Dictamen 53/04

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Año: 2004
Número de dictamen: 53/04
Tipo: Consultas facultativas
Consultante: Consejería de Turismo y Ordenación del Territorio (2003-2004)
Asunto: Consulta facultativa sobre declaración como actuación de interés regional en la "Marina de Cope".
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. El hecho de que las AIR estén configuradas en la referida Ley como instrumentos de ordenación del territorio no implica que la declaración de tales Actuaciones constituya una disposición de carácter general de desarrollo de una ley regional o de norma estatal básica a que se refiere el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
2. Como afirma el Tribunal Constitucional (sentencias números 27/1983 y 2491/1988), para determinar la naturaleza de la actuación administrativa no basta atender a su forma, sino que ha de acudirse a su contenido. Tal aseveración (que es, por otra parte, principio general de Derecho Administrativo español), aplicada al caso que nos ocupa, lleva consigo considerar que si la actuación que se pretende aprobar no reúne efectivamente los caracteres que se infieren de los preceptos incluídos en el Capítulo V del Título II LSMU para las AIR, interpretados en el contexto de la regulación que se establece sobre los demás instrumentos de ordenación territorial, no podrá afirmarse que se esté realmente ante una AIR, sino ante otros instrumentos de ordenación territorial, por más que, nominativamente, la ordenación pretendida se califique y se pretenda encauzar bajo el "nomen iuris" de AIR.
3. Las AIR sólo se explican si se está ante una actividad territorial y urbanística directa y propia de la Comunidad, lo que es determinante en la definición misma de este instrumento de ordenación y está intrínsecamente ligado al carácter excepcional que le atribuye el artículo 41LSMU, por oposición a la forma "ordinaria" de actuación territorial autonómica, vía "planes y programas (es decir, los POT, Planes de Ordenación del Litoral y Programas de Actuación Territorial, regulados en la Ley) o el planeamiento urbanístico". Y para que pueda hablarse con propiedad de actuación territorial y urbanística directa y propia de la Administración regional es necesario que, efectivamente, el grado de ordenación que se pretenda aprobar sea de tal concreción que no necesite del planeamiento urbanístico para ser desarrollada; de otra forma no podrá hablarse de actuación urbanística directa, sino de actuación (ordenación) que necesitará de la interposición del planeamiento urbanístico municipal. Y, en tal caso, lo que habrá aprobado la Administración es un plan de los regulados en la LSMU (el que corresponda de acuerdo con el contenido de la ordenación), es decir, se habrá acudido a la forma ordinaria de intervención de la Administración regional en la ordenación territorial, necesitada de concreción mediante instrumentos de planeamiento urbanístico municipales.
4. El hecho de que los planes aparezcan frecuentemente como presupuestos habilitantes de posteriores proyectos de obras es lo que ha justificado la aprobación de la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, del Consejo de la Unión Europea, de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.
5. El Consejo Jurídico ha de recordar que la validez jurídica de las decisiones que, como es el caso, tienen un importante carácter discrecional, en cuanto que su contenido no está pormenorizado y concretamente predeterminado por el ordenamiento jurídico, depende, entre otros factores de fondo, de una muy cuidadosa y adecuada cumplimentación de las exigencias de motivación y justificación en cada caso exigibles, como requisito jurídico y técnico indispensable tanto para que la propia Administración disponga de los elementos de juicio suficientes para conocer el alcance de sus propuestas y pueda adoptar después fundadamente su decisión discrecional, como para posibilitar el control ciudadano y, en su caso, jurisdiccional de su actuación.
6. El marco jurídico establecido en la LSMU permite armonizar el derecho de los particulares a la iniciativa de los procesos de gestión urbanística con el legítimo interés de las Administraciones públicas (en este caso, la autonómica) en promover la transformación urbanística del ámbito territorial de que se trate. Así, si bien se ha dicho que la función social de la propiedad permite a la Administración imponer la utilización de los terrenos de acuerdo con los intereses generales (estatales, autonómicos o municipales, según el caso), de modo que sea precisa su explotación (en este caso, urbanística) para la consecución de tales fines, no es menos cierto que tan intensa intervención del poder público en el ejercicio de las facultades inherentes al derecho de propiedad impone que, salvo en supuestos de urgencia justificadamente declarada, corresponde al propietario, en tanto tal, el derecho preferente a promover dicha explotación. Obviamente, las precedentes consideraciones han de entenderse en todo caso sin perjuicio de la posibilidad de que se utilicen mecanismos de concertación interadministrativa y, en su caso, también con los propietarios afectados, que operarían siempre bajo el presupuesto esencial de la voluntariedad de las partes implicadas, plasmada en convenios y, en su caso, en consorcios urbanísticos, sujetos a los límites que respecto de tales instrumentos establece el ordenamiento jurídico.
7. La obtención pública, por el indicado sistema de ocupación directa, de terrenos calificados por el planeamiento como sistemas generales (tanto de espacios libres como del resto de clases de sistemas generales definidos en el artículo 98, b, LSMU) está expresamente contemplada en el artículo 102 de la Ley. Ahora bien, la posibilidad de extender la calificación jurídica de sistema general de espacios libres a terrenos distintos de los parques y jardines públicos (que son, como se sabe, espacios libres urbanizados y destinados específicamente al esparcimiento de la población), carece en este momento de cobertura legal. Así se apuntaba ya en el Dictamen 46/04 al Proyecto de DOT y POT cuando indicábamos que "la recomendación de tipo general de que en los nuevos sectores urbanizables, colindantes con zonas afectadas por las categorías de Suelo de Protección Paisajística, Suelo de Protección Geomorfológico por pendientes y Suelo de Protección de Cauces se incluya una parte de estas como sistemas generales, adscritos con el objetivo de su incorporación al patrimonio público de suelo (sin perjuicio de ponderar su interés en alguna concreta actuación desde el punto de vista de la equidistribución de los beneficios y cargas entre los propietarios afectados), choca con las previsiones de la Ley 1/2001 en cuanto a la exigencia de su clasificación como suelo no urbanizable de protección específica (65.1 de la Ley 1/2001), habilitación en la que se ha basado la Administración regional para establecer las distintas categorías, pues no debemos confundir las categorías de suelo no urbanizable de protección específica con los sistemas generales determinantes del desarrollo previsto conforme a lo establecido en el artículo 98, b y 102 de la Ley 1/2001". No obstante lo anterior, a la proyectada calificación como sistema general, como determinación vinculante de la propuesta (frente a lo que en el Proyecto de DOT es mera recomendación), no puede serle ajena el hecho de que la Proposición de Ley 4, de modificación de la LSMU, publicada en el Boletín Oficial de la Asamblea Regional de 17 de marzo de 2004, incluya una nueva redacción del vigente artículo 98, b), en la que se establece que se incluirán en el sistema general de espacios libres, además de los parques y jardines públicos, "los espacios naturales que así se califiquen".
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El primer documento obrante en el expediente remitido por el órgano consultante es el acta de la sesión celebrada el 23 de mayo de 2002 por la Comisión de Coordinación de Política Territorial en la que dicho órgano consultivo autonómico acordó informar favorablemente los Proyectos (en rigor, borradores) de Directrices y Plan de Ordenación del Litoral de la Región de Murcia (en adelante, DOT y POT, respectivamente) y las propuestas de Actuaciones de Interés Regional (en adelante, AIR) en Marina Cope y en Covaticas, iniciando así formalmente el procedimiento para la aprobación de estos instrumentos de ordenación territorial previstos en la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia (en adelante, LSMU).
SEGUNDO.- Con carácter previo a la aprobación inicial de dichos instrumentos y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 117 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC), la Consejería de Turismo y Ordenación del Territorio, promotora de las citadas AIR, solicitó el preceptivo informe sobre los mismos a la Demarcación de Costas del Estado en Murcia. Por lo que atañe a la AIR que es objeto del presente Dictamen dicha Demarcación emitió informe el 27 de junio siguiente, del que ha de destacarse lo siguiente:
"El documento se presenta diligenciado haciendo constar que se encuentra pendiente de aprobación inicial. Se redacta en desarrollo de las Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia, instrumento que ha sido presentado simultáneamente para informe en este Departamento.
La Actuación, que está promovida por la Administración Regional, pretende la puesta en valor turístico del litoral sur occidental de la Región de Murcia donde se localiza su ámbito, que pertenece a los municipios de Águilas y Lorca y tiene un borde costero entre Cabo Cope y Cabo Calnegre de unos 6,5 kilómetros.
Del contenido y criterios de la actuación expuestos en los apartados 3.2 y 3.4 del documento se destaca la propuesta de ubicar una marina interior de la que no se concreta su localización y áreas destinadas a uso turístico y residencial, deportivas, campos de golf, deportes náuticos y otros equipamientos sin definir gráficamente su distribución.
La localización de las instalaciones turísticas hoteleras según se indica será preferentemente en la franja entre la servidumbre de protección y los 500 m. de profundidad y a partir de esta distancia a la costa, se permitirá el uso residencial.
El ámbito de la actuación, una vez excluido el suelo protegido LIC (Lugar de Interés Comunitario), se divide en cinco sectores.
La franja costera se considera, de conformidad con las Directrices y POT del Litoral, suelo de protección paisajística.
Su profundidad es variable, superior en todo caso a la servidumbre de protección establecida en la Ley de Costas y se destinará a Sistemas Generales pero no se concreta su uso como se hace con el suelo de protección de cauces.
En relación con la documentación presentada se indica:
• Respecto a las previsiones que inciden el dominio público marítimo-terrestre como es la marina interior, este Centro Directivo no puede pronunciarse al carecer en este momento de la mínima información que permita conocer su localización y características.
• Se deberá reflejar en los planos el ámbito de incidencia de la Ley de Costas y hacer referencia a la necesidad de respetar las limitaciones derivadas de esta afección en el instrumento que se prevea para el desarrollo y ordenación de la Actuación.
• La propuesta de localización de las instalaciones turísticas hoteleras y edificaciones de uso residencial es compatible con la Ley de Costas, debiéndose tener en cuenta los criterios de protección que el art. 30 de la citada Ley establece para la zona de influencia de 500 metros.
• La ubicación de la estación depuradora prevista en el borde costero deberá cumplir las condiciones señaladas en el art. 44.6 de la Ley de Costas.
Estas observaciones deberán tenerse en cuenta en la Actuación de Interés Regional "Marina de Cope" cuya documentación diligenciada deberá presentarse en este Departamento (Demarcación de Costas en Murcia) antes de la aprobación definitiva, para la emisión del informe previsto en los arts. 112 y 117.2 de la Ley de Costas".

TERCERO.- Solicitado informe a la Dirección General de Cultura, es emitido el 24 de mayo de 2002, en el que, por lo que atañe al ámbito previsto para la AIR de Marina de Cope, señala que no se ha considerado la existencia del Bien de Interés Cultural (BIC) Torre de Cope, ni de la Ermita cercana a aquélla y los yacimientos de Pocico Huertas y La Galera (si bien estos últimos parecen quedar incluidos en el suelo de protección paisajística, incompatible con su transformación urbanística), elementos de interés histórico-artístico que deberán respetarse en la ordenación y gestión posterior de la actuación. Además, indica que no se contemplan medidas para su recuperación, en el marco del 43 LSMU, ni la necesidad de realizar prospecciones previas a la aprobación de los instrumentos de planificación de desarrollo, para, a su vista, fijar después los criterios de protección a incluir en dichos instrumentos.
CUARTO.- El 27 de junio de 2002 el Subdirector General de Ordenación del Territorio y Costas informó favorablemente la aprobación inicial de la AIR de Marina de Cope, que es propuesta en la misma fecha por el Director General al Consejero de Turismo y Ordenación del Territorio, que la acuerda al día siguiente, ordenando su sometimiento a un período de información pública y alegaciones por el plazo de un mes, y a un trámite de audiencia específico para los Ayuntamientos y demás Administraciones Públicas afectadas, por el mismo plazo. El anuncio del primero de los citados trámites se publicó en el BORM de 1 de julio siguiente y en dos diarios de ámbito regional. Según se desprende de la documentación remitida, lo sometido a dichos trámites fue un borrador del contenido de la AIR fechado en mayo de 2002 y el Estudio de Impacto Territorial (EIT) exigido por el artículo 43 LSMU, de junio siguiente, según diligencias extendidas al efecto en dichos documentos por el referido Subdirector General.
QUINTO.- De conformidad con lo ordenado por el citado Consejero, se requirió informe de los siguientes organismos públicos:
- Consejerías de la Administración Regional.
- Ayuntamientos de Águilas, Cartagena, Fuente Álamo, La Unión, Lorca, Los Alcázares, Mazarrón, San Javier, San Pedro del Pinatar y Torre Pacheco.
- Delegación del Gobierno en Murcia, que dió traslado, a su vez, a diversos órganos de la Administración del Estado.
SEXTO.- El 26 de julio de 2000 el Consejero consultante acordó ampliar los referidos plazos hasta el 15 de septiembre siguiente, siendo comunicado a los organismos consultados y publicado en el BORM de 30 de julio y en dos diarios regionales.
SÉPTIMO.- A) En diferentes fechas fueron presentados informes y alegaciones por los organismos públicos consultados, que pueden sintetizarse así:
- Ayuntamiento de Águilas. Solicita la creación de una Mesa de Trabajo de las Administraciones, agricultores y organizaciones sindicales afectadas para resolver los problemas que plantea la AIR, especialmente respecto de las posibles expropiaciones de terrenos. Por otra parte, se muestra favorable a la Actuación, si bien solicita que se considere el mantenimiento de la desaladora promovida por los agricultores de la zona, dado que la agricultura es el pilar básico del Municipio (punto A.2.4 del escrito de alegaciones aprobado por el Pleno). Además, considera que debe eliminarse la prohibición del uso residencial en los primeros 500 metros desde la costa, en lo que se refiere a suelos ya clasificados como urbanizables no programados; que deben excluirse determinados parajes de las zonas de protección paisajística y de protección de cauces previstos en la AIR; solicita el reajuste del límite del término municipal con el de Lorca y el del Parque de Cabo Cope y que la ubicación de la depuradora sea orientativa.
- Ayuntamiento de Lorca. Apoya la AIR, al coincidir sustancialmente, en lo que afecta al Municipio, con los criterios contemplados en su Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) sobre desarrollo urbanístico de la zona afectada. No obstante, considera que han de buscarse fórmulas de gestión que permitan los acuerdos con los pequeños agricultores propietarios, evitando en lo posible la expropiación, permitiendo la actividad agrícola con carácter transitorio en las zonas urbanizables de la AIR y, en las de protección paisajística, el mantenimiento de los usos e instalaciones compatibles con dicha protección.
- Dirección General de Cultura. Reitera lo alegado en su informe de mayo de 2002 en lo que respecta al ámbito de la AIR de Marina de Cope.
- Consejería de Ciencia, Tecnología, Industria y Comercio. No realiza ninguna observación relevante específica para la AIR.
- Confederación Hidrográfica del Segura. Realiza alegaciones sobre las DOT y POT, que han de aplicarse a la AIR en tanto ésta incluye ramblas y la construcción de una marina interior. Así, ha de destacarse lo siguiente:
"2. La banda de protección de 100 m. prevista a ambos lados de los cauces, en razón de la prevención de los riesgos de inundación, no se puede considerar suficiente con carácter general, sino como una protección con carácter de mínimos. En cada caso se debe realizar el correspondiente estudio hidrológico e hidráulico para la delimitación de las líneas de avenidas de 100 y 500 años. En las franjas de las márgenes delimitadas por la avenida de 100 años, los usos permitidos serán tales que no obstruyan el flujo de avenidas y no requieran estructuras, terraplenes o almacenamiento permanente de bienes y equipos, no debiendo, en ningún caso, afectar desfavorablemente la capacidad de desagüe de la "vía de intenso desagüe" (cauce correspondiente, aproximadamente, a dicha avenida). En el resto de la zona inundable - cuyo límite viene establecido reglamentariamente por los niveles teóricos que alcanzarían las aguas en las avenidas de período estadístico de retorno 500 años- los usos deben condicionarse a que no se produzcan daños de consideración, correspondiendo, en todo caso, a la Administración competente en la resolución del expediente urbanístico, el establecimiento de las limitaciones de usos y condiciones a la edificación que estime pertinentes para evitar los daños antes referidos.
3. La pretendida ubicación de las "marinas" en las proximidades de los cauces de las ramblas, deberá condicionarse a que no haya lugar a ocupación del dominio público hidráulico, ni afección al régimen de corrientes, y a que dichas instalaciones no se sitúen dentro de zona inundable caracterizada en virtud de las excedencia de los valores admisibles de profundidad y calado como zona de inundación peligrosa".
- Mancomunidad de los Canales del Taibilla. Informa que los recursos disponibles no garantizan en el medio plazo el previsible incremento de la actual demanda, dadas las características de la actuación (previsión de 58.000 nuevos habitantes).
- Demarcación de Carreteras de Murcia. No se han contemplado las limitaciones a la propiedad que establecen la Ley y el Reglamento de Carreteras en la zona colindante al trazado previsto para la autopista Cartagena-Vera, en cuanto la AIR se delimita parcialmente con el trazado de aquélla. Debería establecerse, además, alguna zona de protección junto a la misma para evitar problemas de contaminación acústica o atmosférica en sus desarrollos urbanísticos.
- Dirección General de Aviación Civil. Indica que la ordenación no afecta a sus competencias.
- Ministerio de Ciencia y Tecnología. Realiza consideraciones generales sobre la normativa aplicable en materia de telecomunicaciones que debe respetarse en la ordenación territorial y urbanística.
B) Por lo que se refiere a las alegaciones presentadas al amparo del trámite de información pública, vienen relacionadas en los folios 104 a 132 del expediente. En síntesis, las de carácter global sobre la AIR pueden resumirse así:
- No consta que se haya realizado un estudio profundo y pormenorizado de la realidad física y económica de la zona afectada, pues frente a la pretendida vocación turística que se afirma, tiene valores agrícolas y ambientales muy importantes y rentables, con instalaciones para reforzar el suministro de agua (desaladora promovida por la Comunidad de Regantes de Marina de Cope declarada de interés general en el BOE de 30-12-00 y para la que la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente ha concedido subvención del 40% de su coste, por Resolución de 7 de marzo de 2002), formulando dicha Comunidad y organizaciones agrarias su oposición a la reconversión del uso agrícola propio de la zona en otro turístico, alegando, incluso, que ello supone la vulneración de su derecho al trabajo.
- La AIR reúne todos los elementos negativos de las actuaciones litorales exclusivistas, con el agravante de ocupar áreas de agricultura tradicional que, en buena práctica territorial, debieran ser objeto de apoyo para su mantenimiento como espacios rurales-litorales excluidos de la ocupación turística. No se entiende la calificación de "actuaciones emblemáticas dirigidas por el sector público", dado que las iniciativas e inversiones públicas en torno a las mismas tienen por objetivo final promover grandes beneficios estrictamente privados. La Ley regional del Suelo no incluye -ni puede hacerlo- este tipo de actuaciones entre sus funciones y objetivos.
- En relación con la AIR en la Marina de Cope, hay que destacar la existencia de raras formaciones de azofaifo (Ziziphus lotus) y Periploca. Se trata de un hábitat muy raro y de conservación prioritaria en la Unión Europea que está insuficientemente protegido con la actual red de Lugares de Importancia Comunitaria, por lo que resulta de la máxima importancia mantener el hábitat existente de esta especie, al cual la Marina de Cope contribuye significativamente. La AIR proyectada en esta zona es totalmente incompatible con la conservación de dicho hábitat prioritario. A todo ello habría que añadir que constituye hábitat de Tortuga Mora.
- Son igualmente muy relevantes los valores geomorfológicos y paleogeográficos (playas y dunas fósiles eutirrenienses) de esta zona, valores que quedarían seriamente desvalorizados tras la ejecución de una Actuación que prevé construir en la zona viviendas para unas 58.000 personas. A todo ello hay que añadir el impacto directo que sobre la línea de costa, de gran valor naturalístico, ecológico, geomorfológico y paleogeográfico, supondría la presión de varias decenas de miles de turistas. Esta presión, que difícilmente admite medidas correctoras, supondría la destrucción irreversible a corto plazo de los singulares valores de la línea costera de la Marina de Cope.
- Parte del ámbito de la AIR proviene de la desprotección del Parque de Calnegre-Cabo Cope operada por la Disposición Adicional Octava LSMU, recurrida ante el Tribunal Constitucional, por lo que debe quedar exento de actuaciones de cualquier naturaleza no previstas en el status de protección anterior de ese suelo, a fin de preservarlo ante una posible sentencia que anule la desprotección realizada.
- En la franja costera considerada como suelo de protección paisajística se pretende construir una marina interior aprovechando y ensanchando el cauce de las ramblas como canal de acceso a la marina, resultando incompatible dicha actuación con el status del suelo, y contradictorio con lo dispuesto en el Estudio Bases para el Plan Regional de Instalaciones para la Náutica Deportiva, que establece que "Las ramblas y torrentes constituyen los principales agentes aportadores de áridos a las playas, y sus desembocaduras puntos de riesgo en momentos de avenida. Cualquier interferencia en la dinámica de evacuación de áridos hacia el mar contribuiría de forma importante a la regresión de las playas adyacentes. Por otra parte la localización de instalaciones náuticas en las proximidades de la desembocadura de las ramblas y torrentes podría impactarlas negativamente en episodios de grandes avenidas".
- Los intereses agrícolas deben tenerse más en cuenta, ya que son los que mayoritariamente aportan el suelo para las actuaciones previstas, buscando la concertación y la participación de los sectores implicados, evitando la expropiación y favoreciendo la participación de los propietarios en el cambio de modelo como actores fundamentales, adoptando medidas de formación que les permita su incorporación activa en el traspaso del modelo agrícola al turístico, si es el caso. A tal efecto, deben incluirse en la AIR las bases de los concursos para la gestión de la Actuación.
Por su parte, las alegaciones de carácter particular se dirigen principalmente a cuestionar el valor paisajístico de determinadas zonas que, dedicadas a explotación agrícola, están calificadas en la propuesta de AIR como zonas de protección paisajística. Además, se cuestiona la justificación de la anchura -100 metros- de la franja destinada a suelo de protección de cauces.
OCTAVO.- Solicitado al órgano ambiental regional el informe específico previsto en el artículo 45.2 LSMU, la Secretaría Sectorial de Agua y Medio Ambiente contesta en escrito de 1 de octubre de 2002 que no procede pronunciarse sobre la AIR en tanto está tramitándose la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de las DOT y del POT en que aquélla se basa, si bien apunta algunas consideraciones de orden general sobre la necesaria observancia, por las figuras de planeamiento que desarrollen las DOT y por los proyectos de infraestructuras derivados de ellas, de lo dispuesto en la normativa ambiental que cita.
NOVENO.- En informe de 14 de enero de 2003 (f. 136 a 165), la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas analiza pormenorizadamente las alegaciones e informes institucionales presentados, acogiendo o desechando, según los casos, lo propuesto en los mismos, mediante observaciones de diversa índole que se comentarán en las Consideraciones de este Dictamen.
DÉCIMO.- Solicitado informe a la Secretaría Sectorial de Agua y Medio Ambiente sobre la exacta delimitación del Lugar de Interés Comunitario (LIC) de Cabo Cope, la Dirección General del Medio Ambiente lo emite el 20 de diciembre de 2000, adjuntando al mismo planos de ajuste a detalle, con delimitación pormenorizada, tanto de dicho LIC como del de Calnegre, correspondientes, según indica, al Acuerdo del Consejo de Gobierno publicado en el BORM de 5 de agosto de 2000.
DECIMOPRIMERO.- En sesión de 21 de enero de 2003, el Consejo Social de Política Territorial informó favorablemente la propuesta de AIR que le fue presentada por la Consejería consultante y que, según se índica en el acta de dicha sesión, había incorporado algunas modificaciones respecto de la que fue objeto de aprobación inicial, a la vista de los informes y alegaciones presentados desde entonces.
DECIMOSEGUNDO.- Solicitado el informe preceptivo, previo a la aprobación definitiva de la AIR, a que se refiere el artículo 117.2 LC, la Dirección General de Costas, a la vista de la propuesta de ordenación remitida (documento fechado en enero de 2003, según indica), lo emite en fecha 2 de abril de 2003, del que se destaca lo siguiente:
"1. Entre las modificaciones que introduce el documento presentado respecto al que fue objeto del informe anterior, se encuentra la incorporación al texto del apartado 4.4 denominado "Dominio público y servidumbres" que hace referencia a la necesidad de recoger en el planeamiento de desarrollo los terrenos de dominio público y sus zonas de servidumbre, en las que los usos serán compatibles con los criterios de protección que establezcan las correspondientes legislaciones sectoriales. Se incorpora asimismo un plano denominado "Servidumbres" en el que, con la precisión que permite su escala 1:25000, se refleja la franja costera identificada como servidumbre de "costas (100m.)", incluida casi en su totalidad en el suelo de protección paisajística delimitado por las Directrices y POT del Litoral que figura en el plano correspondiente al ámbito de la Actuación.
El nivel de definición de estas determinaciones, que dejan constancia de las afecciones derivadas de la legislación de costas, se considera aceptable atendiendo al contenido del documento que se desarrollará posteriormente con el detalle necesario a través de Planes Parciales y Especiales.
2. El documento mantiene (apartado 3.2) la relación de usos e instalaciones previstas (a concretar posteriormente), entre las que menciona la construcción de una marina interior y otras actuaciones con incidencia en el dominio público marítimo-terrestre. El apartado 3.1 concreta la situación de la marina al sur del ámbito, entre el LIC de Cabo Cope y la rambla de Los Pinares y la superficie aproximada de la lámina de agua en 25 hectáreas. El apartado 3.4 que se ha modificado indica únicamente que su localización responderá a características topográficas y geológicas adecuadas.
La actual falta de los datos necesarios y concreción de las propuestas que requerirán tramitarse conforme establece la Ley de Costas, impide en este momento el pronunciamiento de este Departamento sobre su viabilidad, debiéndose entender con carácter indicativo.
(...)
Por lo anteriormente expuesto, esta Dirección General considera la Actuación de Interés Regional compatible con las disposiciones de la Ley de Costas en las condiciones señaladas en el presente informe, no pudiéndose entender favorable el pronunciamiento sobre la implantación en su ámbito de una marina interior o cualquier otra instalación que afecte al dominio público marítimo-terrestre, tal y como se ha indicado en el punto 2º del presente escrito".
DECIMOTERCERO.- Mediante escrito de 6 de abril de 2003, el Consejero consultante solicita a la Dirección de los Servicios Jurídicos un informe sobre la preceptividad de la consulta al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CES) y a este Consejo Jurídico en relación con diversos instrumentos de ordenación territorial que tramita, entre ellos la AIR objeto del presente Dictamen. Dicho informe, emitido el 16 de mayo siguiente, tras poner de manifiesto el carácter no pacífico de la cuestión, tanto doctrinal como jurisprudencialmente, sugiere que se consulte al respecto a este Consejo Jurídico.
DECIMOCUARTO.- Solicitado informe al CES, es emitido el 22 de octubre de 2003, del que merecen destacarse las siguientes consideraciones:
"La tutela pública y los parámetros generales diseñados para la Actuación de Interés Regional de la Marina de Cope aseguran en gran medida, junto con el condicionado ambiental, en opinión del Consejo Económico y Social, la adecuación general de la actuación desde el punto de vista urbanístico, garantizando de este modo un diseño y una ejecución que supere los problemas diagnosticados con carácter general para los desarrollos inmobiliarios-residenciales (no turísticos) que han proliferado en todo el litoral regional en los últimos treinta años.
(...)
Actualmente, y en constante crecimiento en la última década, los cultivos agrícolas intensivos protagonizan el paisaje, la economía y la estructura social de la Marina de Cope, con la excepción de la franja más próxima a la costa, donde se encuentran valores ecológicos y ambientales prioritarios además del Dominio Público Marítimo Terrestre y la servidumbre de protección de 100 metros de la Ley de Costas.
Tal y como se ha señalado con anterioridad, las DPOL excluyen de los suelos de protección agrícola todos aquellos que no se incluyen en el ámbito del postrasvase Tajo-Segura, por regarse con otros recursos, a pesar de que estas superficies también están reconocidas por el Plan Hidrológico de la Cuenca del Segura y, por ende, por el Plan Hidrológico Nacional, siendo objeto de constante preocupación por parte de las Administraciones Regional (Consejería competente en materia de Agricultura) y Central (Ministerio de Agricultura, Confederación Hidrográfica del Segura), al objeto de satisfacer sus demandas hídricas, con frecuencia muy limitadas y superiores a las disponibilidades reales.
Esta resistencia a admitir el valor económico y social de los regadíos intensivos del Litoral Sur-Occidental alcanza su cúspide en una afirmación contenida en el expediente y que este Consejo no puede sino lamentar. En efecto, se afirma, de una manera absolutamente gratuita, que la sustitución puntual de la actividad agrícola por la actividad turística supone en sí misma el paso hacia un modelo de desarrollo más sostenible (informe de 27 de junio de 2002). Además de encontrarse en esta expresión una confrontación agricultura-turismo improcedente, no es cierto en modo alguno que una actividad turística sea en todo momento y circunstancias más sostenible que la agricultura. Ello dependerá obviamente del desarrollo concreto (turístico y agrícola, pero también industrial, de servicios, etc.) de que se trate, y de la aplicación en cada caso de los principios del desarrollo sostenible.
Por otra parte, de acuerdo con el pronunciamiento de la Mancomunidad de Canales del Taibilla, el abastecimiento de agua potable a la población del nuevo asentamiento urbano en la Marina de Cope (y, en su caso, en Covaticas) no ha podido ser plenamente determinado en sus características.
En opinión del Consejo, como ya ha sido resaltado, una cuestión tan sensible como la justificación detallada del abastecimiento en Marina de Cope debía haber sido objeto de un tratamiento técnico mucho más amplio y detallado, sin perjuicio de que la ejecución de las nuevas desaladoras de la Mancomunidad y su prevista ampliación garantizarán, en términos generales, la demanda prevista en la planificación hidrológica.
En particular, sería muy conveniente que con anterioridad a la declaración del Interés Regional de la Actuación en Marina de Cope, se solventaran las cuestiones técnicas solicitadas por la Mancomunidad en su informe, en relación a las previsiones de ampliación del ramal de Águilas al objeto de garantizar el nuevo suministro urbano planificado.
Tampoco parece haber quedado justificado, en opinión de esta Institución, el origen de los recursos que se dispondrán para el riego de los nuevos campos de golf, en número total de 5, más allá de las menciones genéricas al uso de aguas residuales depuradas y de aguas desaladas.
Por otra parte, la AIR supone en la práctica la planificación de una nueva ciudad de 60.000 habitantes en su máxima ocupación. De este modo, es previsible que el nuevo sistema urbano supere por tanto en entidad a la propia capital municipal aguileña, con la cual inevitablemente establecerá las más estrechas relaciones dada su cercanía y sin perjuicio de la capitalidad comarcal indudable de Lorca.
Se echa pues en falta en el expediente alguna previsión de las nuevas necesidades de orden social que requerirá, tanto en su ejecución como en su explotación, este inmenso complejo urbanístico.
(...)
Por otra parte, el Consejo Económico y Social considera que habría sido conveniente que la AIR hubiera tramitado su correspondiente Evaluación de Impacto Ambiental, incluso teniendo en cuenta que la Ley regional del Suelo la excluye de los supuestos de instrumentos de ordenación territorial que deben tramitar dicho procedimiento. Y ello sobre todo por razones de oportunidad técnica, aprovechando la tramitación sustantiva conjunta con las DPOL (sí sometidas a este procedimiento ambiental preventivo), sin ignorar que existen también argumentos de índole jurídica para pensar, según la más reciente doctrina, que la exención apriorística que hace la ley regional del Suelo a este respecto puede plantear incoherencias con la normativa europea en la materia.
(...)
En relación con las consideraciones realizadas por la Confederación Hidrográfica del Segura sobre la marina interior prevista en la AIR, el CESRM quiere señalar, sin perjuicio del Estudio Impacto Ambiental al que deberá someterse el Proyecto en el que se deberán contemplar diversas alternativas de ubicación, que aunque no se encuentra grafiada, sí se ubica en el texto con cierta precisión (entre el LIC de Cabo Cope y la rambla de Los Pinares), por lo que probablemente hubiera podido avanzarse algo más a la hora de aclarar las inquietudes expresadas por la Confederación, a saber, que la ubicación de dicha marina en las proximidades de los cauces de las ramblas no dé lugar a ocupación del Dominio Público Hidráulico, ni afección al régimen de corrientes, y que dicha actuación no se sitúe dentro de la zona inundable caracterizada en virtud de los valores admisibles de profundidad y calado como zona de inundación".
DECIMOQUINTO.- En informe de 18 de noviembre de 2003, la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas analiza lo dictaminado por el CES con observaciones que serán objeto de análisis en las Consideraciones del presente Dictamen.
DECIMOSEXTO.- Solicitado informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos, mediante oficio de 10 de diciembre de 2003 este centro directivo solicita a la Consejería que complete el expediente con la propuesta de Acuerdo que se pretenda elevar al Consejo de Gobierno, memoria económica, informe sobre el impacto por razón de género, e informe final de la Secretaría General de la Consejería, lo que es cumplimentado por ésta (añadiendo un informe de su Servicio Jurídico) con fecha 15 de diciembre siguiente.
DECIMOSÉPTIMO.- El 23 de diciembre de 2003 la citada Dirección General emite el informe interesado, realizando observaciones sobre la necesidad de justificación de algunos extremos de la ordenación propuesta, siendo contestadas por la Dirección General de Ordenación de Territorio y Costas en informe de 20 de enero de 2004.
DECIMOCTAVO.- Mediante oficio registrado en este Consejo Jurídico el 13 de febrero de 2004 el Consejero de Turismo y Ordenación del Territorio solicita nuestro Dictamen con carácter facultativo en relación con una Propuesta de Acuerdo a elevar al Consejo de Gobierno para "declarar una Actuación de Interés Regional, de carácter inmediato, en "La Marina de Cope" (OT 3/2002), cuyo contenido esencial y ámbito geográfico se inserta en el Anexo I, Memoria y en el Anexo II, Estudio de Impacto Territorial". A tal efecto, acompaña dichos Anexos, fechados en enero de 2004, así como versiones anteriores de los mismos, de fechas mayo y junio de 2002 y noviembre de 2003, así como el expediente tramitado, con su extracto e índice reglamentariamente exigidos.
DECIMONOVENO.- Con fecha 30 de abril de 2004, y con el objeto de complementar la documentación ya remitida, dicho Consejero remite a este Consejo Jurídico un documento denominado "Estudio de Conexión de Sistemas Generales de Infraestructuras para el Proyecto de AIR en Marina de Cope TTMM de Águilas y Lorca (Murcia)", fechado en octubre de 2003.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se solicita con carácter facultativo, al versar sobre una propuesta de declaración de una AIR formulada al amparo de lo previsto en los artículos 41 y 42.1, a) LSMU, que permite a la Administración Regional realizar directamente, de modo excepcional, la ordenación y gestión de zonas del territorio regional para facilitar el desarrollo económico y social de la Región, mediante actuaciones en materia de vivienda, actividades económicas, infraestructuras, dotaciones, equipamientos y servicios.
No obstante la invocación de tales preceptos como títulos jurídicos habilitantes de la propuesta, en las siguientes Consideraciones se razonará cómo el contenido de la ordenación que con ella se pretende aprobar no reúne las características necesarias para que la misma pueda ser encauzada al amparo del referido instrumento de ordenación territorial, debiendo ser consideradas como propias de un POT. Ello supondría, conforme con lo expresado en la Consideración Primera, 4, de nuestro Dictamen 46/2004, de 12 de mayo, sobre el Proyecto de DOT y POT del Litoral de la Región de Murcia, que las determinaciones de ordenación territorial incluidas en la propuesta que, eventualmente, tuvieran carácter "director" -en el sentido allí indicado- habrían de considerarse disposiciones de carácter general ejecutivas de la LSMU y, por tanto, respecto de ellas, sujetas a preceptivo Dictamen de este Consejo, ex artículo 12.5 de nuestra Ley reguladora. Puede anticiparse ya que, analizado el alcance de la ordenación propuesta, ésta tiene un marcado carácter operativo para la regulación de la política sectorial (turística) y urbanística de interés regional en el ámbito supramunicipal denominado "Marina de Cope", al amparo de lo previsto en los artículos 24 y 25, a) LSMU, por lo que no cabe diferir del carácter facultativo con que se formula la consulta.
SEGUNDA.- Sobre el contenido de la ordenación propuesta y su en- caje en los instrumentos de ordenación territorial regulados en la LSMU.
I.- Preliminar. Circunstancias condicionantes del presente Dictamen.
Como cuestión preliminar, el Consejo Jurídico ha de advertir que las Consideraciones que han de realizarse sobre la propuesta objeto del presente Dictamen están sustancialmente condicionadas por dos circunstancias existentes en el momento en que éste se emite: a) la no aprobación de las DOT a cuyo amparo se elabora y formula la indicada propuesta de AIR; y b) la tramitación de la Proposición 4, de modificación de la LSMU. En la medida en que, según razonaremos, la propuesta depende decisivamente de la aprobación de las referidas DOT y proposición legislativa, este Consejo ha de construir su Dictamen bajo la hipótesis de la eventual aprobación de tales instrumentos jurídicos en los términos que de ellos se conocen, en conjunción con lo informado en nuestro citado Dictamen 46/2004.
II.- Planteamiento de la cuestión.
Por evidentes razones de coherencia, es necesario partir de lo dictaminado por este Consejo con ocasión del examen del indicado Proyecto: "dicha AIR se plantea en desarrollo del Proyecto de DOT Y POT como señala el EIT (folio 67): "Básicamente consiste en la aplicación a un área más reducida de los criterios generales establecidos en las Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Litoral...".
A este respecto si bien en la Memoria se consignan razones que justifican establecer, desde el punto de vista regional, criterios de ordenación en el ámbito territorial afectado, sin embargo no ocurre lo mismo en lo que se refiere a utilizar de forma excepcional la AIR, en lugar de ir a la forma ordinaria de desarrollo a través del planeamiento territorial regional y urbanístico municipal, según recoge el artículo 41.2 de la Ley 1/2001, puesto que el modelo previsto para dicha zona objeto de la actuación (folios 59 y ss de la Memoria) puede ser desarrollado a través del POT, máxime cuando del expediente se desprende la conformidad de los Ayuntamientos afectados, lo que permitiría una actuación conjunta y consorciada de las Administraciones regional y municipales".
Igualmente, en dicho Dictamen señalamos que "como afirma el Tribunal Constitucional (sentencias números 27/1983 y 2491/1988), para determinar la naturaleza de la actuación administrativa no basta atender a su forma, sino que ha de acudirse a su contenido". Tal aseveración (que es, por otra parte, principio general de Derecho Administrativo español), aplicada al caso que nos ocupa, lleva consigo considerar que si la actuación que se pretende aprobar no reúne efectivamente los caracteres que se infieren de los preceptos incluídos en el Capítulo V del Título II LSMU para las AIR, interpretados en el contexto de la regulación que se establece sobre los demás instrumentos de ordenación territorial, no podrá afirmarse que se esté realmente ante una AIR, sino ante otros instrumentos de ordenación territorial, por más que, nominativamente, la ordenación pretendida se califique y se pretenda encauzar bajo el "nomen iuris" de AIR.
A tal efecto, el artículo 41 define y configura los requisitos para que una ordenación territorial pueda calificarse y encauzarse bajo la forma de este específico instrumento jurídico.
A este respecto, y para deslindar esta figura de los demás intrumentos de ordenación regulados en los Capítulos precedentes, el número 2 de dicho artículo resulta esencial, pues establece que "la actividad territorial y urbanística directa y propia de la Comunidad Autónoma de Murcia se podrá realizar de forma excepcional mediante las Actuaciones de Interés Regional, aunque la forma ordinaria será el desarrollo de planes y programas o el planeamiento urbanístico".
Así, las AIR sólo se explican si se está ante una actividad territorial y urbanística directa y propia de la Comunidad, lo que es determinante en la definición misma de este instrumento de ordenación y está intrínsecamente ligado al carácter excepcional que seguidamente le atribuye el precepto, por oposición a la forma "ordinaria" de actuación territorial autonómica, vía "planes y programas (es decir, los POT, Planes de Ordenación del Litoral y Programas de Actuación Territorial, regulados en la Ley) o el planeamiento urbanístico". Y para que pueda hablarse con propiedad de actuación territorial y urbanística directa y propia de la Administración regional es necesario que, efectivamente, el grado de ordenación que se pretenda aprobar sea de tal concreción que no necesite del planeamiento urbanístico para ser desarrollada; de otra forma no podrá hablarse de actuación urbanística directa, sino de actuación (ordenación) que necesitará de la interposición del planeamiento urbanístico municipal. Y, en tal caso, lo que habrá aprobado la Administración es un plan de los regulados en la LSMU (el que corresponda de acuerdo con el contenido de la ordenación), es decir, se habrá acudido a la forma ordinaria de intervención de la Administración regional en la ordenación territorial, necesitada de concreción mediante instrumentos de planeamiento urbanístico municipales.
Quiere decirse, pues, que son las mismas características de la ordenación pretendida (es decir, lo material) las que configuran y determinan el cauce o instrumento jurídico a emplear (lo formal), y no al revés. Y resulta obvio que el alcance o grado de concreción de la ordenación que pueda aprobar la Administración regional dependerá de las circunstancias de cada caso, a partir de las cuales habrá de determinarse el grado de intervención territorial que puede ser lícitamente desplegado por la Comunidad Autónoma y cuál ha de ser el margen de operatividad de las competencias urbanísticas municipales, pues el factor competencial es decisivo a este respecto. En este sentido, debe recordarse que "la multiplicidad de actuaciones que inciden en el territorio requiere la necesidad de articular mecanismos de coordinación y cooperación, pero no su incorporación automática a la competencia de ordenación del territorio, de manera que el competente en esta materia, al ejercer su actividad ordenadora, estableciendo los instrumentos de ordenación territorial, deberá respetar las competencias ajenas que tienen repercusión sobre el territorio, coordinándolas y armonizándolas desde el punto de vista de su proyección territorial" (SSTC 149/91 y 149/98, entre otras).
De este modo, cobra pleno sentido que la LSMU califique de excepcional la actividad territorial y urbanística "directa" de la Administración regional, pues excepcional es que esta Administración incida directamente sobre el territorio, es decir, sin utilizar ni los planes de ordenación territorial antes reseñados (en cuya naturaleza está el dejar un margen, más o menos amplio, a la ordenación municipal), ni el propio planeamiento urbanístico, en el que la Comunidad puede lícitamente incidir por la vía de incluir en el mismo (ya a la hora de su aprobación por la Consejería competente, ya a través de informes preceptivos, según el caso) las determinaciones supramunicipales derivadas del ejercicio de sus propias competencias.
Ese carácter "directo" de la ordenación realizada por una AIR es lo que justifica que su aprobación surta el contundente efecto de la modificación "automática" del planeamiento urbanístico municipal que establece el artículo 46.1 de la Ley; y tal automatismo (que no la mera prevalencia de la ordenación) sólo tiene sentido y justificación, jurídica y técnica, si la ordenación aprobada tiene el grado de detalle necesario para integrarse, sin necesidad de adaptaciones, en dicho planeamiento municipal. Sin embargo, si la ordenación territorial y urbanística no tiene ese grado de detalle, es lógico que la LSMU (como el resto de normativa autonómica de ordenación del territorio) no anude a tal aprobación el automatismo de que se habla, sino la necesidad de adaptación de dicho planeamiento municipal, fundada en el carácter prevalerte del instrumento autonómico. Prevalencia que, conviene aclarar, permite la ejecución directa de las determinaciones que tengan el grado de detalle necesario al efecto (o que se concreten, a su vez, en otros instrumentos de ordenación territorial posteriores), aun cuando no se haya aprobado la adaptación del planeamiento municipal.
III. Aplicación al caso objeto de Dictamen: examen de la ordenación propuesta.
Aplicado todo lo anterior al caso que nos ocupa, el tenor del propio documento de ordenación que se pretende aprobar confiesa su dependencia (y, además, esencial) del planeamiento urbanístico municipal. En efecto, si se examina el alcance de la ordenación pretendida, ésta consiste, como "novum" respecto de la ordenación establecida en el Proyecto de DOT y POT de las que el presente instrumento dice ser desarrollo, en la asignación al ámbito territorial delimitado en aquél (ajustado en detalle, tal y como prevé el artículo 37 de aquél, resultando de ello una superficie de 21.156.245 m2), de las siguientes determinaciones:
a) Distribución porcentual de usos globales en el ámbito de la ordenación:
-Sistemas generales: 20%.
-Uso deportivo: 25%.
-Uso turístico y residencial: 55%.
(Aplicando el índice de edificabilidad asignado en las DPOT, 0,14 m2/m2, resultan 2.961.874 m2 edificables).
b) Distribución de edificabilidades:
-Equipamientos: 10%.
-Establecimientos hoteleros: _ 35%.
-Uso residencial: _ 55%.
c) División del ámbito de actuación, excluidas las anteriores zonas, en cinco sectores, a efectos de su ordenación pormenorizada y gestión urbanística posterior (dos en el Municipio de Lorca y tres en el de Águilas).
d) Delimitación de una nueva zona de protección paisajística, en el extremo Norte del ámbito de la actuación, de unos 500.000 m2.
e) Calificación de las zonas de protección paisajística como sistemas generales, y adscripción de las mismas a los sectores de suelo urbanizable de la actuación, a los efectos de su valoración y obtención por el sistema de ocupación directa (no otra puede ser la finalidad de la adscripción sectorial de sistemas generales, ex artículos 61.2 y 102.1 y 3 LSMU).
f) Destino de las zonas de protección de cauces "para usos deportivos descubiertos o como Sistemas Generales incluídos en el sector".
g) Delimitación de las zonas de servidumbre por razón de carreteras, costas y línea eléctrica de alta tensión.
h) Señalamiento y localización de determinadas infraestructuras: vial de conexión con la proyectada Autopista Cartagena-Vera (0,75 km.), depósito central de agua (20.000 m3), conexión con la red de abastecimiento de agua del Taibilla Lorca-Águilas (D=1000 mm.), depuradora central (60.000 habitantes) y línea eléctrica de alta tensión (66 kv.).
i) Señalamiento de una marina interior, con localización genérica ("al Sur del ámbito, en la zona topográficamente más adecuada, entre el LIC de Cabo COPE y la Rambla de Los Pinares"), con una lámina de agua de 25 ha. aproximadamente, con capacidad para 1.500-2000 embarcaciones.
j) Señalamiento, sin localización, de una desaladora para abastecimiento de la población del ámbito, y de cinco campos de golf, regables con agua procedente de la depuradora prevista.
k) Delimitación de yacimientos arqueológicos y de un Bien de Interés Cultural, a los que les será de aplicación lo dispuesto en el artículo 47 del Proyecto de DPOL.
Como puede fácilmente advertirse, tales determinaciones no sólo no configuran una ordenación territorial y urbanística detallada que no necesite del planeamiento municipal secundario (antes al contrario, la ordenación se remite expresamente a tales instrumentos, Planes Parciales y Especiales, en el epígrafe 7 del Anexo I en que se contiene la ordenación objeto de Dictamen), sino que su desarrollo requeriría, incluso, del complemento previo y necesario del planeamiento urbanístico general, en la medida en que la pretendida AIR no sólo no localiza algunas de las indicadas infraestructuras (de carácter claramente estructurante, al menos la desaladora y la marina interior) sino tampoco el viario interior general intersectorial, igualmente estructurante de la ordenación prevista, y de neto carácter supramunicipal; determinaciones éstas, por cierto, que por tener dicho alcance podrían (y, en buena técnica jurídica, debían) haber sido incluidas en la propuesta objeto de Dictamen. Esta falta de concreción de la ordenación y de determinadas infraestructuras básicas del ámbito se ha proyectado en la ausencia de la evaluación económica de la pretendida AIR que exige el artículo 43 LSMU.
Estas características de la ordenación propuesta, justificada sin duda en la enorme extensión del ámbito de actuación, impide claramente que la Administración regional pueda acometer una actuación territorial y urbanística directa y propia, esto es, sin necesitar del complemento necesario del planeamiento urbanístico municipal de desarrollo; y ello no sólo por razones de conveniencia técnica, sino por estrictas razones de respeto al ámbito competencial propio de los Ayuntamientos, que se plasma, en este caso, en la ordenación urbanística pormenorizada del ámbito en cuestión. Y así lo ha entendido, correctamente, la Consejería consultante, que en repetidas ocasiones ha manifestado en el procedimiento su intención de ajustarse a un principio de "intervención mínima" en la ordenación del ámbito.
Así pues, es la misma magnitud de la actuación proyectada la que determina que la ordenación ahora pretendida necesite del planeamiento urbanístico municipal para su desarrollo y, por tanto, que no pueda hablarse de actuación directa en los términos y con el sentido que ha de deducirse de la configuración que la LSMU realiza de las AIR. Antes al contrario, como ya se apuntó, la ordenación prevista encaja plenamente en el ámbito y previsiones atribuidas a los POT por los artículos 24 y 25, a) LSMU, en la vertiente operativa que pueden tener dichos Planes. Así, se trata de realizar una ordenación de un ámbito subregional en el que la Comunidad Autónoma pretende plasmar un determinado modelo de su política sectorial turística para, según se afirma en el documento de ordenación (Anexo I) y en el Estudio de Impacto Territorial (EIT) tramitado al efecto, conseguir un desarrollo equilibrado y sostenible de dicho territorio. Es decir, justamente lo que constituye uno de los objetos propios de los POT a tenor de lo establecido en el citado artículo 25, a).
Como complemento de lo hasta aquí razonado, ha de resaltarse que el hecho de que las características de la actuación proyectada en este expediente impidan, por su magnitud, su encaje en la figura de la AIR tal y como esta excepcional vía de intervención autonómica viene configurada en la LSMU, no significa que no puedan existir otros supuestos que, por su singularidad y especificidad, sean encuadrables en el supuesto previsto en el artículo 42.1, a) de la Ley, pudiendo la Administración Regional aprobar, de modo verdaderamente excepcional, una ordenación no necesitada de planeamiento urbanístico municipal sin que ello implicara vulneración de las competencias locales. A tal efecto, resulta útil conectar el supuesto establecido en el citado artículo 41.2, a) con los contemplados en los artículos 51.1 de la Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja, y 62.3 de la Ley Foral 10/1994 de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra (hoy, el artículo 43.1, d) de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre), pues guarda con ellos una clara identidad de razón; preceptos que establecen el carácter pormenorizado de la ordenación que define a los instrumentos de ordenación equivalentes a las AIR contempladas en el artículo 42.1, a) LSMU.
IV. Consecuencias de la verdadera naturaleza jurídica de la ordenación proyectada: su eventual inclusión en el Proyecto de POT objeto del Dictamen 46/04.
A partir de lo expuesto, resulta obligado analizar qué consecuencias conlleva el hecho de que la ordenación propuesta como AIR deba ser encauzada bajo la figura de un POT, limitándonos, en este momento, a analizar la cuestión desde un punto de vista estrictamente procedimental, es decir, sin perjuicio de lo que en posteriores epígrafes se dirá sobre el fondo o contenido mismo de dicha ordenación.
En primer lugar, no parece discutible que, estando pendiente de aprobación el POT del Litoral y las mismas DOT a cuyo amparo se ha tramitado el presente procedimiento, la inserción en aquél de la ordenación aquí considerada aparece como la solución más coherente y lógica, si bien no habría obstáculo legal alguno para que se aprobara como POT posterior y complementario del anterior, de carácter específico para el ámbito de que se trata; antes al contrario, como indicamos en dicho Dictamen, "estaría plenamente justificado que las Directrices se hubieran desarrollado a través de distintos Planes de Ordenación Territorial, posibilidad prevista en el artículo 21.1, b) de la Ley 1/2001", ya fuera para el denominado litoral sur-occidental de la Región como para un concreto ámbito de este, máxime si es de las dimensiones y con el alcance que se pretende en el ámbito que aquí nos ocupa. Esta segunda posibilidad podría resultar conveniente si se estimara procedente aprobar el Proyecto DOT y POT ya dictaminado sin esperar a la tramitación complementaria que, como se analizará seguidamente, es necesario realizar en relación con la ordenación de que ahora se trata.
En efecto, aun cuando los trámites realizados al amparo del artículo 45 LSMU para las AIR son plenamente válidos a los efectos de la tramitación exigida para los POT por el artículo 29.2 (que reenvía al 22 LSMU), es decir, las consultas a los órganos consultivos de ordenación territorial, organismos públicos afectados y período de información pública, el hecho de que en el procedimiento de aprobación de las AIR no sea preceptiva la formulación de una Declaración de Impacto Ambiental (DIA), en cuanto este específico instrumento está excluido (Disposición Adicional Segunda 1, a) LSMU) del formal procedimiento de EIA, hace plantearse la necesidad de formular una DIA complementaria para la ordenación propia de la propuesta, ya que, como indicamos en el citado Dictamen, tal Declaración de Impacto es exigible en los supuestos de DOT y POT, culminando tal acto del órgano ambiental el procedimiento específico establecido a estos efectos por la Disposición Adicional Segunda, 2 LSMU.
A la vista de la ordenación que, como "novum" respecto a la sometida al citado procedimiento y consiguiente DIA, se contiene en la propuesta aquí dictaminada, cabe decir que incluye, sin lugar a dudas, determinaciones nuevas de indiscutible relevancia ambiental. A tal efecto, es preciso señalar, en primer lugar, que no puede considerarse que el órgano ambiental regional haya formulado realmente su parecer sobre las mismas en el trámite del "informe específico" previsto en el artículo 45 LSMU para las AIR pues, como indicamos en el Antecedente Octavo, el informe de la Secretaría Sectorial de Agua y Medio Ambiente de 1 de octubre de 2002 manifestó la improcedencia de pronunciarse sobre las determinaciones de la pretendida AIR, al estar pendiente de resolución el procedimiento de EIA de las DOT y POT en que aquélla se basaba (sin que, desde luego, las consideraciones generales sobre la necesidad de que se observase determinada normativa ambiental apuntadas en tal escrito puedan considerarse como un verdadero informe ambiental sobre la ordenación de que se trata). Asimismo, no consta que el órgano ambiental haya informado en el seno de la tramitación del EIT, elaborado por la Consejería consultante en cumplimiento del artículo 43 LSMU. Por lo que se refiere al mismo, cabe dudar seriamente de su suficiencia en lo que atañe a la evaluación del impacto ambiental que la prevista marina interior habría de tener sobre el entorno físico, muy en particular sobre el Lugar de Importancia Comunitario (LIC) "Franja litoral sumergida de la Región de Murcia" (código ES6200029). A tenor de los parámetros de localización geográfica establecidos en la propuesta (genéricos, si se quiere, pero determinantes para instrumentos posteriores, y de lógica inclusión en aquélla, en cuanto dicha infraestructura constituye uno de los "tres pilares básicos" de la actuación, definidores de su carácter turístico, según se expone en el Anexo I, pags. 19 y 20), dicha marina interior y su necesario canal de unión con el mar desembocaría o, al menos, lindaría, con el extremo Norte del citado LIC. Así se desprende de los planos 6 y 8 del estudio de conexión de sistemas generales reseñado en el Antecedente Decimonoveno y se refuerza con el hecho de que la ubicación de tal instalación estaría limitada, en lo que se refiere el extremo Norte del lugar previsto, por la zona de policía del cauce de la rambla de Los Pinares (mínimo 100 metros, más su posible ampliación por el Organismo de Cuenca conforme a lo establecido en la legislación de aguas) y, además, en su caso, por la zona inundable que complementariamente hubiese de fijar la Administración regional conforme a lo previsto en el artículo 26 del Proyecto de DOT dictaminado.
A lo anterior han de unirse otros factores concurrentes en la actuación que justifican la referida evaluación, a saber: a) los efectos derivados de la calificación para usos urbanísticos del espacio terrestre recayente, en parte, a dicha Franja Litoral Sumergida; b) la implantación de infraestructuras previstas para el servicio de la población con posible incidencia en el entorno de que se trata (singularmente, la planta desaladora en lo relativo al emisario marino de salmuera, la cual se prevé ubicar -según el estudio reseñado en el Antecedente Decimonoveno- cerca de dicha marina); y c) la específica verificación de la aptitud y suficiencia de la delimitación de la zona de protección paisajística costera como medida para asegurar una efectiva conexión ambiental entre el LIC de Calnegre y el de Cabo Cope, en cumplimiento de lo exigido por la DIA emitida para el Proyecto de DOT y POT ya dictaminado (condición B, 6) del Anexo de prescripciones técnicas publicado en el BORM de 20 de junio de 2003). Todo lo anterior justifica la necesidad de completar la evaluación contenida en el reseñado EIT, para así dar pleno cumplimiento a lo establecido en el artículo 6.3 del Real Decreto 1997/1995, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales, de la fauna y flora silvestres; precepto, no se olvide, que exige tal evaluación tanto a los planes como a los proyectos susceptibles de afectar a los LIC, sin perjuicio, claro está, de que dicha evaluación esté en directa proporción y condicionada al distinto nivel o grado de definición de las respectivas determinaciones, propio de la diferente naturaleza de unos y otros instrumentos jurídicos. Por ello, la indicada evaluación operará sin perjuicio de la que hubiera de realizarse respecto de las más concretas determinaciones que se establezcan en el eventual proyecto de ejecución y de la obtención, en su momento, de las autorizaciones sectoriales que procedan. No cabe duda de que el hecho de que los planes aparezcan frecuentemente como presupuestos habilitantes de posteriores proyectos de obras es lo que ha justificado la aprobación de la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, del Consejo de la Unión Europea, de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.
Una vez realizada la antedicha evaluación ambiental, menor relevancia jurídica tendría, a nuestro juicio, la cuestión relativa a la necesidad de que aquélla deba concluir con una formal DIA (complementaria así de la formulada en el procedimiento de las DOT y POT ya dictaminado), si bien no podría negarse el hecho de que la necesaria calificación jurídica de la ordenación propuesta como propia de un POT y no de una AIR sustentaría la preceptividad de dicha Declaración, en una aplicación rigurosa de la citada Disposición Adicional Segunda LSMU. A lo anterior ha de unirse el hecho de que la inexigibilidad de tramitar un formal procedimiento de EIA en la aprobación del posterior Programa de Actuación Territorial (que, como luego se dirá, debe complementar a la presente ordenación) está supeditada legalmente a que dicho Programa sea desarrollo de un POT sometido previamente a dicha formal EIA (no otra razón puede encontrarse en el artículo 35.4 de la Ley). Todo lo anterior nos lleva a aconsejar la formulación de dicha DIA, en evitación de un innecesario elemento de incertidumbre jurídica que perjudicaría el desarrollo de la ordenación que pudiera aprobarse.
TERCERA.- Sobre el fondo de la ordenación proyectada. Presupuestos y marco jurídico de aplicación a la propuesta objeto de Dictamen.
I.Incidencia de la Disposición Adicional Octava LSMU.
El análisis de las cuestiones sustantivas que plantea la ordenación pretendida, una vez determinado el cauce jurídico formal al que ésta debe ser reconducida, ha de partir de la necesaria remisión a lo expresado por este Consejo en el Dictamen 46/04 sobre el Proyecto de DOT en que se basa dicha ordenación, en el extremo relativo a la incidencia de la Disposición Adicional Octava LSMU sobre dicho instrumento de ordenación territorial y, en concreto, de la modificación de los espacios naturales protegidos establecidos en la Ley regional 4/1992, de 30 de julio, operada por la citada Disposición Adicional. Las observaciones realizadas en la Consideración Quinta, VI, de dicho Dictamen sobre la cautela y motivación que debe presidir la ordenación de los espacios afectados por dicho precepto y las eventuales consecuencias del pronunciamiento pendiente del Tribunal Constitucional, cobran singular relevancia en el caso que nos ocupa, pues la ordenación contenida en la propuesta incide sobre un ámbito territorial en el que se incluye, si no íntegramente (no se dispone de datos que permitan asegurarlo) sí, en todo caso, y por confrontación de los planos disponibles, de una parte muy sustancial del territorio del antiguo Parque Regional de Cabo Cope y Puntas de Calnegre, excluido de tal calificación por la citada Disposición Adicional.
No obstante, es claro que la tramitación simultánea de los procedimientos para la aprobación de las DOT y de la entonces calificada como AIR de Marina de Cope implica la decisión de la Consejería de asumir los riesgos jurídicos indicados en el referido Dictamen, opción plenamente lícita en la medida en que dicha Disposición está incorporada al ordenamiento jurídico regional y que constituye un "prius" del que este Consejo Jurídico ha de partir.
II. Fundamentos jurídicos de la ordenación proyectada. Las determinaciones del Proyecto de DOT del Litoral de la Región de Murcia en que se basa la ordenación proyectada.
A tenor de lo razonado en la precedente Consideración Segunda, resulta claro que las referencias a la AIR en la zona de Marina de Cope realizadas en la Memoria, Proyecto de Normativa y demás documentos de las DOT del Litoral, han de interpretarse en un sentido material y no formal, es decir, no referidas al específico instrumento de ordenación territorial AIR sino a una actuación ordenadora de un concreto ámbito, delimitado dentro del general de las DOT y POT en cuestión; actuación que se fundamenta, básicamente, en el ejercicio de las competencias regionales en materia de turismo y en el deseo de implantar en dicho ámbito un determinado modelo de política turística, cuya base estaría en lo establecido en el epígrafe 2.4.2 de la Memoria de dicho Proyecto de DOT. En la medida en que la ordenación aquí analizada se funda en tales previsiones, es necesario el contraste de uno y otro instrumento como punto de partida para el análisis posterior.
Así, del referido epígrafe 2.4.2 ha de destacarse lo siguiente:
"Las experiencias existentes se caracterizan por un desarrollo extensivo de segunda residencia, en ocasiones en enclaves naturales con un potencial turístico único, lo que no sólo provoca la banalización del propio desarrollo turístico sino incluso la degradación del propio recurso natural.
La inexistencia de una oferta turística de calidad, la acusada estacionalidad que conlleva el modelo de desarrollo urbanístico actual y la presencia de zonas vírgenes en el Mediterráneo con valores naturales susceptibles de protección crean la necesidad de la intervención pública para conseguir el mínimo impacto sobre dichos ecosistemas y lograr a la vez un modelo de desarrollo sostenible y de calidad. Se basa en los siguientes parámetros:
1. Deben ser actuaciones emblemáticas dirigidas por el sector público.
2. Las actuaciones deben ser integrales y respetuosas con el medio ambiente.
3. Deben potenciar el turismo de calidad en base a una oferta hotelera importante versus la oferta residencial vacacional actualmente existente en la zona, como una oferta complementaria que posibilite una utilización y explotación de los recursos a lo largo de todo el año.
Se apostará por la puesta en marcha de un tipo de alojamiento turístico de mínima densidad (establecimientos hoteleros y apartamentos turísticos) enfocado hacia segmentos de mercado de nivel adquisitivo alto, nacional e internacional, donde la oferta de ocio y salud, en un entorno natural, desempeñe el papel central y la razón de ser del viaje.
El desarrollo del resort prevendrá además impactos negativos, al dirigir los flujos de visitantes hacia el interior. El valor paisajístico y natural de la zona, invita a enfocar la actuación hacia desarrollos altamente cualificados.
La tematización del espacio será un objetivo de primera línea y vendrá dada, básicamente, por la nueva oferta complementaria. Considerando las tendencias de la demanda actual y futura, las carencias de la actual oferta complementaria del litoral de la Región de Murcia, y las oportunidades que este espacio brinda se propone basar la actuación en tres pilares: golf, marina interior y deportes al aire libre, integrados en un entorno natural de costa.
El Modelo de Desarrollo Urbanístico que se planteará para este nuevo espacio se encuentra a mitad de camino entre la fórmula del resort autónomo y el espacio residencial turístico abierto. Esta solución mixta permitiría adaptar los nuevos desarrollos al marco espacial del entorno mediterráneo en el que tiene lugar, fijar población estable en este espacio de nueva creación y contribuir a la rentabilidad de las inversiones iniciales. Las grandes infraestructuras hoteleras se compaginarán así con importantes equipamientos deportivos, comerciales, sanitarios, educativos y de ocio así como con espacios residenciales integrados en la trama urbana".
Como se advierte sin dificultad, la justificación de esta clase de actuaciones tiene su fundamento jurídico primario en la competencia regional en materia de turismo. A partir de ello, la justificación del modelo y los parámetros de ordenación a establecer en las zonas elegidas se asienta en tres circunstancias que se consideran relevantes: a) la inexistencia de una oferta turística regional de calidad; b) la acusada estacionalidad que conlleva el modelo de desarrollo actual y su consiguiente "banalización"; c) la degradación del recurso natural operada por el modelo y los parámetros de densidad urbanística intensiva y de segunda residencia existente en determinadas zonas del litoral de la Región.
A la vista de lo anterior y de la documentación que se ha remitido a este Consejo, se concluye que la Consejería ha considerado que la expresión de tales circunstancias, en cuanto se trata de fines y objetivos de reordenación y promoción turística que, con toda licitud, puede perseguir, justifican suficientemente la ordenación propuesta. Sin embargo, no puede confundirse la expresión de tales fines u objetivos, conformadores de una determinada opción de política sectorial -en este caso turística-, que cabe calificar como los "motivos" o la "causa" (en su sentido técnico-jurídico) que sustenta la política en cuestión, con la motivación o justificación que, en detalle, es necesario introducir como soporte jurídico suficiente de las concretas determinaciones con las que tales fines u objetivos son plasmados en el territorio. Tal distinción viene reflejada, por lo demás, en el artículo 26.1 LSMU, relativo a los POT, al identificar, de un lado, la "definición de objetivos y criterios de ordenación e intervención" (letra c) y, de otro, la "justificación de las propuestas establecidas y de su incidencia territorial, ambiental, social (aspecto éste especialmente relevante en el caso), cultural y de patrimonio histórico" (letra d).
En este sentido, en la documentación remitida se observa un cierto déficit de motivación, en la medida en que, frente a las considerables alegaciones del sector de población afectado por la drástica reconversión del carácter agrícola de la zona (especialmente la correspondiente al término municipal de Águilas) en el uso urbanístico pretendido con la ordenación, y frente a las alegaciones sobre la existencia de específicos valores ambientales y hábitats naturales en la zona (alegaciones resumidas en el Antecedente Séptimo, B), la contestación a las mismas se ha fundado, esencialmente, en la expresión de los fines y objetivos perseguidos con la opción territorial formulada, con menoscabo de la "justificación", en sentido estricto y previos los estudios necesarios, de las determinaciones en que se plasma dicha opción.
A título de ejemplo de lo indicado, es obligado recordar lo expresado en el Dictamen 46/04 emitido sobre el Proyecto de DOT y POT pues, aun tratándose entonces de consideraciones generales referidas al ámbito global de dicho instrumento de ordenación, son plena e incluso específicamente aplicables al caso que nos ocupa.
Así, de una parte, la falta de constancia de los estudios realizados por el órgano ambiental en el seno del procedimiento de EIA, (Consideración Segunda, 2, párrafo cuarto y Conclusión Cuarta), proyectadas aquí, además, en el EIT específicamente tramitado, no sólo tiene la relevancia jurídico-formal a que nos hemos referido en la Consideración anterior, sino que tiene un claro efecto negativo a la hora de sustentar las afirmaciones relativas al respeto de los valores naturales del ámbito ordenado y que constituyen uno de los confesados criterios rectores de la actuación, además de ser, claro está, una exigencia de la normativa comunitaria, estatal y autonómica.
Asimismo, con ocasión del comentario al artículo 18 del Proyecto de DOT (suelo de protección agrícola), indicamos que "dichos valores no se ven plenamente protegidos en el Proyecto de DOT y POT al acoger un criterio muy restrictivo en relación con la definición y delimitación del suelo de protección agrícola, habiendo sido cuestionado por el titular de la Consejería de Agricultura y Medio ambiente (Antecedente Sexto) al poner de manifiesto que "se califican como suelo de protección agrícola, exclusivamente los regadíos del Campo de Cartagena, fundamentándolo en las fuertes inversiones realizadas tanto por los propietarios como por la Administración y la garantía de disponer de agua para riego. Exactamente, esas mismas circunstancias concurren en una notable superficie de regadío de los municipios de Águilas y Mazarrón, que cuentan con recursos hídricos asegurados (plantas desalinizadoras y aprovechamientos de aguas residuales depuradas), y con una alta productividad, que actualmente pueden superar a los regadíos del Campo de Cartagena". Aplicado al caso que nos ocupa, no aparece acreditado un suficiente análisis de los valores agrícolas de la zona, especialmente en lo que se refiere al término municipal de Águilas.
Por otra parte, en lo que atañe a las consideraciones realizadas en el citado epígrafe de la Memoria de las DOT respecto del carácter eminentemente turístico de la actuación, que se invocan como marco y justificación de las concretas determinaciones urbanísticas que configuran la ordenación proyectada, es necesario señalar que tal efecto habilitante dependerá de la cumplida justificación de la preeminencia o predominancia del carácter turístico de la ordenación. En este sentido, resulta indudable, pues así se confiesa tanto en la referida Memoria como en el Anexo I que configura la ordenación propuesta, que la marina interior y la edificabilidad destinada a uso turístico constituyen dos de los elementos esenciales de la definición del carácter turístico de la actuación. A estos efectos, no puede obviarse, por un lado, que la implantación de la referida infraestructura no cuenta con una evaluación ambiental favorable, en cuanto a la definición apropiada al presente instrumento, en los términos expuestos en la Consideración precedente; de otro, que la asignación de un porcentaje del 35% para establecimientos hoteleros (alojamientos turísticos en general) frente al 55% asignado al uso residencial, aun con posible variación de los mismos (según se infiere de los signos _ empleados al respecto en el epígrafe 4, 1 del Anexo I citado), impide considerar que dicho uso turístico sea el predominante, ni siquiera que esté, al menos, en sustancial paridad con el residencial. Además, tampoco ayuda a estos fines el que no conste justificado en qué medida la indicada distribución de usos edificatorios es necesaria para "contribuir a la rentabilidad de las inversiones iniciales", afirmación esta demasiado genérica y que, desde luego, requeriría una mayor especificación con el objeto de definir los parámetros de la ordenación.
Todo lo anterior difumina el carácter turístico de la actuación y plantea un desajuste con el Proyecto de DOT en que se funda, lo que podría considerarse contradictorio con lo dispuesto en un instrumento de rango superior.
A tal efecto, el Consejo Jurídico ha de recordar que la validez jurídica de las decisiones que, como es el caso, tienen un importante carácter discrecional, en cuanto que su contenido no está pormenorizado y concretamente predeterminado por el ordenamiento jurídico, depende, entre otros factores de fondo, de una muy cuidadosa y adecuada cumplimentación de las exigencias de motivación y justificación en cada caso exigibles, como requisito jurídico y técnico indispensable tanto para que la propia Administración disponga de los elementos de juicio suficientes para conocer el alcance de sus propuestas y pueda adoptar después fundadamente su decisión discrecional, como para posibilitar el control ciudadano y, en su caso, jurisdiccional de su actuación
CUARTA.- Sobre el desarrollo de la ordenación proyectada y su gestión.
I. Consideraciones generales.
Sin perjuicio de lo hasta aquí expuesto y de la reconsideración que pudiera realizarse de los términos en que viene planteada la ordenación, un análisis completo de las cuestiones que suscita la propuesta objeto de Dictamen requiere pronunciarse sobre el desarrollo de la ordenación que en su caso se aprobara.
A tal efecto, la inclusión de aquélla en el cauce o instrumento jurídico de ordenación territorial propio de un Plan de Ordenación Territorial de los regulados en el Capítulo III del Título II LSMU, configura el marco jurídico al que ha de atenerse el desarrollo de las determinaciones proyectadas, tanto en lo que se refiere a la concreción de la ordenación y a la programación temporal de su ejecución como a la ejecución misma, en los términos que a continuación se exponen.
A la vista de la regulación contenida en los artículos 26.2 y 3 y 27 LSMU, hay que concluir que los POT disponen de un cierto margen de operatividad a la hora de establecer y definir las determinaciones que, entrando dentro de la órbita competencial de la Administración regional, han de configurar la ordenación de que en cada caso se trate. Así, partiendo de una definición básica mínima de la estructura territorial del ámbito considerado, los POT pueden establecer determinaciones "con el grado de precisión suficiente para su aplicación directa o para su desarrollo por Programas de Actuación Territorial (PAT), según los casos".
Aplicado a la ordenación contenida en la propuesta, puede estimarse que, en su conjunto, las determinaciones que incorpora (reseñadas en la Consideración Segunda, II), configuran la estructura territorial mínimamente necesaria a estos concretos efectos, pero, a la vez, resulta preciso que sea completada mediante un PAT, dirigido, como prevé el artículo 32 a) LSMU, a "concretar las actuaciones de incidencia territorial previstas en los instrumentos de ordenación territorial de rango superior". Y ello porque la ordenación propuesta no localiza algunas infraestructuras básicas del territorio, como el sistema general viario del ámbito, ni las infraestructuras y redes generales de abastecimiento de agua, gas, electricidad, saneamiento, depuración, etc. A este respecto, la depuradora requerirá su definitiva concreción, en cuanto el Anexo I la localiza pegada a la costa, incluida en una zona de protección paisajística (la Demarcación de Costas indicó, incluso, que debían observarse las prescripciones de la legislación de costas, visto dicho emplazamiento), mientras que en el estudio de conexión de sistemas generales ya reseñado la ubica en un lugar distinto, fuera de aquella zona). Estudio, por cierto, que constituye la base del referido PAT, pues contiene tanto la localización de los indicados sistemas generales como la evaluación económica de la ejecución de las actuaciones previstas.
De este modo, la secuencia POT-PAT aparece como lógica a la hora de desarrollar las determinaciones del primero. Y, a su vez, dicho PAT, conforme a lo establecido en el artículo 34.1 LSMU, podrá desarrollarse: a) directamente, si así se quiere, en lo que afecta a los proyectos de ejecución de las infraestructuras básicas y sistemas generales del conjunto de la actuación (cuya aprobación implicará la declaración de utilidad pública e interés social a efectos expropiatorios), sin necesidad de esperar a la adaptación de los correspondientes Planes Generales Municipales de Ordenación Urbana, dada la prevalencia del PAT (arts. 19 y 34.3 LSMU); b) mediante los correspondientes instrumentos de planeamiento urbanístico de desarrollo (Planes Parciales), en lo que se refiere a lo que el citado artículo 34.1 denomina "actuaciones urbanísticas en sentido propio", esto es, la ordenación pormenorizada de los sectores que, al igual que su gestión, se enmarca, en principio, en el ámbito propio de la competencia urbanística municipal, sin perjuicio de los mecanismos de coordinación que se establezcan para asegurar la coherencia en el ámbito global de la actuación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Planes Parciales que, es conveniente recordar, pueden ser tramitados simultáneamente a la adaptación de los respectivos Planes Generales municipales a las previsiones del POT y PAT citados.
II. El ejercicio de las facultades de coordinación municipal y de impulso del proceso de transformación urbanística que puede ejercitar la Administración regional.
En directa conexión con lo anterior, es necesario realizar algunas consideraciones sobre la facultad coordinadora de la Administración regional en relación con el desarrollo de la actuación. Dicha coordinación, en cuanto implica un poder directivo del ente coordinador sobre los coordinados (frente a la voluntariedad inherente a la concertación interadministrativa y/o con particulares, ex artículos 57 LBRL y 158 LSMU), ha de plasmarse necesariamente en los instrumentos de ordenación del territorio que tratamos. Así, el citado artículo 59 LBRL, en su número 1, párrafo segundo, establece con carácter básico que las facultades autonómicas de coordinación municipal han de establecerse a través de los planes sectoriales (o de ordenación territorial, hay que entender) que aprueben dichas Administraciones regionales. Tal previsión enlaza directamente con la función coordinadora de la actividad urbanística municipal que el artículo 26.3 atribuye a los POT y, en su desarrollo o complemento, a los PAT. A estos efectos, en la medida en que tales criterios de coordinación no resultan necesarios para definir lo que hemos considerado el contenido mínimo de un POT (la estructura territorial básica del ámbito ordenado), aquéllos pueden incluirse en el referido PAT. Su eventual inclusión en la propuesta que nos ocupa, así como la localización de los sistemas generales no incluida en ésta, requeriría, en todo caso, la consulta previa a los Ayuntamientos afectados, pues así lo exigen tanto el citado artículo 59.1 LBRL como los preceptos de la LSMU reguladores de la tramitación de los POT.
Por lo que se refiere al alcance de la facultad coordinadora autonómica, aplicada al caso que nos ocupa, se proyecta en un doble plano. A nivel de planificación, habría de consistir en el establecimiento de criterios para conseguir la homogeneización y coherencia de la ordenación pormenorizada de los sectores, es decir, en el establecimiento de los criterios básicos que habrían de seguirse en la formulación (municipal o particular, ex artículo 127.1 LSMU) y aprobación de los correspondientes Planes Parciales. A nivel de programación temporal, en el establecimiento en el PAT, ex artículo 31 LSMU, de los plazos que (con el mayor o menor grado de precisión que convenga) hayan de observarse para la formulación y aprobación de dichos Planes, y también los relativos a la misma gestión urbanística si la Administración regional considera que el factor tiempo en el desarrollo de la transformación urbanística es un elemento de especial importancia en la consecución de los objetivos que con la ordenación se persigue (lo que no es dudoso en el caso que nos ocupa, en la medida en que la Consejería consultante pretendía viabilizar dicha transformación a través de la figura de una AIR de carácter inmediato).
Ahora bien, lo anterior no obsta al hecho de que, conforme con la LSMU, el sistema de gestión urbanística de concurrencia, regulado en sus artículos 186 y siguientes, que la propuesta califica como prioritario para la gestión de la actuación (pag. 41 del Anexo I), está supeditado a "circunstancias de urgencia, demanda de suelo o manifiesta inactividad de la iniciativa privada". Vistas las características de la actuación pretendida, no puede estimarse que concurran razonablemente los dos primeros supuestos, por lo que el acuerdo de adopción del sistema de concurrencia y la consiguiente formulación pública del Programa de Actuación urbanística (bien por el Ayuntamiento, o por éste y la Administración regional, en el caso de un eventual consorcio urbanístico interadministrativo), sólo procederá cuando transcurran los plazos fijados a la iniciativa privada para la presentación del correspondiente Programa de Actuación.
De este modo, el marco jurídico establecido en la LSMU permite armonizar el derecho de los particulares a la iniciativa de los procesos de gestión urbanística con el legítimo interés de las Administraciones públicas (en este caso, la autonómica) en promover la transformación urbanística del ámbito territorial de que se trate. Así, si bien se ha dicho que la función social de la propiedad permite a la Administración imponer la utilización de los terrenos de acuerdo con los intereses generales (estatales, autonómicos o municipales, según el caso), de modo que sea precisa su explotación (en este caso, urbanística) para la consecución de tales fines, no es menos cierto que tan intensa intervención del poder público en el ejercicio de las facultades inherentes al derecho de propiedad impone que, salvo en supuestos de urgencia justificadamente declarada, corresponde al propietario, en tanto tal, el derecho preferente a promover dicha explotación.
Obviamente, las precedentes consideraciones han de entenderse en todo caso sin perjuicio de la posibilidad de que se utilicen mecanismos de concertación interadministrativa y, en su caso, también con los propietarios afectados, que operarían siempre bajo el presupuesto esencial de la voluntariedad de las partes implicadas, plasmada en convenios y, en su caso, en consorcios urbanísticos, sujetos a los límites que respecto de tales instrumentos establece el ordenamiento jurídico.
QUINTA.- La calificación de las zonas de protección paisajística como sistemas generales y su consiguiente adscripción a los sectores de suelo urbanizable existentes en el ámbito de la ordenación propuesta, a los efectos de la obtención pública de aquéllos.
La determinación más importante sobre gestión urbanística que se contiene en la propuesta objeto de Dictamen es la referente a la calificación como sistemas generales, al servicio del ámbito ordenado, de los terrenos calificados como zonas de protección paisajística incluidos en el ámbito de actuación, que se corresponden con los así calificados por el Proyecto de DOT y POT ya dictaminado, más la adición de una porción de terreno, situada al Norte de dicho ámbito, de una superficie aproximada de 500.000 m2, sobre la que más adelante se incidirá. Además, la propuesta habilita (no establece directamente tal determinación) para que, en instrumentos posteriores, las zonas de protección de cauces (que coinciden exactamente con las delimitadas en el Proyecto de DOT y POT), puedan ser calificadas bien como sistemas generales de espacios libres, bien como equipamientos deportivos descubiertos (es decir, como dotaciones locales deportivas al servicio de un concreto sector).
La antedicha calificación de tales zonas de protección paisajística como sistemas generales tiene la declarada finalidad (pág. 27 del Anexo I) de que su titularidad pueda ser obtenida por la Administración por el sistema de ocupación directa previsto en el artículo 194.1 LSMU, es decir, mediante la "adscripción" o "vinculación" de tales zonas a sectores de suelo urbanizable en los que los propietarios de aquéllas podrán materializar el aprovechamiento que les corresponda en cuanto titulares de las mismas y, por tanto, sin coste para la Administración.
La obtención pública, por el indicado sistema de ocupación directa, de terrenos calificados por el planeamiento como sistemas generales (tanto de espacios libres como del resto de clases de sistemas generales definidos en el artículo 98, b, LSMU) está expresamente contemplada en el artículo 102 de la Ley. Ahora bien, la posibilidad de extender la calificación jurídica de sistema general de espacios libres a terrenos distintos de los parques y jardines públicos (que son, como se sabe, espacios libres urbanizados y destinados específicamente al esparcimiento de la población), carece en este momento de cobertura legal. Así se apuntaba ya en el Dictamen 46/04 al Proyecto de DOT y POT cuando indicábamos que "la recomendación de tipo general de que en los nuevos sectores urbanizables, colindantes con zonas afectadas por las categorías de Suelo de Protección Paisajística, Suelo de Protección Geomorfológico por pendientes y Suelo de Protección de Cauces se incluya una parte de estas como sistemas generales, adscritos con el objetivo de su incorporación al patrimonio público de suelo (sin perjuicio de ponderar su interés en alguna concreta actuación desde el punto de vista de la equidistribución de los beneficios y cargas entre los propietarios afectados), choca con las previsiones de la Ley 1/2001 en cuanto a la exigencia de su clasificación como suelo no urbanizable de protección específica (65.1 de la Ley 1/2001), habilitación en la que se ha basado la Administración regional para establecer las distintas categorías, pues no debemos confundir las categorías de suelo no urbanizable de protección específica con los sistemas generales determinantes del desarrollo previsto conforme a lo establecido en el artículo 98, b y 102 de la Ley 1/2001".
No obstante lo anterior, a la proyectada calificación como sistema general, como determinación vinculante de la propuesta (frente a lo que en el Proyecto de DOT es mera recomendación), no puede serle ajena el hecho de que la Proposición de Ley 4, de modificación de la LSMU, publicada en el Boletín Oficial de la Asamblea Regional de 17 de marzo de 2004, incluya una nueva redacción del vigente artículo 98, b), en la que se establece que se incluirán en el sistema general de espacios libres, además de los parques y jardines públicos,-"los espacios naturales que así se califiquen".
Tal circunstancia, unida al hecho, ya indicado en el referido Dictamen, de que en dicha Proposición se contemple un nuevo criterio para determinar la superficie máxima de sistemas generales que puede ser objeto de adscripción o vinculación al suelo urbanizable para su obtención sin coste para la Administración (Consideración Séptima, comentario al artículo 37 de dicha Normativa sobre la posible modificación del artículo 102.4 LSMU), introduce un importante factor de incertidumbre que condiciona necesariamente el análisis que ha de realizarse sobre estas determinaciones de gestión urbanística contenidas en la propuesta.
En cualquier caso, y sin perjuicio de que habrá de estarse a lo que resulte de la eventual aprobación de la referida proposición legal, es necesario poner de manifiesto que la calificación como sistemas generales de las referidas zonas de protección paisajística y, en su caso, de las de protección de cauces, y su consiguiente adscripción o vinculación a los sectores de suelo urbanizable, habría de estar supeditada a la previa adscripción y obtención, por el referido sistema de ocupación directa, de los terrenos destinados a los auténticos sistemas generales al servicio de la actuación, es decir, el sistema general viario (intersectorial), redes generales de abastecimiento de agua, gas, electricidad, de saneamiento y depuración, etc.; y ello porque no puede dudarse de que son éstos suelos los que, por estar efectivamente vinculados al servicio de la población del ámbito ordenado, está más justificada su obtención pública por el indicado sistema de ocupación directa (esto es, sin coste para la Administración), pues se trata de suelos en los que se ubicarán las infraestructuras públicas correspondientes. Así, en el caso que concretamente nos ocupa, carecería de justificación que las infraestructuras asentadas sobre dichos suelos fueran costeadas por los propietarios, ex artículo 18.3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones, y que, sin embargo, no soportaran el coste de dicho suelo porque, al adscribir como sistemas generales dichas zonas de protección paisajística (y su consiguiente obtención por ocupación directa), se agotara la superficie máxima permitida para que la Administración obtenga sin coste tales suelos. A este respecto, es necesario señalar que la inclusión en el ámbito de la actuación de una zona ubicada al Norte de la misma, de unos 500.000 m2, calificada de protección paisajística (y, consiguientemente, adscrita a los sectores de suelo urbanizable para su obtención por el indicado sistema de ocupación directa), carece de justificación, en cuanto tal paraje no tiene una vocación natural para integrarse en el desarrollo del global ámbito ordenado, que es el criterio que, conforme a consolidada jurisprudencia, ha regir a la hora de justificar la inclusión de los terrenos en un determinado ámbito de actuación urbanística. Así, la mera colindancia de dicha zona con el resto del ámbito no desvirtúa el hecho de estar funcionalmente desconectada del mismo. Aunque el Proyecto de DOT y POT incluye dicha zona en el ámbito de la actuación, el hecho de que tal previsión tenga mero carácter orientativo (art. 37) permitiría ahora su exclusión. Más allá de los valores ambientales que tal paraje pueda tener, de los que no se duda, su inclusión en el ámbito de la actuación resulta, como decimos, injustificada; y, en cualquier caso, su eventual inclusión no podría ir en detrimento de la previa adscripción de los suelos destinados a lo que constituye más propiamente sistemas generales al servicio del ámbito ordenado.
Hemos de advertir, además, la disparidad existente en el Anexo I entre lo consignado en las páginas 26 y 28, al referirse al porcentaje de superficie para sistemas generales, circunstancia que debería aclararse.
Finalmente, es necesario concluir indicando, en la línea de lo anteriormente apuntado, que el ajuste de la propuesta al régimen jurídico que, en materia de calificación y adscripción de sistemas generales, resulte de la eventual modificación de la LSMU, no ha de suponer una merma del objetivo establecido en el Proyecto de DOT, y en la presente actuación, sobre la implantación de un modelo de uso turístico y residencial de mínima densidad (efectiva) en los sectores urbanizables y de tipologías edificatorias adecuadas a dicho modelo.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- Las Consideraciones y Conclusiones del presente Dictamen están sustancialmente condicionadas por las circunstancias expuestas en su Consideración Segunda, I.
SEGUNDA.- La actuación que se pretende aprobar no reúne los caracteres que se infieren de los preceptos incluídos en el Capítulo V del Título II LSMU para las AIR, interpretados en el contexto de la regulación que se establece sobre los demás instrumentos de ordenación territorial, por lo que no puede afirmarse que se esté, realmente, ante una AIR, sino ante otro instrumento de ordenación territorial, por lo que, en nuestra opinión, la misma ha de encauzarse bajo la figura de un POT, no procediendo su aprobación como AIR, conforme a lo expresado en la Consideración Segunda, II y III de este Dictamen.
TERCERA.- Parecería propio que, estando pendiente de aprobación el POT del Litoral y las mismas DOT a cuyo amparo se ha tramitado el presente procedimiento, la inserción en aquél de la ordenación aquí considerada resulte la solución más coherente y lógica, si bien no habría obstáculo legal alguno para que se aprobara como POT posterior y complementario del anterior, de carácter específico para el ámbito de que se trata.
CUARTA.- A la vista de la ordenación que, como "novum" respecto a la que fue objeto de la DIA formulada en el procedimiento sobre las DPOT, se contiene en la propuesta aquí dictaminada, cabe decir que incluye, sin lugar a dudas, determinaciones nuevas de indiscutible relevancia ambiental. Es preciso realizar una evaluación ambiental de dichas determinaciones más específica que la realizada en el EIT tramitado, siendo aconsejable que dicha evaluación complementaria culminase con una DIA, por las razones expresadas en la Consideración Segunda, IV de este Dictamen.
QUINTA.- La tramitación simultánea de los procedimientos para la aprobación de las DOT y de la calificada como AIR de Marina de Cope, implica la decisión de la Consejería de asumir los riesgos jurídicos indicados en el Dictamen 46/04 sobre la aplicación de la Disposición Adicional Octava LSMU, si bien es una opción plenamente lícita en la medida en que dicha Disposición está incorporada al ordenamiento jurídico regional.
SEXTA.- A la vista de la documentación remitida, se observa un cierto déficit de motivación, en la medida en que, frente a las considerables alegaciones del sector de población afectado por la reconversión del carácter agrícola de la zona (especialmente la correspondiente al término municipal de Águilas) por el uso urbanístico pretendido con la ordenación, y frente a las alegaciones sobre la existencia de específicos valores ambientales y hábitats naturales, la contestación a las mismas se ha fundado, esencialmente, en la expresión de los fines y objetivos perseguidos con la opción territorial formulada, con menoscabo de la "justificación", en sentido estricto y previos los estudios necesarios, de las determinaciones en que se plasma dicha opción.
SÉPTIMA.- El carácter eminentemente turístico de la actuación, que se invoca como marco y justificación de la propuesta dictaminada, dependerá de la cumplida justificación de la preeminencia o predominancia del carácter turístico de las concretas determinaciones que configuran la ordenación, en los términos expresados en la Consideración Tercera, II.
OCTAVA.- Ha de tenerse en cuenta lo indicado en la Consideración Quinta en relación con la delimitación del ámbito de la actuación y con la calificación y adscripción de sistemas generales.
No obstante, V.E. resolverá.
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