Dictamen 176/03

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Año: 2003
Número de dictamen: 176/03
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Sanidad (2003-2008) (2015-2017)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. J. L. S. P., como consecuencia de los daños sufridos por el atrapamiento de una mano en la puerta principal del H. V. de la Arrixaca de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La conexión del daño con el funcionamiento de los servicios públicos se ofrece en este supuesto bajo su modalidad omisiva, por cuanto la Administración permitió, faltando al deber de vigilancia que le incumbe respecto de las instalaciones de su titularidad, que existiera un elemento peligroso capaz de ocasionar daños a los usuarios de aquéllas, siendo entonces imputables a la Administración titular los daños producidos en los edificios e instalaciones donde se prestan los servicios públicos (Sentencias de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 24 de julio de 1995 y 22 de marzo de 1999 , entre otras).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 4 de febrero de 1999, D. J. L. S. P. interpone, ante el Instituto Nacional de Seguridad Social, reclamación de responsabilidad patrimonial, solicitando una indemnización de 84.000 pesetas (504,85 euros) por los daños sufridos, el 21 de octubre de 1998, cuando accedía al Hospital Universitario Virgen de la Arrixaca de Murcia. Al entrar al edificio, la puerta se cerró bruscamente sobre su mano derecha, ocasionándole una fractura en la base del tercer metacarpiano que tardó 28 días en curar. Afirma el reclamante que diversos trabajadores del Hospital le dijeron conocer el defectuoso funcionamiento de la puerta y que, incluso, alguno de ellos había sufrido daños en sucesos similares.
Ante la queja presentada por el interesado al Servicio de Atención al Usuario, la Dirección del centro sanitario le presentó sus disculpas y se comprometió a eliminar el peligro, reconociendo la realidad de los hechos relatados.
El reclamante considera, en definitiva, que la Administración incurrió en una omisión del deber de mantenimiento de sus instalaciones, al permitir la existencia en las mismas de un elemento peligroso.
Junto a la reclamación, el interesado aporta diversos informes médicos, partes de baja (de fecha 21-10-1998) y alta laboral (el 17-11-1998), hoja de reclamaciones y contestación a la misma por parte de la Dirección del Hospital.
Asimismo anuncia que, de ser necesario, propondrá prueba testifical de quienes presenciaron el incidente.
De la documentación aportada junto a la reclamación cabe destacar los siguientes extremos:
- Si bien en el primer examen médico realizado en el Servicio de Urgencias del Hospital Universitario Virgen de la Arrixaca no se detecta lesión ósea alguna, en la revisión efectuada 13 días después ya sí se aprecia fractura en la base del tercer metacarpiano. Desde el día del accidente se le coloca una férula que no se le retira hasta el 9 de noviembre de 1998.
- La contestación de la Dirección del Hospital a la reclamación o queja presentada por el interesado es del siguiente tenor literal:
"Con relación a la reclamación presentada por Ud., le rogamos acepte nuestras más sinceras disculpas por los hechos ocurridos.
Se le ha hecho llegar su reclamación a los responsables para que soliciten (sic) el problema.
Puede estar seguro que desde esta dirección se harán cuantas gestiones sean necesarias para que hechos como éste no vuelvan a repetirse ya que mejorar la calidad en la atención al usuario es objetivo prioritario para nosotros".
SEGUNDO.- Una vez remitida la reclamación a la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Salud, por la Subdirección Provincial de Asistencia Sanitaria se solicita informe al Hospital tanto sobre las circunstancias del accidente como acerca de si el dispositivo de apertura y cierre de la puerta funcionaba defectuosamente. El centro sanitario no contesta, ni siquiera tras la reiteración del requerimiento varios meses después de la primera petición de informe.
TERCERO.- El 18 de octubre de 1999, el interesado pone de manifiesto a la Subdirección Provincial de Asistencia Sanitaria la paralización que sufre la tramitación del expediente y solicita su inmediata reanudación.
CUARTO.- Casi dos años después de la petición a que se refiere el Antecedente Tercero, el 4 de octubre de 2001, la Inspección Médica emite informe de contenido meramente descriptivo de los hechos, sin aportar conclusión alguna. Sí se hace constar que, tras reiteradas solicitudes de información a los responsables del Hospital, no se ha podido conseguir aquélla, por lo que, dado el tiempo transcurrido, se continúa el procedimiento.
QUINTO.- Conferido trámite de audiencia, el 30 de octubre de 2001 el interesado reitera su pretensión inicial y ratifica todos los extremos de su reclamación, tras lo cual se produce una nueva paralización del procedimiento hasta el 5 de marzo de 2003, fecha en que el Sr. S. reitera su reclamación solicitando el abono de la cantidad inicialmente reclamada más los intereses devengados desde la fecha del suceso.
SEXTO.- El Servicio Jurídico del Servicio Murciano de Salud formula propuesta de resolución -el 1 de septiembre de 2003- estimatoria de la reclamación, al considerar que en el supuesto concurren todos los requisitos que el ordenamiento jurídico exige para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración.
En la misma propuesta de resolución, el Servicio Jurídico manifiesta que su actuación en la instrucción del procedimiento se fundamenta en la Resolución del Director Gerente del Servicio Murciano de Salud, de 25 de enero de 2002, por la que se encarga a la referida unidad jurídica la tramitación de los expedientes ya incoados y pendientes de resolver que se reciban de la Administración del Estado en materia de responsabilidad patrimonial.
En tal estado de tramitación, V.E. dispuso la remisión del expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tuvo entrada el día 24 de septiembre de 2003.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución formulada en un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, concurriendo, pues, el supuesto establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Plazo, legitimación y procedimiento.
La reclamación fue interpuesta dentro del plazo de un año de producido el hecho lesivo que el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) fija para la prescripción del derecho a reclamar.
El Sr. S., al sufrir los perjuicios imputados a la actuación administrativa consistente en la atención sanitaria recibida en un hospital dependiente de la Administración, ostenta la condición de interesado para ejercitar la acción de reclamación, a tenor de lo dispuesto por el artículo 139.1 LPAC, en relación con el 4.1 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP), aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.
Respecto a la legitimación pasiva y al procedimiento para la tramitación de la reclamación, tras el traspaso de funciones y servicios en materia de asistencia sanitaria de la Administración del Estado a la Administración regional, cabe dar aquí por reproducidas las consideraciones efectuadas por este Consejo en nuestro Dictamen 65/02.
Tres cuestiones de procedimiento merecen, no obstante, una consideración específica:
1. No consta en el expediente remitido al Consejo Jurídico que se diera traslado de la reclamación presentada por el interesado a la Compañía Aseguradora del INSALUD ni que, posteriormente, se le confiriera trámite de audiencia. Desconoce el Consejo Jurídico si dicha participación en el procedimiento se ha producido -aunque no tenga su reflejo en el expediente-, ni los términos del contrato de seguro de daños en vigor a la fecha de producirse el siniestro, ni tan siquiera si el referido contrato existía o no en el año 1998. No obstante, debe advertirse que, si éste existiera y extendiera su cobertura al riesgo de accidente en las instalaciones sanitarias, la intervención en el procedimiento de la Compañía Aseguradora debería haberse producido, dada su indiscutible condición de interesada, siendo necesario darle trámite de audiencia con carácter previo a la resolución.
Sin embargo, no puede desconocerse en este caso que, si no se hubiera comunicado el siniestro a la Compañía en el plazo legalmente establecido -7 días, según el artículo 16 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, del Contrato de Seguro-, efectuarlo en la actualidad, transcurridos más de cinco años desde la producción del siniestro, resultaría inoperante, atendiendo al plazo de prescripción de las acciones derivadas del seguro de daños que la misma Ley establece en dos años.
2. El tiempo invertido en la tramitación de la reclamación ha superado no ya los límites reglamentarios -6 meses prevé como duración máxima para estos procedimientos el artículo 13.3 RRP-, sino incluso los mínimamente razonables, cuando se constata que el próximo febrero se cumplirían cinco años desde la iniciación del procedimiento. Mal pueden conciliarse tramitaciones como la presente con los principios de impulso de oficio, celeridad, agilidad, eficacia y eficiencia que han de inspirar -incluso por mandato constitucional en el caso de los dos enunciados en último lugar- el proceder de la Administración y de sus agentes. Por el contrario, la lentitud y la desidia han sido los criterios rectores del procedimiento, cuyas continuas paralizaciones han sido inmunes a los sucesivos requerimientos del interesado para intentar reactivarlo.
3. En íntima conexión con la anterior observación, se omite en este procedimiento un trámite preceptivo cual es el informe del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable (artículo 10.1 RRP). Dicha omisión, sin embargo, no es imputable a la instrucción del procedimiento que, por dos veces, solicita de forma infructuosa el referido informe. Así, la primera petición se cursa el 23 de febrero de 1999, siendo reiterada en julio del mismo año, sin que conste trámite alguno hasta el 4 de octubre de 2001, cuando se emite informe por el Inspector Médico constatando la ineficacia de los requerimientos de información dirigidos al centro hospitalario y la decisión de continuar el procedimiento.
Al margen de que tal decisión no debería haberse demorado más de dos años, pues el plazo general para la emisión de informes es de 10 días (artículo 83.2 LPAC), procede determinar la incidencia que la omisión del informe preceptivo ha de tener en el procedimiento cuya propuesta de resolución se somete a consulta. A tal efecto, el tercer apartado del mismo artículo 83 LPAC dispone que, de no emitirse el informe en el plazo señalado, se podrán seguir las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, salvo cuando éste sea preceptivo y determinante para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos. Ahora bien, en este último supuesto, la interrupción no puede exceder de tres meses -artículo 42.5, letra c) LPAC- y tanto la suspensión como la reanudación del plazo deben ser comunicadas a los interesados, lo que no consta que se haya efectuado en la tramitación de este expediente.
En cualquier caso, la LPAC ofrece al instructor la posibilidad de continuar la tramitación cuando el informe requerido, aunque preceptivo, no sea determinante -supuesto que cabría identificar con aquél en que el expediente ofrece datos suficientes para resolver aun sin contar con el referido informe-, posibilidad que se convierte en mandato imperativo, ex artículo 42.5, letra c) LPAC, una vez transcurridos los tres meses de suspensión. Lo expuesto confirma lo injustificable de la paralización sufrida por el expediente tras la solicitud del informe, pues la instrucción debía haber continuado la tramitación, en tanto que los documentos traídos a las actuaciones ofrecían elementos de juicio suficientes para resolver. Y todo ello sin perjuicio de la responsabilidad en que pudo incurrir el funcionario que debió emitir el informe omiso, de conformidad con el mismo artículo 83.3 LPAC.
TERCERA.- Existencia de responsabilidad patrimonial.
El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando ésta sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Esta regulación constitucional resulta completada por los artículos 139.2 y 142 LPAC, para configurar así un régimen objetivo de responsabilidad patrimonial, de modo que cualquier consecuencia dañosa en los bienes y derechos de los particulares, derivada del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, debe ser indemnizada, siempre y cuando se den los siguientes requisitos:
a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Resulta evidente la existencia de un daño real y efectivo consistente en la fractura ósea sufrida, que ha sido acreditada por la aportación de los correspondientes informes médicos. Dicho daño es, igualmente, evaluable económicamente e individualizable en el interesado lesionado. Éste, además, no tiene el deber jurídico de soportar dicho perjuicio, lo que determinaría su antijuridicidad.
Las afirmaciones efectuadas requieren, no obstante, alguna matización. En primer lugar, el daño alegado es la fractura del metacarpiano tercero de la mano derecha, lesión ésta que no fue detectada en la primera revisión radiológica efectuada en el Servicio de Urgencias del mismo Hospital donde se produce el accidente, pues tras la exploración radiológica se consigna en el informe médico: "no lesión ósea" (folio 9). No obstante, se coloca una férula en la mano y, unos días más tarde, en la siguiente revisión, ya se comprueba la existencia de la fractura. En cualquier caso, lo que es indudable es el periodo de incapacidad laboral iniciado el día del accidente y que se extiende hasta el 17 de noviembre de 1998 (27 días, no 28 como afirma el reclamante).
La relación causa-efecto entre el defectuoso funcionamiento de la puerta de acceso al edificio público y la lesión no presenta duda alguna, toda vez que la Dirección del centro hospitalario, al contestar la reclamación presentada al Servicio de Atención al Usuario, implícitamente reconoce no sólo los hechos denunciados, sino también el daño, cuyo origen tácitamente sitúa en el servicio público, pues sólo así se comprende que aquélla ofrezca sus disculpas al interesado. También parece reconocer dicho nexo causal la instrucción del procedimiento que no ha considerado necesaria la realización de pruebas adicionales, singularmente, la testifical que el interesado anuncia en su escrito inicial.
La conexión del daño con el funcionamiento de los servicios públicos se ofrece en este supuesto bajo su modalidad omisiva, por cuanto la Administración permitió, faltando al deber de vigilancia que le incumbe respecto de las instalaciones de su titularidad, que existiera un elemento peligroso capaz de ocasionar daños a los usuarios de aquéllas, siendo entonces imputables a la Administración titular los daños producidos en los edificios e instalaciones donde se prestan los servicios públicos (Sentencias de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 24 de julio de 1995 y 22 de marzo de 1999 , entre otras).
En el presente supuesto no se imputa el daño a la actuación médica de los servicios sanitarios, sino a sus elementos materiales (puerta de acceso a un Hospital), donde se presta dicho servicio, por lo que conviene recordar que cuando el elemento real presuntamente causante del daño está dedicado o afecto a un servicio público, no cabe considerarlo ajeno al servicio. Pues, como recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 21 de abril de 1998: "...lo que distingue la actividad administrativa en el sentido de los servicios públicos a los que se refiere la ley cuando disciplina la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, no es que sus elementos instrumentales sean diferentes o estén modificados en función de una actividad prestacional o de otra índole de la Administración, sino el fín a que en su conjunto la actividad administrativa se dirige (satisfacción de los intereses generales), el carácter con que lo hace (de modo continuo o regular), los límites a que está sujeta (los fijados por la atribución de potestades por el ordenamiento jurídico) y las prerrogativas inherentes a la específica regulación del ejercicio de las potestades en el marco del derecho público. Los elementos personales o reales que se integran en la actividad administrativa no deben ser diferentes de los necesarios para el desarrollo de cualquier actividad humana útil o productiva, pues su característica radica en la afección teleológica o instrumental al servicio...". Desde este punto de vista no ofrece duda que la puerta donde ocurrió el accidente se integra instrumentalmente en el servicio público, puesto que su fin es el de permitir el acceso a los ciudadanos que acuden en demanda de la asistencia sanitaria. La misma sentencia recuerda que "en el acceso a los organismos de la Administración abiertos al público y a los que concurren por razón de necesidad gran cantidad de personas de diversas índole, condición y circunstancias es imprescindible que se tomen medidas de protección especialmente escrupulosas". De no hacerlo así, la Administración titular de las instalaciones habrá de responder por los accidentes que en las misma se produzcan, derivados de la omisión de los deberes de conservación y mantenimiento, como han señalado reiteradamente la jurisprudencia (así, la STS, Sala 3ª, de 20 de julio de 1996, o, la sentencia del TSJ de Asturias, de 17 de junio de 1998) y diversos Órganos Consultivos (es el caso del Dictamen 91/2000, de 16 de marzo, del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana y Dictamen 150/2002 del Consejo Jurídico de la Región de Murcia).
Concurrentes en el supuesto sometido a consulta todos los elementos a los que la Ley anuda el nacimiento de responsabilidad patrimonial, no cabe sino concluir, con la propuesta de resolución, la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración regional.
CUARTA.- Cuantía de la indemnización.
Tras establecer que existe responsabilidad patrimonial únicamente queda por determinar el importe de la indemnización. Ésta fue cifrada en un principio en 84.000 pesetas (hoy 504,85 euros) y posteriormente complementada en trámite de alegaciones con la pretensión de abono de intereses (folios 2 y 3 del expediente). La cuantía no ha sido discutida por la instrucción, que la ha considerado adecuada y razonable, afirmando que "el cálculo de los intereses se hará teniendo en cuenta el interés legal del dinero en el periodo correspondiente".
La fijación de la cuantía de la indemnización se rige por el artículo 141 LPAC en la redacción anterior a la Ley 4/1999, de 14 de enero, pues era la vigente a la fecha del siniestro, el 21 de octubre de 1998. En su redacción original dicho precepto establecía que la cuantía de la indemnización se calculará por referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de lo dispuesto, respecto de los intereses de demora, en la Ley General Presupuestaria. Dicha redacción, sin embargo, no debe conducir al error de acudir, para la actualización del importe, al interés legal del dinero, aplicable a las deudas de cantidad, es decir aquéllas en que ya se ha reconocido la obligación por la Administración y se le ha reclamado el pago; sin embargo, para la actualización de las denominadas "deudas de valor", como se ha calificado por la jurisprudencia a las indemnizaciones en materia de responsabilidad patrimonial, aún antes de la modificación de la LPAC operada por la Ley 4/1999 -que vendría a consagrar legalmente el criterio seguido en la práctica-, este Consejo Jurídico, con el Consejo de Estado y la Jurisprudencia, ya habían optado por acudir al criterio del êndice de Precios al Consumo. Así se recoge en nuestro Dictamen 48/1999: "En efecto, aun cuando en la fecha de producción del accidente no estaba en vigor la Ley 4/99 y, en concreto, la redacción que le dio al artículo 141.3 de la Ley 30/92, la Jurisprudencia y el Consejo de Estado ya habían puesto de manifiesto la necesidad de actualizar las cantidades a indemnizar con arreglo a un índice objetivo a aplicar desde la fecha de producción del hecho dañoso hasta la de la resolución del procedimiento.
Así, y con referencia a la redacción originaria del citado artículo 141.3 LPAC, el Consejo de Estado, ya en 1995, dictaminó lo siguiente:
"...El citado precepto legal, en efecto, dispone que la cuantía de la indemnización se calculará por referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de lo dispuesto, respecto de los intereses de demora, en la Ley General Presupuestaria. Esta previsión legal no puede ser interpretada en el sentido de que haya querido excluirse cualquier forma de actualización de las indemnizaciones en supuestos de responsabilidad de la Administración, toda vez que, como ha señalado reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo y doctrina de este Consejo, tales indemnizaciones constituyen estrictamente deudas de valor (y no de cantidad).
Por ello, a juicio de este Consejo, el citado precepto legal no debe interpretarse en el sentido de que sólo procede el interés legal correspondiente transcurridos tres meses desde la intimación a la Administración siempre que de manera previa medie una resolución judicial o administrativa reconociendo la obligación de la propia Administración (requisitos exigidos en el artículo 45 de la Ley General Presupuestaria), sino que, sin perjuicio de la aplicación de este artículo 45 cuando proceda, ello no excluye que, tomando en consideración la referida calificación como deuda de valor, pueda actualizarse el montante de la indemnización.
Cuestión distinta es la de cómo deben actualizarse tales deudas (interés legal, I.P.C. y si se computa, por ejemplo, desde la fecha del suceso, de la reclamación, etc.), toda vez que no se oculta que se han mantenido en ocasiones posiciones divergentes. Pues bien, aunque no es el único sistema posible, entiende este Consejo de Estado acertado el régimen de actualización que se contiene en la propuesta de resolución, es decir, aplicar sobre el montante de la indemnización (2.364.228 pesetas) los índices de precios al consumo, tomando como momento inicial el del mes en que se produjo la lesión y como final el correspondiente al momento en que se dicte la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo en cuestión." (Dictamen n.º 1316/95, Sección 7ª, 20-07-95)".
Por ello, la cantidad antes reseñada debe ser actualizada con arreglo a los êndices de Precios al Consumo de los años 1999 a 2003.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Se informa favorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, al considerar que concurren todos los requisitos legalmente exigidos para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización habrá de actualizarse conforme a lo indicado en la Consideración Cuarta.
No obstante, V.E. resolverá.
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