Dictamen 96/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 96/05
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Turismo, Comercio y Consumo (2004-2007)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regulan los "Alojamientos Rurales" en la CARM.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. El Tribunal Constitucional, en Sentencia 125/1984, ya advierte que el reconocimiento de competencia exclusiva en materia de turismo a las Comunidades Autónomas no habilita cualquier regulación que afecte al turismo en todas sus manifestaciones. Así, junto a la competencia ordenadora del sector turístico que predomina en el desarrollo normativo contenido en el Proyecto, cabe adivinar en él preceptos que conllevan el ejercicio por la Comunidad Autónoma de otros títulos competenciales, quizás no tan expresos y evidentes, pero presentes. Es el caso de la defensa del consumidor y usuario, que el artículo 11.7 EAMU atribuye a la Comunidad Autónoma como materia sobre la que ostenta competencia para el desarrollo legislativo y ejecución, y que ampararía diversas precisiones contenidas en el Proyecto. Determinados extremos contenidos en el Proyecto (régimen de precios) remiten a otra competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma íntimamente imbricada con la actividad turística de alojamiento, la de comercio interior (artículo 10. Uno.34 EAMU), que también debería tener su reflejo en la Exposición de Motivos. Asimismo, de los contenidos normativos del Proyecto cabe destacar la existencia de una regulación de relaciones jurídico-privadas entre particulares, como son las que unen al usuario turístico y al titular del alojamiento rural, que obligan a analizar si la Comunidad Autónoma goza de competencia material para establecer su régimen, en tanto que de hacerlo podría invadir competencias estatales, concretamente las que el artículo 149.1.6ª y 8ª de la Constitución reserva en exclusiva al Estado en materia de legislación mercantil y civil.
2. El Alto Tribunal ha puesto reiteradamente de manifiesto lo inextricablemente unidos que se encuentran lo público y lo privado en una sociedad de mercado donde la actividad mercantil es disciplinada por normas pertenecientes tanto al ámbito del Derecho Privado como al Público (STC 37/1997), siendo preciso distinguir dos planos: a) el de la validez y eficacia inter privatos de las relaciones jurídicas derivadas de los contratos, que despliega sus efectos únicamente en el ámbito privado; y b) los requisitos de obligado cumplimiento para la obtención de los pertinentes permisos y autorizaciones, plano que opera en la esfera de relaciones Administración-administrado (STC 14/1998). En el mismo sentido, la STC 133/1997 manifiesta la necesidad de distinguir lo que es regulación inter privatos, que se encuadra en el artículo 149.1.6ª CE, y lo que atañe a la intervención de los poderes públicos en esas relaciones contractuales, cuyo encuadramiento competencial dependerá de la calificación a otorgar a la institución de que se trate, y que la STC 37/1997, identifica con las materias de comercio, defensa de los consumidores, seguros o cooperativas. Ahora bien, la aludida separación de planos público y privado, que propugna el Tribunal Constitucional, ha de realizarse atendiendo a determinados criterios que él mismo intenta apuntar, sin dejar de advertir la dificultad de la tarea y el carácter necesariamente casuístico de sus pronunciamientos. Así, la STC 88/1986 expresa que, de lo que verdaderamente se trata, es que las normas autonómicas no introduzcan un novum en el contenido contractual, o en otros términos, que no se introduzcan derechos ni obligaciones en el marco de las relaciones jurídico privadas. Asimismo, señala que la determinación de si un determinado requisito administrativo puede suponer en la práctica una regulación de actividades mercantiles, de carácter esencial y definidor de las mismas, exige remitirse, caso por caso, a la proporcionalidad entre la restricción administrativa que se introduce y el objetivo que persigue, el cual debe estar dentro de la competencia de la Comunidad Autónoma, como puede ser la protección de los consumidores.
3. De la jurisprudencia constitucional expuesta cabe deducir, por tanto, los siguientes criterios delimitadores de la competencia autonómica, para evitar invadir el ámbito estrictamente civil y mercantil que le es ajeno:
a) Carácter administrativo de las medidas. La regulación debe mantenerse en el ámbito de la relación jurídico pública que une a la Administración con el administrado. Ello permitirá fijar condiciones y requisitos a la actividad mercantil cuando éstos y aquéllas constituyan un presupuesto para la concesión de licencias y autorizaciones administrativas.
b) No afectación de la relación contractual inter privatos, mediante el establecimiento de condiciones que incidan sobre el contenido de los contratos, fijando condiciones generales de la contratación o modalidades de contratos, delimitando su contenido típico, generando nuevos derechos u obligaciones para las partes, estableciendo la forma en que nacen y se extinguen los derechos y las obligaciones de los empresarios o las condiciones de validez de los contratos privados.
c) Las medidas administrativas deben ser acordes a la finalidad perseguida, fundamentalmente la protección del consumidor o usuario, y deben respetar un principio de proporcionalidad con dicha finalidad.
4. Es doctrina consolidada del Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes 48 y 101/2003) que, cuando en las normas reglamentarias ejecutivas se opta por reproducir preceptos de la Ley objeto de desarrollo (lex repetita), además de dejar constancia de su origen mediante la cita del concreto artículo legal que lo contiene -siguiendo el modelo de conformidad con lo dispuesto en u otro similar-, debe efectuarse una trascripción literal del mismo en orden a evitar problemas hermenéuticos acerca del verdadero rango de la disposición.
5. El principio de legalidad imperante en el ámbito del Derecho sancionador impide, pues, que un Decreto tipifique como infracción administrativa conductas que no son contempladas como tales por la Ley. Y ello es precisamente lo que efectúa el Proyecto cuando convierte en infracción el incumplimiento de lo en él establecido. No obstante, en la medida en que numerosas prescripciones del futuro Decreto se contienen ya en la Ley de Turismo e, incluso, su contravención aparece tipificada como infracción en los artículos 62 a 64 de la misma Ley, el Proyecto debería remitirse a ella no sólo en cuanto a las sanciones, sino a todo el régimen sancionador.
6. La entrada en vigor de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, ha alterado sustancialmente el marco normativo de la potestad reglamentaria, pues ahora los artículos 38 y 52.1 del nuevo texto legal reconocen a los titulares de cada Departamento una potestad reglamentaria propia en las materias de ámbito interno del mismo y otra derivada por atribución expresa de esa potestad, o en las palabras de la misma Ley, los Consejeros podrán hacer uso de esa potestad cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal (artículo 52.1) o, según el artículo 38, cuando, por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida. Así pues, la previsión expresa del rango normativo necesario para poder efectuar la atribución de potestad reglamentaria veda al Consejo de Gobierno la posibilidad, reconocida hasta ahora, de efectuar una habilitación reglamentaria a los titulares de los Departamentos, pues por prescripción de la Ley 6/2004, aquélla sólo podrá efectuarla una Ley o norma de rango legal, no un Decreto.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El Proyecto de Decreto sometido a consulta fue objeto de Dictamen 12/2005 de este Consejo Jurídico, cuyos antecedentes procede dar por reproducidos en orden a evitar innecesarias reiteraciones. El referido Dictamen concluía declarando la necesidad de completar el expediente con los siguientes trámites de consulta y documentación:
- Consulta al Consejo Asesor Regional de Consumo o al conjunto de organizaciones de consumidores y usuarios.
- Consulta al Consejo Económico y Social o justificación de la no necesidad de su dictamen.
- Justificación de los requisitos técnicos de las dependencias y equipamientos de estos alojamientos.
Asimismo, el Dictamen señala que habría sido interesante dar audiencia a los colegios que aglutinan a los profesionales competentes para la redacción de los proyectos correspondientes.
SEGUNDO.- En relación con la consulta al Consejo Asesor Regional de Consumo, consta en el expediente el certificado emitido por su Secretario, con el visto bueno del Vicepresidente, acerca de la valoración favorable que a la Comisión de Trabajo de Códigos de Autorregulación y Proyectos Normativos merece el Proyecto. Según indica la propia certificación, dicha Comisión actúa por delegación del Consejo citado.
Asimismo, se adjunta copia del acta de la sesión de 7 de febrero de 2005, donde consta la valoración favorable al Proyecto.
TERCERO.- El Jefe de Servicio de Ordenación e Inspección de Turismo, elabora un documento denominado "justificación de los requisitos técnicos establecidos en el borrador de Proyecto de Decreto de Alojamientos Rurales". En él se indica que la normativa actualmente aplicable a los alojamientos rurales es el Decreto 79/1992, de 10 de septiembre, por el que se regula la actividad de alojamientos turísticos especiales en zonas de interior, careciendo dicha norma de prescripciones técnicas, lo que obliga a aplicar, por imperativo de su Disposición Final Primera, las contenidas en la Orden de 17 de enero de 1967, por la que se aprueba la ordenación de los apartamentos turísticos, bungalós y otros alojamientos similares de carácter turístico.
El sistema utilizado para efectuar la justificación técnica de las medidas contenidas en el Proyecto consiste en compararlas con las condiciones mínimas establecidas en la Orden de 1967. Así ocurre con los artículos 20 y 21 del Proyecto (medidas de las camas; superficies mínimas de baños, aseos y habitaciones; y altura de los techos). Respecto del artículo 26, se indica la homogeneidad de la superficie mínima exigida a los salones y comedores de las hospederías rurales con las establecidas para los hoteles de la categoría inferior. El resto de características técnicas, servicios básicos, equipamiento, etc., se justifican con la imprecisa consideración de ser "adecuadas para obtener unos alojamientos turísticos con una calidad mínima, exigida tanto por el sector como por los usuarios".
CUARTO.- Sometido el Proyecto de Decreto a la consideración de los Colegios Oficiales de Arquitectos, Ingenieros Industriales, y de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, todos ellos de la Región de Murcia, contestan el de Ingenieros Industriales, para manifestar de forma expresa su parecer favorable al futuro Decreto, y el de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, que formula las sugerencias que siguen:
"a) Documentación para autorización: El artículo 38 relaciona la documentación necesaria para autorización, clasificación, inscripción y apertura. En su apartado f) exige proyecto básico suscrito por técnico competente cuando sea exigible y en su defecto, relaciona una serie de planos y, en su apartado h) exige un listado de certificaciones. A fin de procurar una normalización en la documentación a presentar, sugerimos que en defecto del proyecto básico a que se refiere el apartado f) se requiera la presentación de una "documentación técnica" que recoja tanto los planos del mencionado apartado f) como los extremos a que se refiere el apartado h) del citado articulo 38.
b) Realización de inspecciones: El Borrador del Proyecto de Decreto no hace referencia a la posibilidad de que por esa Consejería se realicen inspecciones, sistemáticas o no, con el fin de comprobar el cumplimiento de las condiciones que en su día justificaron la autorización administrativa concedida. Sería necesario incluir esta referencia.
c) La autorización y su relación con las licencias municipales: Tampoco se indica si la autorización administrativa de esa Consejería es previa, simultánea o posterior a la licencia municipal de actividad o funcionamiento del establecimiento en cuestión".
QUINTO.- El 7 de marzo de 2005, el Secretario General de la Consejería consultante emite informe acerca de la cumplimentación de los trámites indicados por el Consejo Jurídico, remitiéndose, en lo concerniente a diversas consideraciones acerca de la no necesidad de someter dicho Proyecto al Consejo Económico y Social, a otro informe del mismo autor y fecha que consta en el expediente relativo al Proyecto de Decreto sobre Apartamentos Turísticos y Alojamientos Vacacionales.
El informe se acompaña de una certificación expedida por el Secretario del Consejo Asesor Regional de Turismo, en la que se hace constar la composición del referido órgano consultivo.
A la vista de los antecedentes expuestos procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen y procedimiento de elaboración.
Procede dar por reproducidas las consideraciones que, acerca de tales extremos, se efectuaron en el Dictamen 12/2005, si bien la Consejería consultante ha procedido a completar el expediente con las actuaciones indicadas en aquél, subsanando así los defectos de tramitación observados.
Ello no obstante, han de efectuarse las siguientes observaciones:
1. Acerca de la no necesidad del Dictamen del Consejo Económico y Social, tesis sostenida por la Secretaría General de la Consejería de Turismo, Comercio y Consumo en informe suscrito por su titular e incorporado al expediente del Proyecto de Decreto de Alojamientos Turísticos y Apartamentos Vacacionales, el Consejo Jurídico estima que no han sido despejadas las dudas sobre la innecesariedad del Dictamen del CES, conforme a las consideraciones que se efectúan en los Dictámenes 12/2005 y en el 85/2005, a las cuales nos remitimos.
2. Debe depurarse el expediente de aquellos documentos que, insertos en el procedimiento de elaboración de otros Proyectos de Decreto, tramitados simultáneamente por la Consejería consultante y que, por error, se han incluido entre la documentación que compone el expediente remitido para Dictamen.
3. Tras la formulación de observaciones durante el trámite de audiencia por parte del Colegio de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de la Región de Murcia, el Centro Directivo impulsor del Proyecto debió valorar dichas alegaciones para su inclusión en el texto o su rechazo. Ninguna de ambas actuaciones consta que se haya efectuado, aunque al parecer las sugerencias formuladas han sido desechadas, pues no ha sido sometido al Consejo Jurídico, un nuevo texto definitivo y autorizado. Por ello, cabe deducir que el texto que se eleva a este órgano es el mismo que fue objeto del Dictamen 12/2005, sin que haya sufrido variación como consecuencia del trámite de audiencia efectuado.
La omisión por parte de la Consejería de una valoración acerca de las alegaciones efectuadas por el Colegio Profesional, refleja una concepción meramente formal del trámite de audiencia que resulta inadmisible en tanto que ajena a la finalidad que el mismo persigue, cual es garantizar el mayor acierto del futuro Decreto, y contrasta con la actitud demostrada por el órgano impulsor de la norma durante la instrucción del procedimiento de elaboración del Proyecto en que se dio una amplia participación.
SEGUNDA.- Competencia material.
I. La competencia en materia de turismo.
El artículo 10.Uno.16 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU) atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de "promoción, fomento y ordenación del turismo en su ámbito territorial". Los aspectos promocionales y de fomento no son desarrollados en el Proyecto de Decreto sometido a consulta -únicamente el artículo 3.4 alude de forma genérica a dichas funciones-, que centra su regulación en la ordenación de una específica modalidad de servicio de alojamiento turístico, los alojamientos rurales (artículo 1 del Proyecto y 13.4 de la Ley 11/1997, de 12 de diciembre, de Turismo, en adelante LT). La condición turística de tales establecimientos fue ya puesta de manifiesto por el Consejo Jurídico en nuestro Dictamen 12/2005 al señalar que constituyen uno de los principales instrumentos operativos de las políticas de turismo rural, siendo los alojamientos rurales el principal y máximo exponente de aquéllas ante los usuarios turísticos, pues integran el primer vehículo para mostrarles de forma directa e inmediata los valores de calidad, de desarrollo sostenible y respeto al medio ambiente o de fomento del patrimonio histórico-artístico, que deben presidir las actividades turísticas en la Región, de conformidad con el Consejo Económico y Social y con las Directrices para la consecución del desarrollo sostenible de la Región de Murcia, contenidas en el Plan Estratégico de Desarrollo de la Región de Murcia para el sexenio 2000-2006. Resulta, pues, evidente que la regulación de un establecimiento determinado en la LT como alojamiento turístico, en ejercicio de una expresa habilitación contenida en dicha Ley, responde al ejercicio de las competencias regionales en materia de turismo.
Ahora bien, el Tribunal Constitucional, en Sentencia 125/1984, ya advierte que el reconocimiento de competencia exclusiva en materia de turismo a las Comunidades Autónomas no habilita cualquier regulación que afecte al turismo en todas sus manifestaciones. Así, junto a la competencia ordenadora del sector turístico que predomina en el desarrollo normativo contenido en el Proyecto, cabe adivinar en él preceptos que conllevan el ejercicio por la Comunidad Autónoma de otros títulos competenciales, quizás no tan expresos y evidentes, pero presentes. Es el caso de la defensa del consumidor y usuario, que el artículo 11.7 EAMU atribuye a la Comunidad Autónoma como materia sobre la que ostenta competencia para el desarrollo legislativo y ejecución, y que ampararía diversas precisiones contenidas en el Proyecto. Ya en el Dictamen 12/2005 afirma el Consejo Jurídico que el Proyecto aparece claramente imbricado con la materia de consumo cuando: a) impone a los huéspedes de los alojamientos rurales un catálogo de obligaciones que excede de las establecidas para los usuarios turísticos por la LT; b) regula cuestiones que inciden en la relación jurídico-privada que une al huésped con el titular del establecimiento; y c) plasma obligaciones directamente impuestas por la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia (LCU) en materia de información, facturas y hojas de reclamaciones. La constatación del ejercicio de las competencias en materia de consumo debe llevar aparejada su expresa mención en la Exposición de Motivos del Proyecto.
Determinados extremos contenidos en el Proyecto (régimen de precios) remiten a otra competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma íntimamente imbricada con la actividad turística de alojamiento, la de comercio interior (artículo 10. Uno.34 EAMU), que también debería tener su reflejo en la Exposición de Motivos.
Asimismo, de los contenidos normativos del Proyecto cabe destacar la existencia de una regulación de relaciones jurídico-privadas entre particulares, como son las que unen al usuario turístico y al titular del alojamiento rural, que obligan a analizar si la Comunidad Autónoma goza de competencia material para establecer su régimen, en tanto que de hacerlo podría invadir competencias estatales, concretamente las que el artículo 149.1.6ª y 8ª de la Constitución reserva en exclusiva al Estado en materia de legislación mercantil y civil.
II. El régimen sobre precio, reserva y fianza.
1) Contiene el artículo 10 del Proyecto diversas normas que, en tanto que afectan a la relación entre usuario turístico y titular del alojamiento rural, han de ser analizadas desde la óptica de los títulos competenciales que, para el establecimiento de tales determinaciones, se ejercitan, pues más allá de las competencias de ordenación del turismo y de defensa del consumidor que incumben a la Comunidad Autónoma, las previsiones sobre precio, reserva y fianza podrían invadir competencias estatales en materia de legislación civil y mercantil (artículo 149.1.6ª y 8ª CE), como ya advirtió en el trámite de audiencia la Escuela Universitaria de Turismo de Murcia.
En efecto, el referido artículo 10 establece contenidos puramente obligacionales, como ocurre con: a) el reconocimiento del derecho del titular a percibir el importe total del alojamiento en el momento de la ocupación; b) la posibilidad de establecer un anticipo en concepto de señal en el momento de efectuar la reserva y las cantidades que, como máximo, podrán exigirse en tal concepto; c) las cantidades que puede retener el titular del alojamiento como indemnización por la anulación de la reserva; y d) la posibilidad de establecer una fianza, la fijación del límite cuantitativo máximo de ésta y el régimen a que se sujeta. Estas previsiones, en tanto que definan derechos y obligaciones susceptibles de ser incorporadas a un contrato de naturaleza privada, estableciendo límites a los propios contenidos contractuales y a la voluntad de las partes, incidirían en el derecho privado de la contratación, invadiendo la competencia estatal en materia de legislación civil y mercantil. Procede, pues, dilucidar si ello es efectivamente así, para lo que previamente habrá que determinar el alcance de esta competencia, en relación a la sectorial de turismo invocada por la Consejería proponente, pero también conjugándola con la materia de defensa de los consumidores y usuarios.
2) El Tribunal Constitucional ha ido perfilando el alcance de la competencia estatal en materia civil y mercantil a través de sucesivos pronunciamientos. Así, en la STC 124/2003, manifiesta que "la competencia del Estado en el ámbito del Derecho mercantil y obligacional «ex» art. 149.1.6 y 8 CE incluye los ámbitos relativos a la capacidad para el ejercicio del comercio, a la creación y el régimen jurídico de los establecimientos mercantiles o la regulación de las condiciones generales de la contratación o de las modalidades contractuales, e igualmente la responsabilidad por los daños originados en la adquisición, utilización o disfrute por los consumidores de bienes, medios o servicios (SSTC 225/1993, F. 6)", lo que viene a completar el ámbito que para tal competencia había perfilado en la STC 37/1997, al decir que sólo las reglas de Derecho Privado quedarán comprendidas en la reserva a favor del Estado de la legislación mercantil (SSTC 37/1981 y 14/1986), incluyendo en ellas el establecimiento de las condiciones generales de la contratación, las modalidades de contratos (STC 71/1982), la delimitación de su contenido típico (STC 37/1981), de los derechos y obligaciones en el marco de las relaciones contractuales privadas (SSTC 88/1986 y 62/1991), la forma en que nacen y se extinguen los derechos y las obligaciones de los empresarios (SSTC 37/1981 y 88/1986), o las condiciones de validez de los contratos privados (STC 62/1991).
Asimismo, el Alto Tribunal ha puesto reiteradamente de manifiesto lo inextricablemente unidos que se encuentran lo público y lo privado en una sociedad de mercado donde la actividad mercantil es disciplinada por normas pertenecientes tanto al ámbito del Derecho Privado como al Público (STC 37/1997), siendo preciso distinguir dos planos: a) el de la validez y eficacia inter privatos de las relaciones jurídicas derivadas de los contratos, que despliega sus efectos únicamente en el ámbito privado; y b) los requisitos de obligado cumplimiento para la obtención de los pertinentes permisos y autorizaciones, plano que opera en la esfera de relaciones Administración-administrado (STC 14/1998). En el mismo sentido, la STC 133/1997 manifiesta la necesidad de distinguir lo que es regulación inter privatos, que se encuadra en el artículo 149.1.6ª CE, y lo que atañe a la intervención de los poderes públicos en esas relaciones contractuales, cuyo encuadramiento competencial dependerá de la calificación a otorgar a la institución de que se trate, y que la STC 37/1997, identifica con las materias de comercio, defensa de los consumidores, seguros o cooperativas.
Ahora bien, la aludida separación de planos público y privado, que propugna el Tribunal Constitucional, ha de realizarse atendiendo a determinados criterios que él mismo intenta apuntar, sin dejar de advertir la dificultad de la tarea y el carácter necesariamente casuístico de sus pronunciamientos. Así, la STC 88/1986 expresa que, de lo que verdaderamente se trata, es que las normas autonómicas no introduzcan un novum en el contenido contractual, o en otros términos, que no se introduzcan derechos ni obligaciones en el marco de las relaciones jurídico privadas. Asimismo, señala que la determinación de si un determinado requisito administrativo puede suponer en la práctica una regulación de actividades mercantiles, de carácter esencial y definidor de las mismas, exige remitirse, caso por caso, a la proporcionalidad entre la restricción administrativa que se introduce y el objetivo que persigue, el cual debe estar dentro de la competencia de la Comunidad Autónoma, como puede ser la protección de los consumidores.
En la determinación del contenido de esta competencia autonómica y su relación con la estatal en materia de legislación civil y mercantil, la STC 62/1991 dirá que:
"En razón del carácter pluridisciplinar del conjunto normativo que tiene por objeto la protección del consumidor (STC 71/1982, fundamento jurídico 2.º), resultante de normas sectoriales reconducibles a otras materias sobre las que el Estado tiene atribuidas competencias, la competencia exclusiva de Galicia en la defensa del consumidor y usuario queda limitada por la competencia exclusiva estatal en la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de derechos y cumplimiento de deberes constitucionales (art. 149.1.1.ª C.E.), y las competencias reservadas sobre distintas materias (legislación civil y mercantil, protección de la salud, etc.) en diferentes números del art. 149.1 C.E..
De toda esta pluralidad de títulos competenciales que asisten al Estado en esta heterogénea materia, que es el consumo, cobran singular relieve los referentes a la legislación mercantil y civil (art. 149.1.6.ª y 8.ª) que, como se ha dicho, actúan como límite a la competencia exclusiva de la Comunidad gallega en la defensa del consumidor. En la medida, pues, que las normas del Estatuto gallego del consumidor y usuario no vengan a consagrar (o a reproducir de la legislación estatal) nuevos derechos u obligaciones de carácter civil o mercantil, incidan sobre materias de la competencia de la Comunidad gallega o vengan a arbitrar medidas de carácter administrativo tendentes a proteger al consumidor ninguna tacha de inconstitucionalidad hemos de apreciar en el examen de cada uno de los preceptos impugnados".
Asimismo, la referida STC 62/1991, reproduce la doctrina sentada en la STC 71/1982, en el sentido de "que en la concurrencia de diversas reglas competenciales, en este caso, legislación civil y mercantil en favor del Estado, frente a la defensa del consumidor en favor de Galicia, deberá determinarse cuál es el título aplicable en cada caso, cuando no puedan aplicarse conjuntamente, teniendo en cuenta la razón o finalidad de la regla, la competencia exclusiva de la Comunidad sobre la «defensa del consumidor» y los limites externos a dicha competencia estatutaria". La misma sentencia afirma que el establecimiento de medidas de protección del consumidor no puede alterar la relación contractual ni afectar a la validez de los contratos. Por ello, afirma la competencia estatal para efectuar un reforzamiento de las obligaciones del vendedor, ámbito en el que la Comunidad Autónoma tiene vedada su actuación normativa, la cual sí podrá afectar, sin embargo, al establecimiento de medidas administrativas tendentes a asegurar el cumplimiento de sus deberes por parte del vendedor.
3) Entre las competencias autonómicas con una clara incidencia en el ámbito de las relaciones obligacionales privadas se encuentra también la de comercio interior, atribuida a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia por el artículo 10.Uno.34 EAMU. El Tribunal Constitucional, en doctrina similar a la ya expuesta, ha indicado que las normas autonómicas pueden disciplinar determinados aspectos de la actividad mercantil, con base en esta competencia, pero siempre que dicha regulación se ciña al espacio de las relaciones jurídico públicas (SSTC 264/1993 y 124/2003). Se salvaguarda así la necesaria uniformidad de la regulación jurídico-privada del tráfico mercantil, consecuencia del principio de unidad de mercado, que se encuentra en la base de la reserva a favor del Estado efectuada por el artículo 149.1.6ª (STC 133/1997). La unidad de mercado, asimismo, no se ve afectada si, al establecer las Comunidades Autónomas medidas administrativas con incidencia en el tráfico mercantil, éstas resultan adecuadas a su finalidad y respetan la igualdad básica de todos los españoles (STC 62/1991). En este mismo sentido se pronunció el Consejo Jurídico, en Dictamen núm. 34/2001: "para evaluar si las normas autonómicas vulneran o no preceptos constitucionales atinentes a la unidad de mercado es necesario atender a la cobertura competencial, a la intensidad de la diversidad que introducen, y a su ordenación y proporcionalidad al fin que persiguen".
De la jurisprudencia constitucional expuesta cabe deducir, por tanto, los siguientes criterios delimitadores de la competencia autonómica, para evitar invadir el ámbito estrictamente civil y mercantil que le es ajeno:
a) Carácter administrativo de las medidas. La regulación debe mantenerse en el ámbito de la relación jurídico pública que une a la Administración con el administrado. Ello permitirá fijar condiciones y requisitos a la actividad mercantil cuando éstos y aquéllas constituyan un presupuesto para la concesión de licencias y autorizaciones administrativas.
b) No afectación de la relación contractual inter privatos, mediante el establecimiento de condiciones que incidan sobre el contenido de los contratos, fijando condiciones generales de la contratación o modalidades de contratos, delimitando su contenido típico, generando nuevos derechos u obligaciones para las partes, estableciendo la forma en que nacen y se extinguen los derechos y las obligaciones de los empresarios o las condiciones de validez de los contratos privados.
c) Las medidas administrativas deben ser acordes a la finalidad perseguida, fundamentalmente la protección del consumidor o usuario, y deben respetar un principio de proporcionalidad con dicha finalidad.
De lo expuesto se desprende que, sin perjuicio de las consideraciones que más adelante se efectuarán en relación a extremos concretos del artículo 10, buena parte de sus contenidos -los apartados 2 al 5-, inciden en la relación contractual huésped-titular del alojamiento rural, prefigurando verdaderos derechos y obligaciones de las partes que condicionarán los contratos inter privatos singulares que aquéllos concierten. No se trata, por tanto, de condiciones o requisitos administrativos de obligado cumplimiento para poder obtener la autorización administrativa turística, pues ésta debe ser previa al funcionamiento -lo que impide el control "a priori" de las cláusulas de los contratos con los huéspedes- y queda condicionada únicamente al cumplimiento de los requisitos de infraestructura, instalaciones y equipamientos.
Por lo que respecta a la finalidad perseguida y a la proporcionalidad de las medidas contenidas en el Proyecto, la protección de los consumidores y usuarios podría amparar la intervención administrativa en el tráfico jurídico privado. Dicha intervención, en cualquier caso, debe ser finalista, en el sentido de orientarse a la protección del usuario frente a eventuales abusos, objetivo que resulta difícilmente identificable en medidas como las contenidas en el apartado 2 del precepto analizado, que reconoce al titular del establecimiento el derecho a percibir el importe total del alojamiento en el momento de la ocupación; o la posibilidad de exigir un anticipo (apartado 3) que podrá retener en parte si el contrato se resuelve por voluntad del cliente (apartado 4), adquiriendo esa cantidad naturaleza indemnizatoria; o la previsión de una fianza (apartado 5), cuya devolución al usuario quedará sometida a la sola apreciación del titular del establecimiento, medidas todas que parecen perseguir más la defensa de los intereses empresariales del sector que la protección de los usuarios. Esta finalidad sí podría advertirse en el establecimiento de límites máximos respecto de los importes del anticipo y la fianza, en orden a evitar cláusulas abusivas; pero, atendidos los concretos porcentajes que establece el Proyecto, cabría poner en duda la proporcionalidad de dicha medida en relación al objetivo perseguido.
4) El Consejo Jurídico es plenamente consciente del ánimo que inspira a la Consejería proponente cuando afronta la regulación de los extremos analizados, en un intento de suplir la vetusta reglamentación vigente, y dada la pasividad del Estado en la materia. No desconoce tampoco este Órgano Consultivo que la inmensa mayoría de las Comunidades Autónomas que han regulado los alojamientos turísticos han normado acerca de los precios y del régimen de reservas y fianzas en forma más o menos similar a la contenida en el Proyecto. Pero tales razones no son suficientes para superar las dudas que, acerca del limitado alcance de la competencia autonómica en la materia, en relación con las competencias estatales sobre legislación civil y mercantil, han sido expuestas.
En atención a todo ello, el Consejo Jurídico sugiere la supresión de los apartados 2 a 5 del artículo 10, sin perjuicio de que, bajo los auspicios de la Consejería de Turismo, Comercio y Consumo, se promueva por parte del sector empresarial turístico, con la participación de los consumidores y usuarios, el establecimiento de un clausulado típico o condiciones generales a aplicar en las concretas relaciones jurídico privadas entre los clientes y los titulares de los alojamientos. Así mismo, la Administración turística, en ejercicio de sus competencias de protección al usuario turístico, llevaría a cabo una labor de vigilancia e inspección en orden a evitar la aplicación de cláusulas abusivas. Con tal proceder, se limitaría la intervención administrativa al máximo, evitando incidir sobre las relaciones jurídico privadas que se dan en el desarrollo de la actividad turística.
TERCERA.- Habilitación legal.
La Disposición Final de la LT faculta al Consejo de Gobierno para dictar las disposiciones reglamentarias precisas para el desarrollo y ejecución de dicha Ley, conteniendo ésta, a su vez, diversas habilitaciones normativas para ordenar aspectos concretos de su contenido. Así ocurre en el artículo 22.1, que deja al Reglamento la determinación de las instalaciones y servicios mínimos que habrán de reunir los alojamientos rurales. Esta habilitación es la que invariablemente esgrime la Consejería consultante como fundamento del Proyecto, la cual serviría para amparar el Título II del Proyecto, aunque existen otras que se hacen efectivas en el futuro Decreto. Es el caso de la contenida en el artículo 10.1 de la misma Ley, que deja a la norma reglamentaria la fijación del procedimiento para otorgar la autorización a las empresas turísticas y proceder a su clasificación, y en la que encuentra amparo la regulación contenida en el Título III del Proyecto.
Mayores problemas presenta determinar la habilitación en que se basa el Título I, para lo cual habremos de acudir a la genérica contenida en la Disposición final, que faculta al Consejo de Gobierno para desarrollar los aspectos contenidos en la Ley. Así, en mayor o menor medida los preceptos del referido título contienen normas que desarrollan las previsiones de la LT, pues en ella es posible encontrar una regulación que resulta complementada por el Proyecto. No obstante, hecha esta apreciación general, ha de matizarse que el artículo 10 del Proyecto, destinado a establecer el régimen del precio, reserva y fianza, resulta de muy difícil incardinación legal, salvo su primer apartado -que respondería a una remisión reglamentaria expresa contenida en el artículo 43.1 LT- y el sexto, que recoge una obligación del empresario turístico contemplada en el artículo 41.3 LT.
Las cuestiones reguladas en el resto de apartados del precepto carecen de previsión legal expresa en la LT. En efecto, el artículo 10.2 del Proyecto establece que, salvo pacto en contrario, el titular del establecimiento tiene derecho a percibir el importe total del alojamiento en el momento de la ocupación, una vez examinadas las dependencias por el cliente. Dicha regulación no encuentra amparo en la LT que, en su artículo 46.2, se remite de forma exclusiva al pacto de las partes para determinar el momento del pago del precio, sin prever el establecimiento de un régimen administrativo que, al operar en defecto de pacto, viniera a suplirlo, incidiendo en la relación huésped-titular del alojamiento.
Del mismo modo, nada prevé la LT acerca del régimen de las reservas y fianzas, salvo la tipificación como infracción grave, en su artículo 63, f), del incumplimiento de las normas sobre reserva de plaza. Normas que establece la Orden ministerial de 15 de septiembre de 1978, sobre régimen de precios y reservas en alojamientos turísticos, declarada expresamente vigente por la Disposición Final LT, en tanto no se procediera al desarrollo normativo autonómico, de lo que parece inferirse, al menos, que el legislador regional albergaba una intención reguladora de futuro de tales cuestiones por vía reglamentaria. A ello se une que el artículo 4.8 de la Ley impone a la Administración regional el principio de protección del usuario, mediante la configuración de su régimen de derechos y obligaciones, lo que entronca con la habilitación general que la LCU efectúa a favor del Consejo de Gobierno para reglamentar sobre cualquier precepto de la Ley precisado de desarrollo. Entre tales contenidos normativos susceptibles de ser desarrollados, destaca, en lo que aquí interesa, el artículo 8, que impone a la Administración el deber de promover "acciones que aseguren el respeto de los legítimos intereses económicos y sociales de los consumidores y usuarios y, en particular, las encaminadas a garantizar: (...) i) la inexistencia de contrataciones que contengan cláusulas abusivas o contra la buena fe y el justo equilibrio de las contraprestaciones".
De la consideración conjunta de las diversas habilitaciones con que cuenta el Consejo de Gobierno para regular los aspectos contenidos en el Proyecto, cabe considerar que se encuentra facultado para hacerlo, sin perjuicio de las observaciones relativas al régimen de precios, reservas y fianzas que, en atención a las competencias ejercitadas y de conformidad con lo dispuesto en la Consideración Segunda, II, obligan a matizar dicha conclusión.
CUARTA.- Observaciones de carácter general.
1. La reproducción en el Proyecto de preceptos de la Ley desarrollada.
En diversos artículos del Proyecto (1, 2, 8. f), 10.1, etc.) se advierte una incorporación de contenidos normativos de la Ley, sin dejar expresa constancia del rango legal de dichos preceptos.
Es doctrina consolidada del Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes 48 y 101/2003) que, cuando en las normas reglamentarias ejecutivas se opta por reproducir preceptos de la Ley objeto de desarrollo (lex repetita), además de dejar constancia de su origen mediante la cita del concreto artículo legal que lo contiene -siguiendo el modelo "de conformidad con lo dispuesto en..." u otro similar-, debe efectuarse una trascripción literal del mismo en orden a evitar problemas hermenéuticos acerca del verdadero rango de la disposición.
Y es que, si bien el intento de dotar de plenitud a la norma reglamentaria a la hora de desarrollar textos legales, propiciando que los reglamentos ofrezcan una regulación completa en la materia, puede ser un objetivo deseable, ello no ha de impedir que se distingan claramente los contenidos normativos de mayor rango respecto de los de nivel inferior. Para conseguir este doble objetivo, la doctrina legal del Consejo de Estado aconseja que, mediante llamadas concretas, se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos legales volcados al mismo, para así facilitar la comprensión de su ámbito competencial y jerárquico, a la par que se dejan patentes los contenidos meramente reglamentarios, sin por ello desatender el objetivo de procurar una total regulación en la materia.
En cualquier caso, si el redactor de la norma considera oportuno o necesario mantener en el Proyecto de Decreto preceptos relativos a materias ya reguladas en la LT, respecto de las cuales no se pretende introducir variación alguna, este Consejo Jurídico considera que la técnica adecuada es la remisión a aquéllas sin entrar a reproducir de forma más o menos literal la regulación en ellas contenida. Con dicha técnica, al tiempo que se evitan los inconvenientes expuestos, se consigue una actualización automática de los contenidos del Decreto, sin necesidad de promover la modificación del mismo cada vez que cambie la normativa de referencia.
2. Debe efectuarse una revisión gramatical general del texto en orden a corregir las deficiencias que se observan en el uso de los signos de puntuación y tildes.
QUINTA.- Observaciones a la Exposición de Motivos y al articulado.
-Exposición de Motivos.
1. La cita del artículo del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia que atribuye a la Comunidad Autónoma competencia en materia de Turismo debe ajustarse a la numeración interna del precepto establecida por la Ley Orgánica 4/1994, de 24 de marzo, modificando la referencia al artículo 10.1.16 por la más adecuada 10.Uno.16.
2. Al igual que se efectúa una referencia expresa al sometimiento del texto al Consejo Asesor Regional de Turismo, debería dejarse constancia en la Exposición de Motivos de su paso por el órgano consultivo en materia de Consumo.
- Artículo 1. Objeto.
Contiene el precepto una definición de alojamiento rural que difiere de la establecida por el artículo 22 LT. En efecto, para el legislador regional son alojamientos rurales aquellos que se ubican en un establecimiento que, reuniendo las instalaciones y servicios mínimos que reglamentariamente se determinen, se sitúen fuera del litoral y de los cascos urbanos de los municipios costeros.
Según el Proyecto, sin embargo, los alojamientos rurales son aquellos que estén ubicados en medio rural (artículo 1.1), y deben estar situados fuera de la zona de influencia del litoral y de los suelos clasificados como urbanos de los municipios costeros. A tales efectos, se entiende por zona de influencia la franja de 500 metros medida tierra adentro desde la ribera del mar.
La diferente redacción de la norma llamada a complementar la regulación legal no puede ir contra ella, por aplicación de un elemental principio de jerarquía normativa, lo que obliga a determinar si la diferente definición es una mera precisión y complemento necesario de la norma legal o si, yendo más allá de la función propia del reglamento ejecutivo, establece una regulación sin cobertura legal o, incluso, contraria a la Ley pretendidamente desarrollada.
Dos son los conceptos utilizados por la LT para caracterizar, por exclusión, el medio rural: el litoral y el casco urbano.
a) Respecto del primero, el artículo 254.1 de la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo (LS), indica que "la ordenación del litoral consiste en la ordenación y tutela de las zonas contiguas a la ribera del mar y sus zonas de protección e influencia", pudiendo inferir un concepto descriptivo de litoral, que abarcaría la ribera del mar, sus zonas contiguas y las de protección e influencia. Esta última, mayor que la de protección, según el artículo 30 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, tendrá una anchura mínima de 500 metros, a salvo de lo que pueda indicarse en los correspondientes instrumentos. De aceptar esta definición de litoral, el contenido del artículo 1 del Proyecto sería un complemento de la previsión legal acerca del litoral, en tanto que la precisa y desarrolla, sin ser contraria a ella. Ahora bien, la utilización de la zona de influencia, terreno cuya existencia se liga en la Ley de Costas a una función protectora del dominio público marítimo-terrestre, lo que determina el establecimiento de limitaciones a la propiedad sobre los terrenos incardinados en ella, puede no ser adecuada para trazar el límite territorial donde puede ubicarse un alojamiento rural.
En efecto, los alojamientos rurales son los establecimientos propios del turismo rural, entendido éste como parte de la oferta turística complementaria y diferente a la de sol y playa propia del litoral. El turismo rural es, fundamentalmente, un turismo de interior que atiende especialmente a los recursos naturales, lo que determina unas exigencias medioambientales más intensas que respecto a otros establecimientos turísticos; una mayor vinculación con el entorno y el territorio y una preocupación constante por las peculiaridades histórico-artísticas, tradicionales, etnográficas, gastronómicas y culturales de la zona donde se sitúa. Esa voluntad diferenciadora del turismo rural, respecto de los aprovechamientos turísticos clásicos del litoral y que plasma la LT al excluir los alojamientos rurales de las zonas de litoral, podría quedar defraudada con una interpretación de ésta restringida a los terrenos contiguos a la ribera del mar en los términos de la Ley de Costas, pues a 500 metros del litoral su influencia sobre las actividades turísticas es casi tan intensa como a la orilla del mar, dada su proximidad. Esta circunstancia fue advertida por el Decreto 79/1992, al que la futura norma ahora sometida a consulta pretende derogar, cuando en su Exposición de Motivos indica:
"La Región de Murcia, cuenta en sus áreas de interior, con zonas de indudable potencial turístico que, sin embargo, disponen de escasa o nula infraestructura extrahotele.
Es propósito de la Administración Turística Regional, contribuir a fomentar productos turísticos singulares en estas áreas configurando una oferta de alojamiento extrahotelero peculiar, en edificaciones cuyas características estructurales o decorativas se inserten plenamente en nuestra arquitectura popular.
Por otra parte, se trata de regular una oferta de alojamiento diferenciada de la convencional, tanto desde el punto de vista de la singularidad de los alojamientos, como de su régimen de explotación y perfil de los usuarios".
En consonancia con tales motivaciones, el artículo 4 de dicho Decreto establece que se entenderá por litoral "al espacio de 5 kilómetros tierra adentro, medido desde el límite externo de la zona de dominio marítimo-terrestre".
A juicio del Consejo Jurídico, esta separación del litoral cumple más adecuadamente con la finalidad del precepto legal que se pretende desarrollar y sería acorde, además, con la concepción que del litoral ofrece la propia Exposición de Motivos de la Ley de Costas, al referirse a "la orla litoral, de una anchura de unos cinco kilómetros", por lo que sugiere a la Consejería proponente la modificación del precepto.
b) Respecto del casco urbano de los municipios costeros, el Proyecto modifica dicha mención para hacerla al suelo clasificado como urbano de tales municipios, lo que impediría el establecimiento de alojamientos rurales sobre la categorías de suelo contempladas por los apartados 4 y 5 del artículo 63 LS, que consideran como suelo urbano de núcleo rural los terrenos en los que, por existir agrupaciones de viviendas con viario e infraestructura común y relaciones propias de la vida comunitaria, constituyan un asentamiento de población tradicional reconocido oficialmente por un topónimo y especialmente vinculado a las actividades del sector agrario (artículo 63.4), y como suelo urbano especial, los terrenos que, careciendo de alguno de los requisitos del apartado anterior, constituyan un asentamiento con frente a camino público tradicional (63.5). De mantener la exigencia de que los alojamientos rurales se encuentren fuera del suelo urbano de los municipios costeros, se impediría la existencia de tales establecimientos en un medio rural que, al menos en el suelo urbano de núcleo rural, dadas sus especiales características relacionadas con la tradición y con los usos agrarios de la Región, sería especialmente adecuado para este tipo de alojamientos.
Así pues, constituyendo el precepto analizado una restricción sobre el concepto legal de alojamiento rural que, por lo demás, no ha sido merecedora de una mínima justificación en el expediente, procede su modificación, bien para establecer el concepto de alojamiento rural por remisión al artículo 22 LT, bien para recoger la definición legal, debiendo en tal caso hacerlo de forma literal y expresando el artículo de la Ley que lo establece, sin perjuicio de poder complementar y precisar dicha definición, pero sin que ello habilite para establecer restricciones o ampliaciones del concepto que contradirían la letra y el espíritu de la norma desarrollada.
Debe invocarse aquí, en cualquier caso, la clásica doctrina según la cual la Ley constituye la directriz interna predeterminadora del contenido reglamentario, de manera que la relación Ley-reglamento constituya un corpus normativo dotado de coherencia y unidad interna de sentido, debiendo responder el reglamento a los mismos criterios y principios inspiradores de la Ley.
Artículo 7. Seguros de responsabilidad civil.
El último párrafo pretende garantizar la indemnidad de quien pueda resultar perjudicado por la actividad del establecimiento turístico, pues establece que las coberturas del seguro de responsabilidad civil que sus titulares habrán de suscribir, incluyen "toda clase de siniestros", considerando como tales los daños corporales, materiales y perjuicios económicos causados. Dicha enumeración habría de completarse con la referencia a los daños morales.
No obstante, para garantizar de manera más adecuada la finalidad perseguida con el establecimiento del seguro, se sugiere la conveniencia de fijar una cantidad como cobertura mínima.
Artículo 8. De los usuarios.
El epígrafe que precede al artículo no es completamente expresivo de su contenido, pues su regulación únicamente persigue establecer nuevas obligaciones a los usuarios de los alojamientos rurales, adicionales a aquellas que les impone la LT.
La definición e imposición de deberes y obligaciones a los ciudadanos por vía meramente reglamentaria y sin una habilitación específica en la Ley debe ser rechazada. En efecto, fuera del ámbito natural o inherente al reglamento como norma, cual es el de las cuestiones organizativas de la Administración, aquél puede imponer deberes y obligaciones a los ciudadanos o limitar sus derechos subjetivos, pero siempre con un papel secundario y plenamente subordinado a la Ley, fuente que puede habilitar al poder ejecutivo para regular de forma complementaria a su propia normación, pero siempre que tal habilitación tenga carácter específico y concreto. En expresión de una doctrina ya clásica, el Reglamento, en aquellos aspectos normativos que exceden del ámbito interno de la organización administrativa, es instrumento de ejecución de la Ley, no norma autónoma que pueda prevalecer, suplir o sustituir a aquélla. La sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 22 de diciembre de 1987, dirá que "el Gobierno no puede crear derechos ni imponer obligaciones que no tengan su origen en la Ley, de modo inmediato o mediato, a través de la habilitación". El entramado básico del ordenamiento pertenece a la Ley, dada su fuente de legitimidad y su función creadora, de modo que sólo ella puede definir las situaciones básicas de los sujetos, sus deberes, obligaciones y derechos. Por ello, como manifestación explícita del principio de "complemento indispensable" predicable del reglamento ejecutivo respecto de la Ley desarrollada, aquél no puede agravar cargas u obligaciones contenidas en ésta, sino simplemente establecer las normas precisas para asegurar la plena efectividad de la Ley. Así lo ha establecido la jurisprudencia del Tribunal Supremo, al indicar que "las normas reglamentarias de desarrollo de un texto legal no pueden, en ningún caso, limitar los derechos, las facultades ni las posibilidades de actuación contenidas en la Ley misma (sentencias, entre otras, de 5 y 14 de mayo, 6 de julio de 1972 y 19 de junio de 1967, etc.), dado que de acuerdo con su naturaleza deben limitarse a establecer las reglas o normas precisas para la explicitación, aclaración y puesta en práctica de los preceptos de la Ley, pero no contener mandatos normativos nuevos y más restrictivos de los contenidos en el texto legal; tesis ya mantenida en la Sentencia de la sala de 23 de junio de 1970, y que aquí se reitera". En aplicación de esta doctrina, el artículo 46.4 LT cierra la enumeración de los deberes que incumben al usuario turístico, por remisión a los establecidos en la misma Ley "y en el resto de la legislación que le sea aplicable", término el de "legislación" que, por lo expuesto, ha de ser interpretado aquí con rigor formal, como norma con rango de Ley.
Es cierto que la propia LT, en su artículo 4.8, impone a la Administración regional, en el ejercicio de sus competencias en materia de turismo, acomodar su actuación a diversos principios rectores, entre los que se encuentra el de protección del usuario de los servicios turísticos, mediante la configuración de su régimen de derechos y obligaciones. Dicho mandato, sin embargo, no puede ser interpretado como una remisión omnímoda a favor del Consejo de Gobierno para fijar libremente cualesquiera obligaciones del usuario turístico, ampliando las establecidas en la Ley, sino que su labor habrá de ser complementaria de la Ley, precisando y concretando las obligaciones que incumben a los clientes de los establecimientos turísticos, pero sin establecer nuevas cargas o deberes no contemplados por aquélla.
Así pues, a los usuarios de los alojamientos rurales únicamente les serán exigibles las obligaciones que les impone, en su condición de usuarios turísticos, el artículo 46 LT, así como el resto de legislación aplicable. Este precepto, en su apartado 1, fija un deber general de cumplir las condiciones pactadas en los términos de la contratación entre el usuario y el titular del alojamiento, prescripción que, aun resultando innecesaria su inclusión en la Ley, pues no es sino expresión del clásico aforismo "pacta sunt servanda", sí orienta acerca de la verdadera naturaleza de algunos de los deberes que el artículo 8 del Proyecto pretende imponer al cliente de un alojamiento rural, los cuales, en tanto que afectan a la relación entre usuario y titular del establecimiento, pueden ser reconducidos al ámbito iusprivatista del derecho de obligaciones, configurando los pretendidos deberes como cláusulas contractuales. Otras obligaciones contempladas en el precepto serían susceptibles de incorporarse al reglamento de uso o de régimen interior que habilita el propio artículo 46.3 LT, que deberán ser elaborados por los propios establecimientos y diligenciados por la Administración turística.
En cualquier caso, tanto la ausencia de competencias regionales en materia civil y mercantil (Consideración Segunda, II) como los límites de la potestad reglamentaria en el establecimiento de nuevas obligaciones de los usuarios, cuando éstas no tengan su origen en la Ley, hacen necesario eliminar el precepto.
Las consideraciones expuestas son igualmente aplicables al artículo 12.2 del Proyecto.
Artículo 10. Régimen del precio, reserva y fianza.
1. La obligación que incumbe al titular del alojamiento rural de notificar los precios, debe referirse a los precios máximos, en consonancia con lo dispuesto por el artículo 43.1 y 3 LT.
2. Sin perjuicio de las observaciones que, acerca de la ausencia de competencia de titularidad regional para regular estas materias se han efectuado en la Consideración Segunda, lo que lleva a sugerir la supresión de los apartados 2 a 5 del artículo 10 y su sustitución por la elaboración de unas condiciones generales de la contratación que se incorporen a las relaciones contractuales singulares que surjan entre los titulares de los alojamientos rurales y sus clientes, se formulan a continuación consideraciones específicas al contenido del precepto, desde la óptica de la protección al usuario turístico, pues ésta, de conformidad con la Disposición Adicional segunda de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (LGDCU), ha de regir cualquiera de las opciones que la Consejería proponente adopte, ya sea la de mantener la regulación proyectada, ya la de seguir la sugerencia del Consejo Jurídico. Todo ello en consonancia con el artículo 8, letra i) LCU, que impone a las administraciones públicas de la región promover acciones que aseguren el respeto de los legítimos intereses económicos y sociales de los consumidores y usuarios y, en particular, las encaminadas a garantizar la inexistencia de contrataciones que contengan cláusulas abusivas o contra la buena fe y el justo equilibrio de las contraprestaciones.
a) El importe máximo del anticipo que, en concepto de señal, puede exigir el titular del establecimiento en el momento de efectuar la reserva (el 50% del total del precio contratado), se sitúa en el extremo superior de las cantidades contempladas en la normativa autonómica comparada. En ella, el anticipo oscila entre un máximo del 25% (Extremadura y Valencia) hasta un 50% (Canarias). En otras Comunidades Autónomas que refieren el máximo del anticipo al 50% del importe de la estancia contratada, modulan dicha exigencia en atención al factor tiempo (Cataluña permite el anticipo del 50% sólo en estancias superiores a siete días, mientras que para las inferiores sólo puede exigirse una señal de hasta un 25% del precio del alojamiento; Asturias, por su parte, posibilita alcanzar el máximo del 50%, "en razón de las plazas y número de días por los que se efectúe la reserva").
Las cantidades abonadas como anticipo serán reintegradas al cliente, pudiendo retener el titular del establecimiento un porcentaje de las mismas si aquél desiste de los servicios solicitados o contratados. La cantidad a retener se hace depender del momento en que se produce la anulación de la reserva.
Pues bien, la combinación de ambas previsiones es susceptible de producir un desequilibrio importante en la relación titular del establecimiento-huésped, cuando se impone una garantía a favor del primero que no se corresponde con otra a favor del segundo, para el caso de incumplimiento o desistimiento unilateral por parte del titular del alojamiento. Al efecto la Disposición Adicional primera, 16ª de la LGDCU, considera abusiva cualquier cláusula que prevea la retención de cantidades abonadas por el consumidor por renuncia, sin contemplar la indemnización por una cantidad equivalente si renuncia el profesional. De hecho, algunas Comunidades Autónomas (Navarra y Valencia) han contemplado expresamente en su normativa reglamentaria compensaciones al cliente cuando el titular del establecimiento no respeta la reserva efectuada, llegando Valencia a prever la posibilidad de una indemnización por importe del doble del anticipo prestado por el usuario en el momento de efectuar la reserva. Debería, por tanto, preverse una compensación al cliente que ve frustrada la reserva efectuada.
b) Debe precisarse que la cantidad utilizada como referencia en el caso de anulación de la reserva es el anticipo. Si bien puede deducirse del apartado 4 que ésta es la intención del redactor de la norma, lo cierto es que el precepto alude a "las cantidades que hubiese abonado" el cliente, lo que unido a los apartados 2 y 5 del mismo artículo 10, podría dar lugar a una condición excesivamente gravosa para el usuario del alojamiento en el supuesto de renuncias a una parte de la estancia contratada, una vez iniciada ésta. En tal supuesto, no contemplado expresamente en el Proyecto (a diferencia de otras normativas como la aragonesa o la catalana), el huésped habría tenido que abonar, en el momento de la ocupación, el total del precio pactado, más un depósito (fianza) que podría llegar al 50% del precio, es decir un 150%. En caso de renunciar a parte del período de la estancia contratada, el titular del establecimiento podría retener hasta un 60% de dicha cantidad, lo que resultaría claramente desproporcionado, cuando no abusivo, de conformidad con lo establecido en la Disposición Adicional primera, 3ª -que califica como abusiva la imposición de una indemnización desproporcionadamente alta al consumidor que no cumpla sus obligaciones- y 18ª -es abusiva la imposición de garantías desproporcionadas al riesgo asumido- de la LGDCU.
3. La misma LGDCU considera abusiva la supeditación de una condición cuando dependa únicamente de la voluntad del profesional, lo que ocurriría en el supuesto contemplado en el artículo 10.5 del Proyecto, al establecer que la fianza será reintegrada al cliente, previas las deducciones que procedan, en su caso, debidamente justificadas por el empresario. Lo que deja a la sola voluntad de éste determinar las cantidades a devolver al cliente.
4. De forma complementaria a las observaciones realizadas, y sea cual sea la alternativa (Decreto o condiciones generales de la contratación) por la que se opte, sería conveniente completar el régimen de las reservas y anulaciones mediante el establecimiento de las condiciones que ha de reunir la aceptación de la reserva por el titular del alojamiento, y las obligaciones que para él nacen una vez aceptada la reserva, especificando las condiciones de la anulación y pérdida de aquélla.
5. En el apartado 6, ha de preverse que, además de la factura, también debería entregarse al usuario un justificante, tanto del depósito efectuado en el momento de la reserva (apartado 3), como de la fianza entregada en el momento de la ocupación (apartado 5), de conformidad con el artículo 8, letra a) del Estatuto regional de consumidores y usuarios, que persigue garantizar la entrega de recibo o documento acreditativo de las operaciones realizadas.
Artículo 15. Respeto al medio ambiente.
La letra g) "recomienda" la utilización de sistemas de producción de energía ecológicamente limpios y el uso de energías renovables. No es propio de una norma reglamentaria, dotada de imperium, de fuerza de obligar, el limitarse a efectuar recomendaciones. La norma impone, ordena y prescribe, no recomienda. Por ello, debería suprimirse esta indicación, salvo que se quiera establecer la previsión como obligatoria. De persistir la intención meramente recomendadora, su ubicación más adecuada sería la Exposición de Motivos.
Artículo 16. Accesibilidad.
El apartado 1 de este artículo responde a las observaciones formuladas por la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, Departamento que también indicó la procedencia de suprimir el apartado 2, o en su caso, hacer referencia expresa al cumplimiento de la normativa regional sobre accesibilidad, sugerencia rechazada por el redactor de la futura norma sobre la base de considerar que las características de los edificios a que se refiere, muchos de ellos muy antiguos, exigen la posibilidad de excepcionar el cumplimiento de la normativa sobre accesibilidad, "en atención a las peculiares circunstancias convenientemente valoradas, cuando el cumplimiento de las mismas resulte incompatible con la preservación de la fisonomía y el valor arquitectónico, tradicional, histórico o cultural del inmueble" (artículo 40 del Proyecto, al que se remite el 16.2).
Considera el Consejo Jurídico, sin embargo, que no puede darse un tratamiento homogéneo a dos tipos de excepciones de naturaleza diferente, como son las que se refieren a la dispensa de cumplimiento de la normativa sobre accesibilidad, por una parte, y las excepciones a las condiciones y requisitos de los alojamientos rurales establecidos en el propio Proyecto, de otra. Y ello porque las normas sobre accesibilidad entroncan con valores y principios constitucionales merecedores de una especial protección por parte de los poderes públicos. En efecto, la Constitución Española, en su artículo 14, reconoce la igualdad ante la Ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna. A su vez, el artículo 9.2 de la Ley Fundamental establece que corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de las personas sean reales y efectivas, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitando su participación en la vida política, cultural y social, así como el artículo 10 de la Constitución, de los derechos y deberes fundamentales, que establece la dignidad de la persona como fundamento del orden político y de la paz social. En congruencia con estos preceptos la Carta Magna, en su artículo 49, refiriéndose a las personas con discapacidad, ordena a los poderes públicos que presten la atención especializada que requieran y el amparo especial para el disfrute de sus derechos.
Estos derechos y libertades enunciados constituyen hoy uno de los ejes esenciales en la actuación sobre la discapacidad. Los poderes públicos deben asegurar que las personas con discapacidad puedan disfrutar del conjunto de todos los derechos humanos: civiles, sociales, económicos y culturales.
En este contexto, la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, sobre igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, que nace con el objeto declarado de "establecer medidas para garantizar y hacer efectivo el derecho a la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad, conforme a los artículos 9.2, 10, 14 y 49 de la Constitución" (artículo 1.1), manifiesta en su Exposición de Motivos que "la no accesibilidad de los entornos, productos y servicios constituye, sin duda, una forma sutil pero muy eficaz de discriminación, de discriminación indirecta en este caso, pues genera una desventaja cierta a las personas con discapacidad en relación con aquellas que no lo son, al igual que ocurre cuando una norma, criterio o práctica trata menos favorablemente a una persona con discapacidad que a otra que no lo es. Convergen así las corrientes de accesibilidad y de no discriminación".
La Ley establece en su artículo 2 los principios de "diseño para todos" y "accesibilidad universal", definidos en los siguientes términos:
"- Accesibilidad universal: la condición que deben cumplir los entornos, procesos, bienes, productos y servicios, así como los objetos o instrumentos, herramientas y dispositivos, para ser comprensibles, utilizables y practicables por todas las personas en condiciones de seguridad y comodidad y de la forma más autónoma y natural posible. Presupone la estrategia de «diseño para todos» y se entiende sin perjuicio de los ajustes razonables que deban adoptarse.
- Diseño para todos: la actividad por la que se concibe o proyecta, desde el origen, y siempre que ello sea posible, entornos, procesos, bienes, productos, servicios, objetos, instrumentos, dispositivos o herramientas, de tal forma que puedan ser utilizados por todas las personas, en la mayor extensión posible".
Consecuencia de ambos principios es que los incumplimientos de las exigencias de accesibilidad y de realizar ajustes razonables vulneran el derecho a la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad (artículo 4 de la Ley). Ahora bien, el carácter absoluto del principio de accesibilidad universal, se modula a través del concepto de ajuste razonable, definido por el artículo 7 de la Ley como aquellas "medidas de adecuación del ambiente físico, social y actitudinal a las necesidades específicas de las personas con discapacidad que, de forma eficaz y práctica y sin que suponga una carga desproporcionada, faciliten la accesibilidad o participación de una persona con discapacidad en igualdad de condiciones que el resto de los ciudadanos", precisando a continuación que, "para determinar si una carga es o no proporcionada se tendrán en cuenta los costes de la medida, los efectos discriminatorios que suponga para las personas con discapacidad su no adopción, la estructura y características de la persona, entidad u organización que ha de ponerla en práctica y la posibilidad que tenga de obtener financiación oficial o cualquier otra ayuda".
Por tanto, las excepciones al principio de accesibilidad universal únicamente podrán ampararse en la desproporción de las medidas que persiguen garantizarlo, aunque siempre por referencia a los parámetros indicados por el propio artículo 7 de la Ley.
La previsión contenida en el artículo 16.2 del Proyecto debe contemplarse en este contexto normativo, completado por la Ley murciana 5/1995, de 7 de abril, sobre condiciones de habitabilidad en edificios y promoción de la accesibilidad general y la Orden de 15 de octubre de 1991, de la entonces Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Medio Ambiente, sobre accesibilidad en espacios públicos y edificación. La Ley 5/1995, en su artículo 12, fija las condiciones mínimas de accesibilidad en edificios, instalaciones y servicios de uso público, posibilitando, para los proyectos de reforma, rehabilitación o restauración, una minoración de las exigencias establecidas respecto de los de nueva construcción, cuando la adaptación requiera medios técnicos o económicos desproporcionados respecto del costo total de la obra. Cuando ni siquiera tal cumplimiento mínimo sea posible en supuestos excepcionales de edificios existentes de características singulares, los proyectos, para poder ser autorizados, habrán de ser sometidos previamente al informe preceptivo y vinculante de la Comisión Regional para la Habitabilidad y Accesibilidad.
Asimismo, la Disposición Adicional Segunda de la misma Ley regional excepciona su aplicación en los supuestos de edificios e inmuebles declarados bien de interés cultural, cuando las exigencias impuestas por la normativa de accesibilidad conlleven un incumplimiento de la normativa específica reguladora de estos bienes histórico-artísticos.
Por tanto, sólo en los supuestos indicados por la legislación estatal y regional procedería excepcionar, con las limitaciones indicadas, la aplicación de la normativa sobre accesibilidad, lo que debe tener su reflejo en el artículo 16.2.
Artículo 19. Servicios básicos e infraestructuras comunes a los alojamientos.
1. Omite el precepto cualquier alusión al tratamiento y evacuación de aguas residuales, requisito de infraestructura que el artículo 39.1, letra b), de la LT considera mínimo para la obtención de la autorización administrativa turística por parte de las empresas de alojamiento. Es precisa, por tanto, su inclusión en el Proyecto, siendo este artículo 19 el más adecuado sistemáticamente, en tanto que enumera los requisitos mínimos de infraestructura de todos los alojamientos rurales. En este sentido, procede la supresión del apartado c) del artículo 15 y su inclusión en el artículo 19 como apartado e), que ya no se referiría exclusivamente a la recogida de basuras, sino también a las aguas residuales. Ello, a su vez, permitiría suprimir, por redundante, el apartado d) del artículo 15.
2. La información acerca de la inexistencia de agua corriente potable, podría incorporarse a la publicidad del alojamiento, como forma de hacer efectivas las prescripciones contenidas en los artículos 41.1 y 45.1 LT, que contemplan la obligación de las empresas turísticas de poner a disposición del público la información relativa al régimen de los servicios que se oferten en el establecimiento y las condiciones y circunstancias de prestación de los mismos y el correlativo derecho del usuario a recibir información objetiva, veraz, previa y completa sobre las condiciones de prestación de los servicios.
Artículo 20. Equipamiento común a los alojamientos rurales.
El apartado 5 debería redactarse en términos similares a los siguientes: "el establecimiento dispondrá de un botiquín de primeros auxilios, dotado y mantenido adecuadamente, que deberá ser accesible a los usuarios".
- Artículo 22. Definición (hospederías rurales).
La definición contenida en el precepto es mucho más amplia que la recogida en la Ley de Turismo, pues mientras ésta conceptúa la hospedería rural como establecimiento ubicado en edificaciones con valor arquitectónico tradicional, histórico o cultural, el Proyecto la define como el establecimiento ubicado en edificaciones con valor arquitectónico tradicional, histórico, cultural o etnográfico, o en edificios de nueva construcción que hayan sido realizados específicamente para este fin, siguiendo criterios constructivos acordes con el entorno.
La extensión del concepto no es admisible, pues de hecho altera el concepto legal, careciendo del rango normativo necesario para hacerlo. En efecto, las determinaciones legales son claras respecto a los edificios que pueden albergar una hospedería rural, los cuales pueden ser de nueva construcción o no, aunque en todo caso, habrán de tener un valor arquitectónico tradicional o cultural (el histórico parece estar vedado a los nuevos edificios), característica ésta que no impone el Proyecto a las edificaciones de nueva construcción, que podrían ser hospedería rural si se han construido para dicho fin y siguiendo criterios constructivos acordes con el entorno. Desde esta perspectiva, el Proyecto ampara la existencia de una hospedería rural ubicada en un edificio que no reúne las condiciones legalmente establecidas, lo que excede los límites sustantivos en que ha de moverse el reglamento ejecutivo.
Procede, en consecuencia, eliminar el inciso "o en edificios de nueva construcción que hayan sido realizados específicamente para este fin, siguiendo criterios constructivos acordes con el entorno".
- Artículo 27. Normas de funcionamiento específicas de hospederías.
El apartado 2 recoge una figura que carece de definición en el Proyecto, cual es la de "responsable" del establecimiento. El artículo 5 del futuro Decreto alude únicamente al titular, como persona que ejerce la actividad de alojamiento, y al encargado que, nombrado por el titular cuando éste no gestione directamente el establecimiento, estará a disposición de los clientes.
El término "responsable" debería definirse si tal condición es diferente de la de encargado. De ser la misma, debería unificarse la terminología para evitar confusiones.
- Artículo 29. Clasificación de las casas rurales.
En el apartado 1, letra a), debe suprimirse el inciso "(abreviadamente, Casas Rurales)".
Artículo 30. Caracterización en función de su localización, ubicación y tipología.
Realmente, lo que efectúa el precepto es una clasificación de las diferentes casas rurales en atención a diversos criterios, por lo que cabría su refundición con el artículo 29.
El apartado 3 debería efectuar una breve descripción de cada tipo de alojamiento, determinando sus características esenciales, no limitarse a efectuar una mera enunciación.
Artículo 36. Requisitos específicos (casas rurales en régimen compartido).
El apartado 2 viene referido en exclusiva a los servicios comprendidos en el apartado 1, letra c), por lo que debería incluirse en este apartado. Si bien en borradores anteriores el 36.1,c) precedía de forma inmediata al apartado 2, la incorporación en el último borrador de la letra d) hace que la expresión "estos servicios", que abre el apartado 2, pierda la referencia que le dota de sentido.
Artículo 37. Informe previo.
1. Debe suprimirse el término calificación en el apartado 2, pues en este momento procesal, anterior al verdadero procedimiento de autorización y clasificación, ninguna clasificación (que no calificación) se efectúa, sino meramente un informe previo que se pronunciará acerca de la que correspondería al alojamiento, pero que todavía no resulta efectiva ni definitiva.
2. Se afirma que el informe previo no vinculará a la Administración si las obras que se realicen con posterioridad no se ajustan a la documentación presentada. No debería limitarse el carácter no vinculante del informe únicamente a los aspectos constructivos, pues aquél no se ciñe exclusivamente a ellos, sino que también habrá de tomar en consideración otras circunstancias y requisitos. Si bien un elemental principio de seguridad jurídica veda la posibilidad para la Administración de ir en contra de sus propios actos, ha de considerarse que la documentación en que se basa el informe previo es necesariamente limitada, por lo que también lo será el conocimiento que la Administración alcance acerca del cumplimiento de las exigencias y requisitos establecidos por el Proyecto. En consecuencia, aquélla no debe quedar vinculada por el informe previo, no sólo cuando las obras no se ajusten a la documentación aportada, sino también cuando cambie cualquiera de las circunstancias tomadas en consideración para su elaboración.
Convendría, asimismo, establecer un plazo para la emisión del informe, de modo similar a lo establecido para las cédulas urbanísticas (artículo 153.4 LS).
Artículo 40. Dispensas.
De conformidad con el artículo 25 de la Ley de Turismo, el Proyecto prevé la posibilidad de dispensar del cumplimiento de alguna o algunas de las condiciones mínimas establecidas en el mismo, en atención a las particulares circunstancias convenientemente valoradas, cuando el cumplimiento de las mismas resultara incompatible con la preservación de la fisonomía y el valor arquitectónico tradicional, histórico o cultural del inmueble. En definitiva, el precepto rebaja el nivel de exigencia de los requisitos mínimos contenidos en el Proyecto para, respetando las notas caracterizadoras de este tipo de alojamientos, posibilitar su existencia aun cuando no se reúnan todos y cada uno de los requisitos establecidos. Ahora bien, el ajuste del precepto reglamentario al legal que desarrolla no es pleno. Y ello porque si el artículo 25 de la Ley de Turismo permite la dispensa de alguna de las condiciones mínimas establecidas en la Ley o normas complementarias que la desarrollen, utilizando el singular, el Proyecto posibilita la dispensa de alguna o algunas, acudiendo al plural en una inadmisible ampliación de la regulación legal.
La interpretación estricta de la norma legal que veda la posibilidad de autorizar varias exenciones o dispensas de los requisitos exigidos en un determinado establecimiento, viene impuesta por la propia naturaleza ineludible y mínima de tales condiciones, lo que convierte su ausencia en excepción, máxime cuando tales requisitos aparecen íntimamente relacionados con la seguridad, accesibilidad y calidad del alojamiento y de los servicios prestados.
Debe precisarse, al respecto, que la existencia de singulares previsiones de dispensa como las contenidas en los artículos 16 y 25, que se remiten al 40 del Proyecto, y dados los términos genéricos en que se expresa este último precepto, aconsejan una interpretación rigurosa en orden a evitar que la excepción se convierta en regla general, en previsión de que por la vía de la dispensa se pueda llegar a desnaturalizar el concepto mismo de alojamiento rural.
Procede, en definitiva, modificar la redacción del precepto en el sentido de suprimir el inciso "o algunas", y aludir al artículo de la Ley de Turismo que prevé la posibilidad de las dispensas que en aquél se contemplan.
Artículo 41. Información sobre la ocupación.
La ubicación sistemática del precepto no es correcta, pues su contenido no se corresponde con el del Título III en el que se inserta (Del procedimiento de autorización). En tanto que establece una obligación para los titulares de los alojamientos, podría incluirse en el artículo 9 del Proyecto, junto a la previsión sobre el control de entradas y salidas.
Artículo 43. Sanciones.
La misma consideración de ubicación asistemática cabe efectuar respecto de este precepto que, además, y careciendo de habilitación específica para ello, tipifica como infracción administrativa el incumplimiento de las prescripciones contenidas en el Proyecto.
El artículo 25.1 de la Constitución Española dispone que "nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento". El derecho fundamental enunciado en el referido precepto incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, extendiéndola al ordenamiento sancionador administrativo y comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex praevia) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas y a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción. La segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de rango adecuado en las normas tipificadoras de las infracciones y reguladoras de las sanciones, por cuanto como el Alto Tribunal ha señalado reiteradamente, el término "legislación vigente" contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora (SSTC 219/1989, fundamento jurídico 2.º; 61/1990, fundamento jurídico 7.º; 207/1990, fundamento jurídico 3.º; 145/1993, fundamento jurídico 4.º, por todas), lo que no impide que la norma legal que define los tipos de ilícito se sirva para ello de conceptos abiertos o incluso de remisiones a otras normas de rango inferior que podrán colaborar en la tipificación de las infracciones, pero sin que pueda admitirse la configuración ex novo, sin la necesaria cobertura y remisión legal, de ilícitos administrativos o de sanciones por vía reglamentaria.
Tales principios de reserva de ley y tipicidad son recogidos por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su artículo 129.
El principio de legalidad imperante en el ámbito del Derecho sancionador impide, pues, que un Decreto tipifique como infracción administrativa conductas que no son contempladas como tales por la Ley. Y ello es precisamente lo que efectúa el Proyecto cuando convierte en infracción el incumplimiento de lo en él establecido. No obstante, en la medida en que numerosas prescripciones del futuro Decreto se contienen ya en la Ley de Turismo e, incluso, su contravención aparece tipificada como infracción en los artículos 62 a 64 de la misma Ley, el Proyecto debería remitirse a ella no sólo en cuanto a las sanciones, sino a todo el régimen sancionador, en términos similares a los siguientes:
"A las acciones u omisiones que contravengan lo establecido en este Decreto les será de aplicación el régimen de disciplina turística previsto en el Título VI de la Ley 11/1997, de 12 de diciembre, de Turismo de la Región de Murcia"
Con ello, además de vencer los problemas derivados de la insuficiencia de rango normativo para la tipificación de las infracciones administrativas, se manifiesta de forma expresa el sometimiento del control disciplinario de cumplimiento del futuro Decreto al completo régimen sancionador en materia de turismo, incluyendo no sólo las infracciones y sanciones, sino también las reglas relativas a su modulación, prescripción, órganos competentes, etc.
Disposición Transitoria.
El apartado 1 utiliza las expresiones "modalidad y categoría". Sin embargo, el artículo 22 LT únicamente clasifica los alojamientos rurales en grupos, clasificación que reitera el artículo 2 del Proyecto. Del mismo modo, cuando el artículo 29 clasifica las casas rurales, vuelve a utilizar el término grupo, sin efectuar alusión alguna a las expresiones modalidad y categoría.
En consecuencia, la Disposición analizada debería coordinar la terminología utilizada con la legal y con la del resto del Proyecto, máxime cuando la expresión "categoría" puede inducir a pensar en la voluntad de establecer un sistema que clasifique a los alojamientos rurales en función del distinto nivel de prestación de servicios, según el sistema de estrellas para los establecimientos hoteleros y de llaves para los apartamentos turísticos, lo que no se ajusta a la realidad del Proyecto que, a diferencia de otras normativas autonómicas, omite dicha categorización.
Disposición Final.
Dada la diversidad de lo regulado en los apartados 1 y 2 de la Disposición debería contenerse en dos Disposiciones finales.
En relación con el contenido del primer apartado, debe recordarse que es doctrina consolidada de este Consejo Jurídico el rechazo que merecen las habilitaciones genéricas a los titulares de las Consejerías para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución del Decreto. Ya la interpretación conjunta de los artículos 32.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU) y 21.4 y 61.3 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Región de Murcia, determinaba que el otorgamiento de potestad reglamentaria a los Consejeros había de realizarse por norma con rango legal, aunque también se admitió por este Órgano Consultivo (Dictamen 22/1999, entre otros) la posibilidad de que por medio de Decreto se realicen habilitaciones reglamentarias a los Consejeros, debiendo reunir en tal caso dicha atribución las características de expresa, concreta y específica.
La entrada en vigor de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, ha alterado sustancialmente el marco normativo de la potestad reglamentaria, pues ahora los artículos 38 y 52.1 del nuevo texto legal reconocen a los titulares de cada Departamento una potestad reglamentaria propia en las materias de ámbito interno del mismo y otra derivada por atribución expresa de esa potestad, o en las palabras de la misma Ley, "los Consejeros podrán hacer uso de esa potestad cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal" (artículo 52.1) o, según el artículo 38, "cuando, por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida". Así pues, la previsión expresa del rango normativo necesario para poder efectuar la atribución de potestad reglamentaria veda al Consejo de Gobierno la posibilidad, reconocida hasta ahora, de efectuar una habilitación reglamentaria a los titulares de los Departamentos, pues por prescripción de la Ley 6/2004, aquélla sólo podrá efectuarla una Ley o norma de rango legal, no un Decreto.
Ahora bien, el artículo 3 de la Ley de Turismo atribuye a la Consejería del ramo "la ordenación y regulación del sector turístico regional, previa habilitación específica del Consejo de Gobierno", norma aparentemente contradictoria con el nuevo régimen expuesto, lo que de confirmarse, determinaría su derogación tácita. No obstante, considera el Consejo Jurídico que el precepto continúa vigente tras la Ley 6/2004, pues es posible armonizar la regulación contenida en ambos textos, si se advierte que la atribución de potestad reglamentaria a la Consejería, y por extensión a su titular, que lleva a cabo el artículo 3 de la Ley de Turismo, cumple con el requisito ahora exigido del rango legal de la norma habilitante, si bien la atribución queda diferida en su eficacia y condicionada a un previo acto del órgano que originariamente ostenta la potestad reglamentaria, el Consejo de Gobierno (artículo 32.1 EAMU).
Así pues, el apartado 1 de la Disposición Final del Proyecto vendría amparado por el artículo 3 de la Ley de Turismo, lo que exige una nueva consideración acerca del inadmisible carácter genérico de la atribución reglamentaria efectuada, contraria al requisito de especificidad expresamente exigido por la norma habilitante. El Consejo Jurídico, en interpretación del artículo 49,d de la derogada Ley 1/1988, que posibilitaba el ejercicio de la potestad reglamentaria por los Consejeros "cuando les esté específicamente atribuida", ya en sus primeros Dictámenes (el 18/1998, entre otros) se pronunció acerca del significado del adverbio "específicamente", el cual "reclama fijación precisa que así lo distinga y apartarse de generalizaciones, en cuanto la atribución específica es la excepción de la regla general que confiere originariamente al Consejo de Gobierno la potestad reglamentaria". Aquella doctrina es plenamente trasladable a la interpretación del artículo 3 de la Ley de Turismo, para exigir que la atribución de potestad reglamentaria se realice de forma concreta y precisa, señalando al Consejero competente en materia de Turismo los singulares aspectos a desarrollar, evitando una desnaturalización o abandono por parte del Consejo de Gobierno de las potestades normativas que le son propias. Desde el momento en que la Disposición final del Proyecto se limita a facultar al Consejero para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución del futuro Decreto, incumple las exigencias de precisión y especificidad ya señaladas, no siendo admisible. En consecuencia, por la Consejería impulsora del Proyecto debe efectuarse un análisis de qué aspectos de la futura norma será necesario desarrollar mediante Orden de la Consejería, para así plasmarlos en una habilitación reglamentaria acorde con la norma legal que la ampara.
- Parte final del Proyecto.
El orden de las disposiciones que componen la parte final de la norma ha de ser disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales, de conformidad con el apartado 19 de las directrices sobre la forma y estructura de los Anteproyectos de Ley, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de octubre de 1991, las cuales son tomadas como referencia ante la inexistencia de unas instrucciones sobre técnica normativa propias de la Administración regional. Esta recomendación no se ha cumplido en el Proyecto, que antepone la disposición derogatoria a la transitoria.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma ostenta competencias para aprobar el Proyecto de Decreto sometido a consulta. No obstante, deben consignarse en la Exposición de Motivos, además de las competencias autonómicas en materia de promoción, fomento y ordenación del turismo, los otros títulos competenciales que sustentan el Proyecto de Decreto: la defensa del consumidor y usuario, y comercio interior.
SEGUNDA.- Se consideran de carácter esencial:
- En cuanto a las relaciones entre los titulares de los alojamientos y los usuarios, los apartados 2 a 5 del artículo 10 han de ser suprimidos y remitidos a las relaciones contractuales interpartes, recomendando que se incorporen a unas condiciones generales de contratación en los términos que se recogen en las Consideraciones Segunda, II y Tercera.
- La observación acerca del concepto de alojamiento rural, contenida en el artículo 1 del Proyecto.
- La observación acerca de las obligaciones de los usuarios, contenidas en el artículo 8.
- La observación acerca de las dispensas en materia de accesibilidad, contenidas en el artículo 16.
-La observación acerca del concepto o definición de hospedería rural que efectúa el artículo 22.
- La observación acerca de la limitación del alcance de las dispensas reguladas en el artículo 40.
- La observación que propugna la modificación del artículo 43 en materia de régimen sancionador.
- La observación atinente a la habilitación genérica contenida en la Disposición Final.
TERCERA.- Las demás observaciones contenidas en el presente Dictamen contribuyen a la mejora e inserción en el ordenamiento jurídico de la disposición analizada.
No obstante, V.E. resolverá
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