Dictamen 101/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 101/05
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía, Industria e Innovación (2003-2005)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula el mantenimiento e inspección periódica de medios de control de accesos motorizados.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La Disposición Final Primera del Proyecto, en cuanto faculta al Director General competente en materia de industria a aprobar modelos de documentos relativos al mantenimiento, revisiones e inspecciones periódicas de los aparatos en cuestión, se aparta del régimen de atribución competencial de la potestad reglamentaria regional establecida en el artículo 52.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, que sólo la reconoce al Consejo de Gobierno y a los Consejeros, no a los Directores Generales. Y a los Consejeros sólo en la esfera organizativa interna de su departamento, lo que no es el caso, ya que una disposición que estableciera con carácter indefinido, es decir, con vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico, la forma documental de plasmar los resultados de las revisiones o inspecciones, constituiría una norma jurídica afectante a terceros ajenos a la Administración.
2. Como ha indicado expresivamente la doctrina, desde la perspectiva del control judicial de la eventual arbitrariedad de un Reglamento no basta con comprobar que éste se encabeza con un Preámbulo que exterioriza y objetiva los motivos que fundamentan un determinado ejercicio de la potestad reglamentaria, sino que además es preciso contrastar si esa justificación es jurídicamente aceptable; para ello es ineludible comprobar si la justificación es racional y razonable, si es congruente o incongruente con los fines que se persiguen, si se apoya en unos hechos ciertos y verdaderos, es decir, que se proyecta hasta alcanzar el examen sustantivo del fondo de la justificación. De esta forma, la motivación de la decisión comienza por marcar la diferencia entre lo discrecional y lo arbitrario, y ello porque si no hay motivación que la sostenga, el único apoyo de la decisión será la voluntad de quien la adopta, apoyo insuficiente, como es obvio, en un Estado de Derecho.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 1 de agosto de 2003, el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Economía, Industria e Innovación emitió un primer informe, favorable a un borrador de Orden sobre mantenimiento e inspección periódica de medios de control de accesos motorizados, que el 16 de julio anterior le había sido remitido por la Dirección General de Industria, Energía y Minas.
SEGUNDO.- Mediante oficios de 29 de septiembre de 2003 se dió traslado del citado borrador a las siguientes entidades: Federación de Municipios de la Región de Murcia, Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales, de Ingenieros Técnicos Industriales, de Arquitectos, de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, de Ingenieros Agrónomos y de Administradores de Fincas, Cámara Oficial de Comercio e Industria de Lorca, Atisac-Asorco y a la Federación Regional de Empresarios del Metal (FREMM).
TERCERO.- Constan presentadas alegaciones por la FREMM, que se muestra favorable; de Asorco, favorable, pero proponiendo modificaciones puntuales al texto; del Ayuntamiento de San Pedro del Pinatar, solicitando que se excluya del ámbito de aplicación del Proyecto los medios motorizados de control de accesos a viviendas unifamiliares; y de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Murcia, oponiéndose al Proyecto, pues considera que no existen circunstancias de orden técnico o social que justifiquen su necesidad o conveniencia, ni precedentes en otras Comunidades Autónomas. Estima que con los requisitos sobre fabricación e instalación de estos aparatos establecidos en la normativa vigente se satisfacen las exigencias de seguridad al respecto, salvo que aquéllos no se cumplan, lo que es otra cuestión. Subsidiariamente, consideran excesivamente cortos los plazos previstos para la revisión y mantenimiento de estas máquinas (3 meses y un año, según los casos), contrastados con los establecidos legalmente para los automóviles nuevos (cuatro años).
CUARTO.- Mediante Acta de 10 de noviembre de 2003 se hace constar el parecer de una denominada "Comisión de elaboración" del borrador que nos ocupa, en la que manifiesta su disconformidad con las alegaciones de la Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Murcia, por considerar que se confunde el certificado relativo a la fabricación del aparato con las condiciones posteriores de seguridad, objeto del Proyecto. Asimismo, se expresa el parecer sobre las alegaciones de Asorco, indicando las que se aceptan y rechazan, sin explicación al respecto.
QUINTO.- El 11 de noviembre de 2003, la referida Dirección General emite informes sobre la necesidad y oportunidad de la norma proyectada y sobre su repercusión económico-presupuestaria. El primero de ellos indica que la fabricación e instalación de los aparatos (o máquinas) motorizados que sirven para abrir o cerrar accesos, tales como puertas automáticas de garajes y recintos, barreras automáticas, puertas automáticas de locales comerciales e institucionales, etc. tiene una adecuada regulación en el Real Decreto 1435/1992, de 27 de noviembre, modificado por Real Decreto 56/1995, de 20 de enero, sobre disposiciones de aplicación de la Directiva del Consejo 89/392/CEE, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre máquinas. Sin embargo, dicho Real Decreto no establece regulación alguna sobre sistemas de mantenimiento o revisión de estas máquinas, siendo necesaria la misma porque "como en todo tipo de instalación o producto sujeto a seguridad industrial, tan importante como que la instalación sea correcta es que se realice un mantenimiento adecuado que garantice que las condiciones de seguridad se mantengan en el tiempo". Añade que "también se estima oportuno establecer la obligatoriedad de revisiones e inspecciones periódicas en aquellos tipos de medios de control de accesos motorizados que presenten un mayor riesgo debido al tipo y número de usuarios de los mismos", debiendo realizar esta específica inspección (distinta de la que deberá realizarse en cumplimiento de las obligaciones generales de mantenimiento y revisión proyectadas en el borrador) alguno de los organismos de control autorizados conforme al Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, aprobatorio del Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y Seguridad Industrial (esto último según se desprende de la lectura del Proyecto).
SEXTO.- El 10 de diciembre de 2003 se emite el informe sobre impacto por razón de género exigido por la Ley 30/2003, de 13 de octubre, indicándose que el proyecto no tiene incidencia o relevancia alguna al respecto.
Por su parte, la memoria económica se limita a indicar que dicho borrador, de aprobarse, no comportaría gasto para la Administración regional.
SÉPTIMO.- El 7 de enero de 2004, la citada Dirección General informa que la norma proyectada debería aprobarse como Decreto del Consejo de Gobierno y no como Orden de la Consejería, no obstante lo cual no procede retrotraer el procedimiento por tal causa.
OCTAVO.- Según certificación de 15 de septiembre de 2004, el 22 de julio de ese año el Consejo Asesor Regional de Industria de la Región de Murcia informó favorablemente el borrador de Decreto (el segundo, tras incorporar las modificaciones aludidas en el Acta de 10 de noviembre de 2003).
NOVENO.- El 21 de octubre y el 2 de diciembre de 2004, el Servicio Jurídico de la Secretaría General y el titular de esta última, respectivamente, emiten sendos informes favorables al Proyecto tramitado.
DÉCIMO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, es emitido el 27 de diciembre de 2004, que, en síntesis, considera que la norma invocada por la Consejería como fundamento del Proyecto, el Real Decreto 1435/1992 citado, no puede considerarse habilitante del mismo, sin que exista tampoco ley regional al efecto.
UNDÉCIMO.- El 24 de enero de 2005, la Jefe del Servicio Jurídico de la citada Secretaría General extiende diligencia para hacer constar que se ha procedido a completar el Preámbulo del Proyecto para expresar que su habilitación legal se encuentra en el artículo 12.5 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria (LI).
DUODÉCIMO.- Mediante oficio registrado el 26 de enero de 2005, el Secretario General de la Consejería de Economía, Industria e Innovación solicita la emisión de nuestro preceptivo Dictamen, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
DECIMOTERCERO.- Por Acuerdo 2/2005, de 31 de enero de 2005, el Consejo Jurídico requirió a la citada Consejería para que completase el expediente con copia autorizada por su titular del texto de Proyecto de Decreto sobre el que se solicita el Dictamen, por ser dicho Consejero el competente, en su caso, para elevarlo a la aprobación del Consejo de Gobierno.
DECIMOCUARTO.- Mediante oficio registrado el 4 de febrero de 2005, el mencionado Secretario General adjunta el texto solicitado en el Acuerdo 2/2005, reiterando sobre el mismo la petición de nuestro preceptivo Dictamen.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un Proyecto de Decreto que pretende desarrollar normativa básica del Estado en materia de seguridad industrial, en concreto, el artículo 12.2 y 5 LI, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Contenido del Proyecto.
El Proyecto sometido a Dictamen consta de una innominada Exposición de Motivos, diez artículos, dos Disposiciones Transitorias, dos Finales y dos Anexos. Los artículos versan sobre el objeto y ámbito de aplicación del futuro Decreto (1), definiciones (2), instalación de medios de control de accesos motorizados, si bien lo correcto sería hablar de medios motorizados de control de accesos(3), mantenimiento de dichos medios (4), autorización a empresas mantenedoras (5), obligaciones de éstas (6), obligaciones de los titulares de dichos medios (7), inspecciones periódicas (8), sanciones (9) y control administrativo (10); las Disposiciones Transitorias se refieren, la Primera, al plazo para suscribir el contrato de mantenimiento en los casos de medios de control de accesos motorizados instalados en establecimientos industriales, comunidades de propietarios, locales comerciales, institucionales y de pública concurrencia que estuvieran en servicio antes de la entrada en vigor del futuro Decreto; la Segunda, al plazo para realizar la inspección periódica prevista en el artículo 8, en los casos de instalaciones en servicio antes de la entrada en vigor del Decreto. La Disposición Final Primera faculta al Director General competente en materia de industria para aprobar mediante Resolución los modelos de certificados de revisión y mantenimiento, y de las actas de inspecciones periódicas previstas en el Decreto; y la Segunda, sobre la entrada en vigor de la norma, a los 6 meses de su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia. Los Anexos se refieren a la periodicidad y revisiones mínimas a efectuar en los medios de control motorizados objeto del Decreto, y a los medios técnicos mínimos que deben poseer las empresas mantenedoras de dichos medios de control de accesos.
TERCERA.- Cuestiones procedimentales.
A la vista de la documentación remitida, no cabe realizar objeciones de carácter esencial a la tramitación realizada. No obstante lo anterior, se advierte la omisión en el expediente de los oficios de traslado del borrador, para alegaciones, a las Cámaras Oficiales de Comercio e Industria de Murcia y Cartagena, habiendo no obstante comparecido la primera de ellas. Por otra parte, y a diferencia de la práctica usual en supuestos análogos (así, por ejemplo, en el Proyecto de Decreto en materia de registro de establecimientos industriales, objeto del Dictamen 70/2003), en el presente caso no se ha trasladado dicho borrador a la Confederación Regional de Organizaciones Empresariales de la Región de Murcia (CROEM), asociación patronal de reconocida implantación y representatividad en nuestra Región, sin que conste justificación al respecto.
Por otra parte, se advierten las mismas deficiencias puestas de manifiesto en la Consideración Segunda, letras a) a c), del citado Dictamen, relativas a la inadecuada ubicación procedimental del informe sobre necesidad y oportunidad de la norma proyectada y a la insuficiente motivación de éste y del posterior informe sobre las alegaciones presentadas, así como de la memoria económica, consideraciones que se dan por reproducidas en aras de la brevedad.
CUARTA.- Competencia y habilitación legal del Consejo de Gobierno para aprobar el Proyecto dictaminado.
I. El artículo 10. Uno.27 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia atribuye a nuestra Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de industria, "sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés militar...".
Como señalamos en el citado Dictamen 70/2003, "nos encontramos, en definitiva, ante un reparto competencial que sigue el sistema bases más desarrollo, consagrado en el artículo 149 de la Constitución. Según dicho modelo, el legislador ha de respetar las bases sin que necesariamente deba limitarse a efectuar un mero desarrollo ejecutivo de ellas. Tal respeto se identificaría con el principio de no contradicción, evitando que la norma regional colisione, por incompatible, con la base estatal, de forma que sólo cuando las consecuencias de la aplicación de los preceptos autonómicos son inconciliables con el "común denominador normativo", fijado por el Estado, se produce su falta de legitimación competencial y constitucional".
Según se reseñó en los Antecedentes, el Proyecto que nos ocupa, después de una inicial -e insuficiente- invocación de los Reales Decretos 1435/2002 y 56/1995, tiene su habilitación legal en el artículo 12.2 y 5 LI, que dispone lo siguiente:
"2. Las instalaciones, equipos y productos industriales deberán estar construidos o fabricados de acuerdo con lo que prevea la correspondiente Reglamentación, que podrá establecer la obligación de comprobar su funcionamiento y estado de conservación o mantenimiento mediante inspecciones periódicas.
(...)
5. Los Reglamentos de Seguridad Industrial de ámbito estatal se aprobarán por el Gobierno de la Nación, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas con competencia legislativa sobre industria, puedan introducir requisitos adicionales sobre las mismas materias cuando se trate de instalaciones en su territorio".
A la vista del articulado del Proyecto, éste hace uso de las referidas previsiones legales en un doble sentido:
A) En el apartado 4 del artículo 3 se refiere (en contra del título del Proyecto) a requisitos de fabricación e instalación (no de mantenimiento e inspección), para habilitar al órgano competente en materia de industria a que fije la fecha de adaptación de los medios de control de acceso motorizados fabricados antes de 1 de enero de 1995 a los requisitos establecidos en los citados Reales Decretos 1435/1992 y 56/1995. Aun cuando dicho apartado 4 no cita expresamente dichos Reales Decretos, su ubicación (tras el número 1 del artículo 3, en donde se hace mención expresa de tales normas estatales) permite entender que la adaptación a la que se refiere es al régimen jurídico establecido al efecto en dichos Reales Decretos.
En principio, tal determinación vendría amparada por el transcrito número 5 del artículo 12 LI, que habilita a las Comunidades Autónomas a introducir requisitos adicionales en materia de seguridad industrial. Sin embargo, no estamos ante un requisito adicional al régimen jurídico establecido en los citados Reales Decretos, sino contrario al mismo. Indiscutido el hecho de que, por su carácter de máquinas, los aparatos de control motorizados que nos ocupan están dentro del ámbito de aplicación de dichas normas, lo proyectado contraviene la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 56/1995, que ya fija la fecha de adaptación de que se trata, pues admite sólo "hasta el 1 de enero de 1997, la comercialización y la puesta en servicio de máquinas que sean conformes con los sistemas de marcado vigentes antes del 1 de enero de 1995", lo que ha de extenderse, con toda lógica, a aparatos que no cumplieran tampoco con dichos sistemas. Por tanto, no cabe que, mediante el artículo 3.4 proyectado, la Comunidad Autónoma amplíe el plazo indicado en el citado precepto estatal, o en cualquier otro que fuera de aplicación.
B) En el resto del Proyecto se pretende hacer uso del artículo 12.2 y 5 LI en el extremo en que habilita a la Administración a establecer requisitos sobre comprobación del funcionamiento, estado de conservación y mantenimiento, mediante inspecciones periódicas, de los productos industriales, entre los que se incluyen aparatos como los que ahora nos ocupan. Por lo que se refiere a las "inspecciones periódicas" que menciona, cabe entender que alcanza tanto a las que pudieran establecerse, que deban ser realizadas por los organismos de control regulados por el Real Decreto 2200/1995 (es decir, inspecciones a practicar dentro del marco jurídico diseñado por esta norma), como a las que se establezca que deban realizar otras entidades inspectoras, en aplicación de normas adicionales de protección en materia de seguridad industrial, como la presente.
Así, la "primera inspección periódica" que menciona la Disposición Transitoria Segunda del Proyecto, aun cuando no se especifique, se entiende que se refiere a la inspección prevista en su artículo 8, que es la que habría de realizarse por organismos de control en el marco del Real Decreto 2200/1995. El resto del Proyecto, sin embargo, establece un régimen jurídico y específico para el "mantenimiento" de dichos aparatos, en el que se prevé una autorización administrativa previa y preceptiva para "empresas mantenedoras" de estos aparatos, que se sujeta al cumplimiento por las mismas de determinados requisitos técnicos y de solvencia.
A la luz de estas consideraciones, y desde el exclusivo punto de vista de la habilitación legal que ha de tener todo reglamento que pretenda incidir sobre derechos y obligaciones de particulares, cabe afirmar que tanto la pretendida extensión del régimen de inspecciones periódicas de control previsto en el Real Decreto 2200/1995 a los aparatos objeto del presente Proyecto, como el establecimiento de un específico y nuevo régimen de mantenimiento y revisión de tales aparatos, pueden ser consideradas como normas adicionales de protección en materia de seguridad industrial, que nuestra Comunidad Autónoma puede dictar por tener competencia (artículo 10.27 del Estatuto de Autonomía) y la habilitación legal que le dispensa el citado artículo 12.2 y 5 LI.
No obstante lo anterior, la Disposición Final Primera del Proyecto, en cuanto faculta al Director General competente en materia de industria a aprobar modelos de documentos relativos al mantenimiento, revisiones e inspecciones periódicas de los aparatos en cuestión, se aparta del régimen de atribución competencial de la potestad reglamentaria regional establecida en el artículo 52.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, que sólo la reconoce al Consejo de Gobierno y a los Consejeros, no a los Directores Generales. Y a los Consejeros sólo en la esfera organizativa interna de su departamento, lo que no es el caso, ya que una disposición que estableciera con carácter indefinido, es decir, con vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico, la forma documental de plasmar los resultados de las revisiones o inspecciones, constituiría una norma jurídica afectante a terceros ajenos a la Administración.
II. Quiere decirse, en conclusión sobre el aspecto ahora analizado, que, salvo el artículo 3.4 del Proyecto, que contraviene la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 56/1995 en los términos analizados en el epígrafe I, A) anterior, y la Disposición Final Primera del Proyecto, que se aparta de lo establecido en el artículo 52.1 de la Ley 6/2004, no cabe realizar objeción sobre la competencia y habilitación legal del texto dictaminado.
QUINTA.- La fundamentación del Proyecto. Los motivos de la iniciativa reglamentaria.
Según se indicó en los Antecedentes, la única motivación del Proyecto que nos ocupa se contiene en los informes de 10 y 11 de noviembre de 2003, y consiste en la afirmación de que los aparatos objeto del mismo, como toda máquina industrial, requieren de un mantenimiento e inspección periódicas posteriores a su fabricación e instalación, operaciones, además, que deben ser realizadas por empresas autorizadas al efecto. Es decir, que la Consejería proponente no considera suficientes los controles establecidos para la fabricación e instalación de máquinas industriales por los Reales Decretos 1435/1992 y 56/1995. Frente a ello, la Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Murcia alega que no existen razones técnicas o sociales que justifiquen el establecimiento de un régimen de mantenimiento e inspección para esta clase de aparatos como el propuesto, pues no existe precedente alguno en la legislación autonómica ni se tiene constancia de accidentes de la suficiente importancia como para justificar dicho régimen de mantenimiento, que implica, por ello, un coste añadido innecesario para las empresas. Por su parte, el Ayuntamiento de San Pedro del Pinatar manifestó su oposición a que dicho régimen se aplicara a aparatos de esta clase instalados para el acceso a viviendas unifamiliares, como se pretende a la vista de lo establecido en el artículo 4.3 del Proyecto.
Para abordar una cuestión tan esencial como la suficiente y adecuada motivación de la potestad reglamentaria, en cuanto requisito fundamental para eludir el vicio de arbitrariedad de la intervención (normativa o de cualquier otra clase) de los poderes públicos, proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución, es necesario analizar, siquiera someramente, las peculiaridades del ordenamiento jurídico español en materia de seguridad industrial.
Así, un examen de la LI y, más concretamente, del Capítulo I de su Título III, dedicado a la "Seguridad Industrial", revela que la regulación jurídica en este específico sector está fuertemente deslegalizada, a virtud de remisiones o habilitaciones a la reglamentación tales como las que se contienen en el artículo 12 antes parcialmente transcrito. Ello obedece, claro está, al carácter eminentemente técnico de las determinaciones que han de adoptarse al respecto, así como su notable variabilidad, por la rápida evolución de la ciencia y la técnica industriales. Quiere decirse con ello que con una habilitación reglamentaria tan amplia como la contenida en el artículo 12.2 LI, el reglamento actúa más como un (ineludible) "sustituto" de la Ley que como un estricto reglamento ejecutivo que pormenorizase unos previos requisitos técnicos sobre seguridad, que por las razones expuestas no puede contener la ley. Ello supone la atribución a la potestad reglamentaria de un margen de discrecionalidad más intenso que en otros sectores del ordenamiento, circunstancia que, lejos de rebajar las exigencias de motivación de su concreto ejercicio, obliga justamente a reforzar el esfuerzo argumentativo en casos como el presente, en que se pretende hacer uso del inciso final del citado precepto legal para someter a los titulares de una determinada clase de máquinas o aparatos (los "medios motorizados de control de accesos"), a unas nuevas exigencias de seguridad industrial, en concreto, sobre el mantenimiento e inspección periódica de los mismos.
A este respecto, es necesario destacar que algunas Comunidades Autónomas han dictado normas que establecen criterios generales en materia de seguridad industrial; normas que, aun cuando se dirijan específicamente a orientar la acción administrativa inspectora en sentido estricto (es decir, la que se realiza mediante actos administrativos), son, al menos en lo que concierne a nuestra Comunidad, plenamente extensibles a las iniciativas reglamentarias en esta materia.
En efecto, mediante el Decreto 20/2003, de 21 de marzo, relativo a criterios de actuación en materia de seguridad industrial y procedimientos para la puesta en servicio de instalaciones en el ámbito territorial de la Región de Murcia (BORM de 1 de abril), la Administración regional se dió una norma que, en sus Capítulos I y II, establece unos criterios generales orientadores de su posterior intervención en materia de seguridad industrial que autolimitan y, en consecuencia, reducen, el amplio margen discrecional de intervención pública a que antes se ha hecho referencia.
Así, y por lo que ahora interesa, su artículo 2 dispone que "corresponde a la Administración Industrial la supervisión y control del adecuado funcionamiento del sistema de seguridad industrial globalmente considerado, a través de inspecciones y auditorías, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes", destacando a estos efectos lo establecido en el 4.1 y 2, b), en cuya virtud "con carácter general, el control del funcionamiento de los establecimientos industriales y de las instalaciones, aparatos o productos sujetos a seguridad industrial se realizará por auditoría o por muestreo", a cuyo fin periódicamente se aprobarán planes de control, siendo criterio rector al efecto, entre otro, el previsto en la letra b) del artículo: "Para la determinación de los distintos campos de actuación y del grado de intervención en cada uno de ellos se tendrán en cuenta las demandas sociales y la peligrosidad intrínseca de las instalaciones, aparatos o productos".
Aun cuando ya se adelantó que esa "intervención" a que alude dicha letra b) se refiere a la actuación inspectora en sentido estricto (así se confirma, además, con el reenvío que realiza el artículo 3.1 del Decreto al 14 LI), lo dispuesto en este Decreto constituye un innegable parámetro orientador de la intervención por vía normativo-reglamentaria de la Administración regional en materia de seguridad industrial.
De esta forma, si el Decreto 20/2003 establece que la regla general de intervención inspectora de la seguridad industrial es la de la auditoria o muestreo (artículo 4.1), los demás supuestos constituirán la regla excepcional, que habrá de justificarse de modo específico, incluyendo el de la aprobación de una norma reglamentaria, como la proyectada, que vendría a sustituir el sistema general de control de auditoría o muestreo por el del preceptivo sometimiento a revisiones de mantenimiento y a inspecciones periódicas, por empresas especializadas, de todos y cada uno de los aparatos a que se refiere el Proyecto.
A la vista del expediente remitido, y para la necesaria justificación de la iniciativa reglamentaria que nos ocupa, no sólo no se ha seguido la pauta que marca el Decreto 20/2003, es decir la previa elaboración de una auditoría o muestreo del parque regional de aparatos potencialmente afectados por la futura reglamentación y la evaluación de las demandas sociales y su peligrosidad intrínseca (o demostrada con accidentes por mal funcionamiento o deficiente mantenimiento de los mismos) para, a su vista, fundar la necesidad o, al menos, la conveniencia de la reglamentación que se propone, sino que no se ha aducido estudio o dato alguno al respecto, más allá de una genérica invocación sobre la conveniencia de fiscalizar el mantenimiento de los aparatos industriales, manifestación que resulta a todas luces insuficiente y que, de ser aceptada sin más, llevaría a la insostenible conclusión de que todos los aparatos industriales, además de la reglamentación y controles establecidos para su fabricación, instalación y puesta en servicio, requieren de una reglamentación de mantenimiento e inspección como la que ahora se propone.
Quiere decirse, en conclusión, que incluso sin el precedente normativo que ofrece el Decreto 20/2003, la iniciativa reglamentaria que se analiza carece, a la vista del expediente remitido, del mínimo e imprescindible soporte fáctico que justifique, en términos jurídicos, el ejercicio de la potestad normativa que legalmente se confiere al Consejo de Gobierno.
La STSJ de Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 27 de enero de 2005, para fundar la anulación del reglamento autonómico impugnado, cita la STS, Sala 3ª, de 13 de noviembre de 2000, que expresa que "una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero aun así la motivación, por la que se hacen explícitas las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria".
Como ha indicado expresivamente la doctrina, desde la perspectiva del control judicial de la eventual arbitrariedad de un Reglamento no basta con comprobar que éste se encabeza con un Preámbulo que exterioriza y objetiva los motivos que fundamentan un determinado ejercicio de la potestad reglamentaria, sino que además es preciso contrastar si esa justificación es jurídicamente aceptable; para ello es ineludible comprobar si la justificación es racional y razonable, si es congruente o incongruente con los fines que se persiguen, si se apoya en unos hechos ciertos y verdaderos, es decir, que se proyecta hasta alcanzar el examen sustantivo del fondo de la justificación. De esta forma, la motivación de la decisión comienza por marcar la diferencia entre lo discrecional y lo arbitrario, y ello porque si no hay motivación que la sostenga, el único apoyo de la decisión será la voluntad de quien la adopta, apoyo insuficiente, como es obvio, en un Estado de Derecho.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno dispone de competencia y habilitación legal para aprobar, en principio, una regulación como la sometida a Dictamen, salvo en lo que atañe al artículo 3.4 y Disposición Final Primera del Proyecto remitido, por las razones expresadas en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
SEGUNDA.- No obstante lo anterior, la iniciativa reglamentaria plasmada en el Proyecto dictaminado carece de la necesaria justificación previa que ampare la intervención normativa que se pretende, tanto desde la perspectiva que ofrece el vigente Decreto 20/2003 como, en todo caso, desde las generales exigencias de motivación del ejercicio discrecional de las potestades conferidas a los poderes públicos, en los términos expresados en la Consideración Quinta de este Dictamen.
TERCERA.- Conforme con lo anterior, se estima necesaria la reconsideración del Proyecto y, en su caso, la retroacción del procedimiento, para completar el expediente en los términos indicados en el presente Dictamen, lo que, a su vez, requeriría nuevos trámites de consulta institucional e informes preceptivos, previamente a su posterior traslado a este Consejo Jurídico.
No obstante, V.E. resolverá
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