Dictamen 110/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 110/05
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Turismo, Comercio y Consumo (2004-2007)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regulan los Establecimientos de Restauración y Locales de Actividades Recreativas en la CARM.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La importancia de la audiencia a los Ayuntamientos en la materia que nos ocupa (establecimientos de restauración y locales de actividades recreativas) estriba en que dicha Administración ostenta las más importantes competencias en la intervención de dichas actividades tanto en la vertiente urbanística como medio ambiental, salubridad, e incluso desde la perspectiva de seguridad en materia de espectáculos públicos. Dicho protagonismo de los entes locales debe inspirar la actuación de la Administración regional, como recoge el artículo 4.4 de la Ley 11/1997 ("la consideración del municipio como protagonista de la acción pública en materia de turismo, tanto desde la perspectiva del favorecimiento de la actuación pública sobre su territorio, como en cuanto sujeto de las obligaciones previstas en esta Ley").
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- La Dirección General de Infraestructuras Turísticas remitió a la Secretaría General (a través del Secretario Sectorial de Turismo) un primer borrador de Proyecto de Decreto, fechado el 30 de junio de 2004, por el que se regulan los Establecimientos de Restauración en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, al que se acompañaba la propuesta del titular del centro directivo y diversos informes del Jefe de Servicio de Ordenación e Inspección de Turismo, todos ellos de la misma fecha -30 de junio-, bajo los siguientes títulos: memoria económica, memoria-informe, informe jurídico, e informe de valoración del impacto por razón de género.
SEGUNDO.- Consta el escrito de alegaciones de la Federación Regional de Empresarios de Hostelería de Murcia (HOSTEMUR), y Asociación Profesional de Hostelería de Cartagena y Comarca (HOSTECAR) al primer borrador del Proyecto de Decreto, realizando determinadas observaciones al articulado y proponiendo que se regulen los salones de celebraciones, las asimilaciones a categorías, los precios de productos sujetos a frecuentes fluctuaciones, y que extienda su ámbito de aplicación a todas aquellas actividades en las que exista una prestación de servicios afectos al sector de restauración, con independencia de que exista o no ánimo de lucro.
Dichas alegaciones son analizadas por el Asesor Facultativo en su informe de 22 de noviembre de 2004.
TERCERO.- Asimismo la Universidad Católica realiza una serie de observaciones al articulado, concretamente, a los artículos 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 17, 19, 20, 21, 25, 29, y Disposición Transitoria, las cuales son analizadas por el informe del Asesor Facultativo (folios 51 y ss.).
CUARTO.- Por parte del titular de la Secretaría se convoca a una reunión a HOSTECAR, HOSTEMUR y Cámara Oficial de Comercio, Industria, y Navegación de Murcia, con la finalidad de discutir las alegaciones presentadas por las dos primeras al Borrador del Proyecto de Decreto, obrando las actas correspondientes a los días 15 y 22 de noviembre de 2004.
QUINTO.- El Borrador del Proyecto de Decreto se remite a las entonces Consejerías de Economía, Industria e Innovación; Agricultura y Agua; Medio Ambiente y Ordenación del Territorio; Sanidad; Educación y Cultura; Trabajo y Política Social; Hacienda; Obras Públicas, Vivienda y Transportes; y de Presidencia.
En cumplimiento de la precitada audiencia, obran los siguientes informes:
1º. La Consejería de Sanidad, por escrito de 29 de noviembre de 2004, remite un informe del Jefe de Servicio de Seguridad Alimentaria y Zoonosis que contiene las siguientes observaciones:
- Siempre que se refiera a comidas, el borrador debe decir "comidas preparadas", acorde con la normativa nacional y europea.
- No deberían excluirse del ámbito de aplicación los comedores de alojamientos hoteleros, ya que son de carácter público, y en muchas ocasiones se puede acceder a ellos sin necesidad de estar alojado.
- Debería citarse expresamente el Real Decreto 3484/2000, de 29 de diciembre, por el que se fijan las condiciones sanitarias para comidas preparadas.
- Se matiza la excepción de aislamiento de los comedores en asadores y parrillas.
- En los requisitos exigibles a los restaurantes debe figurar la obligatoriedad de contar con sistemas de lavado mecánico (lavavajillas).
- No es necesario distinguir cámaras para carne y pescado, siempre que dentro de la misma estén suficientemente ordenadas y separadas; sí sería, en cambio, aconsejable la diferenciación de cámaras para productos crudos y elaborados/semielaborados.
- Debería incluirse la extracción de humos en cafeterías.
- La exigencia de cuarto de basuras podría matizarse en el sentido de exigir éste o un espacio cerrado para depósito de las mismas, en función del volumen de residuos que se genere, a tenor de la normativa nacional y comunitaria.
2º. La Consejería de Agricultura y Agua, por escrito de 24 de noviembre de 2004, no formula ninguna observación.
3º. La entonces Consejería de Economía, Industria e Innovación remite informe de su Servicio Jurídico que contiene dos observaciones al articulado:
- En las equiparaciones de establecimientos, el Proyecto es muy restrictivo en relación con los productos que pueden ofertar, debiendo optarse por una redacción más amplia o explicar qué se entiende por "productos típicos del título que ostentan".
- La referencia a los precios de los servicios, cuyo valor esté en función de cotizaciones con fuertes fluctuaciones, no es fácil de entender.
4º. La Consejería de Educación y Cultura remite un informe del Servicio Jurídico y de Ordenación, de 29 de noviembre de 2004, que no contiene observaciones al no afectar a sus competencias.
SEXTO.- El Consejo Asesor Regional de Turismo, en su sesión de 29 de noviembre de 2004, emite informe favorable al Borrador del Proyecto de Decreto, tras lo cual se somete a informe del Servicio Jurídico de la Consejería el segundo borrador del Proyecto (fechado el 30 de noviembre de 2004), que se emite favorablemente el 24 de enero del 2005 con las siguientes observaciones:
- La necesidad de completar el expediente con el informe del titular de la Secretaría General.
- Las restricciones al derecho de admisión (artículo 4) deberían anunciarse, no sólo en la entrada del establecimiento, sino también en las taquillas y puntos de ventas de entradas, así como en la publicidad o propaganda del espectáculo o establecimiento.
- La aplicación del Decreto a los servicios de restauración en entidades, clubes o asociaciones, y a los servicios de comedor en alojamientos hoteleros, en el supuesto de que celebren banquetes, podría colisionar con el contenido del artículo 2 cuando define las empresas de restauración.
- La previsión de las especialidades para reconocer a algunos restaurantes la elaboración de determinados platos de alta calidad gastronómica, o la elaboración de platos típicos regionales, no está prevista en la Ley 11/1997, excediéndose la potestad reglamentaria de sus límites.
- La equiparación de los salones de celebraciones al grupo de restaurantes plantea la dificultad de que no son establecimientos abiertos al público, conforme a la definición contenida en el artículo 2.
- Debe desarrollarse reglamentariamente las características de los locales de actividades recreativas conforme al artículo 35 de la Ley 11/1997, en aras del principio de seguridad jurídica.
- La habilitación genérica al titular de la Consejería en la Disposición Final Primera no se adecua a la doctrina del Consejo Jurídico que cita.
SÉPTIMO.- Consta el informe favorable del titular de la Secretaría General de la Consejería consultante de 25 de enero de 2005, y un informe posterior remitido por la Consejería de Sanidad -del Servicio de Sanidad Ambiental-, que propone que se recoja en el borrador que "todo local de pública concurrencia deberá tener un sistema de ventilación natural o forzada que garantice un mínimo de 50 metros cúbicos de aire limpio por hora y usuario (trabajadores y clientes)". También que se considere, entre las prescripciones exigibles, la refrigeración del local en los bares con música.
OCTAVO.- Con fecha 2 de marzo de 2005, la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma emite informe al Proyecto de Decreto que contiene unas primeras observaciones, de índole formal, para acomodar el Proyecto a la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en adelante LEPCG), como las relativas a la necesidad de completar el expediente con el informe jurídico del Vicesecretario, y que la propuesta de la iniciativa de elaboración del reglamento por parte del titular del centro directivo debe dirigirse al titular de la Consejería. Asimismo considera que la denominada memoria económica no reúne los requisitos para ser considerada como tal, señalando la necesidad de solicitar informes al Consejo Asesor Regional de Consumo, así como al Consejo Económico y Social o, en su defecto, justificar que no son preceptivos. En cuanto a la técnica normativa, se sugiere que se recoja expresamente la no aplicación en la Región de la normativa estatal que ahora se desplaza, y que se deje advertencia en el texto del reglamento de los contenidos legales volcados al mismo. En cuanto al articulado, se realizan observaciones a los artículos 1, 2, 4, 5.a), 6.2) ,7.1, 10, 12, 16, 17, 28 y Disposición Transitoria 2, así como que se tengan en cuenta las observaciones formuladas por la Consejería de Sanidad o, en su defecto, que se justifique la no incorporación al texto.
NOVENO.- La Consejería consultante, en aplicación de las observaciones realizadas por el Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 8/2005, evacuado en otro Proyecto de Decreto que afecta a los alojamientos turísticos, otorga trámite de audiencia a los Colegios Oficiales de Arquitectos, de Ingenieros Industriales, y de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, presentado sugerencias este último según escrito de 28 de febrero de 2005 (folio 142).
También se incorporan al expediente el Acuerdo de la Comisión de Trabajo de Códigos de Autorregulación y Proyectos Normativos, constituida en el seno del Consejo Asesor Regional de Consumo, de 7 de febrero de 2005, informando favorablemente el Proyecto de Decreto, y la justificación de los requisitos técnicos por parte del Jefe de Servicio de Ordenación e Inspección de Turismo (escrito de 15 de marzo de 2005).
DÉCIMO.- Las observaciones del Órgano preinformante son analizadas en el informe del Asesor Facultativo de 8 de abril de 2005, dando lugar al tercer borrador del Proyecto de Decreto, fechado el mismo día. También se completa el expediente con el informe jurídico de la Vicesecretaría y la iniciativa del procedimiento por parte del centro directivo competente. Además figura otro escrito del Asesor Facultativo también de 8 de abril, sobre la justificación de la ausencia del Dictamen del CES, remitiéndose al informe del titular de la Secretaría General evacuado en otros expedientes tramitados simultáneamente (por ejemplo, al Proyecto de Decreto sobre apartamentos turísticos y alojamientos vacacionales).
UNDÉCIMO.- Con fecha 13 de abril de 2005 (registro de entrada), se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Compete al Consejo Jurídico emitir Dictamen preceptivo respecto a los proyectos de reglamento o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional, conforme al artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico (LCJ). Con este carácter se emite el presente Dictamen, al versar el asunto dictaminado sobre un Proyecto de Decreto que desarrolla la Ley 11/1997, en lo que concierne a los establecimientos de restauración (restaurantes, cafeterías, cafés-bares y bares con música); sin embargo, no puede predicarse tal naturaleza reglamentaria en relación con los locales de actividades recreativas, pues se limita prácticamente a reiterar las definiciones legales contenidas en la Ley 11/1997 sobre salas de fiestas, discotecas y tablaos flamencos, como tendremos ocasión de considerar, sin que se hayan desarrollado las características de cada una de las categorías, según prescribe el artículo 35 de la precitada Ley.
SEGUNDA.- Procedimiento.
El procedimiento de aprobación del presente Proyecto de Decreto se ha ajustado, inicialmente, a lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, aplicado supletoriamente en la Administración regional hasta la entrada en vigor de la LEPCG, habiéndose completado el expediente con nuevas actuaciones (el informe jurídico de la Vicesecretaría y la iniciativa del procedimiento por parte del centro directivo dirigida al titular de la Consejería) exigidas por esta última norma.
No obstante, se realizan las siguientes observaciones:
1. Se advierte en el expediente la falta de petición de informe a los Ayuntamientos de la Región, bien a través de la Federación de Municipios -como ha hecho la Consejería consultante en otros Proyectos de Decreto tramitados simultáneamente-, bien a través del Consejo Regional de Cooperación Local -encargado de la emisión de informes en los proyectos de reglamentos reguladores de los distintos sectores de la acción pública de la Administración regional que afecten al ámbito de las competencias de la Administración local-, sin que pueda entenderse sustituido dicho trámite por la posible presencia de un representante de la Federación de Municipios en la sesión del Consejo Asesor Regional de Turismo del día 29 de noviembre de 2004, que informó el Proyecto de Decreto, circunstancia que desconocemos, pues ni tan siquiera se relacionan los miembros asistentes en la certificación que obra en el folio 96. La importancia de la audiencia a los Ayuntamientos en la materia que nos ocupa (establecimientos de restauración y locales de actividades recreativas) estriba en que dicha Administración ostenta las más importantes competencias en la intervención de dichas actividades tanto en la vertiente urbanística como medio ambiental, salubridad, e incluso desde la perspectiva de seguridad en materia de espectáculos públicos. Dicho protagonismo de los entes locales debe inspirar la actuación de la Administración regional, como recoge el artículo 4.4 de la Ley 11/1997 ("la consideración del municipio como protagonista de la acción pública en materia de turismo, tanto desde la perspectiva del favorecimiento de la actuación pública sobre su territorio, como en cuanto sujeto de las obligaciones previstas en esta Ley") y reconoce el informe justificativo de los requisitos técnicos establecidos en el Proyecto (folio 149): "en ambos casos, establecimientos de restauración y locales de actividades recreativas, se han establecido unos requisitos técnicos que se han creído necesarios desde un punto de vista eminentemente turísticos, pues estamos en una actividad donde de manera muy significativa confluyen aspectos de otra índole; sanitaria y espectáculos públicos, así como una variedad de aspectos de competencia municipal".
A este respecto conviene recordar que en las actividades objeto de regulación, aunque sea desde un punto de vista sectorial y no afecten directamente al ejercicio de competencias locales, concurren diversas e importantes competencias locales, por lo que han de tenerse en cuenta los principios de coordinación y cooperación recogidos por el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), y ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados, y aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones (artículo 4.1,a, de la precitada Ley). En este mismo sentido el artículo 55 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL). El informe de los Ayuntamientos sobre el ejercicio de sus competencias en la intervención de los establecimientos regulados hubiera permitido ponderar la adecuación de determinadas previsiones del Proyecto de Decreto atinentes, por ejemplo, a las prescripciones exigibles a restaurantes, cafeterías, café-bares, o bares con música, o la coordinación del procedimiento de autorización con las competencias municipales, teniendo en cuenta, además, la aprobación de Ordenanzas por parte de algunos Ayuntamientos que inciden en la materia.
La importancia de la petición de informes a las Corporaciones Locales en el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general ha sido puesta de manifiesto por el Consejo Jurídico, entre otros, en sus Dictámenes números 49/98 y 24/99.
2. Tampoco se ha plasmado en el expediente -en este caso no imputable a la Consejería consultante, que sí recabó el correspondiente informe- la incidencia de una parte del Proyecto, concretamente, la regulación de locales de actividades recreativas (salas de fiesta, discoteca y tablaos flamencos), en las competencias que ostenta la Consejería de Presidencia en materia de espectáculos públicos. En efecto, conviene recordar que esta última Consejería tiene encomendada la competencia en materia de espectáculos públicos conforme al Decreto 74/2004, de 9 de julio, que ostenta la Comunidad Autónoma con carácter exclusivo (artículo 10.Uno, 24 de nuestro Estatuto de Autonomía), sin perjuicio de las competencias estatales en materia de seguridad pública. Dicha competencia de espectáculos públicos se extiende, según el Auto del Tribunal Constitucional núm. 46/2001, de 27 de febrero, a las actividades recreativas, según el siguiente razonamiento:
"Por nuestra parte, debemos comenzar indicando que del hecho de que la Ley 17/1997 se denomine de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas no puede deducirse que la misma incluya dos materias constitucionales con perfiles propios y distintos. Tal denominación recoge, en definitiva, la que resulta tradicional en nuestro Derecho. Ya la Orden de 3 de mayo de 1935, que aprueba el Reglamento de Espectáculos Públicos utiliza, como sinónimos, expresiones tales como espectáculos, diversiones públicas o recreos públicos (arts. 8 y 10). El Reglamento de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, aprobado por Real Decreto 2816/1982, consagró una denominación que se ha recogido en diversas leyes de las Comunidades Autónomas (...) Examinando las relaciones de materias contenidas en los diferentes Estatutos de Autonomía, se aprecia que todas las Comunidades Autónomas han asumido la competencia exclusiva en materia de espectáculos públicos, pero no han asumido competencia alguna en materia de actividades recreativas (...) En conclusión, se trata de un único conjunto normativo que, a los efectos competenciales propios del bloque de la constitucionalidad, no existe dificultad en incardinar en la materia de espectáculos públicos".
Por tanto, el Consejo Jurídico entiende que en la regulación de las llamadas actividades recreativas por parte de la Administración regional se evidencia una escasa incidencia de la regulación sectorial turística, teniendo un mayor protagonismo el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de espectáculos públicos, por lo que cualquier regulación a este respecto debería contar con la propuesta conjunta de ambas Consejerías.
3. La Consejería consultante mantiene su punto de vista sobre la no preceptividad del Dictamen del Consejo Económico y Social (CES) respecto al Proyecto de Decreto, cuya omisión ha sido puesta también de manifiesto por la Dirección de los Servicios Jurídicos, en base a las mismas argumentaciones esgrimidas por el titular de la Secretaría General en su informe de 7 de marzo de 2005, que obra en otros expedientes tramitados paralelamente (por ejemplo, el Proyecto de Decreto de Apartamentos Turísticos y Alojamientos Vacacionales), y que son concretadas, de forma sucinta y haciendo la salvedad de otras argumentaciones, por el Asesor Facultativo informante en las siguientes: a) El Decreto de Albergues Juveniles, establecimientos que tienen la consideración de turísticos, tampoco fue sometido al Consejo Económico y Social; b) la existencia de un órgano colegiado de consulta específico sobre la materia cual es el Consejo Asesor Regional de Turismo.
A este respecto, el Consejo Jurídico reitera que la justificación que aporta la Consejería consultante no ha despejado las dudas sobre la no necesidad (no preceptividad) del Dictamen del CES, por las mismas razones que se esgrimen en nuestro Dictamen núm. 85/2005 (Consideración Segunda, A), dándolas por reproducidas.
TERCERA.- Las competencias autonómicas que sustentan el Proyecto de Decreto. Habilitación legal.
La Ley 11/1997, al igual que otras normas autonómicas similares, incluyó bajo el paraguas del turismo y la ordenación turística toda una serie de empresas y actividades que, de una u otra manera, contribuyen al ocio, con la finalidad de protección del consumidor, o el propio de calidad del servicio, o de la imagen turística. Desde estos puntos de vista se contemplan en dicha Ley los establecimientos de restauración y los locales de actividades recreativas que, de acuerdo con la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto, constituyen un objetivo turístico en sí mismo, y por otro, complemento de modo imprescindible de la oferta de servicios turísticos. Sin embargo, respecto a las actividades recreativas, como tendremos ocasión de analizar en las Consideraciones de índole general, difícilmente puede darse actualmente una respuesta adecuada desde la ordenación turística a las exigencias de protección de consumidores y usuarios (salas de fiesta, tablaos flamencos, discotecas), teniendo en cuenta las competencias de otras Administraciones (en este caso la Local) y otra normas que confluyen de modo esencial en dichas actividades (urbanismo, espectáculos públicos, etc.).
En la ordenación de los establecimientos de restauración, el Proyecto de Decreto se sustenta en las competencias autonómicas en materia de turismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 10.Uno.16 EARM (debe corregirse su cita numérica en la Exposición de Motivos), que recoge la competencia exclusiva en "Promoción, fomento y ordenación del turismo en su ámbito territorial". Cabe encuadrarlo en la vertiente de ordenación, como se recoge expresamente en el artículo 1 del Proyecto de Decreto, si bien se echan en falta ciertas previsiones en la vertiente de promoción de las actividades de restauración de la gastronomía regional, como las atinentes al fomento y apoyo de productos de calidad (denominaciones de origen de la Región) en coordinación con la Consejería de Agricultura y Agua, competente en la materia, particularmente en los restaurantes de categorías superiores, al igual que se contiene en otros Proyectos tramitados paralelamente (por ejemplo, el artículo 24 del Proyecto de Decreto de Establecimientos Hoteleros, sobre el que hemos hecho una observación en nuestro Dictamen núm.104/2005), y normas autonómicas similares: artículo 11 del Decreto 69/2002, de 28 de mayo, por el que se establecen normas sobre la ordenación y clasificación de las empresas de restauración de la Comunidad Extremeña. Dichas previsiones de fomento no tienen por qué traducirse en la creación de especialidades en los establecimientos de restauración, circunstancia que motivó su supresión del texto por falta de habilitación legal (artículo 10 del borrador del Proyecto de Decreto de fecha 30 de noviembre de 2004), sino basarse en las competencias de la Consejería en la promoción de los recursos turísticos regionales (artículo 3, c) y en la habilitación al Consejo de Gobierno para dictar las disposiciones reglamentarias precisas para el desarrollo y ejecución de la Ley 11/1997.
Sin embargo, como indicamos en nuestro Dictamen núm. 85/2005, "es frecuente que una materia, como el caso del turismo, tenga dimensiones clasificables dentro de otro concepto material, encajables en otro título competencial", y el presente Proyecto de Decreto contiene determinados preceptos que no quedan suficientemente amparados en la competencia en materia de turismo, sino en la correspondiente a la defensa del consumidor y usuario, en este caso usuario turístico (artículo 11.7 EARM), respecto de la cual la Comunidad Autónoma ostenta competencias de desarrollo legislativo y ejecución, en el marco de la legislación básica del Estado (artículo 11.7 EARM); cabe citar, insertos dentro de esta competencia, los aspectos del Proyecto de Decreto atinentes a los derechos del usuario, entre ellos los de información y hoja de reclamaciones. De ello se desprende que dicho título competencial autonómico ha de ser expresamente invocado en la Exposición de Motivos cuando concurre, además, la circunstancia de que su ejercicio también está encomendado a la Consejería proponente (Decreto 60/2004, de 28 de junio).
Específicamente el Consejo de Gobierno se encuentra habilitado por la Ley 11/1997 para desarrollar reglamentariamente las características y requisitos de los establecimientos de restauración (artículo 29), estableciendo 4 grupos (restaurantes, cafeterías, café-bares, y bares con música), y las categorías de los dos primeros (artículos 27 y 28). También está específicamente habilitado por la Ley regional para desarrollar las características de los locales de actividades recreativas, con la posibilidad de incluir otros establecimientos (artículo 35).
CUARTA.- Competencias locales en los establecimientos de restauración y locales de actividades recreativas.
Sobre estas actividades, como hemos expuesto, convergen diversas legislaciones y licencias y, por tanto, diferentes Administraciones, que se anteponen a la intervención desde el punto de vista turístico, que tiene como objetivo, en lo que concierne a la actividad de restauración, la prestación de servicios adecuados a la categoría de los establecimientos (artículo 5,b del Proyecto); respecto a los locales de actividades recreativas, tiene como cometido las exigencias de protección de la clientela, pues el artículo 21.2 del Proyecto establece que los titulares de los mismos sólo están obligados a proveerse de hojas de reclamaciones y del diligenciamiento de las listas de precios, en los términos previstos por la Ley regional.
De modo destacado hemos de resaltar las competencias municipales en dichas actividades, reconocidas por la LBRL (artículo 25.2, apartados a, d, f, g y h), por la legislación urbanística (artículos 8, 214, 217 y 221 de Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia), por la normativa sanitaria (artículo 7 de la Ley 4/1994, de 26 de julio, de Salud de la Región de Murcia), por la normativa en materia de espectáculos públicos (artículos 36, apartados a.1 y b.2, y 40 del Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, de aplicación supletoria en la Región) y por la normativa ambiental (artículos 23, 65 y Anexo II de la Ley 1/1995, de 8 de marzo, de Protección del Medio Ambiente), que se materializan en las siguientes instrumentos de intervención municipal:
- Licencia de obras para la construcción o transformación de los establecimientos y locales para actividades de restauración y actividades recreativas, que deberán ajustarse a las prescripciones del planeamiento urbanístico municipal, a las restantes Ordenanzas Municipales, y a la normativa sectorial que les sea de aplicación, entre ella la medioambiental. También han de acomodarse a la de espectáculos públicos, en lo que sea de aplicación según la actividad de que se trate.
- Licencia de actividad (de "apertura" antes de la entrada en vigor de la Ley 1/2001), que se exige para cualquier actividad que se pretenda realizar tanto en el interior de las edificaciones como en espacios libres, y que tiene por objeto verificar si reúne las condiciones de seguridad, salubridad y accesibilidad, y puede habilitarse para el uso al que se destina. Sin olvidar que todas las actividades de los establecimientos regulados por el Proyecto de Decreto están sujetos al trámite de la calificación ambiental, conforme al Anexo II de la Ley 1/1995, de Medio Ambiente de la Región de Murcia, que compete a los Ayuntamientos de población superior a los 20.000 habitantes, o a la Comunidad Autónoma en los restantes, salvo en el caso de delegación. Por tanto, trata de prevenir riesgos para la seguridad y salubridad e introducir medidas protectoras; en este punto es coincidente con la exigencia de la normativa de espectáculos públicos que residencia también en el Ayuntamiento la licencia para la apertura.
- Las competencias urbanísticas y medioambientales para el control de actividades y aplicación de medidas cautelares y sancionadoras.
Sin embargo, el Proyecto de Decreto no plasma dicho protagonismo de la intervención de los entes locales en esta materia, por ejemplo, a la hora de coordinar las licencias municipales con el procedimiento de autorización de la Administración competente en materia de turismo o, incluso, al relacionar las competencias de la Consejería competente en materia de turismo, cuando señala (artículo 5,b) "la inspección verificando el estado de las instalaciones", sin más matizaciones, lo que puede inducir a equívocos sobre el alcance de la intervención autonómica desde el punto de vista turístico, y exigencia de responsabilidades administrativas por dejación de funciones, cuando realmente la competencia de la Consejería en materia de turismo queda circunscrita, en lo que se refiere a las instalaciones conforme el Proyecto de Decreto, a la verificación de las prescripciones establecidas en el Capítulo III del título II para determinar las distintas categorías. Por tanto, ha de matizarse dicha competencia en el sentido expuesto.
QUINTA.- Observaciones de índole general.
1ª) Sobre el objeto y ámbito de aplicación.
El artículo 1 del Proyecto establece, como objeto del mismo, la ordenación de los establecimientos de restauración y de los locales de actividades recreativas en el territorio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Sin embargo, el Proyecto sometido a consulta no contiene la ordenación de los locales de actividades recreativas, sobre los que guarda silencio su Exposición de Motivos, limitándose a reiterar las definiciones y obligaciones legales (artículos 21 y 22), sin desarrollar las previsiones del artículo 35 de la Ley 11/1997: "reglamentariamente se determinarán las características de cada una de las categorías de los locales de actividad recreativas, las cuales podrán asimismo ampliarse con la inclusión de otros establecimientos en función de sus específicas características".
Incluso el artículo 5, a) del Proyecto de Decreto, que cita una de las competencias de la Consejería que lo sea en materia de turismo respecto a todos los establecimientos a los que se refiere el Proyecto, contradice el alcance de la intervención de la Administración turística regional prevista en el artículo 30 de la Ley para este tipo de locales, puesto que no están sujetos a autorización administrativa, sino simplemente a la obligación de proveerse de hojas de reclamaciones, diligenciamiento de sus listas de precios e inscripción en el Registro de Empresas y Actividades Turísticas, conforme al artículo 21.2 del mismo Proyecto.
El Consejo Jurídico considera que la falta de desarrollo reglamentario desde el punto de vista de la normativa turística de este tipo de locales -de actividades recreativas- es justificable a la vista de lo razonado en las anteriores Consideraciones (Segunda, Tercera y Cuarta), sobre la escasa incidencia de la regulación sectorial turística, el mayor protagonismo de las competencias autonómicas en materia de espectáculos públicos, y la dificultad para dar una respuesta adecuada desde la ordenación turística a las exigencias de protección de consumidores y usuarios (salas de fiesta, tablaos flamencos y discotecas), teniendo en cuenta, sobre todo, la importante intervención de los entes locales en dichas actividades.
Congruente con ello, en tanto en cuanto se incumplen las previsiones de la Ley 11/1997 para el desarrollo de las características de este tipo de locales, es de recomendar la supresión del Título III del Proyecto de Decreto (Locales de Actividades Recreativas), y la modificación, de forma concordante, de los artículos 1 (objeto y ámbito), 3 (locales de actividades recreativas), reajustando también el título del Proyecto de Decreto. El artículo 23, sobre asimilaciones, puede insertarse en la regulación de las actividades de restauración, puesto que hace referencia a que estos locales deberán cumplir, en la parte de restaurante o cafetería, el contenido del presente Proyecto, así como la excepción a la separación del comedor, citada por el artículo 6.2. Cabe, incluso, la posibilidad que se recoja dicha asimilación en una Disposición Adicional.
La exclusión de los locales de actividades recreativas del Proyecto de Decreto permite también que la Comunidad Autónoma pueda afrontar en el futuro la elaboración de una Ley regional sobre espectáculos públicos y actividades recreativas, al igual que otras Comunidades Autónomas, regulando de forma coordinada e integrada las diferentes competencias que inciden en dichos establecimientos.
2ª. Coordinación entre las licencias municipales y la autorización sectorial.
A este respecto, se realizan dos observaciones a la regulación propuesta:
- Se echa en falta la previsión de que las empresas puedan solicitar un informe previo con anterioridad a la ejecución de las obras sobre su adecuación a la categoría que pudiera corresponderles (sobre todo en los restaurantes), al igual que se ha previsto y elogiado por el Consejo Jurídico en otros Proyectos de Decreto sobre alojamientos turísticos.
- Como se indicó en el Dictamen núm. 85/2005, y en aras de la coordinación interadministrativa, conviene especificar -entre los documentos a presentar para obtener la autorización- la copia del otorgamiento de la correspondiente licencia municipal de actividad, que presupone el cumplimiento por parte del peticionario de la normativa citada en la Consideración Cuarta.
3ª. Técnica normativa.
Derivada de la observación para que se suprima el Título III sobre locales de actividades recreativas, es la sugerencia para que se sustituyan los Títulos por Capítulos, teniendo en cuenta que ya no existen partes claramente diferenciadas (establecimientos de restauración y locales recreativos) y la poca extensión del contenido del Proyecto.
SEXTA.- Observaciones particulares.
- Exposición de Motivos.
Además de lo indicado en la Consideración Tercera sobre el otro título competencial autonómico que ha de ser expresamente invocado (defensa del consumidor y usuario), ha de incluirse la referencia al Consejo Asesor Regional de Consumo, al igual que se menciona el Consejo Asesor Regional de Turismo.
También ha de modificarse la cita del Estatuto de Autonomía (párrafo primero) y el último párrafo de la Exposición de Motivos ha de expresar, en relación con el Dictamen del Consejo Jurídico, si se aprueba conforme a su Dictamen o se aparta de él, según la fórmula contenida en el artículo 1.4 LCJ.
- Artículo 2. Empresas de restauración.
El Proyecto de Decreto especifica que las empresas de restauración son aquellas que se dediquen a suministrar comidas y bebidas para ser consumidas en el propio local, salones anexos o en áreas anejas pertenecientes al mismo.
Sin embargo, el concepto de empresa de restauración en la Ley 11/1997 es mucho más amplio, pues las define como "aquellas que, con establecimiento abierto al público, se dediquen a suministrar de forma profesional y habitual y mediante precio expuesto al público, comidas o bebidas", sin que acote ab initio que deben ser consumidas en el mismo local. De hecho algunas Comunidades Autónomas contemplan en normas similares la actividad de venta de comidas para llevar, o las empresas de catering. Por lo tanto, el Consejo Jurídico entiende que dicha restricción es una característica que debe predicarse de los establecimientos de restauración que desarrolla el Proyecto (restaurantes, cafeterías, café-bares y bares con música), conforme a la definición de los mismos recogida en el artículo 27 de la Ley 11/1997. A mayor abundamiento, si examinamos normas autonómicas similares, y aunque podamos encontrar una definición semejante sobre empresa explotadora en el Decreto 24/1999, de 11 de febrero, de Castilla y León, ha de tenerse en cuenta que la Ley de Turismo de dicha Comunidad Autónoma, a diferencia de la nuestra, acota dicha definición (artículo 27 de la Ley 10/1997).
En consecuencia, el Consejo Jurídico entiende que dicha restricción ha de situarse en los establecimientos de restauración concretos que desarrolla, pero no en su definición de empresa, al restringir el concepto de la Ley 11/1997.
- Artículo 4. Carácter de establecimientos públicos.
Las restricciones de accesos a los establecimientos turísticos está prevista en el artículo 47.2 de la Ley 11/1997, cuyas condiciones se recogen en el Proyecto de Decreto (debe estar prevista en el reglamento de régimen interior del establecimiento aprobado por la Dirección General competente en materia de turismo, y anunciarse en las entradas del establecimiento). También el artículo 59.1,e) del Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas prevé la posibilidad de condicionar la admisión.
No obstante, debería completarse este artículo con la especificación de que el derecho de admisión no podrá implicar ningún tipo de discriminación de conformidad con lo que establece la legislación vigente, a lo que hace referencia el artículo 62.g) de la Ley 11/1997, al tipificar como infracción "prohibir el libre acceso y llevar a efecto la expulsión de clientes cuando estas acciones resulten injustificadas, sin perjuicio de las normas establecidas sobre el derecho de admisión".
- Artículo 5. Competencias.
Hemos indicado con anterioridad que el apartado a), sobre la competencia de autorización, no sería aplicable a los locales de actividades recreativas. También que ha de matizarse el apartado b), sobre la inspección de las instalaciones, de acuerdo con lo señalado en la Consideración Cuarta.
- Artículo 7. Excepciones.
Este artículo contiene una serie de excepciones a la aplicación del presente Proyecto, bien porque las empresas que prestan dichos servicios no disponen de un local abierto al público para ser consumidas las bebidas y comidas en el mismo, que es una característica de los establecimientos de restauración (las empresas que sirven comidas y bebidas a través de máquinas expendedoras, o las que comercialicen sus productos alimenticios en hipermercados, o las que sirvan comidas en domicilio de forma exclusiva), bien porque no sean de uso o utilización pública (las que sirven comidas a contingentes particulares, como los comedores universitarios, de empresa, centros de formación hostelera, cantinas, etc), bien porque carezcan de naturaleza mercantil (aquellas que prestan servicios de comida de carácter gratuito o sin ánimo de lucro).
Sin embargo, determinadas exclusiones se condicionan a su vez, resultando una cierta indeterminación de difícil conocimiento a priori sobre si deben o no someterse al Proyecto de Decreto determinados establecimientos. Por ejemplo, se excepciona a los establecimientos que sirvan comidas y bebidas a contingentes particulares, siempre que no estén abiertos al público en general, como los comedores universitarios, de empresa, cantinas escolares, así como los que presten servicios de restauración en entidades, clubes, o asociaciones únicamente para sus miembros (apartado b). Sin embargo, esta última exclusión queda sujeta también a una presunción: en el caso de que sea libres para los no asociados o para los que no sean miembros de la entidad, se presumirá que se presta el servicio de restauración en los términos previstos en el Proyecto. Y, a su vez, se vuelve a introducir otro condicionante a la excepción en el último apartado para el caso de que celebren banquetes de forma periódica. En todo caso, convendría sistematizar e incluir todas las excepciones en los apartados correlativos.
Por otra parte, en el apartado c) se excepcionan de la aplicación del presente Proyecto los servicios de comedor de los alojamientos hoteleros que presten servicio únicamente a sus huéspedes. Dicha exclusión -de difícil comprobación en la práctica, y que ha motivado una observación por parte del Servicio de Seguridad Alimentaria y Zoonosis (folio 73) de la Consejería de Sanidad en el sentido de que no deberían excluirse los comedores de alojamientos hoteleros pues en muchas ocasiones se puede acceder a ellos sin estar alojados en el hotel-, suscita además el siguiente interrogante: ¿Quedan sujetos a las prescripciones del Proyecto los restaurantes explotados con independencia del servicio de comedor por las empresas hoteleras?
- Artículo 11. Obligaciones.
Se realizan las siguientes observaciones en relación con las obligaciones de los establecimientos:
- No se establece en el Proyecto de Decreto, a diferencia de otras normas autonómicas (artículo 11 del Decreto 24/1999 de Castilla y León, ya citado), la exigencia en restaurantes y cafeterías de áreas diferenciadas para fumadores y no fumadores, debidamente señalizadas. En todo caso habrá de cumplirse la normativa aplicable a este respecto, y entendemos que queda subsumido genéricamente en el apartado a), al señalar que "ha de cumplirse la normativa vigente en materia de sanidad, y sin perjuicio del cumplimiento de cuantas otras normas fueran además de aplicación".
- En el apartado b) se recoge la obligación de cumplir la normativa de declaración, sin que se sepa muy bien a qué normativa se refiere con esta expresión.
- En el apartado d) se hace referencia al Anexo I que no hemos podido comprobar porque no se acompaña.
- El apartado e) hace referencia a que se expondrá en el interior del establecimiento el horario de apertura y cierre, especificando los horarios del comedor. Parece lógico que los horarios se expongan también en el exterior del establecimiento.
- El apartado g) debería redactarse en forma de obligación para los establecimientos.
- Artículo 12. Nombre comercial.
Parte del apartado 2 se encuentra subsumido en el artículo 11,d).
- Artículo 13. Hojas de Reclamaciones.
Se podría completar este artículo con un apartado 2 que señale que la carencia o negativa a facilitar al cliente las hojas de reclamación dará lugar a la responsabilidad administrativa prevista en el artículo 62.l) de la Ley 11/1997.
- Artículo 15. Régimen de precios.
Se excepciona del diligenciado de precios por parte del centro directivo correspondiente aquellos servicios cuyo valor esté en función de cotizaciones con fuertes fluctuaciones (artículo 15.2), posibilidad que se encuentra amparada por el artículo 43.1 de la Ley 11/1997 que establece la obligación de notificar en los casos en que sea reglamentariamente exigible. Debemos recordar que dicha obligación, destinada a la protección de consumidores y usuarios, permite mantener inalterables los precios hasta tanto no se notifiquen a la Administración. No obstante, al no concretarse dichos servicios, queda imprecisa la obligación de notificación de los precios.
- Artículo 16. Facturación.
La competencia autonómica en materia de turismo y protección de consumidores y usuarios, que sustenta el presente Proyecto de Decreto, habilita para añadir otros deberes -en atención a su finalidad- en la expedición de facturas, pero no para modificar los requisitos de la facturación desde el punto de vista tributario, en atención a lo dispuestos en la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 1496/2003, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento que regula las obligaciones de facturación y modifica el Reglamento del Impuesto sobre el Valor Añadido: "lo dispuesto en este Reglamento ha de entenderse sin perjuicio de cuantos otros deberes sean además exigidos en cuanto a la expedición y entrega de factura por parte de los empresarios y profesionales en el ámbito mercantil, del régimen de sus actividades profesionales o a efectos de la defensa de los consumidores y usuarios". En consecuencia, debe armonizarse este precepto con la normativa tributaria en los siguientes aspectos:
1º. El apartado 1 establece que los establecimientos de restauración estarán obligados a expedir facturas que deberán reflejar, además de los requisitos previstos en la legislación vigente, los servicios y productos que por cualquier concepto se cobre al cliente, individualmente detallados. Dicha obligación de facturación está recogida no sólo en normas tributarias sino también en diversas normas regionales (los artículos 26.7 de la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia, y 62, e) de la Ley 11/1997), que tipifican como infracción la no entrega de la factura. Sin embargo, el artículo 4 del Real Decreto 1496/2003 establece que la obligación de expedir factura podrá ser cumplida mediante la expedición de tique en los servicios de hostelería y restauración prestados por restaurantes, bares, cafeterías, etc., cuando el Proyecto de Decreto restringe esta última posibilidad a cafeterías, café-bares y bares con música. Por otra parte, la obligación de detallar separadamente cada uno de los servicios que exige el Proyecto está sustentada en el artículo 41.3 de la Ley 11/1997 y respondería a la finalidad de la protección del consumidor. Por ello, con la finalidad de coordinar ambas normativas, el primer apartado podría redactarse en los siguientes términos:"los establecimientos de restauración estarán obligados a expedir facturas o documentos sustitutivos en la forma en que legalmente se establezca, debiendo reflejarse los servicios y productos que por cualquier concepto se cobre al cliente, salvo en los menús que puede consignarse su identificación y precio global". También puede mantenerse lo señalado por el Proyecto de que habrá de consignarse, además de los requisitos exigidos por la normativa tributaria, el nombre comercial, el grupo y la categoría del establecimiento y distintivo.
2º. En el apartado 2, debería suprimirse la referencia a que las facturas llevarán numeración correlativa tanto en el original como en los duplicados, puesto que el artículo 6.1,a) del Real Decreto precitado recoge una serie de excepciones que permiten su expedición mediante series separadas. Sin embargo, sí puede mantenerse la obligación de conservar a disposición de la Administración turística durante un año (el artículo 62.f de la Ley tipifica como infracción leve la no conservación de la factura o soporte legalmente establecido, durante el plazo establecido por la normativa turística); también puede mantenerse la previsión contenida en el apartado 3 de este artículo ("en ningún caso podrá facturarse cantidad alguna por un servicio que no haya sido solicitado expresamente por el cliente, aun cuando éste lo haya consumido"). Incluso podría añadirse, en reciprocidad a la obligación descrita, recogido en las normas autonómicas similares, lo siguiente: "el cliente que solicite un menú deberá pagar el importe íntegro del precio establecido, aunque renuncie a consumir algunos de sus componentes".
- Capítulo III. Prescripciones exigibles a cada grupo y categoría.
No es cometido de este Consejo Jurídico cuestionar los requisitos técnicos establecidos en el Proyecto de Decreto, pues ello compete al órgano proponente (Dictámenes núms. 8/1998 y 85/2005), sin embargo, sí precisa advertir sobre los siguientes aspectos, por la falta de justificación en el expediente:
- Ha desaparecido del texto primitivo la exigencia de ascensor para uso exclusivo de clientes en los restaurantes de 4 y 3 tenedores cuando tengan más de 1 planta, frente a la normativa estatal anterior (Orden de 17 de marzo de 1965), que ha servido de contraste en el informe justificativo de los requisitos técnicos sobre las mejoras de calidad introducidas en el Proyecto, y que exigía, para los de lujo, ascensor si el establecimiento ocupaba una segunda planta o superior, así como para los de 4 tenedores si ocuparen una tercera planta u otra superior. En este sentido, el Decreto 24/1999 de Castilla y León exige ascensor al servicio de los clientes para los restaurantes de primera categoría si ocuparen una tercera planta o superior.
- No se encuentran razones para no recoger la necesidad de contar con servicio telefónico a disposición de los clientes, como se exige en los Decretos autonómicos de naturaleza similar.
- No se ha recogido en el texto, o justificado su no incorporación con independencia de lo dispuesto en el artículo 11.f), las observaciones realizadas por la Consejería de Sanidad sobre la necesidad de que los restaurantes dispongan de sistemas de lavado mecánico (lavavajillas), o que las cafeterías dispongan de extracción de humos, o la sugerencia sobre el cuarto de basuras o espacio cerrado para depósito de las mismas para restaurantes en función del volumen de residuos. Tampoco por qué no se ha trasladado a la regulación de los bares con música la prescripción de refrigeración del local, en los cuales, "es una actividad normal el bailar acompañado del consumo de alcohol y otros productos como excitantes de sistema nervioso central, se puede producir situaciones en las que el usuario puede sufrir situaciones de riesgo de estrés térmico y por lo tanto producirse un fatídico golpe de calor" (folio 111).
- Artículo 27. Modificaciones.
Deberían distinguirse los cambios de titularidad de las restantes, de manera que se estableciera la obligación de comunicar a la Administración dicho cambio de titularidad, al igual que se recoge en el Proyecto de Decreto sobre Establecimientos Hoteleros (artículo 42), a diferencia de las restantes modificaciones que sí estarían sujetas a autorización.
- Artículo 28. Reclasificaciones.
El apartado 2 establece que la Consejería podrá reclasificar de categoría a los establecimientos que no cumplan lo establecido en el presente Proyecto, previa tramitación del oportuno expediente en el que se dará audiencia al interesado y a la previa inspección. Además de la conveniencia de mejorar la redacción, ha de ponerse de manifiesto lo señalado por el Consejo Jurídico (Dictamen núm. 104/2005), en el sentido de que el trámite de audiencia, de conformidad con el artículo 84.1 LPAC, debe otorgarse una vez instruido el procedimiento e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, lo que determina que, tras la audiencia, no cabe realizar más actos de instrucción, procediendo únicamente la propuesta de resolución.
- Artículo 29. Dispensas.
Si bien la redacción hace referencia a la posibilidad de dispensa de alguno de los requisitos, de acuerdo con la Ley 11/1997 que se refiere "a alguna de las condiciones mínimas", como hemos interpretado en nuestro Dictamen núm. 96/2005, sin embargo, la referencia a "cuando el cumplimiento de los mismos resulte incompatible" no concuerda con el singular expresado, por lo que debe sustituirse por "cuando el cumplimiento del mismo", dado que se refiere al requisito que se dispensa.
- Disposición Transitoria.
Se establece un plazo de adaptación de dos años para los establecimientos existentes, si bien se matiza que no será de aplicación en lo referente a dimensiones y estructura a los establecimientos que se hallen en funcionamiento, ni a los que se hallen en trámite de autorización.
Tal excepción al régimen transitorio, como ha advertido algún informe, no es clara teniendo en cuenta las prescripciones contenidas en el Capítulo III del Título II, a cuya terminología debe referirse en todo caso la excepción, por cuanto el término "estructura" no aparece citado expresamente por el Proyecto, y en el término "dimensión" sólo parece ir referido a la superficie mínima del comedor.
Por otra parte, la no aplicación a los que se encuentran en trámite de autorización tiene sentido en tanto en cuanto se encuentren en fase de construcción o ya construidos.
- Disposición Final.
En el primer apartado se señala que no será de aplicación en la Región la normativa estatal hasta ahora vigente según la Disposición Final de la Ley 11/1997. Parece más acorde técnicamente que se inserte en una Disposición Adicional.
En el segundo apartado se contiene la habilitación al titular de la Consejería para su desarrollo y ejecución.
En relación con dicha previsión se realizan las siguientes observaciones:
Como hemos indicado en el Dictamen núm. 85/2005 es doctrina consolidada de este Consejo Jurídico el rechazo que merecen las habilitaciones genéricas a los titulares de las Consejerías para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución del Decreto. Ya la interpretación conjunta de los artículos 32.1 EARM, y 21.4 y 61.3 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Región de Murcia, determinaba que el otorgamiento de potestad reglamentaria a los Consejeros había de realizarse por norma con rango legal, aunque también se admitió por este Órgano Consultivo (Dictamen 22/1999, entre otros) la posibilidad de que por medio de Decreto se realicen habilitaciones reglamentarias a los Consejeros, debiendo reunir en tal caso dicha atribución las características de expresa, concreta y específica.
La entrada en vigor de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, ha alterado sustancialmente el marco normativo de la potestad reglamentaria, pues ahora los artículos 38 y 52.1 del nuevo texto legal reconocen a los titulares de cada Departamento una potestad reglamentaria propia en las materias de ámbito interno del mismo, y otra derivada por atribución expresa de esa potestad, o expresado en las palabras de la misma Ley, "los Consejeros podrán hacer uso de esa potestad cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal" (artículo 52.1) o, según el artículo 38, "cuando, por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida". Así pues, la previsión expresa del rango normativo necesario para poder efectuar la atribución de potestad reglamentaria veda al Consejo de Gobierno la posibilidad, reconocida hasta ahora, de efectuar una habilitación reglamentaria a los titulares de los Departamentos, pues por prescripción de la Ley 6/2004, aquélla sólo podrá efectuarla una Ley o norma de rango legal, no un Decreto.
Ahora bien, el artículo 3 de la Ley de Turismo atribuye a la Consejería del ramo "la ordenación y regulación del sector turístico regional, previa habilitación específica del Consejo de Gobierno", por lo que se cumple con el requisito ahora exigido del rango legal de la norma habilitante, si bien la atribución queda diferida en su eficacia y condicionada a un previo acto del órgano que originariamente ostenta la potestad reglamentaria, el Consejo de Gobierno (artículo 32.1 EARM).
Así pues, el apartado 2 de la Disposición Final del Proyecto vendría amparada por dicho artículo 3, lo que exige una nueva consideración acerca del carácter genérico de la atribución reglamentaria efectuada, contraria al requisito de especificidad expresamente exigido por la norma habilitante. El Consejo Jurídico, en interpretación del artículo 49, d) de la derogada Ley 1/1988, que posibilitaba el ejercicio de la potestad reglamentaria por los Consejeros "cuando les esté específicamente atribuida", ya en sus primeros Dictámenes (el 18/1998, entre otros) se pronunció acerca del significado del adverbio "específicamente", el cual "reclama fijación precisa que así lo distinga y apartarse de generalizaciones, en cuanto la atribución específica es la excepción de la regla general que confiere originariamente al Consejo de Gobierno la potestad reglamentaria". Aquella doctrina es plenamente trasladable a la interpretación del artículo 3 de la Ley de Turismo, para exigir que la atribución de potestad reglamentaria se realice de forma concreta y precisa, señalando al Consejero competente en materia de Turismo los singulares aspectos a desarrollar, evitando una desnaturalización o abandono por parte del Consejo de Gobierno de las potestades normativas que le son propias. Desde el momento en que la Disposición Final del Proyecto se limita a facultar al Consejero para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución del futuro Decreto, incumple las exigencias de precisión y especificidad ya señaladas. En consecuencia, por la Consejería consultante debe efectuarse un análisis de qué aspectos concretos de la futura norma será necesario desarrollar mediante Orden de la Consejería, para así plasmarlos en una habilitación reglamentaria acorde con la norma legal que la ampara.
- Correcciones gramaticales.
La Consejería debería revisar el Proyecto a efectos de evitar las incorrecciones gramaticales.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma ostenta competencias para aprobar el Proyecto de Decreto por el que se regulan los establecimientos de restauración en desarrollo de la Ley 11/1997, si bien se realizan las siguientes observaciones de carácter esencial:
- Debe excluirse del ámbito de aplicación del Proyecto de Decreto la regulación de los locales de actividades recreativas (Título III), en la forma que se explicita en la Consideración Quinta, 1ª), por cuanto no constituyen desarrollo reglamentario de la Ley regional, debiendo incorporarse en el futuro a una norma regional que regule conjuntamente los espectáculos públicos y las actividades recreativas, por las razones señaladas en el cuerpo del presente Dictamen (Consideraciones Segunda,2, y Quinta,1ª).
- Debe consignarse en la Exposición de Motivos la competencia autonómica en la defensa del consumidor y usuario.
- Debe recogerse la fórmula legal que procede, en relación con el Dictamen del Consejo Jurídico, en el último párrafo de la Exposición de Motivos (Consideración Sexta, Exposición de Motivos).
SEGUNDA.- El Proyecto de Decreto no refleja el protagonismo de la intervención de los entes locales en esta materia, que no se ha plasmado en el procedimiento de elaboración (Consideración Segunda,1); ni en la coordinación de las licencias municipales con el procedimiento de autorización (Consideración Cuarta y Quinta, 2ª), ni en el alcance de las facultades de inspección de las instalaciones (Consideración Cuarta), considerándose esencial la subsanación de las observaciones realizadas en los dos últimos aspectos citados.
TERCERA.- Sobre el articulado (Consideración Sexta), se consideran observaciones de carácter esencial:
- La adecuación de la definición de empresa explotadora a la Ley 11/1997 (artículo 2).
- Completar el derecho de admisión (artículo 4).
- La incorporación de las indicaciones de la Consejería de Sanidad al Capítulo III, del Título II.
- La coordinación en la facturación con la normativa tributaria (artículo 16).
- El procedimiento para las modificaciones del cambio de titularidad (artículo 27).
- Las dispensas (artículo 29).
- Las Disposiciones Transitoria y Final.
No obstante, V.E. resolverá.
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