Dictamen 190/03

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Año: 2003
Número de dictamen: 190/03
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (2002-2008)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. P. G. R., como consecuencia de los daños ocasionados en su vehículo por un socavón en la carretera de Llano de Brujas a Monteagudo.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Como ya ha indicado el Consejo Jurídico en anteriores Dictámenes, el requerimiento por la instructora de diversos documentos (permiso de conducción del reclamante, permiso de circulación del vehículo, póliza de seguro, declaración jurada, etc.), cuando el escrito de reclamación cumple todos los requisitos exigidos por el artículo 70 LPAC, no puede ampararse en el artículo 71 de esta Ley, ni como mejora de la solicitud -sólo aplicable a los términos de la solicitud, no a los documentos que la acompañan- ni como requerimiento para subsanar, dado que dicha documentación no es exigida como preceptiva por la normativa reguladora de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, al aludir el artículo 6 RRP únicamente a los documentos que se consideren oportunos. Por ello mismo, tampoco puede anudarse a la no presentación de los mismos la drástica consecuencia de tener por desistido de su petición al reclamante.
2. Es doctrina reiterada y pacífica tanto de este Consejo Jurídico, como de otros órganos estatal y autonómicos integrantes de las respectivas Administraciones consultivas, que la Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen quede normalmente garantizada. Para el Consejo de Estado, "este deber de la Administración establece el nexo causal entre la actuación u omisión administrativa y las consecuencias dañosas de los eventos puramente fortuitos que signifique quiebra de tales condiciones mínimas de seguridad que aquélla está obligada a garantizar" (Dictamen 568/2000). Dicha doctrina, a su vez, encuentra su fundamento legal en La Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras (artículos 15 y 16) y en la Ley regional 9/1990, de 27 de agosto, de Carreteras de la Región de Murcia (artículo 20), que atribuyen a las respectivas Administraciones -Estado y Comunidad Autónoma- la explotación de las carreteras a su cargo, precisando que dicha explotación comprende, entre otras, las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 8 de marzo de 2002, D. P. G. R. presenta reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Ayuntamiento de Murcia, en solicitud de reparación de los daños sufridos en su vehículo cuando, circulando con su coche el día 3 del mismo mes y año por la Vereda de la Cueva, reventaron las dos ruedas del lado derecho al introducirse en un gran socavón existente en la calzada.
Adjunta a su reclamación reportaje fotográfico de los desperfectos padecidos y copia de la factura del taller mecánico, por importe de 815,99 euros, cuantía que coincide con el importe de la indemnización solicitada.
SEGUNDO.- Comunicada la reclamación a la Dirección General de Carreteras en su condición de interesada, ésta requiere al Ayuntamiento la remisión del expediente completo e inicia la tramitación del procedimiento de responsabilidad patrimonial.
La instructora del procedimiento, cuya designación no consta en el expediente, requiere al interesado para que mejore su solicitud mediante la aportación de copias compulsadas del DNI del reclamante, del contrato de seguro del vehículo siniestrado, de la declaración jurada de no haber percibido indemnización alguna como consecuencia del accidente, del permiso de conducir, del permiso de circulación, de la tarjeta de inspección técnica y de fotografías del vehículo antes de su reparación. Asimismo se le requiere para que comunique si se levantó atestado o se efectuó cualquier actuación por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Todo ello con apercibimiento de tenerle por desistido de su petición si desatiende el requerimiento efectuado.
El 11 de junio de 2002 el interesado aporta la documentación solicitada.
TERCERO.- Pedido informe a la Dirección General de Carreteras, el Ingeniero Coordinador de Conservación de los Sectores Jumilla y Murcia emite sendos informes, de fechas 5 y 13 de junio de 2002, en los que confirma la titularidad autonómica de la vía donde se produce el accidente. Afirma que no puede pronunciarse acerca de si éste se produjo o no, ni sobre la existencia del bache, pues carece de la documentación precisa para ello, aunque "la brigada de conservación tuvo que acudir a este lugar en varias ocasiones". El tramo donde se produce el siniestro es recto y la velocidad se encuentra limitada a 50 km/h.
Sin embargo, precisa que "el lugar donde dice haber ocurrido el accidente fue objeto de reiteradas reparaciones por parte de la brigada de conservación; no obstante, la imposibilidad de evacuar las aguas pluviales en este lugar dificulta la posibilidad de mantener un firme en buen estado; todo ello, unido a los cada vez más escasos medios económicos y personales de que se dispone, propicia estados de la red de carreteras como el que nos ocupa".
Por su parte, el Parque de Maquinaria de la misma Dirección General informa que el valor venal del vehículo siniestrado en la fecha del accidente ascendía a 12.501,05 euros, considerando el valor de lo reclamado acorde con los daños que presuntamente se ocasionaron "a tenor de la forma de ocurrencia del accidente".
A requerimiento de la instructora, el Capitán Jefe del Subsector Murcia de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil comunica que no existe atestado sobre el accidente.
CUARTO.- Con fecha 17 de julio de 2002, el Ayuntamiento de Murcia desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, al considerar que los daños no son imputables al funcionamiento de los servicios públicos locales, dada la titularidad regional de la vía donde se produce el accidente.
QUINTO.- El Servicio Jurídico de la Consejería consultante informa la reclamación en sentido estimatorio, al apreciar que concurren los requisitos necesarios para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial y, en particular, el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de carreteras y el accidente sufrido por el reclamante. Así, considera que de las actuaciones practicadas se desprende que el evento dañoso fue debido al mal estado de conservación del firme de la vía ya que, pese a ser reparado continuamente, no ha sido posible solucionar el problema ante la imposibilidad de evacuar las aguas pluviales. Además, "no consta que se hayan adoptado medidas precautorias, ni señalizado el riesgo de la existencia del socavón".
Del mismo modo, estima acreditada la realidad del accidente, considerando que el informe de la Dirección General de carreteras evidencia la existencia del referido socavón.
SEXTO.- Conferido trámite de audiencia al interesado, éste no hace uso del mismo al no presentar alegaciones ni aportar documento alguno; tras lo cual el instructor del procedimiento, cuya designación tampoco consta en el expediente, redacta propuesta de resolución estimatoria con base en los argumentos ya contenidos en el informe del Servicio Jurídico.
El expediente se completa con un índice de documentos y el preceptivo extracto de secretaría y, en tal estado de tramitación, se remite a este Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido el 17 de noviembre de 2003.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Este Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Plazo, legitimación y procedimiento.
La legitimación activa para reclamar corresponde, cuando de daños en las cosas se trata, a quien sufre el perjuicio patrimonial. En el supuesto sometido a consulta cabe reconocer dicha legitimación al reclamante, en tanto que consta como propietario del vehículo accidentado, de conformidad con su permiso de circulación.
En cuanto a la legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, a través de la Consejería consultante, en virtud de su condición de titular de la vía a cuyas defectuosas condiciones de conservación se imputa el daño.
La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 4.2 RRP, dado que entre la fecha del accidente -el 3 de marzo de 2002- y la presentación de la reclamación -el 8 de marzo siguiente-, tan sólo habían transcurrido unos días.
Respecto al procedimiento debe dejarse constancia de la excesiva tardanza en tramitar y resolver la reclamación, pues ya se ha superado ampliamente la duración máxima que para el mismo fija el artículo 13 RRP en seis meses. Ello no obstante, el procedimiento ha seguido, en líneas generales, lo establecido en su normativa reguladora, sin que se observen carencias esenciales. Dicho lo anterior, sí cabe poner de manifiesto ciertas irregularidades que, sin producir indefensión y sin tener entidad suficiente como para anular las actuaciones, deben ser objeto de consideración. En este sentido, a lo largo del procedimiento se ha variado de instructor, sin que conste en el expediente ni la inicial atribución de tal condición ni su posterior modificación, lo que podría ser contrario al derecho reconocido por el artículo 35, letra b) de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), que otorga al ciudadano el derecho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
Asimismo, ha de advertirse que, como ya ha indicado el Consejo Jurídico en anteriores Dictámenes, el requerimiento por la instructora de diversos documentos (permiso de conducción del reclamante, permiso de circulación del vehículo, póliza de seguro, declaración jurada, etc.), cuando el escrito de reclamación cumple todos los requisitos exigidos por el artículo 70 LPAC, no puede ampararse en el artículo 71 de esta Ley, ni como mejora de la solicitud -sólo aplicable a los términos de la solicitud, no a los documentos que la acompañan- ni como requerimiento para subsanar, dado que dicha documentación no es exigida como preceptiva por la normativa reguladora de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, al aludir el artículo 6 RRP únicamente a los documentos que se consideren oportunos. Por ello mismo, tampoco puede anudarse a la no presentación de los mismos la drástica consecuencia de tener por desistido de su petición al reclamante. Antes bien, el amparo normativo de las actuaciones que, con posterioridad a la presentación de la solicitud hayan de ser completadas por los interesados, ha de buscarse en el artículo 76, apartados 2 y 3 LPAC, cuya única consecuencia para quien no cumple el requerimiento de la instructora consiste en declararle decaído en su derecho al trámite, con las consecuencias que, en orden a la prueba, pueda tener la no aportación de esos documentos y que, en todo caso, habrán de reflejarse en la resolución del procedimiento.
TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. El nexo causal.
El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:
a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Debe advertirse en primer lugar que, aun cuando la realidad de los daños sufridos en el vehículo del interesado sí ha quedado acreditada mediante la aportación de la factura de reparación, no consta en el expediente prueba alguna que acredite de forma expresa e indubitada que el accidente realmente se produjo, contando a tal efecto únicamente con el relato fáctico que el reclamante realiza en su escrito de solicitud de indemnización, así como con el informe del Ingeniero encargado de la conservación de la vía donde se produce el percance. Dicho informe, por su parte, se limita a constatar la existencia de deficiencias en el firme en el tramo donde el interesado afirma haber sufrido el percance, pero no la producción misma del accidente.
No obstante, de la valoración conjunta de los documentos obrantes en el expediente el instructor parece tener por ciertos los hechos relatados, pues propone la estimación de la reclamación, sin exigir al interesado -ni practicar por sí mismo- nuevas pruebas que podrían haber arrojado más luz sobre la certeza del accidente, como recabar la declaración testifical de quien conducía la grúa que debió de utilizarse para trasladar el vehículo desde el lugar del accidente hasta el taller mecánico, pues los desperfectos relatados -reventón de las dos ruedas del lado derecho- inhabilitaban al coche para su circulación; o determinar si el interesado solicitó a su compañía de seguros la correspondiente asistencia en viaje, incluida entre las garantías cubiertas por la póliza obrante al folio 56 del expediente.
En cualquier caso, el informe de la Dirección General de Carreteras deja constancia de la existencia de baches en la calzada y de su mal estado de conservación, los cuales, además, eran conocidos por aquel centro directivo con antelación al momento de producirse el siniestro, pues refiere las reiteradas actuaciones de conservación que precisa la carretera, debido a la imposibilidad de evacuar las aguas pluviales, lo que impide, a su vez, mantener el firme en las debidas condiciones de seguridad. Ello no obstante y a pesar de ser consciente de las deficiencias que presentaba el firme de la carretera, no consta que el órgano competente señalizara de forma adecuada el peligro que para la circulación de los vehículos supone la existencia de socavones o importantes irregularidades en la calzada, impidiendo de esta forma a los conductores anticipar el riesgo y adecuar su actuación a las características de la vía.
La lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público, pues ha sido ocasionada por el deficiente estado de la calzada que, además, se encontraba insuficientemente señalizada, dado que únicamente se limitaba la velocidad a 50 km/h., pero no se advertía de la existencia de baches. Dadas las circunstancias en que se produjo el accidente, de haberse conservado en buen estado la calzada o de haberse indicado debidamente, aquél no habría tenido lugar.
Es doctrina reiterada y pacífica tanto de este Consejo Jurídico, como de otros órganos estatal y autonómicos integrantes de las respectivas Administraciones consultivas, que la Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen quede normalmente garantizada. Para el Consejo de Estado, "este deber de la Administración establece el nexo causal entre la actuación u omisión administrativa y las consecuencias dañosas de los eventos puramente fortuitos que signifique quiebra de tales condiciones mínimas de seguridad que aquélla está obligada a garantizar" (Dictamen 568/2000). Dicha doctrina, a su vez, encuentra su fundamento legal en La Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras (artículos 15 y 16) y en la Ley regional 9/1990, de 27 de agosto, de Carreteras de la Región de Murcia (artículo 20), que atribuyen a las respectivas Administraciones -Estado y Comunidad Autónoma- la explotación de las carreteras a su cargo, precisando que dicha explotación comprende, entre otras, las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso.
De lo anterior deriva en definitiva, dada la titularidad regional de la carretera, la competencia para su conservación y mantenimiento, en orden a garantizar el uso seguro de la vía. Es, por tanto, a la Dirección General de Carreteras a la que compete su mantenimiento y a la que resulta imputable el accidente ocurrido, dado que una labor de conservación adecuada debería haber evitado la existencia de elementos generadores de riesgo para la circulación.
Cabe concluir, pues, la existencia de nexo de causalidad entre el funcionamiento, por omisión, del servicio regional de carreteras y los daños sufridos por el vehículo, sin que por la Administración se haya probado la existencia de fuerza mayor o actuación alguna del conductor del vehículo que pudieran enervar o, al menos, modular la responsabilidad que aquel nexo hace nacer. Procede, con la propuesta de resolución, declarar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración regional por los daños sufridos por el vehículo del reclamante.
CUARTA.- Cuantía de la indemnización.
El importe de la indemnización debe ser coincidente con el reclamado (815,99 euros), con las actualizaciones establecidas en el 141.3 LPAC, cantidad que cabe considerar adecuada en atención a la normativa aplicable al cálculo de la indemnización (artículo 141.2 LPAC) y al informe del Ingeniero Técnico Jefe del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras, que estima que dicha cantidad se corresponde con los daños alegados.
Es necesario advertir que, si bien el Fundamento Jurídico Tercero, apartado 5, de la propuesta de resolución, sí contiene una referencia a la actualización de la cantidad reclamada, dicha previsión se omite en el apartado primero de la propuesta, pues se limita a proponer al Consejero que "proceda a autorizar, disponer, reconocer la obligación y proponer el pago" de los 815,99 euros, sin mencionar la preceptiva actualización.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se informa favorablemente, con la observación efectuada en la Consideración Cuarta de este Dictamen, la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, al apreciar la concurrencia de los elementos a los que la Ley anuda el nacimiento de responsabilidad patrimonial.
No obstante, V.E. resolverá.
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