Dictamen 108/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 108/05
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se establece la impartición, con carácter experimental, de la segunda lengua extranjera, "Francés", en el tercer ciclo de Educación Primaria.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
En relación con el trámite de audiencia regulado en el artículo 53.3 Ley 6/2004, si bien parece imponer una participación de los colectivos afectados más amplia que la que se ha concedido en el supuesto sometido a consulta, la intervención en el procedimiento del Consejo Escolar de la Región de Murcia, órgano superior de participación de los sectores sociales implicados en la programación general de la enseñanza de niveles no universitarios (artículo 6, Ley 6/1998, de 30 de noviembre, de Consejos Escolares de la Región de Murcia), en cuya composición tienen cabida todos los colectivos afectados, permite relativizar el efecto de la falta de audiencia directa a los alumnos, padres y profesores. Esta circunstancia, que ya había sido apreciada en tal sentido por el Consejo de Estado en Dictamen 1298/2004, de 27 de mayo, ha sido positivizada por el artículo 53.3, letra d) de la Ley 6/2004, al disponer que podrá prescindirse del trámite de audiencia si las organizaciones o asociaciones que agrupen o representen a los ciudadanos, hubieran participado por medio de informes o consultas en el procedimiento de elaboración de la disposición, lo que ocurre en el presente supuesto, dada la preceptiva intervención del Órgano Consultivo escolar.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 28 de abril de 2005, la Dirección General de Enseñanzas Escolares elabora un Proyecto de Decreto sobre impartición, con carácter experimental, de la segunda Lengua Extranjera "Francés", en el tercer ciclo de Educación Primaria.
Según la propuesta del titular de la referida Dirección, que acompaña al Proyecto, éste se fundamenta en las orientaciones marcadas tanto por el Consejo de Europa como por la Unión Europea, acerca del aprendizaje temprano de las lenguas extranjeras, y enmarca la disposición proyectada dentro de otras actuaciones que lleva a efecto la Administración educativa regional en orden a conseguir dicho objetivo. En esta línea, considera conveniente iniciar la impartición progresiva, a partir del curso 2005-2006, de la segunda Lengua Extranjera "Francés", en el tercer ciclo de la Educación Primaria, siendo preciso para ello adaptar los horarios contenidos en el Anexo II del Decreto 111/2002, de 13 de septiembre, por el que se establece el currículo de la Educación Primaria en la Comunidad Autónoma, a lo que se dirige el Proyecto.
Junto al borrador y la propuesta se acompaña memoria económica que estima el coste de impartición de la segunda lengua extranjera en 535.000 euros, sin que ello suponga un mayor coste en términos presupuestarios, pues la adaptación parcial del horario que se pretende realizar con el Proyecto únicamente realiza una redistribución de las horas que actualmente se destinan a la impartición de otras áreas. Por ello, también se afirma la ausencia de mayores costes de personal.
Por la Secretaría Autonómica de Educación se califica de urgente el procedimiento, por lo que los sucesivos trámites se solicitarán con tal carácter.
SEGUNDO.- Solicitado informe al Servicio Jurídico y de Ordenación de la Consejería proponente, es emitido en sentido favorable al Proyecto.
También lo es el del Consejo Escolar de la Región de Murcia que, en sesión celebrada el 2 de junio de 2005, únicamente formula una observación de carácter formal que, posteriormente, es incorporada al Proyecto de Decreto.
Del mismo modo, el 18 de mayo de 2005, la Dirección de los Servicios Jurídicos informa favorablemente el Proyecto, con diversas observaciones de procedimiento y técnica normativa que son asumidas por la Consejería proponente.
TERCERO.- El 31 de mayo de 2005, se elabora una memoria que, tras justificar la conveniencia de impartir la segunda Lengua Extranjera en el tercer ciclo de la Educación Primaria, concreta las adaptaciones del horario que se consideran precisas para ello.
Tras incorporar el texto definitivo del Proyecto, un índice de documentos y el preceptivo extracto de secretaría, V. E. remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tuvo entrada el pasado 17 de junio de 2005.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Cabe dar aquí por reproducidas las consideraciones efectuadas en nuestro Dictamen 160/2002 acerca de su carácter preceptivo, pues si se estimó que aquél era un trámite de obligado cumplimiento durante la tramitación del Decreto que ahora se pretende modificar, es evidente que las mismas razones que justificaron tal consideración amparan la preceptividad del presente Dictamen, de conformidad con la normativa reguladora de este Consejo, que establece el carácter preceptivo de su consulta en todos los proyectos de disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado (artículo 12.5, Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia), calificación que correspondía al Proyecto del que luego sería Decreto 111/2002 y que resulta extensiva al que ahora se somete a consulta.
No es óbice a dicha consideración que la modificación no se efectúe con carácter erga omnes, sino únicamente para la adaptación de sus previsiones a un determinado tipo de centros (los que impartan Francés como segunda Lengua Extranjera en el tercer ciclo de la Educación Primaria), pues, en definitiva, constituye una modulación del ámbito de aplicación de una parte sustancial del Decreto regulador del currículo de la Educación Primaria.
SEGUNDA.- Procedimiento.
Atendido el procedimiento que, para la elaboración de los reglamentos regionales, establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, cabe formular un juicio general de conformidad, pues en el expediente constan los siguientes trámites: anteproyecto y propuesta del órgano directivo competente, dirigida al Consejero, acompañados por la exposición de motivos y memoria justificativa de oportunidad, que incluye motivación técnica y jurídica de las concretas determinaciones normativas propuestas. Asimismo consta estudio económico de la norma, informe jurídico de la Vicesecretaría e informes preceptivos (del Consejo Escolar de la Región de Murcia y de la Dirección de los Servicios Jurídicos).
La relación de disposiciones cuya vigencia resulte afectada no se ha incorporado al expediente, aunque la memoria justificativa y la propia exposición de motivos del Proyecto ilustran suficientemente acerca de los efectos de la futura disposición sobre el resto del ordenamiento.
En relación con el trámite de audiencia regulado en el artículo 53.3 Ley 6/2004, si bien parece imponer una participación de los colectivos afectados más amplia que la que se ha concedido en el supuesto sometido a consulta, la intervención en el procedimiento del Consejo Escolar de la Región de Murcia, órgano superior de participación de los sectores sociales implicados en la programación general de la enseñanza de niveles no universitarios (artículo 6, Ley 6/1998, de 30 de noviembre, de Consejos Escolares de la Región de Murcia), en cuya composición tienen cabida todos los colectivos afectados, permite relativizar el efecto de la falta de audiencia directa a los alumnos, padres y profesores. Esta circunstancia, que ya había sido apreciada en tal sentido por el Consejo de Estado en Dictamen 1298/2004, de 27 de mayo, ha sido positivizada por el artículo 53.3, letra d) de la Ley 6/2004, al disponer que podrá prescindirse del trámite de audiencia si las organizaciones o asociaciones que agrupen o representen a los ciudadanos, hubieran participado por medio de informes o consultas en el procedimiento de elaboración de la disposición, lo que ocurre en el presente supuesto, dada la preceptiva intervención del Órgano Consultivo escolar.
Únicamente cabe advertir que la memoria justificativa de la oportunidad de la medida proyectada, que en el Proyecto sometido a consulta se ha emitido al final de su tramitación, debe realizarse en la fase inicial del procedimiento de elaboración, pues su finalidad es ilustrar acerca de los objetivos de la norma y motivarla técnica y jurídicamente.
TERCERA.- Competencia material y habilitación normativa
Como ya advirtió el Consejo Jurídico en su Dictamen 65/2005, el Decreto 111/2002 constituye un desarrollo directo del artículo 4.3 LOGSE, que dispone que "las Administraciones educativas competentes establecerán el currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, del que formarán parte, en todo caso, las enseñanzas mínimas"; y del RD 1006/1991, que establece dichas enseñanzas mínimas.
La LOCE derogó expresamente el artículo 4 LOGSE, estableciendo el artículo 8 de aquélla que "el Gobierno fijará las enseñanzas comunes, que constituyen los elementos básicos del currículo, con el fin de garantizar una formación común a todos los alumnos y la validez de los títulos correspondientes". A los contenidos de las enseñanzas comunes les corresponde en todo caso el 55 por 100 de los horarios escolares en las Comunidades Autónomas que tengan, junto con la castellana, otra lengua propia cooficial y el 65 por 100 en el caso de aquellas que no la tengan (apartado 2). Las Administraciones educativas competentes, por su parte, establecerán el currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, que deberá incluir las enseñanzas comunes en sus propios términos (apartado 3).
Así pues, la modificación legislativa operada en nada afecta a la competencia material de la Comunidad Autónoma ni a la habilitación de ésta para establecer el currículo de la Educación Primaria y modificar su contenido y ámbito de aplicación, que derivan del artículo 16 del Estatuto de Autonomía, que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen. Igualmente, y de forma más específica, el Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en materia de enseñanza no universitaria, en su Anexo, prevé, entre las funciones que se traspasan, la aprobación del currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, del que formarán parte, en todo caso, las enseñanzas mínimas (comunes en terminología LOCE) fijadas por el Estado.
Estando habilitada la Comunidad Autónoma para establecer el currículo, como ha quedado expuesto, también lo estará para su modulación o adaptación, siempre que ésta sea respetuosa con la normativa básica antes referida.
CUARTA.- Observaciones de carácter general.
El Proyecto sometido a consulta guarda íntima relación con otro que obtuvo un juicio desfavorable de este Consejo Jurídico (Dictamen 65/2005). En el referido Dictamen se advertía a la Consejería proponente acerca del cambio de régimen que, en materia de ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de los titulares de los Departamentos, había conllevado la entrada en vigor de la Ley 6/2004, lo que impedía dejar a una Orden del Consejero de Educación y Cultura la regulación del horario aplicable a cada área de conocimiento, lo que ocurría si, como proponía el anterior Proyecto se derogaba el Anexo II del Decreto 111/2002 y se dejaba al referido Consejero la determinación de dicha distribución horaria.
Ante la desfavorable opinión que aquel Proyecto mereció de este Órgano, el actual procede a adaptar el citado Anexo II, estableciendo una distribución horaria específica para determinadas áreas y materias, que será aplicable sólo en los centros que participen en el programa experimental que persigue implantar la segunda Lengua Extranjera en el tercer ciclo de la Educación Primaria. En relación con esta nueva distribución nada hay que objetar, pues se mantiene el porcentaje del 65% de horas destinadas a la impartición de las enseñanzas comunes, respetando de esta forma el requisito que, con carácter básico, establece el artículo 8.2 LOCE.
El sistema diseñado por la disposición proyectada sólo en sus líneas más esenciales aparece pergeñado en el Proyecto, pues se limita a establecer que la participación en la experiencia tendrá carácter voluntario para los centros que lo soliciten, instrumentándose a través de una convocatoria efectuada por el Consejero de Educación y Cultura, en la que se establecerán unos requisitos, cumplidos los cuales aquellos centros que lo deseen quedarán habilitados para impartir la segunda lengua extranjera en el tercer ciclo de la Educación Primaria.
En atención a lo expuesto, quizás sería conveniente precisar algo más las escuetas previsiones reglamentarias, mediante el establecimiento, al menos, de las restantes fases del procedimiento y de algunos criterios a los que hayan de sujetarse los requisitos que se establezcan en la Orden de convocatoria, dejando a ésta únicamente su concreción, para evitar efectuar una indeterminada remisión en blanco a la actuación del Consejero.
Ello no obstante, atendida, de una parte, la competencia del Consejero de Educación y Cultura para la realización de programas de experimentación e investigación educativa en el ámbito de sus competencias (Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, por el que se traspasan a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de enseñanza no universitaria, Anexo, B, letra i), en conexión con el artículo 2 del Decreto 52/1999, de 2 de julio, por el que se aceptan las funciones y servicios traspasados y se asignan a la entonces Consejería de Cultura y Educación) y, de otra, el carácter estrictamente interno y organizativo de las medidas a adoptar en aplicación de las previsiones del Decreto proyectado, ningún reparo de legalidad cabe poner al contenido de la futura norma.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se informa favorablemente el Proyecto de Decreto sometido a consulta. No obstante, de acogerse la observación sobre el alcance de su contenido, en los términos expresados en la Consideración Cuarta de este Dictamen, la disposición proyectada se ajustaría mejor al rango que, como Decreto emanado del Consejo de Gobierno, le corresponderá en el conjunto del ordenamiento jurídico.
No obstante, V.E. resolverá.
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