Dictamen 98/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 98/05
Tipo: Proyectos de decretos legislativos
Consultante: Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (2002-2008)
Asunto: Proyecto de Decreto legislativo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Ni la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 6/2004), ni el Reglamento de la Asamblea Regional, ni la Ley estatal 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, contienen una regulación específica para el procedimiento de delegación legislativa. A la vista de esta ausencia, la Consejería ha compuesto un procedimiento que integra los distintos trámites que las variadas normas exigen, considerándose una opción válida por el Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 161/2003, puesto que el resultado final cuenta con las garantías que son deseables en la producción de disposiciones de carácter general.
2.Sobre el alcance de las expresiones aclaración, regularización y armonización, el Tribunal Constitucional (Sentencia núm. 13/1992) tiene dicho que son entre sí sustancialmente equivalentes y que permiten, incluso, en la tarea refundidora, introducir normas adicionales y complementarias a las que son estrictamente objeto de refundición, siempre que así sea necesario para colmar lagunas, precisar su sentido, o lograr la coherencia y sistemática del texto único refundido.
También ha sostenido el Consejo de Estado (por todos, Dictamen núm. 2515/2004) la posibilidad de introducir en el texto refundido los ajustes necesarios para rectificar una nueva situación derivada de un pronunciamiento de inconstitucionalidad, pues una de las exigencias de la refundición de textos legales es la relativa a que ésta recoja únicamente disposiciones con fuerza de ley que estén vigentes, por no haber sido derogadas ni declaradas inconstitucionales.
Sin embargo, conviene dejar claro -en la medida que sea posible-, los límites a esta tarea refundidora, y a ellos se refiere el Consejo de Estado, en su Dictamen núm. 2514/2004: la autorización concedida al Gobierno va más allá de la mera redacción de un texto único consolidado, incluye también una labor de regularización, aclaración y sistematización, lo que permite introducir algunas alteraciones en el texto literal de los preceptos objeto de refundición en la medida que sea necesario para clarificar una redacción unitaria del texto legal unificado, pero sin que puedan establecerse nuevos preceptos jurídicos que no estén ya expresamente incluidos en los textos legales que se refunden. Se trata, como ha señalado en otras ocasiones este Consejo, de una eventual labor técnica, que puede suponer una cierta labor de interpretación e integración de posibles lagunas y antinomias, pero que ha de carecer de cualquier alcance innovador y que sólo se justifica en razón de la propia coherencia del texto normativo.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- La Disposición Final Primera de la Ley 2/2004, de 24 de mayo, de modificación de la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 2/2004), dispone:
"Se autoriza al Consejo de Gobierno para que en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la presente Ley, apruebe un texto refundido de la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia, que incluya, además de las modificaciones introducidas en esta Ley, las contenidas en la Ley 2/2002, de 10 de mayo. La autorización para refundir se extiende además a la regularización, aclaración y armonización de los textos legales que se refunden, epigrafiando, en su caso, los títulos, capítulos y artículos del texto refundido".
SEGUNDO.- Previo encargo del titular de la Consejería, la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo elaboró, en fecha indeterminada, el documento refundido, con la participación de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas, perteneciente hoy a la Consejería de Industria y Medio Ambiente, y la asistencia de la Secretaría General, según la Memoria suscrita por el Vicesecretario y Subdirector General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo, de 16 de mayo de 2005, que se acompaña.
TERCERO.- Además, constan inicialmente las siguientes actuaciones en el expediente:
- Informe de la Comisión de Coordinación de Política Territorial, adoptado en su sesión de 11 de mayo de 2005.
- Informe jurídico del Vicesecretario de la Consejería consultante de 16 de mayo de 2005.
- Informe económico de la Sección de Gestión Administrativa y Presupuestaria de la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo también de 16 de mayo, que señala la necesidad de adaptación a euros de las cantidades en pesetas (artículo 244.3 de la Ley 1/2001), conforme a la normativa aplicable, indicando que el Texto Refundido no implica repercusiones presupuestarias en su ejecución, al no suponer incremento en el presupuesto de gastos ni disminución en el de ingresos.
Asimismo se incorpora un texto concordado donde se reflejan (en color) las modificaciones introducidas al texto primitivo como consecuencia de la refundición.
CUARTO.- Con fecha 30 de mayo de 2005, la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma emite informe favorable al Proyecto de Decreto Legislativo, con las observaciones que se contienen en el cuerpo de su Dictamen.
QUINTO.- Como consecuencia de las observaciones del Órgano preinformante se completa el expediente con los informes de los Servicios Económico y de Contratación, y Jurídico de la Consejería de Industria y Medio Ambiente, por ostentar dicho Departamento las competencias en materia de ordenación del territorio y litoral, que también se incluyen en el Texto Refundido.
SEXTO.- Con fecha 2 de junio de 2005, se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando la copia autorizada del Proyecto de Decreto Legislativo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, y el extracto del expediente suscrito por el titular de la Vicesecretaria de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, que señala que se ha procedido a incorporar las consideraciones del informe del Órgano preinformante, salvo las relativas a los artículos 101.1, d), 126, y 135, incorporándose asimismo las modificaciones propuestas por dicho centro directivo en relación con los artículos 149.3 y 247, apartado primero, del Texto Refundido.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
A tenor de lo previsto en el artículo 12.3 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo.
SEGUNDA.- Iniciativa, tramitación y documentación.
Ni la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 6/2004), ni el Reglamento de la Asamblea Regional, ni la Ley estatal 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, contienen una regulación específica para el procedimiento de delegación legislativa. A la vista de esta ausencia, la Consejería ha compuesto un procedimiento que integra los distintos trámites que las variadas normas exigen, considerándose una opción válida por el Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 161/2003, puesto que el resultado final cuenta con las garantías que son deseables en la producción de disposiciones de carácter general. Cabe destacar, a este respecto, que obran en el expediente la memoria justificativa sobre la refundición, los informes económicos de las dos Consejerías que ostentan competencias, el informe jurídico del Vicesecretario de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, el informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Industria y Medio Ambiente, el acuerdo de la Comisión de Coordinación de Política Territorial, en su condición de órgano de asesoramiento en materia de proyectos de normativa urbanística y de ordenación del territorio (artículo 12.3,e del Texto Refundido), y el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma. No obstante, debemos hacer constar la ausencia de informe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante, como indicó la Dirección de los Servicios Jurídicos a la vista del artículo 10.1,d) del Decreto 42/2005, de 6 de mayo, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, en relación con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de Asistencia Jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Tal informe es más necesario aún si se tiene en cuenta que el único informe jurídico de dicha Consejería procede del Vicesecretario que, además, ostenta la condición de participante en la redacción del Texto Refundido, al suscribir la Memoria justificativa del Proyecto.
En cuanto a la iniciativa, al encontrarse actualmente las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio (incluido el litoral) y urbanismo, desgajadas y residenciadas en distintas Consejerías (la primera en Industria y Medio Ambiente, y la segunda en Obras Públicas, Vivienda y Transportes), debería haberse actuado conforme a lo previsto en el artículo 46.2 de la Ley 6/2004, que establece que el procedimiento de elaboración se iniciará en las Consejerías competentes por razón de la materia (en el presente supuesto se inició solamente en la Consejería competente en materia de urbanismo), con la posibilidad, incluso, cuando exista interés de varios departamentos, de que el Consejo de Gobierno, previo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, determine lo procedente acerca de su formulación. En todo caso, cabe entender subsanados dichos defectos formales iniciales, teniendo en cuenta que la Consejería de Industria y Medio Ambiente ha intervenido en la elaboración de la refundición en lo que afecta a sus competencias, según la Memoria y certificación del acuerdo de la Comisión de Coordinación de Política Territorial y, en cuanto a la tramitación, se han incorporado posteriormente los informes jurídicos y económicos pertinentes.
En todo caso, la propuesta al Consejo de Gobierno debe ir suscrita por ambos Consejeros (artículo 37.1,c de la Ley 6/2004), a lo que hace referencia el último párrafo del Preámbulo, si bien han de ser citadas, con sus denominaciones, las Consejerías.
En cuanto a la documentación, se echa en falta que el expediente no vaya debidamente foliado, como exige el artículo 46.2,c) del Reglamento Orgánico y de Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto núm. 15/1998, de 2 de abril. En cambio, el documento concordado ha facilitado en gran manera el estudio de las modificaciones introducidas, aunque los índices numéricos referenciados a pie de página debían haberse situado en los párrafos modificados, y no en los títulos de los artículos correspondientes. Por ejemplo, en el artículo 12 ("La Comisión de Coordinación de Política Territorial") el índice se sitúa en el título, y se explicita a pie de página "Texto según Ley 2/2004", cuando realmente la modificación afectó al párrafo 2 exclusivamente, y procede de la Ley 2/2002, de 10 de mayo (en lo sucesivo Ley 2/2002). En el mismo sentido el artículo 11, en el que la referencia se sitúa en el título cuando el apartado que se modificó es el b).
TERCERA.- En torno a la delegación legislativa.
I.- La potestad legislativa residenciada en el Parlamento puede ser trasladada al Gobierno por vía de delegación y mediante Ley. Así se contempla en el artículo 82 de la Constitución para el supuesto de formación de textos articulados a partir de una ley de bases, y para el caso de refundir varios textos legales en uno solo.
Refiriéndonos en concreto al caso de refundición, el texto constitucional precisa que tal delegación ha de otorgarse al Gobierno por ley ordinaria, de forma expresa para materia concreta y con fijación de plazo para su ejercicio, determinando el ámbito normativo a que se refiere y especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.
Según el artículo 85 CE las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de Decretos Legislativos.
II.- En el ámbito de nuestra autonomía la delegación legislativa queda regulada por la Ley 6/2004, la cual, tras expresar que corresponde al Consejo de Gobierno "aprobar los decretos legislativos, previa autorización de la Asamblea" (artículo 22.4), dedica a la materia el Capítulo II (bajo la rúbrica "La Legislación Delegada") del Título V, comprensivo aquél de los artículos 47 a 51, en los que sustancialmente se reproducen las normas constitucionales ya expresadas, añadiendo que el Consejo de Gobierno, tan pronto como haya hecho uso de la delegación legislativa, comunicará a la Asamblea el texto refundido a efectos de permitir el control parlamentario de dicha delegación, en los términos previstos por el Reglamento de la Cámara (artículo 51).
El referido Reglamento de la Asamblea contiene en su artículo 140 lo pertinente respecto al procedimiento de control parlamentario del texto refundido que remita el Consejo de Gobierno.
III. El Decreto legislativo es por expresa voluntad constitucional una norma con fuerza de Ley y que goza de ella desde su publicación, pero sólo en aquello en lo que no se sobrepase el límite de la delegación; si se superase tal límite, o se regulase ex novo alguna materia, la norma quedaría reducida a un simple reglamento que, como tal, no puede oponerse a la ley y, por tanto, queda sometido al control de la potestad reglamentaria a través de las técnicas que para tal control se establecen en nuestro ordenamiento jurídico y que son ejercitables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa (por todas las SSTS, Sala 3ª, de 9 de abril de 1997 y de 10 de febrero de 2000), como se ha recogido expresamente en el artículo 1.1, último inciso, de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa: "Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta a Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación".
Por otra parte, el efecto derogatorio de la nueva regulación está subordinado a la fidelidad de la refundición, como ponen de manifiesto las SSTS, Sala 3ª, de 12 de marzo y 22 de enero de 2001, pues no puede entenderse la derogación cuando la tarea refundidora introduzca modificaciones que puedan implicar una limitación o supresión de derechos reconocidos por las normas objeto de la refundición.
Estas consideraciones resultan especialmente significativas en relación con los artículos, no afectados por la refundición, que han sido objeto de modificación, por si se hubiera incurrido en exceso en el ejercicio de la delegación legislativa (vicio también denominado, en fórmula sintética, ultra vires).
IV. En el presente supuesto el examen del Texto Refundido ha presentado dos dificultades añadidas para el Consejo Jurídico: la primera la escasez de tiempo que ha dispuesto para emitir el presente Dictamen, muy alejado del plazo de dos meses previsto por la LCJ para los proyectos de Decretos Legislativos, puesto que el expediente completo se ha remitido a este órgano consultivo el 2 de junio de 2005; la segunda versa sobre la técnica normativa empleada en las modificaciones de la Ley que son objeto de refundición, sobre las que no emitió Dictamen el Consejo Jurídico al no corresponder la iniciativa legislativa al Consejo de Gobierno, que también añade una cierta dificultad a la labor, no tanto para la tarea refundidora, que la facilita pues contiene la redacción completa del párrafo o artículo correspondiente, sino porque no se acotaron en sus textos los aspectos que fueron objeto de modificación en aras de la pertinente tarea de regularización, aclaración y armonización, al no haberse empleado la técnica indicada para las modificaciones normativas (por todos, Dictamen núm. 73/00 del Consejo Jurídico):" en las disposiciones modificativas debía distinguirse claramente el "texto marco" (que indica la modificación y el tipo de cambio que se realiza) y el "texto de regulación", que es el nuevo texto que contiene la modificación, que irá en párrafos distintos, sangrado y entrecomillado, como expresan las Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de octubre de 1991, que pueden también ser de aplicación como regla complementaria y supletoria en defecto de norma regional".
Pongamos unos ejemplos de la observación realizada que evidencian la necesidad de un mayor esfuerzo para determinar el alcance de las modificaciones introducidas por las Leyes posteriores, caso por caso:
-El artículo 46.3, que aparece redactado íntegramente en la Ley 2/2004, al no describirse en dicha Ley el tipo de cambio que se realiza, debemos acudir al contraste con la redacción primitiva, resultando que la alteración consiste exclusivamente en la adición del concepto "interés social".
-El apartado f)1 del artículo 106, que aparece redactado íntegramente en la Ley 2/2004, fue objeto de una modificación muy concreta consistente en sustituir "del suelo ordenado" por "de la superficie del mismo" y la adición "de referencia" a aprovechamiento.
CUARTA.- Las modificaciones de la Ley del Suelo regional.
La Ley del Suelo de la Región de Murcia (Ley 1/2001, a la que nos referiremos cuando aludamos al texto primitivo), ha sido objeto de dos modificaciones, a las que se extiende el mandato de refundición (Antecedente Primero). La primera, a través de la Ley 2/2002, que afectó a siete artículos de la Ley, a la Disposición Adicional Segunda, y las Disposiciones Transitorias Tercera, Cuarta y Sexta; además introdujo un nuevo capítulo en el Título II con la denominación "De los Planes de Ordenación del Litoral", desplazando los números de los capítulos siguientes.
La segunda modificación, de mayor alcance, se produjo por la Ley 2/2004, que afectó a un total de veinticinco artículos, y suprimió la Disposición Adicional Primera de la Ley 1/2001, introduciendo el artículo 49 bis (Cartografía regional) y un nuevo Título (VII, sobre "Ordenación del litoral"). Además iba acompañada de sus correspondientes Disposiciones Adicionales, Transitorias y, en cuanto a las Finales, se incluía el mandato de refundición ya referenciado.
Además, la Ley 1/2001 ha sido objeto de desarrollo por los Decretos regionales núm. 59/2001, de 27 de julio, que regula la organización y funcionamiento de la Comisión de Coordinación de Política Territorial, y núm. 66/2002, de 8 de marzo, que regula la organización y funcionamiento del Consejo Social de Política Territorial.
QUINTA.- Alcance de la autorización para refundir.
La Disposición Final Primera de la Ley 2/2004 extiende la autorización para refundir, además, a la regularización, aclaración y armonización de los textos que se refunden, epigrafiando, en su caso, los títulos, capítulos y artículos. De no existir dicho apartado la encomienda habría de limitarse a refundir los textos legales en uno solo (artículo 82.2. CE); pero al especificar que la delegación conferida también incluye ("además") la relativa a regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos (artículo 82.5 CE), la tarea refundidora, en el sentido más amplio que queda indicado, ya no es un simple trabajo mecánico de compilación o agrupamiento, pues supone, en primer lugar, un juicio de fondo sobre la interpretación sistemática de las reglas refundidas a la vista de su contexto y, siempre, una depuración técnica, una aclaración, una armonización de preceptos y una eliminación de discordancias y antinomias, como ha expresado la doctrina más reciente. La comprobación del acierto en el uso de dicha técnica requiere el cotejo pormenorizado de la redacción y sistemática proyectadas con los textos llamados a ser refundidos (Dictamen del Consejo Jurídico núm. 66/2000).
Sobre el alcance de las expresiones "aclaración, regularización y armonización", el Tribunal Constitucional (Sentencia núm. 13/1992) tiene dicho que son entre sí sustancialmente equivalentes y que permiten, incluso, en la tarea refundidora, introducir normas adicionales y complementarias a las que son estrictamente objeto de refundición, siempre que así sea necesario para colmar lagunas, precisar su sentido, o lograr la coherencia y sistemática del texto único refundido.
También ha sostenido el Consejo de Estado (por todos, Dictamen núm. 2515/2004) la posibilidad de introducir en el texto refundido los ajustes necesarios para rectificar una nueva situación derivada de un pronunciamiento de inconstitucionalidad, pues una de las exigencias de la refundición de textos legales es la relativa a que ésta recoja únicamente disposiciones con fuerza de ley que estén vigentes, por no haber sido derogadas ni declaradas inconstitucionales.
Sin embargo, conviene dejar claro -en la medida que sea posible-, los límites a esta tarea refundidora, y a ellos se refiere el Consejo de Estado, en su Dictamen núm. 2514/2004: "la autorización concedida al Gobierno va más allá de la mera redacción de un texto único consolidado, incluye también una labor de regularización, aclaración y sistematización, lo que permite introducir algunas alteraciones en el texto literal de los preceptos objeto de refundición en la medida que sea necesario para clarificar una redacción unitaria del texto legal unificado, pero sin que puedan establecerse nuevos preceptos jurídicos que no estén ya expresamente incluidos en los textos legales que se refunden. Se trata, como ha señalado en otras ocasiones este Consejo, de una eventual labor técnica, que puede suponer una cierta labor de interpretación e integración de posibles lagunas y antinomias, pero que ha de carecer de cualquier alcance innovador y que sólo se justifica en razón de la propia coherencia del texto normativo". También el Consejo Consultivo valenciano, en su Dictamen núm. 113/1999: "Con todo, esta facultad de regularizar, aclarar y armonizar textos legales anteriores deberá ejercerse dentro de determinados límites; esto es, que el texto resultante se acomode a la legislación vigente en el momento de la refundición. En este sentido la refundición deberá tener en cuenta la doctrina sentada, entre otras, por las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de febrero y 2 de marzo de 2002, que precisa que la legislación sustitutoria del Texto Refundido respecto a la legislación anterior sólo puede predicarse en tanto en cuanto refunda en un único texto la diversa legislación anterior, ya que la función constitucional del Texto Refundido no es innovar en el ordenamiento jurídico ni en la legislación que refunde, y así lo recordó el Consejo en el Dictamen núm. 221/97". La congelación al derecho vigente en el momento de la refundición se traduce en la previsión contenida en el artículo 50 de la Ley 6/2004: "Si una proposición de ley o una enmienda fuera contraria a una delegación legislativa en vigor, el Consejo de Gobierno podrá oponerse a dicha tramitación (...).
El Tribunal Constitucional, en su Sentencia núm. 81/2003, de 30 de abril, recuerda que la naturaleza y contenido propios de la refundición carece técnicamente de capacidad innovadora.
De acuerdo con la doctrina expuesta, el Texto Refundido no puede servir de vehículo para introducir modificaciones legislativas al texto primitivo (no nos referimos a correcciones gramaticales, ni a la actualización de referencias a órganos competentes, ni a la conversión de pesetas en euros, o a la resolución de antinomias), sin ajustarse al procedimiento de modificación legislativa, con independencia de su acierto normativo, si no guardan ninguna conexión ni precisan concordancia con los preceptos refundidos, pues nos encontraríamos con una extralimitación de la delegación legislativa (ultra vires), como habrá ocasión de analizar pormenorizadamente en la Consideración Octava. Tampoco puede servir el Texto Refundido para un desarrollo reglamentario puntual de la Ley 1/2001, al tratarse de una norma con rango legal.
SEXTA.- Observaciones al Proyecto de Decreto Legislativo.
El Proyecto de Decreto Legislativo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, consta de un Preámbulo, un Artículo Único, una Disposición Derogatoria y otra Final, mereciendo las siguientes observaciones:
I. Respecto al "Preámbulo".
Así queda denominada la introducción al Proyecto de Decreto Legislativo, aunque debería sustituirse por la de "Exposición de Motivos", que es la consagrada por nuestra Ley 6/2004, tanto para la iniciativa legislativa (artículo 46.5) como para la reglamentaria (artículo 53.1). Sobre el particular se hacen constar estas observaciones:
1ª. Aunque podría haberse limitado dicho Preámbulo o Exposición de Motivos a incorporar las concretas referencias a las modificaciones operadas -puesto que no se ha producido una modificación de los principios, objetivos y herramientas que inspiran la Ley 1/2001-, se ha optado por incorporar a tal Preámbulo gran parte de la Exposición de Motivos de la Ley 1/2001 (a excepción de los apartados Uno, Dos, Tres y Cuatro), añadiendo ex novo los siguientes apartados, que hacen referencia a parte de las modificaciones introducidas por la Ley 2/2004, además del apartado Uno, que justifica la refundición operada:
-"Finalmente se contempla la cartografía regional con la finalidad de potenciar su difusión a través de las nuevas tecnologías" (apartado Cinco, párrafo in fine).
-"Con la finalidad de fomentar la construcción de viviendas de protección pública el planeamiento podrá calificar suelo con destino a este uso específico y determinar las condiciones y ámbitos de aplicación de primas de aprovechamiento, estableciéndose una reserva obligatoria del 10% de edificabilidad residencial en suelo urbanizable, excepto para el desarrollo de mínima densidad" (penúltimo párrafo del apartado Ocho).
-"El título séptimo está referido a la ordenación del litoral, regulándose el régimen de autorizaciones, infracciones y sanciones y el desarrollo de los proyectos y ejecución de obras" (apartado Diez).
También el párrafo 7 del apartado Seis, sobre el régimen de edificación en suelo no urbanizable, se ha adecuado a la modificación introducida por la Ley 2/2004 al artículo 77 (se ha suprimido previa autorización "en todo caso de la Comunidad Autónoma", y se ha reflejado la vinculación de la vivienda "no a la actividad principal del suelo" sino a "la actividad productiva de la explotación del suelo").
Puesto que se ha reproducido gran parte de la Exposición de Motivos de la Ley 1/2001 (a partir del apartado Cinco), convendría señalar en el último párrafo del apartado Uno cuáles son concretamente los apartados que se reproducen e indicar que se transcriben a continuación, incorporando las modificaciones precitadas, porque ello permite enlazar con el apartado Dos y ss., de manera que cuando se hable de los principios básicos inspiradores de la Ley, se entienda que se está reproduciendo la Exposición de Motivos de aquélla, pues no debemos olvidar que se trata de la Exposición de Motivos del Decreto Legislativo, y que dichos apartados reproducidos se refieren a la Ley reiteradamente.
Además, se ha aprovechado -adecuadamente- para corregir la Exposición de Motivos en aspectos puntuales de su redacción primitiva, que, en realidad, contradecían el articulado. Por ejemplo, no se citaba entre los instrumentos ordinarios de ordenación del territorio a los Planes de Ordenación del Litoral, conforme al artículo 17 de la Ley 1/2001, o la referencia a que dichos instrumentos pueden tramitarse autónomamente (apartado Quinto). También se ha completado en el apartado Seis las referencias a las distintas categorías de suelo no urbanizable, pues únicamente se mencionaban los suelos sujetos a especial protección por la legislación sectorial o por el planeamiento. A este respecto se echa en falta la mención al suelo no urbanizable inadecuado introducido por la Ley 2/2004 (artículo 65.3).
2ª. Carece de sentido que se mantenga en el Preámbulo la referencia a los Planes de Ordenación del Litoral como planes especiales (apartado Siete, párrafo 6 "ordenación de la fachada marítima"), cuando, y con independencia de su naturaleza (Dictamen del Consejo Jurídico núm. 2/2005), se encuentran recogidos en el articulado entre los instrumentos de ordenación del territorio (artículo 17.1 de la Ley 1/2001).
Asimismo, cuando se hace referencia en el párrafo octavo de este apartado a las competencias de la Administración regional para aprobar definitivamente se han omitido "las Adaptaciones de los Planes Generales", cuando ha sido objeto de una rectificación específica en el artículo 126.2 del Texto Refundido.
3ª. Convendría utilizar las mayúsculas en las citas a las Disposiciones Adicionales, Transitorias y Finales (así se recogen en la Ley 1/2001 y sus modificaciones) a lo largo del Preámbulo.
4ª La fórmula a adoptar "de acuerdo/oído", en relación con el Dictamen del Consejo Jurídico, debe insertarse en el último párrafo del Preámbulo (Exposición de Motivos).
II. Respecto al "Artículo único".
Debe sustituirse por "Artículo Único" (mayúscula)
Su contenido es el fundamental de aprobación del Texto Refundido por el Consejo de Gobierno, en ejercicio indelegable de la delegación legislativa (artículo 48.3 de la Ley 6/2004) conferida. Dicho Texto Refundido -con acertada técnica- queda separado y se inserta a continuación del Decreto Legislativo.
III. Respecto a la Disposición "derogatoria".
Aparte de recomendarla en mayúscula ("Derogatoria"), su contenido es doble, derogando en su apartado 1 las leyes que se refunden (1/2001, 2/2002 y 2/2004), y en el apartado 2 "cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan al presente Texto Refundido".
IV. Respecto a la Disposición "final".
También debe ir en mayúscula ("Final").
Dada la envergadura e importancia del Texto Refundido de que se trata, no parece adecuada su entrada en vigor "al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia". Debería estudiarse una vacatio legis de un mes, como aconteció con el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero. En todo caso, es más precisa la expresión "que entrará en vigor "el día siguiente" que "al día siguiente", como señalamos en nuestro Dictamen núm. 53/99.
V. Las observaciones de la Dirección de los Servicios Jurídicos (página 12 de su Informe) en cuanto a las dos Disposiciones que anteceden, como incorporables al Texto Refundido, no proceden en cuanto las mismas se insertan correctamente en el Decreto Legislativo.
SÉPTIMA.- Sobre la labor de refundición, regularización, aclaración y armonización de los preceptos afectados por las modificaciones legislativas.
1. Sobre la labor material de refundición de los preceptos afectados.
En el Texto Refundido se han insertado las modificaciones procedentes de las leyes 2/2002 y 2/2004, a excepción del siguiente inciso final del párrafo que se incorporó al artículo 191.5 por la Ley 2/2002:
"Asimismo, habilitará para proceder a la ocupación de las fincas la aprobación del documento de adjudicación de las futuras parcelas en que se hubiera concretado el pago en especie, de acuerdo con el expropiado".
2. Sobre las correcciones ortográficas y gramaticales.
Acertadamente y a lo largo del articulado, se ha unificado el empleo de mayúsculas, por ejemplo, las referencias al Consejero (artículos 45.2 y concordantes), Plan General (artículo 65.3 y concordantes), Dirección General (artículo 77.1 y concordantes), Ayuntamiento (artículo 126.2 y 3, y concordantes); también se ha unificado el empleo de minúsculas, por ejemplo, huerta (artículo 65.1 y 2), o sistema general (artículo 102.1); se ha añadido "Ordenación" a Plan General Municipal (artículos 95.2 y concordantes), o el empleo del singular (Plan General en el artículo 97.3, último párrafo). También se ha corregido la errata de "primeras" por "primas" en el artículo 98,i), introducido por la Ley 2/2004, entre otras.
3. Sobre las remisiones internas.
El artículo 5,b), modificado por la Ley 2/2004, se remite al procedimiento establecido en el artículo 126.3 en el caso de disconformidad con la adaptación del planeamiento municipal a los instrumentos de ordenación del territorio. En realidad el procedimiento en caso de subrogación, se encuentra previsto en el artículo 144, por lo que debería completarse la remisión con dicho artículo: "...aplicará el procedimiento establecido en los artículos 126.3 y 144". Asimismo, en los artículos 22.6, 29.3, 35.4, y 39.5 -modificados por la Ley 2/2004- se establece que, en caso de disconformidad de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio sobre la modificación de planeamiento realizada por el Ayuntamiento, el expediente se elevará a Consejo de Gobierno que, en aplicación del procedimiento establecido en el artículo 126.3, podrá ordenar la modificación o revisión del planeamiento urbanístico afectado. Dicha previsión suscita la siguiente pregunta: ¿Quién, tramita dicho expediente de modificación o revisión? ¿Con qué procedimiento? De la remisión al artículo 126.3 se desprende que la Administración regional se subrogaría en dicha competencia y el procedimiento sería el correspondiente al 144, al que se remite el 126.3. Por lo tanto, de ser éste el sentido de la interpretación, se sugiere la conveniencia de remitirse también al 144 en los preceptos citados.
4. Sobre la reestructuración interna.
Parece adecuada la inserción del artículo 49 bis (Cartografía regional) -introducido por la Ley 2/2004-, que pasa a ser 50, dentro de la Sección Segunda del Capítulo VII (Instrumentos complementarios), así como que los antiguos artículos 50 y 51 se refundan y den contenido al 51 del Texto Refundido, y se inserten los artículos atinentes a este instrumento complementario en la Sección Tercera del precitado Capítulo.
5. Sobre la armonización.
a) El artículo 11, cuyo apartado b) fue modificado por la Ley 2/2004, aparece encabezado con el siguiente párrafo introductorio: "las competencias administrativas en materia de urbanismo y de ordenación del territorio serán ejercidas por los siguientes órganos", habiéndose omitido la referencia a las competencias en ordenación del litoral, a las que también hace referencia el apartado b) precitado.
b) En el artículo 106, e) tampoco se aprecia objeción para incorporar la palabra espacios libres (en relación con los parques, jardines y zonas de recreo), en coherencia con otros preceptos del Texto Refundido; también mejora gramaticalmente la palabra "adscribe" en lugar de "se sitúa" (apartado f.1).
c) Sobre el Título VII "Ordenación del Litoral", se ha puesto en mayúscula "Director" y "Consejero" (artículos 255 y 256), de forma concordante al resto del articulado, si bien en el artículo 255 y ss. se recoge al Director General competente por razón de la materia, denominación que se ha sustituido a lo largo del articulado por la concreción de la materia (urbanismo, etc.). Se sugiere que se haga de modo similar al objeto de unificar. El término Anteproyecto se ha eliminado en el artículo 258, en coherencia con el título del artículo.
d) Se ha producido un reajuste adecuado de las Disposiciones Adicionales, como consecuencia de la supresión de la Primera por la Ley 2/2004, al mismo tiempo que se han concretado las fechas de la entrada en vigor de las determinaciones introducidas por la precitada Ley, si bien se realizan las siguientes observaciones: en la Disposición Adicional Segunda, para los Programas de Actuación Territorial (apartado 1,b) se recomienda que se escriban en mayúscula en concordancia con el artículo 31 y ss.; igual respecto a "Especiales" referido a Planes (apartado 1,e); falta la última "a" a "Murci" en la Disposición Adicional Octava.
e) Disposiciones Transitorias.
- La Disposición Transitoria Tercera, como consecuencia de la adición introducida por la Ley 2/2004, se ha epigrafiado considerándose una mejora de su ordenación interna. También se han concretado las fechas de entrada en vigor.
- El último párrafo de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 2/2004 ("el planeamiento general en tramitación a la entrada en vigor de esta Ley, con independencia de la fase en que se encuentre, se adaptará en todas sus determinaciones a lo dispuesto en la misma") se ha incorporado a la Disposición Transitoria Cuarta. En principio dicha inserción es adecuada sistemáticamente pero no termina de despejar una cierta confusión y contradicción en el régimen transitorio del Texto Refundido producido, no tanto por la refundición, sino por la previsión contenida en la Ley 1/2001, sobre la posibilidad de que las revisiones de los planes pudieran no adaptarse a la Ley si hubieran alcanzado la aprobación provisional a su entrada en vigor, frente a la previsión de la Ley 2/2004, ya descrita, que establece la obligación de adaptación, con independencia de la fase en que se encuentre. En todo caso, suscita dudas sobre si es pertinente suprimir el término "revisiones" del párrafo segundo de la Disposición Transitoria Cuarta, pues, en principio, su eliminación evita contradicciones (con el deber general de adaptación a la Ley), pero, por otra, podría dejar sin cobertura a aquellas revisiones de planes, si existieran, que hubieran alcanzado la aprobación provisional al 17 de junio de 2001 y que no se adaptaron a la Ley en virtud de esta Disposición Transitoria Cuarta. A este respecto la Consejería consultante deberá reestudiar esta armonización a la luz de lo expuesto.
- La Disposición Transitoria Sexta del Texto Refundido que contiene la equiparación de clases de suelo, modificada por la ley 2/2002, ha sufrido, además de las correcciones gramaticales, las siguientes modificaciones:
-Se ha añadido "unidades de actuación" cuando se refiere al suelo urbano no consolidado para adecuarse a la terminología existente (Disposición Transitoria Primera).
-Se ha incorporado la palabra "solicitadas" para aclarar la aplicación de la parcela mínima de 20.000 m2 en suelo no urbanizable protegido por el planeamiento, a partir de 17 de junio de 2004. Dicha expresión es innecesaria teniendo en cuenta que está fuera de duda la plena aplicación de tal determinación a partir de la fecha indicada. Sin embargo, podría tener otro sentido, no reflejado en la Memoria justificativa, consistente en introducir con esa expresión una regla de derecho transitorio, ante el olvido de la Ley 2/2002, para aquellas peticiones solicitadas con anterioridad al 17 de junio de 2004, pero que se han resuelto con posterioridad a esta fecha. En consecuencia, desde esta última hipótesis, se estaría tratando de confirmar la interpretación ya sostenida por la Administración en expedientes incursos en dicha situación dado el tiempo transcurrido, por lo que actualmente parece que no tiene mucho sentido introducir tal precisión.
6. Sobre la adecuación a la normativa básica estatal.
A través de la Ley 2/2004 se modificaron las previsiones de la Ley 1/2001 (artículo 98,b) sobre los criterios para computar el sistema general de espacios libres (20 m2 por cada 100 m2 de aprovechamiento residencial en lugar de 5 m2 por habitante). También se añadió el siguiente párrafo: "Se incluirán también en este sistema los espacios naturales que así se califiquen, aunque no computen en el estándar anterior". De interpretarse el concepto "espacio natural" como una de las figuras de protección recogidas en la Ley estatal 4/1989 (y desarrolladas por el Título VI de la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio), dicha previsión podría conculcar los criterios de clasificación recogidos en la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (artículo 9.1), que considera un criterio de protección para su clasificación como suelo no urbanizable los valores paisajísticos y ambientales, así como el 65.1 del mismo Texto Refundido, que cita expresamente, como suelos no urbanizables de protección específica, los terrenos que deban preservarse por estar sujetos a algún régimen de protección incompatible con su transformación, de conformidad con los instrumentos de ordenación de los recursos naturales. Ha de tenerse en cuenta, como ha señalado la jurisprudencia, que los sistemas generales son el conjunto de elementos fundamentales que integran la estructura general básica de la ordenación urbanística determinante del desarrollo urbano, constituidos por las comunicaciones y sus zonas de protección, espacios libres y zonas verdes, equipamientos comunitarios, redes arteriales, grandes abastecimientos, suministros de energía y otros análogos que, dentro del Plan General, anudan o condicionan el uso lucrativo del suelo por los particulares a causa del interés general de la colectividad (STS, Sala 3ª, de 28 de enero de 2003). Esta característica de vinculación al desarrollo urbano, se pone también de manifiesto en el artículo 102 del Texto Refundido, cuando señala que a los sistemas generales se les atribuirá el mismo aprovechamiento que al sector al que se vinculen o adscriban, para su obtención obligatoria y gratuita, o que el Plan General pueda distinguir entre sistemas generales vinculados a un sector determinado y sistemas generales adscritos al suelo urbanizable sectorizado o sin sectorizar, aunque no se especifique de forma singularizada, lo que es tenido en cuenta por la jurisprudencia del Tribunal Supremo a la hora de valorar dichos sistemas generales (por todas, STS, Sala 3ª, de 20 de septiembre de 2004). Sin embargo, la protección de un suelo por razones paisajísticas y ambientales, sobre los que recae una figura de protección prevista en la normativa básica estatal, nada tiene que ver con la calificación de sistema general, como ha tenido ocasión de pronunciarse el Tribunal Supremo, en la Sentencia de la Sala 3ª, de 18 de abril de 1996, de la que reproducimos algunos párrafos por su interés: "Aunque se entienda que la enumeración que esos preceptos contienen de los que son sistemas generales (de comunicaciones, de espacios libres, de equipamiento comunitario, etc.) no es exhaustiva, y que pueden existir otros según los designios del planificador, siempre habrá de tratarse de categorías similares a las descritas y que respondan también a la definición de la estructura general y orgánica del territorio. Nada de eso ocurre con el llamado "sistema general de protección de acantilados", cuya única finalidad es preservar la importancia paisajística de los acantilados (...) Para esta finalidad la normativa urbanística brinda determinados medios (v.g. calificación del suelo como no urbanizable especialmente protegido (...) pero no la utilización de una categoría como la de los sistemas generales, que tiene otra enjundia y naturaleza. En consecuencia, estimaremos en este extremo el recurso (...)". Esta última consideración es plenamente aplicable a los espacios naturales protegidos en aplicación de la normativa básica estatal, desarrollada por el Título VI de la Ley 4/1992, ya citada; todo ello, sin perjuicio de ponderar su interés en alguna concreta actuación desde el punto de vista de la equidistribución de los beneficios y cargas entre los propietarios afectados y con la finalidad de su incorporación al patrimonio público de suelo, como pusimos de manifiesto en nuestros Dictámenes núms. 46/2004, sobre las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del litoral de la Región de Murcia, y 53/04, sobre la Actuación de Interés Regional de Marina de Cope.
OCTAVA.- Sobre la labor de regularización, aclaración y armonización de los preceptos o apartados no expresamente afectados por las modificaciones legislativas.
Por razones sistemáticas que permitan un análisis más detallado, se han separado las modificaciones introducidas al Texto Refundido en preceptos no directamente afectados por la refundición para inferir si responden a razones de coherencia con respecto a los preceptos refundidos, o a simples mejoras gramaticales en razón de la unificación de la terminología, o porque existe una contradicción evidente entre dos preceptos del Texto Refundido que exija depurar el ordenamiento urbanístico o, por el contrario, si no satisfacen dichas finalidades y se incurre en un exceso en la delegación legislativa por introducir un novum a la Ley no prevista en los textos refundidos (Consideración Quinta), que debemos advertir en el ejercicio de nuestra función consultiva:
1ª. En relación con las competencias de la Comisión de Coordinación de Política Territorial y, concretamente, respecto al Sistema Territorial de Referencia, se añade a criterios básicos (artículo 12.3,c) la precisión "para la conformación y difusión". Indudablemente mejora técnicamente la redacción, pues concreta la finalidad de dichos criterios básicos en relación con los artículos 50 y ss. del Texto Refundido; sin embargo, parece más apropiada su ubicación en un reglamento de desarrollo (por cierto, el Decreto 59/2001, que regula la organización y funcionamiento de este órgano consultivo, mantiene la redacción de la Ley 1/2001). No obstante, pueden inferirse dichas expresiones de los artículos 54 (difusión) y 52.2, si bien este último utiliza la expresión "configuración" en lugar de "conformación".
2ª. En relación con el Sistema Territorial de Referencia, se han introducido una serie de modificaciones muy específicas, sobre las que se realizan las siguientes observaciones:
- Aparecen justificadas dentro del mandato de refundición las relativas a poner en mayúscula y completar la referencia al Sistema Territorial de Referencia de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de forma concordante a otros preceptos (artículo 52.2); también que el nuevo artículo 51 pase a denominarse "Objeto y contenido del Sistema Territorial de Referencia", por la refundición operada entre los antiguos artículos 50 y 51 de la Ley 1/2001.
- Carece de trascendencia material la modificación introducida al artículo 54, sustituyendo la referencia a la Administración Central y Ayuntamientos, por la de "distintas Administraciones públicas", en concordancia con la utilización de la misma expresión en otros artículos del Texto Refundido (artículo 258.1). Por el contrario, sí supone una innovación la adición "de datos, variables" en el artículo 52.1 del Texto Refundido, respecto a la redacción primitiva no afectada por preceptos modificados; pero, además, no resulta adecuada su inserción en dicho precepto, que se está refiriendo a la actualización del Sistema Territorial de Referencia como consecuencia de la aprobación de los instrumentos de ordenación, urbanísticos, y de las actuaciones con incidencia en el territorio, careciendo de sentido la alusión a aprobación de "datos y variables", de acuerdo con la sistemática del artículo, por lo que se aconseja que se suprima, pudiendo ser objeto de desarrollo reglamentario.
3ª. El artículo 69.1,c) del Texto Refundido establece, entre los deberes de los propietarios de suelo urbano sin consolidar, costear la urbanización de la unidad de actuación, y ejecutarla en los plazos previstos por el planeamiento, habiéndose suprimido del texto primitivo (Ley 1/2001) "cuando se gestionen por un sistema de gestión privada". Sin embargo, el texto suprimido, que únicamente se justifica en la Memoria para "clarificar", lejos de confundir viene a recoger la obligación de los propietarios de ejecutar la urbanización en plazo, cuando se gestione por un sistema de gestión privada, siendo coherente con el apartado 2 del mismo artículo, que añade que en los sistemas de iniciativa privada "los propietarios deberán promover los instrumentos de planeamiento de desarrollo, gestión, urbanización en los plazos previstos por el Plan y costearlos en la proporción que les corresponda". Si la razón de tal eliminación estriba en que dicha obligación de ejecutar la urbanización también la ostenta el urbanizador en el sistema de concurrencia (sistema de iniciativa pública), según el artículo 186 del Texto Refundido, su supresión tampoco aclara (el artículo se está refiriendo a los deberes de los propietarios), en tanto en cuanto también es inexacto que corresponda la ejecución de la urbanización con carácter general a los propietarios, según el encabezamiento, pues dependerá del sistema de actuación aplicable; de ahí que el artículo 14.2,e) la Ley 6/1998, ya citada, señale "en su caso, ejecutar la urbanización". El Consejo Jurídico aconseja que no se suprima dicho inciso, no afectado por los preceptos refundidos, y que tampoco implica una antinomia con otros preceptos del Texto Refundido, puesto que la Ley puede ser interpretada de modo sistemático con los artículos correspondientes del Título V, sobre Gestión Urbanística y Patrimonios Públicos de Suelo.
4ª. El deber de la Administración de costear la urbanización en relación con el aprovechamiento lucrativo que se le cede suscita cierta problemática en suelo urbanizable, pues la Ley 1/2001 (no modificada en este aspecto) contenía dos preceptos que aparentemente se contradicen. Mientras el artículo 80.d (Deberes vinculados a la transformación urbanística) establece que la Administración asumirá las cargas de urbanización que correspondan a dicho aprovechamiento, salvo en los planes de iniciativa particular en que corresponde al urbanizador, el 161 (Participación de la Administración en los gastos de urbanización) señala que la Administración participará en los gastos de urbanización en la proporción que le corresponda.
El Texto Refundido propone eliminar dicha contradicción interna, suprimiendo las referencias a la participación de la Administración en los gastos de urbanización en el artículo 80.d), e integrándola en el artículo 161 del Texto Refundido, con la nueva redacción que se transcribe a continuación:
"Artículo 161. Participación de la Administración en los gastos de urbanización.
1. En suelo urbanizable, la Administración participará en los gastos de urbanización en la proporción de aprovechamiento que le corresponda por cesión obligatoria, salvo en los sistemas de iniciativa privada en los que corresponde a los propietarios. En este último caso y excepcionalmente, cuando resulten excesivas las cargas de urbanización para los propietarios afectados, en relación con el aprovechamiento previsto, podrá contribuir la Administración (mayúscula inicial) hasta el límite del porcentaje de aprovechamiento que le corresponda.
2. En Unidades de Actuación de suelo urbano, la Administración participará en los gastos de urbanización en la proporción de aprovechamiento urbanístico que le corresponda, aunque cuando resulten excesivas las cargas de urbanización, podrá aumentar su contribución equiparando la repercusión de los costes a los de otras actuaciones análogas que hayan resultado viables.
3. No obstante, en los sistemas de Concurrencia y Concertación Indirecta, se podrá fijar como elemento de concurso el grado de participación en dichas cargas".
El Consejo Jurídico nada tiene que objetar a esta operación de depuración del ordenamiento urbanístico regional por ser evidente una contradicción interna, como lo advirtió a la Consejería consultante en el Dictamen núm. 45/00 al entonces Anteproyecto de Ley, ni tampoco a la reestructuración de los artículos 80.d) y 161, aunque podría haberse salvado sencillamente, recogiendo en la redacción de este último artículo la excepción prevista en el 80.d (por remisión); por el contrario, sí tiene que objetar a que se sustituya, como excepción al deber de contribuir la Administración a los costes de urbanización en la proporción del aprovechamiento que le corresponda por cesión, el párrafo "salvo en los planes de iniciativa particular", que recoge el artículo 80,d) precitado, por el de "salvo en los sistemas de iniciativa privada", que no se encuentra en los preceptos refundidos, porque se está produciendo una modificación legislativa e introduciendo un nuevo criterio, y ello, con independencia de que constituya una mejor opción normativa, pues incurre en un exceso de la delegación legislativa. A este respecto, no tiene el mismo alcance la excepción referida a planes de iniciativa particular, recogidos en el artículo 128 del Texto Refundido, que la referida a los sistemas de iniciativa privada señalados en el artículo 171.1 del mismo, suponiendo en la práctica extender una nueva obligación a los propietarios afectados por planes de iniciativa pública, cuando se gestione una unidad de actuación por un sistema de iniciativa privada. La introducción de este nuevo criterio debe efectuarse, si así se considera oportuno, a través de la oportuna modificación legislativa. También se considera que se ha plasmado en el apartado 1 del artículo 161 (tras el punto) una interpretación muy restrictiva para la aplicación de la excepcionalidad recogida, cuando resulten excesivas las cargas de urbanización para los propietarios afectados, al haberse constreñido con el inciso "en este último caso", referido a los sistemas de iniciativa privada, por lo que se aconseja que se elimine dicho inciso. También "administración" debe ponerse en mayúscula, como en el apartado siguiente.
5ª. Es razonable que se suprima el término "abreviado" del artículo 85.4, puesto que el artículo 141, al que se remite, no contiene ningún procedimiento abreviado, sino, por el contrario, el procedimiento de tramitación de los planes especiales no previstos por el planeamiento general que, por el contrario, prolonga la duración de la información pública a dos meses.
6ª. También mejora la redacción, sin alterar su sentido, la sustitución de "las" por "sus", y la eliminación "de cada una de ellas y ellos" en el artículo 98, a); igual mejora obtendría la sustitución "de" por "y" en el apartado siguiente (98,b).
7ª. En el artículo 99 (Determinaciones en suelo urbano) también es adecuada la supresión en el apartado 1.h) del párrafo "por tratarse de áreas de reforma o renovación urbana", puesto que contradice el artículo al que se remite (69), que hace referencia al suelo urbano sin consolidar. Hay una errata en el Texto Refundido, pues figura la palabra "soportena".
8ª. Respecto a las determinaciones del suelo urbanizable (artículo 101) se introducen tres modificaciones:
- La primera consiste en añadir la expresión "o adscribirán" (apartado 1,a), que guarda coherencia con otros apartados (1.c), y con el artículo 102, sobre los sistemas generales; además se realiza una corrección gramatical en el apartado c).
- La segunda (apartado 1.d) trata de solucionar el olvido de la Ley 1/2001 en las determinaciones del Plan General Municipal, sobre la posibilidad de una preordenación básica del suelo urbanizable sectorizado, que aparece recogida de soslayo en los artículos 82 y 97.3 del Texto Refundido, cuya falta de definición ya puso de manifiesto el Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 45/2000. La modificación consiste en incluir la referencia a dicha preordenación básica, manteniendo las restantes previsiones de dicho apartado, y sustituyendo el concepto de "sistema general" por "estructura general", en coherencia con otros artículos del Texto Refundido (artículo 149.1). Como consecuencia del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos se ha introducido la palabra "último" para aclarar que sólo se puede obviar el planeamiento de desarrollo en el caso de que se contenga la ordenación pormenorizada, como recoge expresamente la Ley 1/2001. Pese a ello, se sigue evidenciando la parquedad del Texto Refundido a la hora de definir la preordenación básica, lo que debería ser objeto de desarrollo reglamentario, si se decide acometerlo la Consejería competente en esta materia.
- La tercera consiste en establecer una remisión interna para aclaración (apartado 2,c).
9ª. El artículo 103 de la Ley 1/2001, relativo al objeto de las Normas Complementarias, dice:
"Las Normas Complementarias tienen por objeto regular aspectos no previstos por el Plan General o insuficientemente desarrollados por éste o su modificación no sustancial, y su rango jerárquico será el mismo que el Plan General al que complementan".
De acuerdo con su redacción son tres son las finalidades descritas respecto al Plan que complementan: a) aspectos no previstos; b) aspectos insuficientemente desarrollados; c) modificación no sustancial.
A este respecto, la Ley regional, en ejercicio de las competencias exclusivas autonómicas para configurar los instrumentos de planeamiento, amplió las finalidades de esta figura, introduciendo la posibilidad de la modificación no sustancial del Plan (apartado c), frente al derecho estatal anterior en el que se decía expresamente que las Normas Complementarias no podían modificar las determinaciones de los Planes que complementen (artículo 88.2 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio).
El 103 propuesto por el Texto Refundido tiene la siguiente redacción:
"Las Normas Complementarias tienen por objeto regular aspectos no previstos por el Plan General o insuficientemente desarrollados por éste y siempre que no lo modifiquen de forma sustancial, siendo su rango jerárquico el del Plan General al que complementen".
De dicha redacción se desprende que las Normas Complementarias tienen las finalidades descritas de regular aspectos no previstos o insuficientemente desarrollados, siempre y cuando no modifiquen sustancialmente el Plan, por lo que se está reconociendo implícitamente la finalidad de modificar el Plan.
En el precepto del Texto Refundido, no afectado por las leyes 2/2002 y 2/2004, se está modificando la redacción primitiva, aun cuando su finalidad sea aclarar, como reconoce la Memoria al señalar: "Se aclara que su objeto no es la modificación del Plan, sino complementarlo (aunque pueda afectarlo de forma no sustancial)", por lo que se trata de una mejora técnica de un precepto no afectado, a lo que no se extiende el mandato de refundición.
10ª. En el artículo 124.b), aun cuando no se recoge en la Memoria por qué se suprime la concreta remisión a "la disposición adicional segunda 1.e)", en la medida que esta última establece la obligatoriedad de la evaluación de impacto ambiental en los planes especiales que afecten al suelo no urbanizable de protección especial, entendemos que podría deberse a la posibilidad de que otros tipos de Planes Especiales (por determinación del Plan General Municipal, según el artículo 98,h), se sujeten también a este procedimiento y se exija el pertinente Estudio de Impacto Ambiental. Desde esta perspectiva sí tiene sentido la supresión de dicha remisión, quedando redactado "en los supuestos previstos en esta Ley". También se ha mejorado la redacción, suprimiendo el plural en relación con el estudio de impacto ambiental.
11ª. En el artículo 126, sobre Planes Generales Municipales de Ordenación, cuya denominación debe mantenerse coincidiendo en este aspecto con la Consejería consultante por cuanto la Ley 1/2001 plasma en dicha denominación la naturaleza municipal del planeamiento, al trazar el marco físico en el que va a desenvolverse la convivencia de la población del municipio (STS, Sala 3ª, de 9 de julio de 1990), se ha suprimido la referencia a modificaciones, sustituyéndolo por "adaptaciones", con fundamento en que dicho artículo se refiere inequívocamente a ellas, y que las modificaciones no son obligatorias, a diferencia de la formulación del Plan, su revisión y adaptación. Sin embargo, si acudimos a una interpretación sistemática de la Sección Primera, sobre elaboración de planes, donde se inserta el artículo referenciado, y concretamente desde el punto de vista de la iniciativa para la elaboración del planeamiento, nos encontramos que el artículo 126.2 recoge la iniciativa pública para la elaboración de Planes Generales, sus Revisiones y Modificaciones, a lo que habría que añadir "adaptaciones", por concordancia con la Disposición Transitoria Tercera, apartado 3 del Texto Refundido, pero no suprimir modificaciones; el artículo 127 recoge la iniciativa para elaborar los planes parciales, especiales y estudios de detalle (donde se ha mejorado la redacción en la iniciativa para las modificaciones no estructurales de los planes); el 128 especifica los planes que pueden elaborar los particulares (que nada tiene que ver con la iniciativa pública de las modificaciones), y el 129 la iniciativa para elaborar los instrumentos de planeamiento de desarrollo que afecten a varios municipios. En conclusión, no debe suprimirse la palabra "modificaciones", aunque se añada "adaptaciones". Por lo demás, nada hay que objetar a la sustitución de "consejería competente por razón de la materia" por la de "Consejería competente en materia de urbanismo", por utilizar una misma denominación a lo largo del articulado (también, entre otros, en los artículos 129, 143, y 144). Por último, en el artículo 126.2 debe separarse "y" de "adaptaciones", que aparecen mecanográficamente juntos.
12ª. El artículo 131, sobre la Cédula de Urbanización (esta última palabra se ha puesto en mayúscula), se ha reordenado internamente sus apartados, suprimiendo un epígrafe, con la finalidad de una mayor claridad, pero sin introducir ninguna modificación.
13ª. También podríamos agrupar en el capítulo de armonización con otros preceptos de la Ley las modificaciones introducidas a los artículos 136.2 ("Política") y 138 (supresión de "afectantes a elementos" y "sistemas generales", que está englobado en el concepto de modificación "estructural", conforme al artículo 149.1 del Texto Refundido, y la sustitución de "formulación" por "tramitación"); e igualmente en el 139, donde además se hace referencia al artículo anterior. Asimismo, se encuentran en el capítulo de mejoras gramaticales y armonización los siguientes artículos: 140, a) y 143 (se añade "de los"), 144 (se añade "de urbanismo") y 150 (se ha añadido "para su aprobación", aunque no se ha resaltado en el documento concordado que nos ha servido de estudio).
14ª. En el artículo 149.3 del Texto Refundido se ha introducido el siguiente inciso, a instancias del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, "sobre el respeto de los intereses generales que representan los espacios libres", con la finalidad de acotar el alcance del informe de dicho centro directivo a la modificación de los espacios libres públicos previstos en los instrumentos de planeamiento, respecto a los que la Ley 1/2001 establece un procedimiento cualificado. Sin embargo, el Consejo Jurídico considera que tal acotación debe ser suprimida porque supone una restricción sobre el alcance del informe preceptivo del centro directivo, en función de una determinada interpretación; ello exigiría, a juicio del Consejo Jurídico, una modificación legislativa, teniendo en cuenta, además, lo dispuesto por el artículo 8.1 de la Ley 4/2004, ya citada, sobre las características generales de los Dictámenes de la Dirección de los Servicios Jurídicos, en relación con los asuntos que debe ejercer la función consultiva (artículo 7.1,o de la precitada Ley): "su carácter técnico-jurídico, fundamentándose el mismo en la adecuación a la Constitución, al Estatuto de Autonomía y al resto del Ordenamiento Jurídico".
15ª. En lo concerniente al Título V, y concretamente en lo que atañe a la Gestión, se han introducido, además de lo reseñado sobre el artículo 161, ya comentado, mejoras en el apartado de la depuración e integración con otros preceptos. A estas finalidades responden las siguientes: 164 (se ha añadido "Proyecto de Delimitación" por responder a la denominación del Capítulo, y porque el título del artículo "Unidades de Actuación" se repetía en el 170); en este último artículo se ha suprimido la expresión "sectores" (propia del suelo urbanizable y no del urbano), y la referencia al "no consolidado", porque ciertamente pueden delimitarse unidades de actuación también en el suelo urbano consolidado con la finalidad de renovación o mejora urbana (artículo 68.2); también se ha incluido (artículo 176.2) una remisión al artículo 182, para recoger las peculiaridades en la aprobación inicial del proyecto de reparcelación en el sistema de compensación, introducido por la Ley 2/2004; las restantes modificaciones afectan, sobre todo, a la utilización concordante de mayúsculas: Proyecto de Delimitación (170.2), Proyecto de Reparcelación (175, 176, 177, 184 y 185), Concertación Directa e Indirecta (artículos 178 y 179), Sistema de Compensación (artículo 180), Sistema de Cooperación (artículo 183), Sistema de Concurrencia (186 y 187), Sistema de Expropiación (artículo 191), Sistema de Ocupación Directa (artículo 194); y también alguna relativa al empleo del singular (artículo 181).
16ª. En el Título VI, sobre Intervención Administrativa y Protección de la Legalidad Urbanística, se han introducido las siguientes modificaciones:
-Se ha adecuado la refundición a la conversión de pesetas en euros como moneda nacional en la cuantía de las sanciones recogidas en el artículo 244.3, sugerido por los informes económicos, al mismo tiempo que se utiliza la mayúscula ("Consejero") para designar de forma concordante a otros preceptos del Texto Refundido ya citados (apartado b y c y artículo 222.1). También se emplea la mayúscula para designar a los Ayuntamientos en los artículos 248,a) y 255.1 y 2.
-En relación con la novedad introducida en el artículo 247.1 del Texto Refundido, a instancias del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, el Consejo Jurídico quiere poner de manifiesto, en primer lugar, que dicha especificación respecto a la pieza separada de restablecimiento no procede de los preceptos refundidos. En segundo lugar, y en lo que concierne a la armonización, la interpretación judicial que se pretende eliminar con el inciso introducido, arranca de una indebida utilización por parte de la Ley 1/2001 de los conceptos "expediente sancionador" y "procedimiento sancionador" y de la propia configuración de la pieza separada, pues, según el artículo 226, "La pieza separada de restablecimiento del orden infringido, con declaración sobre la legalidad material de los hechos constitutivos de la infracción, se resolverá con anterioridad a la propuesta de resolución sancionadora por el instructor del expediente". Con la modificación pretendida se quiere extender al concepto de expediente sancionador el plazo de un año que el artículo precitado constriñe al "procedimiento" sancionador, y que los órganos jurisprudenciales han interpretado en sentido estricto, es decir, excluyendo de tal concepto la pieza o procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística. Con independencia de que la intención del legislador fuera la ahora aclarada, al recogerse expresamente el concepto de expediente único en la Sección Primera del Capítulo III (el Consejo Jurídico ya advirtió la problemática de la caducidad de la pieza separada, en cuanto procedimiento distinto al estrictamente sancionador, en su Dictamen núm. 45/00), la adición de dicho inciso supone adoptar expresamente una interpretación desfavorable a los administrados, cuya inclusión en un Texto Refundido resulta más que discutible, por lo que el Consejo Jurídico entiende que la solución al problema planteado debe articularse por vía de modificación legislativa o, en su caso, a través del correspondiente desarrollo reglamentario de la Ley del Suelo regional.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La autorización al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma para aprobar el Decreto Legislativo puede ejercitarse dentro del plazo otorgado, a propuesta de los dos Consejeros competentes.
SEGUNDA.- En general puede decirse que las Consejerías competentes se han ajustado al mandato de refundición, si bien se ha omitido el siguiente inciso final del párrafo que se incorporó al artículo 191.5 por la Ley 2/2002: "Asimismo, habilitará para proceder a la ocupación de las fincas la aprobación del documento de adjudicación de las futuras parcelas en que se hubiera concretado el pago en especie, de acuerdo con el expropiado".
TERCERA.- No obstante, incurre en ultra vires la delegación legislativa en los siguientes apartados:
- La adición al artículo 52.1.
- La supresión del párrafo en el artículo 69.1,c).
- Sobre la integración de parte del artículo 80.d) en el artículo 161 del Texto Refundido, la sustitución de la frase "salvo en los planes de iniciativa particular" por "salvo en los sistemas de iniciativa privada". También la adición "En este último caso".
- La modificación introducida al artículo 103, sobre el objeto de las Normas Complementarias.
- La supresión de la palabra "modificaciones" en el artículo 126.2.
- La adición al artículo 149.3, en relación con el alcance del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos.
- La adición al artículo 247.1, sobre la pieza de restablecimiento del orden infringido.
CUARTA.- Las demás observaciones contribuyen a la mejora e inserción en el ordenamiento jurídico.
QUINTA.- Se recuerda la obligación de cumplimentar el trámite previsto en el artículo 51.2 de la Ley 6/2004 para el control de la legislación delegada.
No obstante, V.E. resolverá.
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