictamen 172/03

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Año: 2003
Número de dictamen: 172/03
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (2002-2008)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por Dª. R. F. B. G., y Dª. C. B. G., como consecuencia de los daños sufridos por la ocupación de terrenos de su propiedad con motivo de las obras de ensanche y reparación del firme de la carretera E-7.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Estamos en presencia de lo que se ha denominado una "vía de hecho expropiatoria", en la medida en que dicha privación de bienes no siguió el procedimiento establecido en la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (LEF). Esta calificación de la naturaleza jurídica expropiatoria de la actuación administrativa es la que ha llevado al Consejo de Estado a considerar que la pretensión indemnizatoria deducida por el afectado por la privación de sus bienes y demás perjuicios originados por ésta debe seguir los trámites del procedimiento expropiatorio.
De modo análogo, el Tribunal Supremo también ha advertido en estos casos la naturaleza expropiatoria de la actuación administrativa, y ha considerado que la pretensión indemnizatoria fundada en dicha actuación no es una acción de resarcimiento de daños y perjuicios en sentido estricto, esto es, con fundamento en el artículo 139 LPAC y, antes, en el 121 de la LEF y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, sino que arranca directamente del artículo 33.3 CE. Por ello, no le es aplicable el plazo de un año previsto en el artículo 122.2 LEF y, ahora, en el 142.5 LPAC., sino que, cuando se esté ante actuaciones materialmente expropiatorias realizadas con omisión de trámites esenciales del procedimiento establecido en la LEF, su nulidad radical impide la prescripción de la acción para solicitar la compensación por los bienes afectados, compensación que no es sino su justiprecio (SSTS, Sala 3ª, de 8-4-95, 28-11-96, 21-2-97, y 27-4-99, entre otras).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha 8 de marzo de 2001 tiene entrada en la Consejería consultante un escrito de reclamación formulado por D.ª R. F. B. G. y D.ª C. B. G. en el que se reclama una indemnización por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la ocupación de los terrenos pertenecientes a la finca rústica propiedad de las reclamantes, sita en el paraje denominado "Los Clementes" de la pedanía de Corvera (T.M. de Murcia), con motivo de la realización de las obras de ENSANCHE Y REPARACIÓN DEL FIRME DE LA CTRA, E-7, llevadas a cabo en los meses de agosto, septiembre y octubre de 1999.
Manifiestan las reclamantes que "en la realización de dichas obras de la carretera, se produjeron invasiones indebidas de los citados terrenos de nuestra propiedad" por lo que "se interpuso denuncia ante la Guardia Civil, motivo por el cual se siguieron diligencias Previas Núm. 28/00, ante el Juzgado de Instrucción Nº 3 de Murcia, en las que se dictó finalmente Auto de fecha 8 de Marzo de 2000, notificado a esta parte con fecha 20 de marzo del mismo año, por el cual se confirmó el sobreseimiento de dichas actuaciones".
Adjuntan a dicho escrito un informe elaborado por el Ingeniero Técnico en Topografía D. Á. C. G. en fecha 20 de enero de 2000, en cuyas conclusiones se vierten las siguientes afirmaciones:
1.- Que "se han realizado obras que han ensanchado la carretera E-7 a su paso por la finca de la Sra. D.ª R. B. G.", pues "ello queda evidenciado al poder deducir de la ampliación fotográfica que la plataforma anterior medía aproximadamente 6 m. y actualmente tiene un ancho entre 9.6 m. en la zona más ancha y 7.70 en las más estrecha", y "además de esta plataforma de rodadura existen unos taludes que aumentan el ancho total de forma variable, entre 10.20 en el sitio más estrecho y 12.55 m. en el más ancho", añadiendo finalmente que "la ampliación de la carretera se ha producido hacia el Norte de la carretera, manteniendo sensiblemente en el mismo lugar el borde Sur".
2.- En segundo lugar, señala que "el ancho de la plataforma al entrar en la carretera plenamente en terrenos de la finca propiedad de D.ª R. B. se estrecha entre 1.5 m. y 2 m. dependiendo de la zona".
3.- En correlación con lo anterior, expone que "en una zona del borde Norte de la carretera, que coincide con los árboles que se aprecian situados en el mismo borde de la zona de rodadura de los vehículos, se aprecian signos visibles de afección, ya que el pié del talud construido recientemente se encuentra en el borde mismo del tronco de tres árboles estando algunas de sus ramas recortadas para no entorpecer el tránsito de vehículos", añadiendo que "esta evidencia se confirma plenamente al realizar el trabajo técnico de comparar los documentos gráficos que representan la situación inicial y final de las obras".
4.- En base a lo anteriormente expuesto, concluye su informe reseñando que "a partir de las operaciones topográficas in situ y de la obtención de datos a partir de una fotografía aérea ampliada de la zona con anterioridad a las obras se ha podido determinar 4 posibles zonas de afección con terrenos que se aprecian en la fotografía como claramente de dominio de la finca colindante", poniendo de manifiesto, asimismo, que la superficie total de afección es de 572.5 metros cuadrados.
SEGUNDO.- La instructora del expediente dirige a las reclamantes oficios de fecha 16 de mayo de 2001, a los efectos de comunicarles la información prevista en el art. 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), y la suspensión del plazo máximo de resolución y notificación del procedimiento al amparo de lo dispuesto en el apartado 5 c) del mismo artículo.
Les propone, asimismo, la mejora de su solicitud, a efectos de que fuera especificada la ubicación exacta de la finca y que aporten determinados documentos, lo que cumplimentan las interesadas mediante la documentación aportada en fecha 6 de junio de 2001.
Entre ésta, figura una copia simple de escritura pública de adjudicación de herencia a las reclamantes y un informe del citado técnico en el que indica que el valor medio de los terrenos en cuestión es de 350,30 ptas/metro cuadrado, por lo que estima que el valor total del terreno afectado es de 200.547 ptas. (1.205,31 euros).
TERCERO.- El Ingeniero Coordinador de Conservación de los Sectores de Alcantarilla y Caravaca de la Dirección General de Carreteras, y previa solicitud por parte del órgano instructor, informa, en fecha 26 de abril de 2002, "que no es cierto que al ejecutar las obras de ensanche de la citada carretera, se ocupase terreno alguno de la propiedad de la citada señora; quedando incluso la carretera más estrecha que el resto, en todo el tramo colindante con la finca de la que es dueña".
Asimismo, el citado técnico de la Dirección General de Carreteras señala que "la maquinaria que se utilizó en las obras, en ningún momento invadió terreno alguno que no estuviese dentro de la plataforma existente y de hecho la denuncia judicial fue sobreseída al quedar clara esta situación", finalizando su informe concluyendo que "tal vez sería conveniente reclamar del Juzgado los antecedentes y documentación de la demanda que interpuso en su día la citada señora y así poder pronunciarnos con mayor contundencia".
CUARTO.- El órgano instructor, mediante oficio de fecha 16 de mayo de 2001, requiere del Juzgado de Instrucción número 3 de Murcia que remita testimonio íntegro de las Diligencias Previas número 28/2000 que en ese Juzgado se siguieron con motivo de la ocupación, por parte de esta Administración, de la finca rústica propiedad de las reclamantes sita en el paraje Los Clementes de la pedanía de Corvera (término municipal de Murcia).
Dicho Juzgado de Instrucción remitió, con fecha 23 de mayo de 2001, el expediente completo de las Diligencias Previas nº 28/70/2000 instruidas al efecto, las cuales concluyeron por Auto de fecha 19 de enero de 2000, en el cual se disponía su archivo "por no ser el hecho denunciado constitutivo de infracción penal, con reserva a las denunciantes del ejercicio de las acciones civiles que les puedan corresponder".
QUINTO.- El Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería informa, con fecha 13 de mayo de 2002, que "a la vista de la documentación obrante en el expediente en la fecha en que se emite el presente informe, debe desestimarse la solicitud de indemnización formulada por D.ª R. F. B. G. y D.ª C. B. G., al no constar acreditada la concurrencia de los requisitos exigidos en el art. 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LPAC)".
SEXTO.- Acordada la apertura de un trámite de audiencia, las interesadas presentan escrito de alegaciones en el que manifiestan, sustancialmente, lo siguiente:
1º.- En primer término, su total disconformidad con el contenido del citado informe jurídico, así como del Informe emitido por el Ingeniero Coordinador de Conservación de los Sectores de Alcantarilla y Caravaca de la Dirección General de Carreteras, por cuanto consideran que el mismo en modo alguno "rebate el presentado por esta parte en su escrito de alegaciones, efectuado por el Ingeniero Técnico de Topografía D. Á. C. G., Informe en el que basamos nuestra solicitud de responsabilidad patrimonial a la Administración".
2º.- En segundo lugar, las interesadas ponen de manifiesto que "sería increíble que ante la evidente usurpación de terrenos sufrida no se nos indemnizara, haciéndose esta parte la siguiente pregunta, que desde luego nos gustaría que en la resolución definitiva que resuelva el presente expediente se nos contestara, Àsi el Proyecto de la Dirección General de Carreteras se denomina "Ensanchamiento y Mejora de la Carretera E-7, Corvera-Los Martínez del Puerto (T.M. de Murcia)", cómo es posible que se haya efectuado dicho ensanchamiento sin un previo Procedimiento Expropiatorio?".
3º.- Y, a modo de conclusión, las reclamantes subrayan el hecho de que "sin duda alguna, si por la Administración se quiere dictar una resolución justa al presente Expediente, ante la evidencia de la usurpación de terrenos sufrida, para poder ensanchar la Carretera indicada, no tendrá más remedio que reconocer nuestra pretensión e indemnizarnos por el valor de los terrenos usurpados de nuestra propiedad".
SÉPTIMO.- Por razón de las citadas alegaciones, la instructora solicitó a la Dirección General de Carreteras un informe acerca de los siguientes extremos:
1º.- Titularidad de la carretera en la que tuvieron lugar los hechos que dieron origen a la reclamación.
2º.- En el caso de que la citada carretera pertenezca a la Red de Carreteras de la Región de Murcia, se solicita que informe acerca de los siguientes extremos:
a) Fecha de comienzo, terminación y recepción de las obras a las que se refieren las reclamantes, su objeto y la empresa adjudicataria de las mismas.
b) Realidad y certeza de los hechos relatados por las interesadas.
c) Indicación de si se procedió a tramitar expediente expropiatorio con motivo de las obras de referencia, y si las solicitantes fueron titulares afectadas por la expropiación, señalando, además, en el caso de que no existiera tal expediente, el procedimiento en virtud del cual se procedió a la ocupación de los citados terrenos.
d) Porción de la finca ocupada, en su caso, y valoración económica de dicha porción en la fecha en que se produjo la ocupación y en la fecha actual.
e) Cualquier otra cuestión que estime de interés.
El ingeniero Coordinador de Conservación de los Sectores de Alcantarilla y Caravaca de la Dirección General de Carreteras, informa, en fecha 20 de diciembre de 2002, lo siguiente:
1º.- En contestación a la primera de las cuestiones expuestas anteriormente, manifiesta que "la carretera en cuestión es la denominada E-7 de Corvera a Los Martínez del Puerto perteneciente a la Red Regional de Carreteras, dependiente de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y que en su día, fue camino de la extinta Diputación Provincial de Murcia".
2º.- En segundo lugar, expone que "la obra comenzó el día 29 de julio de 1999, terminándose dentro del plazo de ejecución de seis meses estipulado en el contrato y recibidas el día 2 de diciembre de 1999", exponiendo a continuación que "el objeto de las obras, tal como estaban definidas en el proyecto básico de licitación consisten en el ensanche de la plataforma existente hasta 9 metros de plataforma constituida por 7 mts. de calzada y arcenes de 1,00 metros y la mejora del firme mediante recrecimiento del mismo, acabando en triple tratamientos superficiales asfálticos", señalando asimismo que "el adjudicatario de las obras fue la U.T.E. A., S.L. y T. J., S.A.".
3º.- En tercer término, acerca de la realidad de los hechos acaecidos, se remite a lo expuesto en su informe de fecha 26 de abril de 2002, añadiendo que "no se tramitó expediente expropiatorio, ya que no fue necesario, por estar disponibles los terrenos colindantes necesarios para el ensanche de la carretera, gracias a la cesión de los mismos por los diversos propietarios afectados; salvo en el caso de las reclamantes, por lo que el tramo de la carretera que atraviesa su propiedad, quedó exclusivamente con el ancho de la calzada y su plataforma más estrecha que el resto de la carreterra E-7 acondicionada".
4º.- Finalmente, el citado Ingeniero concluye señalando que "cabe añadir, que la actuación de las máquinas de la U.T.E. de empresas adjudicatarias, en el tramo de la carretera que atraviesa la finca de las reclamantes se limitó a limpiar las cunetas existentes de la antigua plataforma, así como sus taludes, de manera que dentro de esa franja que entendemos de dominio público ya considerado por la ocupación que hiciese en su día la antigua Diputación Provincial de Murcia, se mejoró el firme, dejando la carretera terminada más estrecha que en el resto de la actuación como se puede comprobar en las fotos aportadas por la propia administración como por las reclamantes, y ello lo delata los garroferos existentes que se observan en determinadas fotos, y que no existirían actualmente de haberse realizado las obras plenamente".
OCTAVO.- El 16 de enero de 2003 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por no considerar acreditados los hechos en que se funda.
NOVENO.- Solicitado informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos, es emitido el 17 de febrero siguiente, en el mismo sentido que el de la propuesta de resolución.
DÉCIMO.- El 7 de marzo de 2003 tiene entrada en este Consejo Jurídico un oficio del Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Transportes solicitando la emisión de nuestro preceptivo Dictamen, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se solicita con carácter preceptivo al amparo de lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), al tratarse de una propuesta de resolución de un procedimiento tramitado conforme a lo establecido en los artículos 139 y siguientes LPAC y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de mazo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial. Sin embargo, y como se razona en la siguiente Consideración, la verdadera naturaleza jurídica de la pretensión, de carácter expropiatorio, justifica que no se esté propiamente ante un supuesto de responsabilidad patrimonial en sentido estricto, por lo que no es de aplicación el citado artículo 12.9 LCJ, y por tanto, el Dictamen habría de considerarse como de solicitud facultativa.
SEGUNDA.- Naturaleza jurídica de la pretensión indemnizatoria y consecuencias procedimentales.
En el caso que nos ocupa, el análisis de la adecuación del procedimiento tramitado pasa necesariamente por el previo examen y determinación de la naturaleza jurídica de la pretensión indemnizatoria deducida en el escrito de reclamación y que, al ser sustancialmente igual a la deducida en el procedimiento que fue objeto de nuestro Dictamen 26/2000, de 11 de mayo, justifica que reiteremos, en parte, lo allí dicho. En efecto, si se examinan los hechos que aducen las reclamantes como causa de los daños por los que reclaman indemnización y que han sido descritos en el Antecedente Primero, se puede comprobar que tienen su origen en la ocupación de terrenos (que afirman ser de su propiedad) necesarios para el ensanchamiento y mejora de una carretera regional, y reclaman por el valor de los terrenos de los que se han visto privadas por la ampliación de la anchura de la misma.
Como puede apreciarse, se trata de daños que, de ser acreditados, tienen su origen en actuaciones dirigidas directamente a una privación de bienes y derechos fundadas en una causa de utilidad pública, cual es la mejora y acondicionamiento de una vía pública. Esta circunstancia hace que estemos en presencia de lo que se ha denominado una "vía de hecho expropiatoria", en la medida en que dicha privación de bienes no siguió el procedimiento establecido en la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (LEF).
Esta calificación de la naturaleza jurídica expropiatoria de la actuación administrativa es la que ha llevado al Consejo de Estado a considerar que la pretensión indemnizatoria deducida por el afectado por la privación de sus bienes y demás perjuicios originados por ésta debe seguir los trámites del procedimiento expropiatorio. Así el Dictamen 3.966/1996, de 5 de diciembre, reiterando doctrina anterior (p. ej. Dictamen nº 3.462/1996, de 24 de octubre), afirmó lo siguiente:
"Este Consejo de Estado considera, a la vista de las actuaciones practicadas, que la presente reclamación indemnizatoria debe ser dilucidada en el seno de un procedimiento expropiatorio que debió incoarse en su momento, por cuanto, como viene reiterando este Cuerpo Consultivo, no es posible indemnizar a los reclamantes los daños causados por la Administración mediante el cauce procedimental de la responsabilidad extracontractual de la Administración cuando éstos tuvieron que ser resarcidos en el seno de la previa relación expropiatoria.
En el caso presente, los daños alegados han consistido en la ocupación permanente y efectiva, por la vía de hecho, y con quebrantamiento de las formas esenciales del procedimiento, del bien inmueble propiedad del reclamante.
(...)
Dicho daño, concretado en la ocupación de unos terrenos y la pérdida de su titularidad, al pasar a formar parte del dominio público viario, sólo puede ser resarcido mediante el procedimiento expropiatorio, pues su indemnización debe ir acompañada de la correspondiente transferencia de la titularidad de los terrenos, de los propietarios actuales a la Administración y, por ende, debe producirse el pertinente cambio en el Registro de la Propiedad. Tal transferencia de titularidad material y registral no es posible llevarla a efecto en el seno de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, sino sólo en el expropiatorio, razón por la cual a él debe deferirse.
Este parecer del Consejo se compadece adecuadamente con el criterio expresado en otros dictámenes, en el sentido de que la reclamación podía encauzarse por el procedimiento previsto en el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. En efecto, cuando se ha afirmado tal criterio bien se estaba ante daños que se habían producido en un procedimiento expropiatorio no consumado y, en el que, por tanto, no había que articular ningún cambio de titularidad, bien en procedimientos ya consumados en los que no se había incluido algunos daños que, en todo caso, tampoco comportaban tal cambio. No es éste, sin embargo, el supuesto a que se refiere el presente expediente, donde existe una ocupación, por vía de hecho, sin procedimiento expropiatorio previo.
En consonancia con lo anteriormente expresado, este Cuerpo Consultivo es de parecer que procede instruir la presente reclamación como procedimiento expropiatorio, que debe incoarse al efecto por la Administración que resulte responsable".
Tal tesis no es sino aplicación de su reiterada doctrina sobre el alcance del instituto de la responsabilidad. Así, en el Dictamen nº 1.480/1997, de 29 de mayo, afirma que "no procede encauzar una petición de indemnización por la vía de la responsabilidad extracontractual de la Administración, cuando el supuesto de hecho causante y la correspondiente reparación del daño tienen otra vía procedimental específica, prevista en el Ordenamiento jurídico, como son los eventuales efectos lesivos que se producen en el seno de una actuación expropiatoria. Ello es debido a la configuración del instituto jurídico de la responsabilidad objetiva de la Administración como una vía de resarcimiento solo utilizable cuando no hay otra de índole específica, y para que, como ya afirmara el dictamen núm. 54.319, de 5 de diciembre de 1990, "no pueda ser conceptuado e interpretado como instituto de cobertura de cualquier pretensión indemnizatoria", concluyendo que "todos aquellos daños que sean consecuencia directa e inevitable de la expropiación en sí misma considerada, deben entenderse compensados económicamente mediante el justiprecio, fijado por mutuo acuerdo o contradictoriamente en el propio expediente expropiatorio".
De modo análogo, el Tribunal Supremo también ha advertido en estos casos la naturaleza expropiatoria de la actuación administrativa, y ha considerado que la pretensión indemnizatoria fundada en dicha actuación no es una acción de resarcimiento de daños y perjuicios en sentido estricto, esto es, con fundamento en el artículo 139 LPAC y, antes, en el 121 de la LEF y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, sino que arranca directamente del artículo 33.3 CE. Por ello, no le es aplicable el plazo de un año previsto en el artículo 122.2 LEF y, ahora, en el 142.5 LPAC., sino que, cuando se esté ante actuaciones materialmente expropiatorias realizadas con omisión de trámites esenciales del procedimiento establecido en la LEF, su nulidad radical impide la prescripción de la acción para solicitar la compensación por los bienes afectados, compensación que no es sino su justiprecio (SSTS, Sala 3ª, de 8-4-95, 28-11-96, 21-2-97, y 27-4-99, entre otras).
Así, la reclamación del afectado, ya se limite a solicitar la incoación del oportuno procedimiento expropiatorio, ya reclame genérica o específicamente una cantidad de dinero, obliga a la Administración a tramitar aquél y que concluya, en caso de desacuerdo con el afectado, con la fijación de la indemnización oportuna por el Jurado Provincial de Expropiación.
En algún caso se ha cuestionado este enfoque aduciendo que la incoación del expediente expropiatorio es una facultad que se atribuye exclusivamente a la Administración. Sin embargo, según la STS 8-4-95, antes citada, "es innegable la potestad de las Entidades Locales para iniciar un expediente expropiatorio cuando concurran las causas al efecto previstas por los artículos 33.3 de la Constitución y 1.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, pero es evidente que, si por un Ayuntamiento, como ha sucedido en este caso, se ocupan unos terrenos de propiedad privada para constituir una vía pública, deberá hacerlo con exacto cumplimiento de lo dispuesto tanto por la Ley de Expropiación Forzosa como el Reglamento de ésta, pues, de lo contrario, puede incurrir, como hemos expuesto en el precedente Fundamento Jurídico cuarto, en una vía de hecho al prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente previsto para privar de derechos o intereses legítimos, lo que faculta, según doctrina consolidada de esta Sala del Tribunal Supremo, recogida, entre otras, en nuestra antes citada Sentencia de 25 de octubre de 1993, al propietario ilegítimamente privado de sus bienes o derechos, a exigir que la Administración incoe el expediente expropiatorio legalmente establecido con el fin de que tal privación se lleve a cabo en la forma y con las garantías, compensaciones e indemnizaciones que imponen los ya referidos artículos 33.3 de la Constitución, 349 del Código Civil, 1 a 58 y 124 a 126 de la Ley de Expropiación Forzosa y concordantes de su Reglamento". Aun cuando la sentencia no lo expresa, lo cierto es que tal facultad del afectado deriva de la aplicación, por analogía, del artículo 120, en relación con el 125, de la LEF.
A las anteriores consideraciones no obsta el hecho de que los Tribunales, en ocasiones, y junto al derecho del reclamante al abono del justiprecio, le hayan reconocido el derecho a percibir una cantidad complementaria para resarcirle de los perjuicios que le hubiera causado la irregularidad en el modo de expropiar, al no haber pagado la Administración el justiprecio antes de la ocupación (supuesto ordinario) o haber consignado el depósito previo en casos de declaración de urgente ocupación (supuesto extraordinario); tal indemnización sí responde, según el TS, al concepto estricto de responsabilidad patrimonial ex artículo 139 LPAC, pero, por su carácter subsidiario al concepto principal del resarcimiento (el justiprecio por el valor de lo expropiado), cuando la reclamación se encuentre en sede administrativa, estos otros eventuales perjuicios deben ser fijados también por el Jurado de Expropiación. Así, la STS, Sala 3ª, de 11 de noviembre de 1997, sostiene que "los perjuicios derivados de la expropiación deben ser reclamados por el cauce del expediente de justiprecio". Ello ha de constituir la regla general, si bien cuando la controversia se encuentra ya en sede judicial y la Administración no sometió el expediente al Jurado (por no haber calificado la pretensión deducida conforme a su verdadera naturaleza expropiatoria, por haber resuelto por silencio, etc.), algunas sentencias del TS admiten que estas reclamaciones se puedan fundar en el instituto general de la responsabilidad patrimonial, pero, como reconoce sin reparos el propio Tribunal en su S. de 25 de octubre de 1996, tal argumento lo utiliza para justificar la innecesariedad de acordar la retroacción de las actuaciones y su remisión al Jurado, y que el propio Tribunal pueda fijar ya las indemnizaciones que procedan, en aras a evitar la excesiva dilación en la resolución del asunto que supondría la apuntada retroacción (a pesar de que la STC 136/1995 declara que no lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva el que los Tribunales no fijen directamente el justiprecio y remitan las actuaciones al Jurado de Expropiación). Por tanto, la referida argumentación del TS es de orden eminentemente práctico y de justicia material, y no puede eludir el hecho de que, cuando la cuestión se encuentre en sede administrativa (como es nuestro caso), hayan de seguirse las actuaciones desde el prisma de la naturaleza expropiatoria de la pretensión, aplicando las normas sustantivas y procedimentales en la materia, y no, como hizo la Consejería, las que rigen la responsabilidad patrimonial en sentido estricto, es decir el RD 429/1993 antes citado.
TERCERA.- Actuaciones a seguir.
A pesar del carácter no preceptivo del Dictamen, el Consejo Jurídico considera conveniente realizar las siguientes consideraciones sobre las actuaciones a seguir en el presente procedimiento.
Como se infiere sin dificultad de lo hasta aquí expuesto, la remisión de las actuaciones al Jurado Provincial de Expropiación Forzosa tiene como presupuesto el que la Administración reclamada considere que, efectivamente, ha habido una privación de bienes o derechos por causa de utilidad pública o interés social. A sensu contrario, parece claro que, si tras la tramitación del oportuno procedimiento, con arreglo a las normas generales de la LPAC, el instructor no considera acreditado dicho presupuesto, deberá proponer la desestimación de la pretensión resarcitoria. Esto es lo que ha ocurrido en el procedimiento objeto de Dictamen, en donde, ante la existencia de dos informes técnicos contradictorios (uno emitido por un perito de las reclamantes, el otro por un técnico de la Administración), la instructora no considera acreditada la ocupación de terrenos de las reclamantes. Tal juicio puede considerarse correcto, pues en tales casos, lo procedente es practicar una prueba de perito independiente de las partes, prueba cuya propuesta corresponde a quien tiene la carga de acreditar los hechos que fundan su pretensión, es decir, a las reclamantes, lo que no han hecho.
Ahora bien, siendo cierto esto último, también lo es que las reclamantes disponen de otra posibilidad para proponer dicha prueba, en el trámite de audiencia que nuevamente ha de otorgárseles, y ello porque, tras el ya practicado, se han realizado nuevos actos de instrucción, relevantes para la resolución de la cuestión, consistentes en la emisión de un nuevo informe técnico del perito de la Administración ampliando sus consideraciones en defensa de su tesis de la no ocupación de terrenos de las reclamantes. Informe que éstas tienen el derecho de conocer, ya que el artículo 81 LPAC reconoce el derecho de los interesados a un trámite final de audiencia cuando haya terminado toda la instrucción.
Una vez se haya practicado el indicado tramite y demás actuaciones que de él derivasen, el instructor, a la vista de las pruebas practicadas, y en función de su juicio respecto de la acreditación o no de la ocupación de terrenos de las reclamantes, deberá formular propuesta, bien de incoación de expediente de justiprecio (en el primer caso), bien de denegación de tal incoación (en el segundo caso, es decir si no estima acreditada la referida ocupación) y, en este caso, y como consecuencia del anterior pronunciamiento, la desestimación de la reclamación presentada.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Los daños y perjuicios cuya indemnización se solicita en la reclamación presentada tienen su origen directo en una presunta actuación expropiatoria, por lo que la verdadera naturaleza de la pretensión deducida es la de una solicitud de abono de justiprecio de los bienes y derechos afectados por aquélla. Por ello, no procede la instrucción y resolución de la reclamación conforme a lo establecido en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por las razones expresadas en la Consideración Segunda de este Dictamen.
SEGUNDA.- Procede acordar la retroacción de actuaciones y otorgar a las reclamantes un preceptivo trámite de audiencia y vista del expediente, por las razones expresadas en la Consideración Tercera de este Dictamen, continuando luego la tramitación en la forma allí indicada.
No obstante, V.E. resolverá.
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