Dictamen 123/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 123/05
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Economía, Industria e Innovación (2003-2005)
Asunto: Anteproyecto de Ley del Instituto de Fomento de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Es de recordar aquí la distinción realizada por la Exposición de Motivos de la Ley 7/2004, que focaliza la cualidad de las entidades públicas empresariales en la realización de actividades y servicios sujetos a contraprestación económica.
2. La razón fundamental de la existencia de estos entes reside en su condición de ser medios o instrumentos para la ejecución de las decisiones del Consejo de Gobierno, de acuerdo con las funciones que tengan atribuidas, conservando, pues, una relación de dependencia de la Administración matriz que se manifiesta en su adscripción a un determinado departamento, de forma que los órganos del mismo ostenten un conjunto de potestades y funciones derivadas de la situación instrumental y dependiente de la Administración institucional.
3. La actividad administrativa de apoyo empresarial no es más que una submateria o fragmento que debe entenderse englobado en aquel título competencial principal de fomento del desarrollo económico, al que nada añade en sentido estricto.
4. Bajo ese carácter único que cualifica al Patrimonio de la Comunidad Autónoma, no se impide que puedan existir masas patrimoniales diferenciadas o patrimonios separados, sometidos a una gestión especial debido a razones instrumentales, en los que, si bien puede hablarse formalmente de una titularidad del organismo sobre él, tal titularidad sólo puede tener un sentido fiduciario y no puede esconder el hecho primario de que dicho patrimonio, al igual que el organismo titular, no son más que medios dispuestos y financiados por la Comunidad Autónoma para el cumplimiento de sus fines estatutarios.
5. El concepto de órgano no debe confundirse con el de cargo, pues éste es el centro de imputación de aquél, como se advierte en el dualismo Presidencia (órgano) - Presidente (cargo). El órgano comprende o puede comprender un conjunto de unidades orgánicas (que a su vez pueden o no tener carácter orgánico), lo que nunca ocurre con el cargo que, en cuanto concepto organizativo, es indivisible (Dictamen 95/2004).
Dictamen ANTECEDENTES
 PRIMERO.- El procedimiento de elaboración del Anteproyecto fue promovido por el Director del Instituto de Fomento mediante escrito de 27 de julio de 2004 dirigido al Consejero de Economía, Industria e Innovación, remitiendo el primer borrador, una memoria justificativa y un borrador inicial del proyecto de Decreto por el que se aprobarían los estatutos del Instituto de Fomento de la Región de Murcia, en adelante INFO. Se indica en la Memoria que la experiencia acumulada en los dieciocho años de funcionamiento del INFO como modelo de Agencia Regional de Desarrollo Europea, recomienda dar un nuevo impulso a dicha institución, redefiniendo sus objetivos y reorganizando sus líneas de actuación, con el objetivo general y prioritario de promover, en el marco de una economía de mercado, el desarrollo económico regional, y especialmente aumentar el nivel de empleo, apoyando a las pequeñas y medianas empresas de la Región (Pymes), incrementando su productividad y procurando dar respuestas a las necesidades de las empresas en materia de innovación tecnológica, financiación, internacionalización, comercialización, información y cooperación empresarial, estimulando el desarrollo y potenciación de los sectores productivos claves de nuestra economía.
Para la consecución de estos objetivos, continúa la indicada Memoria, se entiende que es necesario la formulación de una Ley que sustituya a la Ley 6/86, de 24 de Mayo, lo que supone una revisión en cuanto a los objetivos y funciones del Instituto, adecuando su naturaleza y régimen jurídico a la nueva denominación y forma jurídica de ente público empresarial, de conformidad con lo establecido en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, según la cual los entes incluidos en la letra a) del apartado 1 del artículo 6° del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, han de transformarse en entidad pública empresarial, conforme se regulan éstas en el artículo 39.1.b) de la citada Ley 7/2004.
La Disposición Transitoria Primera, antes citada, también establece que "cuando la norma de adecuación incorpore peculiaridades del régimen general de cada tipo de organismo en materia de personal, contratación y régimen fiscal, la norma deberá tener rango de ley". En atención a ello y teniendo en cuenta los artículos 40.2 y 41.1 de la Ley 7/2004, se elaboró el borrador de Ley del Instituto de Fomento de la Región de Murcia que acoge los contenidos establecidos en el apartado 2 del artículo 40, incluidas unas peculiaridades, respecto al régimen general previsto, en materia patrimonial y de personal, que son las siguientes:
- Por primera vez se establece una regulación específica del régimen patrimonial del Instituto, distinguiendo entre su patrimonio propio y el adscrito. Respecto a sus bienes propios patrimoniales se prevé la aplicación del derecho privado en todos los ámbitos de uso y disposición de los mismos.
- El régimen de personal se adecua al general establecido en la Ley 7/2004, con la particularidad de contemplar la libre designación para el nombramiento del personal directivo, con arreglo a los criterios de competencia profesional y experiencia.
SEGUNDO.- Con fecha 27 de julio de 2004 constan las siguientes actuaciones:
a) El borrador fue informado por el Servicio Jurídico de la Consejería, manifestando que durante la tramitación del procedimiento debieran tenerse en cuenta las modificaciones que pudiera sufrir el entonces Anteproyecto de Ley de organización y funcionamiento de la Administración regional, con el cual es concordante.
b) Un informe del Jefe de Servicio Económico y de Contratación de la Consejería, indicando que del Anteproyecto no se desprenden obligaciones nuevas distintas a las derivadas de la actual organización, ni una disminución de ingresos de los inicialmente previstos.
c) Informe de impacto por razón de género, concluyendo que no existe discriminación por tal circunstancia.
d) Informe del Secretario General de la Consejería, proponiendo la continuación del procedimiento y la elevación del texto al Consejo de Gobierno.
TERCERO.- Éste tomó conocimiento del Anteproyecto el 30 de julio de 2004, acordando que continuase la tramitación recabándose informe del Consejo Asesor del INFO, de las Consejerías, del Consejo Económico y Social y del Consejo Jurídico.
CUARTO.- Informaron las siguientes Consejerías:
- la de Turismo, Comercio y Consumo, el 5 de octubre de 2004, mostrándose favorable;
- la de Obras Públicas, Vivienda y Transporte, el 28 de septiembre de 2004, refiriendo aspectos concretos mejorables;
- la de Sanidad, el 22 de septiembre de 2004, indica que el Anteproyecto es conforme a Derecho;
- la de Agricultura y Agua, el 28 de septiembre de 2004, proponiendo particulares modificaciones;
- la de Educación y Cultura, el 28 de septiembre de 2004, sugiere también correcciones concretas;
- la de Hacienda, el 29 de septiembre de 2004, propone modificaciones de redacción a diversos preceptos, especialmente en lo relativo a contratación, personal, recaudación y patrimonio.
QUINTO.- Informado el texto favorablemente por el Consejo Asesor del INFO (9 de febrero de 2005), emitió informe el Vicesecretario de la Consejería proponente, el 1 de marzo de 2005, en el cual, con extensión de contenidos, se refiere a la adecuación del Anteproyecto a la Ley 7/2004 y a las observaciones formuladas por las Consejerías, exponiendo las incorporadas al Anteproyecto, ya en su segundo borrador.
SEXTO.- El Anteproyecto fue sometido al Consejo Económico y Social, que emitió su Dictamen el 30 de marzo de 2005. Valora positivamente el Consejo la iniciativa de elaborar el Anteproyecto y la celeridad de emprender el proceso de adecuación, parcialmente desarrollado en paralelo a la tramitación de la Ley 7/2004. Igualmente, el sometimiento del Anteproyecto a informe del Consejo Asesor del Instituto, en el que participan un grupo de las principales entidades de la Región cuya acción está estrechamente vinculada al desarrollo regional. Asimismo la receptividad mostrada a las aportaciones realizadas por las Consejerías durante el trámite de consulta al que fue sometido el borrador o, en su defecto, la suficiente argumentación, sin perjuicio de que se compartan o no las cuestiones desestimadas. En lo que estrictamente constituye el contenido, el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia manifiesta su valoración positiva al Anteproyecto de Ley por tres razones. En primer lugar, los objetivos, fines y funciones que se incluyen responden más adecuadamente a la acción que, no sólo el Instituto sino en general el resto de agencias de desarrollo regional españolas, desempeñan. En segundo lugar, la ampliación de instrumentos y la mayor operatividad que se le confieren pueden permitir una gestión más eficiente. Finalmente, se comparte la nueva distribución del Consejo Asesor entre miembros de la Administración regional y miembros ajenos a ella, pues amplía la participación de estos últimos y reduce la de aquélla, por lo que el reparto que resulta parece más adecuado a la naturaleza de un órgano consultivo y potencia la participación de los agentes sociales en la actividad del Instituto.
Finaliza el dictamen sugiriendo modificaciones particulares al articulado, que son incorporadas al Anteproyecto dando así lugar al tercer borrador, que es el sometido a Dictamen.
SÉPTIMO.- Elaborados el preceptivo índice de documentos y extracto de secretaría, fue formulada la consulta al Consejo Jurídico, en cuyo registro tuvo entrada el 12 de abril de 2005.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, el presente dictamen se emite con carácter preceptivo.
SEGUNDA.- Sobre el procedimiento y el contenido.
I. Dada la fecha de iniciación del procedimiento de elaboración, son aplicables las normas contenidas en la Ley estatal 50/1997, de 26 de noviembre, del Gobierno, cuyas prescripciones pueden entenderse respetadas, y a las que se han agregado algunos requerimientos de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno, cuyo artículo 46 regula el procedimiento para el ejercicio de la iniciativa legislativa por el Consejo de Gobierno.
Se ha recabado dictamen del CES, conforme al artículo 5 de la Ley 3/1993, de 16 de julio, el cual lo ha emitido con las consideraciones y conclusiones favorables descritas en los Antecedentes.
Aunque no cabe reparar el contenido del expediente, que puede calificarse de completo, sí que se advierte que hubiera sido muy conveniente, al objeto de comprender ciertos contenidos del Anteproyecto, una memoria resumen de las actividades llevadas a cabo por el Instituto a lo largo de sus años de funcionamiento y, en particular, hubiera sido inexcusable adjuntar una memoria en la que se explicaran las fuentes de financiación del Instituto que justificaran su adaptación al modelo de entidad pública empresarial de la Ley 7/2004.
II. El Anteproyecto de Ley consta de una Exposición de Motivos, que desarrolla ampliamente los objetivos que la nueva regulación pretende, cuatro Títulos que comprenden quince artículos, una Disposición Transitoria, una Disposición Derogatoria y dos Disposiciones Finales. El Título I se denomina "Naturaleza, Régimen Jurídico y Fin del Instituto" y consta de tres artículos; el Título II, "De la Organización", está formado por cinco artículos; el Título III tiene tres artículos y se denomina "De la actuación del Instituto"; el Título IV, último del Anteproyecto, se llama "Del Régimen Económico, Patrimonial, de Contratación y de Personal" y se compone de cuatro artículos. Por su parte, la Disposición Transitoria establece un plazo de tres meses, tras la entrada en vigor de la Ley, para la adecuación de los órganos de gobierno del Instituto; la Derogatoria deja sin efecto la Ley 6/1986 y cuantas normas se opongan a lo dispuesto en la nueva Ley; la Disposición Final Primera autoriza al Consejo de Gobierno para dictar las medidas y disposiciones de desarrollo; y la Disposición Final Segunda establece un plazo de veinte días para la entrada en vigor de la Ley, a contar desde su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia.
TERCERA.- Cuestiones generales.
I. Sobre la justificación del Anteproyecto.
La intervención de las Comunidades Autónomas para promover el desarrollo económico en su territorio se canaliza frecuentemente a través de las denominadas Agencias de Desarrollo Regional, concebidas como instrumentos públicos, de política regional, dependientes de los Gobiernos autonómicos. Esta actividad conecta directamente, en el caso de la Región de Murcia, con el artículo 10. Uno, 11 de su Estatuto de Autonomía (EARMU), el cual atribuye a ésta competencia para la "planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional, así como la creación y gestión de un sector público regional propio de la Comunidad Autónoma".
A esa finalidad estatutaria vino a dar satisfacción el INFO, que se constituyó como la principal organización administrativa del fomento regional, creado por la Ley 2/1984, de 18 de junio y posteriormente reestructurado por la Ley 6/1986, de 24 de marzo.
Ha de considerarse también que el EARMU señala en su artículo 9,c) que la Comunidad Autónoma, en el ámbito de su competencia y a través de sus órganos, velará por adoptar las medidas que promuevan la inversión y fomenten el progreso económico y social, añadiendo en su artículo 10, Uno, 11) que a la misma corresponde, como competencia exclusiva, "la creación y gestión de un sector público regional propio", y concluye en el artículo 48.2 indicando que "podrá constituir Empresas públicas como medio de ejecución de las funciones que son de su competencia, según lo establecido en el presente Estatuto". Esta conexión sistemática de preceptos complementa la competencia relativa al fomento de la actividad económica (en este mismo artículo 10.Uno, 11), a la que se anuda muy directamente la Ley 6/1986, del INFO, en su artículo 2.1, al decir que "corresponde al Instituto de Fomento de la Región de Murcia promover acciones que favorezcan el crecimiento económico de la región y el incremento del empleo, y, de modo particular, la creación y gestión de un sector público propio de la Región de Murcia", conexión que ratifica en ese mismo artículo, párrafo 2.a) cuando atribuye también al INFO, en coordinación con las distintas Consejerías, "promover la iniciativa pública o privada, mediante la creación o desarrollo de Empresas en los distintos sectores de la actividad económica regional".
El Anteproyecto pretende modificar la actual orientación funcional del INFO, ubicando su actuación, como dice la Exposición de Motivos, en el marco que proporciona la Constitución Española, en su artículo 130.1, al encomendar a los poderes públicos atender a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos, facultando a las respectivas Comunidades Autónomas a través de su artículo 148.13ª, para la asunción de competencias en materia de fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma respectiva. Los anteriores mandatos constitucionales deben incardinarse, añade la Exposición de Motivos, en el reconocimiento de la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado y la defensa de la productividad que la propia Constitución en su artículo 38 prevé. En este contexto, se añade, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia asumió como competencia exclusiva al amparo de su norma institucional básica, como es el Estatuto de Autonomía, las competencias mencionadas en materia de fomento del desarrollo económico, instrumentando las acciones y medidas necesarias para procurar el cumplimiento del mandato constitucional trascrito (párrafos iniciales de la Exposición de Motivos). En consonancia con ello, continúa ésta, la experiencia acumulada en los dieciocho años de funcionamiento del INFO como modelo de Agencia Regional de Desarrollo Europea, recomienda dar un nuevo impulso a dicha institución, redefiniendo sus objetivos y reorganizando sus líneas de actuación, con el objetivo general y prioritario de promover, en el marco de una economía de mercado, el desarrollo económico regional y, especialmente, aumentar el nivel de empleo, apoyando a las Pymes de la Región, incrementando su productividad y procurando dar respuestas a las necesidades de las empresas en materia de innovación tecnológica, financiación, internacionalización, comercialización, información y cooperación empresarial, estimulando el desarrollo y potenciación de los sectores productivos claves de nuestra economía. Para la consecución de estos objetivos se entiende necesaria la formulación de una Ley que sustituya a la Ley 6/86, de 24 de Mayo, lo que supone una revisión en cuanto a los objetivos y funciones del Instituto que se realiza, además, adecuando la naturaleza y régimen jurídico de éste a la nueva denominación y forma jurídica de ente público empresarial, de conformidad con lo establecido en la Ley de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Esta declaración de intenciones, que cabe considerar correctamente formulada y que, desde luego, encaja dentro del amplio marco de configuración que corresponde al legislador, reorienta, en efecto, el INFO hacia una concepción del desarrollo económico casi exclusivamente vinculada al fomento empresarial, desapareciendo, al menos de la explícita positivación del texto, objetivos anteriores como el apoyo y desarrollo de un sector económico social basado en cooperativas y sociedades anónimas laborales, y el objetivo de crear un sector público regional, postulados éstos del EARMU, artículos 10.Uno, 11, y 49, b).
Esta reorientación es perfectamente posible ya que, como expresó el Consejo Jurídico en el Dictamen 64/2000, de 11 de noviembre, "el carácter abierto de la CE, su liberalismo económico contenido, compatible con elementos intervencionistas moderados, visible ahora en las, en apariencia, contrapuestas disposiciones contenidas en los artículos 38 y 128.2 CE, hacen posible políticas cambiantes que acentúen bien la libertad empresarial bien el intervencionismo público y la función social de la propiedad (art. 33.2 CE), concretables en legislaciones de diferente signo, de conformidad con los criterios de las mayorías resultantes de las urnas".
Ahora bien, el encuadramiento del texto en el EARMU merece ser destacado en la Exposición de Motivos, que omite toda referencia a los artículos estatutarios citados, los cuales contribuyen a completar el marco normativo que toma como referencia el Anteproyecto.
II. Sobre los fines y funciones del INFO.
En conexión con la nueva orientación pretendida se regulan los fines del INFO en el artículo 3, que los define de manera general así:
"Corresponde al Instituto de Fomento de la Región de Murcia promocionar e impulsar el desarrollo y crecimiento económico regional y el incremento de la competitividad y productividad de su tejido empresarial, mediante la articulación y ejecución de acciones que contribuyan al cumplimiento (de) las directrices de la planificación económica del Gobierno Regional, en el marco de la política económica general".
Puede apreciarse, en contraste con la redacción del artículo 2.1 de la Ley 6/1986, que desaparece como fin del INFO la creación de empleo y de un sector público regional. Respecto a lo primero se puede argüir que tal finalidad es cumplida hoy en el ámbito regional por el Servicio Regional de Empleo y Formación creado por la Ley 9/2002, de 11 de noviembre, pero sin embargo, la eliminación como competencia de la creación de un sector público regional está en contradicción con el propio contenido del Anteproyecto, que en su artículo 11 regula la participación del Instituto en sociedades mercantiles, después de señalar como una actuación del mismo "promover y participar en la creación de sociedades mercantiles que permitan la realización de sus fines o participar sin ningún límite en aquellas sociedades ya constituidas, así como la creación o participación en entidades sin ánimo de lucro"(art. 9 d). Sobre ello indica el CES que no se incluye en la regulación que incorpora el Anteproyecto porque considera que dicho fin es, más bien, un instrumento que un objetivo en sí mismo y que la acción directa de la Administración a través de sociedades mercantiles de capital público es una de las posibles opciones de intervención para alcanzar un determinado objetivo socioeconómico, y este instrumento no desaparece con la nueva normativa; ello parece motivación suficiente para la adopción del cambio proyectado.
En este contexto general, el Anteproyecto se completa con una enumeración de hasta 15 funciones tendentes a la consecución de los fines generales del Instituto, las cuales están redactadas con cierta inclinación a la hipérbole que, quizás, no necesita el texto [artículo 3.2, apartados c), fomentar y contribuir; d), promover, difundir y apoyar; e), fomentar y propiciar; h) estimular y apoyar; j), propiciar y favorecer].
III. Sobre la calificación del INFO como entidad pública empresarial.
Uno de los objetivos del Anteproyecto, como ha quedado señalado, es adaptar el Instituto a la nueva configuración de la Administración institucional autonómica de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, la cual establece dos tipos básicos de organismos públicos, que son los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales, figuras organizativas a las que deberá adecuarse, de manera gradual, la actual Administración institucional de la Comunidad Autónoma, conformada bajo el modelo establecido en la Ley de Hacienda. Aunque estos organismos comparten los rasgos de poseer personalidad jurídica diferenciada, patrimonio y tesorería propios y autonomía de gestión respecto de la Administración General, la distinción entre ambas figuras se basa, dice la Exposición de Motivos de la Ley 7/2004 en su apartado III, en que mientras los organismos autónomos desarrollan actividades prestacionales que encuentran su campo normativo en el ámbito del Derecho público, a las entidades públicas empresariales se les encomienda la realización de actividades y servicios sujetos a contraprestación económica, rigiéndose en su actuación por el Derecho privado, salvo en cuanto concierne al ejercicio de potestades públicas sujetas al derecho público. En concordancia con ello el artículo 46 las configura así:
"1. Las entidades públicas empresariales son organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades y servicios económicos, prestacionales, o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación.
2. Las entidades públicas empresariales se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para las mismas en esta ley, en sus normas de creación y en la legislación presupuestaria.
3. Las potestades administrativas atribuidas a las entidades públicas empresariales sólo pueden ser ejercidas por aquellos órganos de éstas a los que sus estatutos asignen expresamente esta facultad."
El Anteproyecto ha considerado que el INFO está obligado por la Ley 7/2004 a reconvertirse en una de las figuras en ella reguladas y que le corresponde ser entidad pública empresarial, consideraciones que, a juicio de este Consejo, son cuestionables. Es cierto que la Disposición Transitoria Primera de dicha Ley prevé que los organismos autónomos y las demás entidades de Derecho público existentes a su entrada en vigor han de adecuarse a la nueva tipología, por ley o por decreto, según sigan estrictamente el régimen jurídico general o se separen en algo de él, y también es cierto que tal precepto alcanza al INFO y a su ley de creación, porque su actual forma jurídica fue dada por el artículo 1.1 de la Ley 6/1986 remitiéndola a la del artículo 6.1, b) de la derogada Ley General Presupuestaria de 1977, coincidente con la del artículo 6.1, a) del texto refundido de nuestra Ley de Hacienda. Además, la Ley 7/2004 deja al margen de la necesidad de adecuación únicamente al Consejo Económico y Social y al Consejo Jurídico, dadas sus especificidades. Ello constituye una expresa voluntad normativa de homogeneizar las entidades del sector público a unas formas y regímenes jurídicos similares y adecuados a la función legal que cada una tiene encomendada.
Ahora bien, al ser un precepto con rango de ley ordinaria, su fuerza normativa no alcanza a impedir que otra ley ordinaria lo excepcione, supuesto que la propia Ley 7/2004 ha previsto al regular en la Disposición Transitoria Primera el proceso de adaptación, que habrá de realizarse precisamente por ley, y no por decreto, cuando se pretendan establecer especificidades al régimen general sobre "personal, contratación y régimen fiscal".
En conclusión, una Ley posterior a la 7/2004 puede crear entes de naturaleza y configuración distinta a la de los organismos públicos en ella previstos, hecho ya consumado por obra de la Ley 9/2004, de 29 de diciembre, de la Empresa Pública Regional Radio Televisión de la Región de Murcia, cuyo artículo 3 la establece de la siguiente manera:
"1. Se constituye la empresa pública regional Radiotelevisión de la Región de Murcia como entidad de Derecho público adscrita a la Secretaría General de la Presidencia para la gestión de los servicios públicos de radiodifusión y televisión de la Región de Murcia.
2. Radiotelevisión de la Región de Murcia tiene personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Se regirá por la presente Ley y disposiciones de desarrollo, y, en lo no previsto en las mismas, por las leyes 4/1980, de 10 de enero, Reguladora del Estatuto de Radiodifusión y Televisión, y 46/1983, de 26 de diciembre, Reguladora del Tercer Canal de Televisión".
Según puede apreciarse, a la clasificación de organismos públicos de la Ley 7/2004 hay ya que agregar la categoría de las "empresas públicas", renacida como consecuencia de la Ley 9/2004.
La segunda de las conclusiones cuestionables es que, si el INFO se adapta a la Ley 7/2004, ha de ser una entidad pública empresarial, la cual, a tenor del antes transcrito artículo 46.1 de esta última, realiza "actividades y servicios económicos, prestacionales, o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación", tipo general en el que debiera encajar la particular función atribuida al Instituto de promocionar e impulsar el desarrollo y crecimiento económico regional y el incremento de la competitividad y productividad de su tejido empresarial, mediante la articulación y ejecución de acciones que contribuyan al cumplimiento (de) las directrices de la planificación económica del Gobierno Regional, en el marco de la política económica general" (art. 3.1 del Anteproyecto). En conexión sistemática con esa función de promover, el artículo 9.a) del Anteproyecto faculta al Instituto para "prestar avales dentro del limite máximo fijado por la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de cada ejercicio, otorgar préstamos y conceder subvenciones de capital y corrientes", a lo que añade el artículo 10.1 que "el Instituto de Fomento de la Región de Murcia cuenta con potestad para otorgar todo tipo de subvenciones y ayudas, rigiéndose al efecto por lo establecido en la legislación básica del Estado y por la normativa autonómica de desarrollo de la misma pudiendo ejercer las potestades que dicha normativa reconoce para el desarrollo de la actividad subvencional de las Administraciones Públicas".
Partiendo de que el artículo 3.1 del Anteproyecto ha de examinarse desde el punto de vista de la acción fomentar, fin del INFO, debe señalarse que ésta, en el Derecho Administrativo, responde a una formulación doctrinal de amplia tradición que, al categorizar la acción administrativa con arreglo a la ya clásica trilogía de policía, fomento y servicio público, definió el fomento como la acción de la Administración encaminada a proteger o promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidos a los particulares y que satisfacen necesidades públicas o que se estiman de utilidad general, sin usar de la coacción ni crear servicios públicos.
Esta caracterización es asumida por la jurisprudencia del TS (por todas STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 18 de marzo de 2003) y aceptada por el TC, según el cual puede entenderse por fomento aquella actividad que se propone "mover" en un determinado sentido el comportamiento de los administrados y "estimular" la realización de actos que coadyuvan a la consecución de objetivos de interés público sin utilizar la coacción y sin crear servicios públicos, o bien, en una acepción más genérica, sería el conjunto de actividades susceptibles de crear riqueza o de mejorar el nivel de la Nación (STC 90/1992, de 11 de junio), respondiendo, en general, al criterio de la voluntariedad y colaboración en contraposición al de imposición o prohibición. Se advierte, pues, que el fomento tiene un carácter finalista que puede servirse de las más variadas técnicas, aunque es la subvención o ayuda la más común.
Esta concepción del fomento no ha sido encajada por la Ley 7/2004 entre las posibles funciones atribuibles a las entidades públicas empresariales, sino que correspondería a los organismos autónomos, según dispone el artículo 43: "Los organismos autónomos se rigen por el Derecho Administrativo y se les encomienda, en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas específicos de la actividad de una Consejería, la realización de actividades administrativas de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos".
Junto a ello hay que decir, además, que el Anteproyecto no ha incluido entre los fines del Instituto la realización de actividades de producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación, ni es fácil apreciar, a falta de otra información, que haya "actividades o servicios económicos" o "prestacionales" susceptibles de contraprestación que formen parte central del elenco de actividades cuya gestión se le encarga. Es de recordar aquí la distinción realizada por la Exposición de Motivos de la Ley 7/2004, que focaliza la cualidad de las entidades públicas empresariales en la realización de actividades y servicios sujetos a contraprestación económica.
Así pues, no conviene al INFO, tal como es concebido en el Anteproyecto, la condición de entidad pública empresarial, aunque tampoco forzosamente la de organismo autónomo. Esta última afirmación cabe hacerla a la vista del contexto general del Anteproyecto en el que, sin negar la atribución al INFO de la potestad de fomento en sentido estricto, tal como ha sido antes configurada, se le atribuyen funciones que exceden estrictamente de tal potestad y que orientan su actuación, como se dice en la Exposición de Motivos del Anteproyecto "hacia el objetivo general y prioritario de promover, en el marco de la economía de mercado, el desarrollo económico regional", objetivo más amplio y finalista proclamado también de manera enfática por el artículo 3.
Quiere ello decir que, así configurado, el INFO sería un ente singular, no encuadrable en los tipos de la Ley 7/2004, lo cual no significa que la regulación en ella contenida no sea una referencia imprescindible para la recreación del ente, por lo que, desde este ángulo, la concepción general del Anteproyecto es viable suprimiendo del artículo 1 la referencia a la entidad pública empresarial del artículo 39.1, b) de la Ley 7/2004 y cuantas otras sean concordantes.
IV. Sobre el carácter instrumental del INFO.
Cualquiera que sea el carácter típico o singular del INFO lo más relevante de él, atendiendo a sus fines y actividades, es que se trata de una entidad instrumental de la Administración General autonómica y que, en cuanto tal, su regulación particular ha de amoldarse a esa condición estableciendo los controles propios de la legislación administrativa general, aunque se remita al derecho privado su régimen específico.
Como ha destacado la doctrina, la razón fundamental de la existencia de estos entes reside en su condición de ser medios o instrumentos para la ejecución de las decisiones del Consejo de Gobierno, de acuerdo con las funciones que tengan atribuidas, conservando, pues, una relación de dependencia de la Administración matriz que se manifiesta en su adscripción a un determinado departamento, de forma que los órganos del mismo ostenten un conjunto de potestades y funciones derivadas de la situación instrumental y dependiente de la Administración institucional. Con esa finalidad el Anteproyecto ha previsto que el Consejero titular de la Consejería competente para el fomento de la economía será el Presidente del Instituto (art. 6.1), y también que el nombramiento del director se efectuará mediante Decreto del Consejo de Gobierno (art. 7), formas ambas de hacer efectivo ese control, pero omite toda referencia a los controles generales que debe conllevar el funcionamiento de esta clase de entes que son el económico-financiero, el de eficacia y el parlamentario, recogidos en los artículos 19, 20 y 21 de la Ley 6/1986, dando lugar con todo ello a un Título denominado "Régimen de control", del que carece por completo el Anteproyecto y que, sin embargo, sería una proporcional correspondencia a las casi excepcionales facultades de autonomía con las que se dota al INFO.
CUARTA.- Sobre la adscripción y régimen jurídico del INFO.
I. Adscripción. Según el artículo 1 del anteproyecto el INFO estará adscrito a la Consejería a la que estén atribuidas las competencias en materia de fomento de la economía y apoyo empresarial, variando así la adscripción anterior, que se realizaba a la Consejería de Industria, Comercio y Turismo (art.1.2 Ley 6/1986) y que se ha venido manteniendo hasta la última reorganización de la Administración regional realizada por el Decreto del Presidente 9/2005, de 7 de mayo, que crea la Consejería de Industria y Medio Ambiente, con las competencias de industria, energía y minas, adscribiendo a ella el Instituto de Fomento (art. 3º); el artículo 2º de este mismo Decreto crea la Consejería de Economía y Hacienda a la que se atribuyen las competencias de planificación económica regional. Nada se puede objetar a tal decisión, aunque sí se debe advertir que cabría identificar mejor cuál es la competencia que arrastra a la adscripción del INFO partiendo de lo establecido en el artículo 10.Uno.11ª del EARMU según el cual es competencia de la Comunidad Autónoma la "planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional, así como la creación y gestión de un sector público regional propio de la Comunidad Autónoma". Este precepto junto al 17 (ejecución de planes económicos y participación en gestión del sector público estatal), al 48 (instituciones públicas de crédito y ahorro y creación de empresas públicas) y al 49 (desarrollo de sectores económicos y participación en la empresa) componen -en unión de otros, como, por ejemplo, el 9.2, c), el 10.Uno, 27, 32 y 34, y, en general, los preceptos del Título IV- el sector de la regulación estatutaria dedicada de manera directa a las competencias económicas, entre las que no se encuentra la de apoyo empresarial citada en el Anteproyecto, y la que éste denomina fomento de la economía aparece como fomento del desarrollo económico. La acotación de la realidad que se realiza a través de la identificación de "materias" que sirvan para delimitar la competencia de los diferentes entes públicos se ha realizado para la Comunidad Autónoma a través del EARMU que, como ha quedado dicho, recoge como competencia material estatutaria el fomento del desarrollo económico, pero no la actividad consistente en el apoyo empresarial. Este concepto se introduce, según parece, por el Decreto 65/1996, de 2 de agosto, por el que se estableció la estructura orgánica de la Consejería de Industria, Trabajo y Turismo (art.1) y se mantiene en el vigente Decreto 9/2001, de 26 de enero, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Nuevas Tecnologías, Industria y Comercio (también art. 1), pero no aparecía en el anterior Decreto 77/1987, de 8 de octubre, por el que se estableció la estructura orgánica de la Consejería de Economía, Industria y Comercio y tampoco en el Decreto 51/1985, de 4 de julio, por el que se modificó la estructura orgánica de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo. Debe decirse que la actividad administrativa de apoyo empresarial no es más que una submateria o fragmento que debe entenderse englobado en aquel título competencial principal de fomento del desarrollo económico, al que nada añade en sentido estricto. Por ello, en aras del rigor y coherencia que debe presidir el ordenamiento jurídico, debieran introducirse en el Anteproyecto estas rectificaciones que, además, proporcionan más estabilidad y claridad y contribuyen a despejar dudas futuras sobre la adscripción del INFO.
II. Régimen jurídico. Se regula genéricamente en el artículo 2, y para sectores de actividad concretos en el Título IV; se parte de una remisión global al derecho privado que se excepciona en la "formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para el mismo en esta ley, en la de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en la Ley de Hacienda de la Región de Murcia y en sus Estatutos". A juicio del Consejo Jurídico esta cláusula es suficiente aunque podría completarse con una remisión a la legislación de patrimonio de la Comunidad Autónoma.
Junto al régimen jurídico privado existen aspectos de derecho público que rigen su actuación y que se refieren al régimen de subvenciones (art.10), de sociedades mercantiles (art. 11), económico (art. 12), patrimonial (art. 13), de contratación (art. 14) y de personal (art. 15), aspectos que merecen las siguientes consideraciones:
1) A través de la autorización que el Anteproyecto prevé en el artículo 11 se permite, como ocurre en la legislación actual, la creación de un auténtico grupo de sociedades en el que el INFO actúa como sociedad "matriz o dominante", ejerciendo un poder de dirección sobre las demás sociedades; este grupo público está administrado por el INFO pero las decisiones más relevantes deben ser adoptadas por la Administración regional, cuestión que prevé adecuadamente el párrafo 2 pero no el 3, ya que el Consejo de Dirección concentra todas las competencias para nombrar a representantes en entidades participadas; habría que observar ciertas distinciones, en cuanto que los representantes del Instituto en las sociedades participadas pueden tener distinta calidad, ya sean administradores ordinarios (art. 123 del texto refundido de la Ley de Sociedades Anónimas, LSA), miembros del Consejo de Administración (art. 136 LSA) o consejeros delegados (art. 141 LSA), reservando al Consejo de Gobierno la designación en los supuestos de mayor relevancia.
2) Dice el artículo 13.1 que el INFO tendrá, para el cumplimiento de sus fines, un patrimonio propio, formado por el conjunto de bienes, derechos y obligaciones que sean de su titularidad, sin perjuicio del patrimonio adscrito, para su administración, proveniente de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Frente a eso se dice por la Consejería de Hacienda que el Anteproyecto rompe el principio de unidad del patrimonio de la Comunidad Autónoma establecido por el artículo 1.2 de la Ley 3/1992, de 30 de julio, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma, según el cual forman parte del patrimonio de la Comunidad Autónoma de Murcia los bienes y derechos de las entidades de derecho público dependientes de la misma, sin perjuicio de las especialidades contenidas en esa Ley y en sus leyes de creación.
La cuestión debatida debe enmarcarse en el contexto del bloque de constitucionalidad, a estos efectos integrado por el Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia y por la legislación básica estatal sobre la materia, que es la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP). El primero, después de decir en su artículo 40 que la Comunidad autónoma tiene dominio público y patrimonio propio, en el artículo 41 dispone lo siguiente:
"Uno. El patrimonio de la Comunidad Autónoma de Murcia se compone de: a) Los bienes, derechos y acciones pertenecientes al Ente Preautonómico y a la Diputación Provincial; b) Los bienes que estuvieran afectos a servicios traspasados a la Comunidad Autónoma; c) Los bienes que adquiera por cualquier título jurídico válido.
Dos. La Comunidad Autónoma tiene plena capacidad para adquirir y disponer de los bienes que integren su patrimonio.
Tres. El régimen jurídico de los bienes patrimoniales y de dominio público de la Región deberá regularse por una Ley de la Asamblea en los términos del presente Estatuto y en el marco de la legislación básica del Estado".
A tenor de tales preceptos y desde el punto de vista subjetivo puede afirmarse que en la Comunidad Autónoma existe un patrimonio único, siendo también la opción adoptada por la citada LPAP al considerar de forma conjunta el régimen patrimonial de la Administración General del Estado y el de los organismos públicos dependientes de ella con el fin de evitar el carácter fraccionario de la regulación de los bienes de los organismos públicos, abordando de forma integral y homogénea su problemática patrimonial. No obstante, bajo ese carácter único no se impide que puedan existir masas patrimoniales diferenciadas o patrimonios separados, sometidos a una gestión especial debido a razones instrumentales, en los que, si bien puede hablarse formalmente de una titularidad del organismo sobre él, tal titularidad sólo puede tener un sentido fiduciario y no puede esconder el hecho primario de que dicho patrimonio, al igual que el organismo titular, no son más que medios dispuestos y financiados por la Comunidad Autónoma para el cumplimiento de sus fines estatutarios. Sólo en ese sentido puede entenderse la referencia del artículo 13.1 del Anteproyecto a la existencia de patrimonio propio del INFO, precepto que quedaría más claro y mejorado si comenzase diciendo "Dentro del patrimonio general de la Comunidad Autónoma...". Éste parece ser el espíritu que late en la Ley 7/2004 cuando, por una parte, reconoce la existencia de tales patrimonios propios de los organismos públicos (art. 38.1), pero, por otra, remite su régimen jurídico patrimonial al general de la Administración regional (arts. 45 y 48). Y precisamente esa concepción unitaria del patrimonio, pese a la diversidad de órganos gestores, debe conducir a aceptar la sugerencia de la Dirección General de Patrimonio para que se incorpore al apartado 4 del artículo 13 la obligación del INFO de remitir anualmente a la Consejería de Hacienda el inventario de sus bienes y derechos.
3) Dice el artículo 13.2 del Anteproyecto que, respecto a sus bienes patrimoniales, el INFO "tendrá la libre disposición de los mismos, pudiendo explotar, adquirir y enajenar, a título oneroso o gratuito, permutar, poseer, pignorar, arrendar bienes y derechos de cualquier clase de conformidad con las normas de Derecho Privado, sin ningún otro límite" que los previstos en esta Ley. Se trata de una regla inusual que no está prevista en la actual Ley 6/1986 ni en otros organismos públicos, como el Servicio Murciano de Salud (Ley 4/1994, de de 26 de julio, de Salud de la Región de Murcia, artículo 27), la Empresa Pública Regional Radio Televisión de la Región de Murcia (Ley 9/2004, de 29 de diciembre, artículo 26), la Entidad de Saneamiento y Depuración (Ley 3/2000, de 12 de julio, de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales de la Región de Murcia e Implantación del Canon de Saneamiento, artículo 19) o el Instituto Murciano de Investigación y Desarrollo Agrario y Alimentario (Ley 8/2002, de 30 de octubre, artículo 24), por citar algunos ejemplos de normativa reciente. También ha de destacarse que la atribución de tales facultades dispositivas sólo respecto a bienes patrimoniales no hace que la cuestión controvertida se aleje del ámbito de la normativa patrimonial, ya que la LPAP se aparta de la delimitación tradicional del patrimonio efectuada en el Decreto 1022/1964, de 15 de abril, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de Bases del Patrimonio del Estado, y se inclina por considerar que los bienes demaniales se encuentran plenamente incardinados en el patrimonio de las Administraciones Públicas. El patrimonio público pasa así a definirse como un conjunto de bienes y derechos que pueden estar sujetos a un doble régimen: de carácter jurídico público, los bienes y derechos demaniales, y de carácter jurídico privado, los patrimoniales (art. 3.1 y Disposición Final Segunda, 5, que declara básico tal precepto a los efectos del artículo 149.1.18ª CE).
La Dirección General de Patrimonio ha dicho que la atribución de poderes ilimitados de disposición contraviene la vigente normativa patrimonial, aduciendo la Consejería proponente, a través del informe del Vicesecretario (folios 91 y 92), que el juego del artículo 3 de la Ley 3/1992, de 30 de julio, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma, y del 40 de la Ley 7/2004, permite afirmar la legalidad del precepto propuesto. Ambas posturas son admisibles, aunque se desenvuelven en planos de razonamiento parciales. Por una parte, la Ley 3/1992 prevé que los bienes de los organismos públicos, cuando no sean necesarios para el cumplimiento de sus fines, se incorporarán al patrimonio de la Comunidad Autónoma, lo cual, unido a la declaración de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad del artículo 9.1, prohíbe la ilimitada capacidad de disposición de un ente instrumental, conclusión que refuerza el artículo 30.1 LPAP con carácter de norma aplicable a todas las Administraciones públicas a virtud del artículo 149.18ª CE (Disposición Final Segunda, 2). De una manera explícita la Ley 3/1992, en cuanto ley general, concibe el patrimonio autonómico con sentido de unidad, de tal forma que los bienes de los organismos públicos forman parte del mismo (art.2), proclamando pues unas pretensiones de centralización y coordinación opuestas al fraccionamiento del patrimonio regional que se derivaría de la absoluta disponibilidad del patrimonio separado de los diversos organismos.
Ahora bien, la unidad conceptual y de régimen jurídico no impide que, como en todo sistema, estén presentes excepciones más o menos acertadas a los planteamientos del mismo, lugar en el que encuentra razón de ser la remisión a la peculiaridad de los diversos organismos que recoge la Ley 3/1992, en su artículo 3.2, y a la que se refiere también el 40.2, d) de la Ley 7/2004, excepción que, inicialmente, va dirigida a que las normativas particulares contemplen detalles privativos de cada organismo directamente relacionados con el cumplimiento de su función, connaturales a la misma. Así ocurre, por ejemplo, con las facultades especiales de disposición a favor de la Entidad de Saneamiento y Depuración, recogidas en el artículo 19.4 y 5 de la ya citada Ley 3/2000.
Sin embargo, ni la Ley 3/1992 ni la 7/2004 han contemplado excepciones absolutas a sus regulaciones, para lo cual no existiría a priori obstáculo estatutario alguno, aunque la excepción habría de tener alguna justificación vinculada a las necesidades de funcionamiento del Instituto, que no se argumentan en el expediente ni se deducen de la regulación legal. A este respecto, el Consejo Jurídico considera que, normas como la presente, en cuanto excepcionan el sistema general, se insertan en el fenómeno calificado como huida del Derecho Administrativo que, en el plano patrimonial, tiene su exponente de la huida del régimen jurídico general del Patrimonio, por lo que, en caso de justificarse la necesidad de su mantenimiento, deberían establecerse en la Ley los fines concretos y específicos para los que se conceden tales facultades de disposición, así como especiales controles.
4) El Anteproyecto carece de previsiones sobre el asesoramiento jurídico y representación y defensa en juicio del INFO, por lo que, implícitamente, se remite a la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de Asistencia Jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, según la cual tal función corresponde a los Letrados integrados en la Dirección de los Servicios Jurídicos, que la ejercerán respecto al Presidente, al Consejo de Gobierno y a la Administración Pública de la Región de Murcia y sus organismos autónomos (arts.1.1). Respecto a las entidades públicas empresariales y restantes entes instrumentales de la Administración regional habría que entender aplicable el artículo 2.1 de la citada Ley 4/2004, según el cual su asistencia jurídica puede ser encomendada a los Letrados de la Comunidad Autónoma a través del oportuno convenio.
Al hilo del régimen jurídico del INFO conviene hacer una reflexión sobre su régimen de asistencia jurídica, reflexión que viene provocada porque, más allá de su carácter propio y de su remisión al derecho privado, la realidad es que existe un amplio campo de actividad del INFO que se rige por el derecho público, como ha quedado visto, de lo que es una deseable consecuencia que el asesoramiento jurídico y la representación y defensa en juicio respecto al ejercicio de tales potestades públicas se rigiese por los mismos criterios que si tal ejercicio fuese realizado por cualquier otro órgano de la Administración regional. Se trata de hacer efectivo el principio de unidad de doctrina recogido por la Ley 4/2004 en su artículo 10 y especificado en la Disposición Adicional Cuarta de la siguiente manera: "El Consejo de Gobierno adoptará las medidas necesarias para hacer efectivo el principio de unidad de doctrina en el ámbito de la asistencia jurídica en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, sus organismos autónomos y demás entes públicos regionales". Se observa que el principio de unidad de doctrina se extiende también a la actividad de los demás entes públicos distintos a los organismos autónomos y en su consecuencia el Anteproyecto debería contener previsiones que lo hagan efectivo.
III. Tratamiento fiscal. El artículo 2.2 del Anteproyecto establece que "el Instituto de Fomento de la Región de Murcia gozará del mismo tratamiento fiscal que la legislación del Estado establezca para los entes de la misma naturaleza en la Administración Estatal", precepto que suscita inmediatamente una observación sobre su viabilidad, ya que, dada la atipicidad del Instituto, no es posible encontrar en el Estado un ente de su misma naturaleza, apreciación que por sí misma bastaría para sugerir que se elimine esta previsión.
No obstante, el aspecto más discutible de dicho precepto es su adecuación al ordenamiento jurídico y, concretamente, al sistema de distribución de competencias tributarias que aparece en el EARMU y en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). Ésta dispone que las Comunidades Autónomas podrán establecer y exigir sus propios tributos de acuerdo con la Constitución y con las Leyes, tributos que no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado (art. 6.1 y 2). El Estatuto, por su parte, dispone que se regulará por Ley de la Asamblea Regional el establecimiento, modificación y supresión de los propios tributos (art.45.1). El precepto que se ha incluido en el Anteproyecto, sin embargo, se adentra en el sistema tributario estatal porque reenvía el régimen tributario del INFO al que fije la legislación estatal, regulación que no está al alcance de la Comunidad Autónoma la cual, como se ha expuesto, sólo puede regular sus propios tributos y los aspectos de los tributos cedidos correspondientes a las capacidades normativas sobre los mismos que, a su vez, han sido objeto de cesión (Ley 23/2002, de 1 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión). El régimen fiscal de las entidades públicas empresariales del Estado, al que ha de entenderse hecha la remisión en correspondencia con la calificación tipológica que el Anteproyecto ha dado al INFO, estaría integrado, esencialmente, por el impuesto de sociedades, regulado por el Real Decreto Legislativo 4/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de su Ley, y por el Impuesto sobre el Valor Añadido, regulado por la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, tributos estatales no cedidos a la Comunidad Autónoma.
Esta regulación no podría beneficiarse de la interpretación proconstitución a que se refieren las SSTC 176/1999 y 74/2000 ("Siendo posible dos interpretaciones de un precepto, una ajustada a la Constitución y la otra no conforme con ella, debe admitirse la primera con arreglo a un criterio hermenéutico reiteradas veces aplicado por este Tribunal"), ya que incide de manera directa en la legislación estatal extendiéndola hacia supuestos distintos de los contemplados en ella, tratándose de un supuesto de regulación no amparada por competencia alguna.
QUINTA.- Sobre la organización.
Dedica a ella el Anteproyecto los artículos 4 a 8, estableciendo en el primero de ellos lo siguiente:
"1. Son órganos del Instituto de Fomento de la Región de Murcia:
a) El Consejo de Dirección.
b) El Presidente.
c) El Director.
d) El Consejo Asesor.
2. Las potestades administrativas que esta Ley atribuye al Instituto de Fomento de la Región de Murcia para el cumplimiento de su fin, serán ejercidas por el Consejo de Dirección, por el Presidente y por el Director, de conformidad con las atribuciones establecidas en la presente Ley y en sus Estatutos".
Como cuestión previa ha de afirmarse que el concepto de órgano no debe confundirse con el de cargo, pues éste es el centro de imputación de aquél, como se advierte en el dualismo Presidencia (órgano) - Presidente (cargo). El órgano comprende o puede comprender un conjunto de unidades orgánicas (que a su vez pueden o no tener carácter orgánico), lo que nunca ocurre con el cargo que, en cuanto concepto organizativo, es indivisible (Dictamen 95/2004). Por ello no es exacto afirmar, como hacen los apartados b) y c) del párrafo 1, que son órganos del Instituto el Presidente y el Director, mención que habría de sustituirse por la de los verdaderos órganos: la Presidencia y la Dirección.
En cuanto a su concepción global, no altera el Anteproyecto las líneas generales del actual INFO, por lo cual cada órgano viene a ocupar, esencialmente, el espacio funcional que ya viene ejerciendo, aunque haya algunas variaciones. Destaca que la determinación de los órganos no viene acompañada de la enumeración de competencias y facultades que les corresponde ejercer, debido a que se ha considerado más adecuado incluir éstas en el borrador de Estatutos, tal como previene el artículo 41.1,a) de la Ley 7/2004. Esta reduccionista apreciación, que supone en la praxis negar a la Ley la posibilidad de regular las competencias de los órganos, no puede ser aceptada sin matizaciones, ya que el artículo 40 de la citada Ley 7/2004 debe ser interpretado en el sentido de que fuerza a la existencia de una regulación mínima, en la cual, además, cabe entender implícita la determinación de competencias en la misma configuración de los órganos directivos a que se refiere el apartado 2.c). Y, en todo caso, cuando el Anteproyecto dice, por ejemplo, que corresponde al Consejo de Dirección resolver sobre sus propios actos administrativos nulos (art. 5,4), está ya señalando competencias. Ha de entenderse, pues, que en la Ley deben figurar, como bases generales de la organización, las competencias de los órganos que se crean en ella, pudiendo los Estatutos efectuar un posterior desarrollo, así como regular las competencias de los órganos que se creen a través de ellos. Por otra parte, ha quedado dicho que con la configuración de las funciones generales que realiza el Anteproyecto, el INFO es un órgano institucional atípico, lo cual aconseja, con más razón, que la regulación legal sea lo más completa posible y, por ello, que incorpore las competencias de los órganos.
Por lo demás, la regulación de los órganos sugiere las observaciones siguientes:
1) Artículo 6. Dice que será Presidente del INFO el Consejero titular del Departamento al que se adscriban las competencias en materia de "fomento de la economía y desarrollo empresarial". Ya se ha expresado en la Consideración Primera I que la actividad administrativa de apoyo empresarial no es más que una submateria o fragmento que debe entenderse englobado en el título competencial principal de fomento del desarrollo económico, al que nada añade en sentido estricto. Por ello, en aras del rigor y coherencia que debe presidir el ordenamiento jurídico, debiera adscribirse el INFO simplemente a la Consejería competente en materia de fomento de la economía, dicción más acertada que, además, proporciona más estabilidad y claridad y contribuye a despejar dudas futuras sobre la adscripción del Instituto.
2) Artículo 8. Identifica al Consejo Asesor como órgano de participación y de "asesoramiento y orientación estratégica", manifestación que no mejora la calificación de órgano consultivo que le da la Ley 6/1986, juicio éste que se justifica, primero, en que la naturaleza de los órganos consultivos puede acoger bien la actividad de participación de los agentes sociales y, segundo, en que la determinación de una estrategia, en cuanto implica planificación y dirección, es una tarea propia del órgano superior de gobierno y de alta dirección del INFO, es decir, del Consejo de Dirección.
La composición del Consejo ha sido comentada por el CES aduciendo, en lo que se refiere a la representación de Colegios Profesionales y Cajas de Ahorros, que la redacción pecaba de cierta indefinición, corregida en el texto definitivo señalando como competencia del Presidente del Consejo determinar qué Colegios y Cajas han de estar representados en dicho Consejo. Sin embargo, la sugerencia del CES consistía en que esa facultad electiva del Presidente fuese ejercitable en ausencia de acuerdo unánime de las entidades interesadas, salvedad que debiera introducir el Anteproyecto.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El texto sometido a consulta se encuentra en los márgenes normativos del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, a excepción del artículo 2.2 que carece de cobertura competencial en cuanto extiende al INFO un tratamiento fiscal compuesto, esencialmente, por tributos estatales.
SEGUNDA.- No conviene al INFO, tal como es concebido en el Anteproyecto, la condición de entidad pública empresarial; así configurado sería un ente singular, no encuadrable en los tipos de la Ley 7/2004.
TERCERA.- El Anteproyecto carece de previsiones particulares en lo que se refiere al control a ejercer por la Comunidad Autónoma respecto al INFO.
CUARTA.- La actividad administrativa de apoyo empresarial no es más que una submateria o fragmento que debe entenderse englobado en el título competencial principal de fomento del desarrollo económico, al que nada añade en sentido estricto. Por ello, en aras del rigor y coherencia que debe presidir el ordenamiento jurídico, debieran introducirse en el Anteproyecto rectificaciones que proporcionen más estabilidad y claridad a la adscripción del INFO y contribuyan a despejar dudas futuras sobre la misma.
QUINTA.- El Consejo Jurídico considera que normas como la ilimitada facultad de disposición prevista en el artículo 13.2 del Anteproyecto, en cuanto excepcionan el sistema administrativo común, constituyen un fenómeno de huida del régimen jurídico general del Patrimonio, por lo que, en caso de justificarse la necesidad de su mantenimiento, deberían establecerse en la Ley los fines concretos y específicos para los que se conceden tales facultades de disposición, así como especiales controles.
SEXTA.- Las restantes observaciones del presente Dictamen son una contribución a la mejora del Anteproyecto.
No obstante, V.E. resolverá
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