Dictamen 136/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 136/05
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Industria y Medio Ambiente (2005-2007)
Asunto: Proyecto de Decreto sobre las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. En la medida en que los instrumentos de estas características representan un totum integrado por partes de naturaleza muy diferente, cabe concluir de forma general que la preceptividad del Dictamen del Consejo Jurídico es aplicable a aquellas partes encuadrables en la figura de reglamento ejecutivo, entendiendo como tal el que tiene por finalidad completar y desarrollar las previsiones de la Ley en que se apoya, conteniendo como función específica la creación de derecho objetivo, lo que es propio de la potestad reglamentaria (Consideración Primera de nuestro Dictamen núm. 82/01), frente a otras partes integrantes de los instrumentos sometidos a consulta de las que difícilmente es predicable su carácter de norma jurídica (Dictamen núm. 80/2003, sobre el Proyecto de Plan de Residuos No Peligrosos).
2. En lo que concierne a la competencia en materia de ordenación del territorio, con ocasión del Dictamen núm. 46/2004 tuvimos ocasión de señalar el alcance de las competencias autonómicas en esta materia, a cuya Consideración Tercera nos remitimos, pues resume la doctrina constitucional plasmada, entre otras, en las Sentencias núms. 149/1991, 36/1994, 28/1997, 149/1998, 306/2000. Desde el ejercicio de esta competencia, conviene recordar que la Administración regional está habilitada para aprobar instrumentos de ordenación del territorio, establecer la distribución de usos globales en el territorio, definir los elementos vertebradores de la estructura territorial, fijar el marco territorial para las políticas sectoriales y urbanísticas, señalar las bases de gestión y concertación interadministrativa y promover actuaciones de interés regional, entre otras (artículo 5 de la Ley 1/2001).
3.Como indicamos en nuestro Dictamen núm. 46/2004 debe acotarse la habilitación al Consejero o Consejeros competentes por razón de la materia para el desarrollo del presente Decreto, puesto que, con carácter general, la Disposición Final Segunda de la Ley 1/2001 faculta únicamente al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma para el desarrollo y ejecución de dicha Ley. Esta especificación es aún más necesaria tras la entrada en vigor de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, que ha alterado sustancialmente el marco normativo de la potestad reglamentaria, pues ahora los artículos 38 y 52.1 del nuevo texto legal reconocen a los titulares de cada Departamento una potestad reglamentaria propia en las materias de ámbito organizativo interno de su departamento, y otra derivada por atribución expresa de esa potestad, o expresado en las palabras de la misma Ley, los Consejeros podrán hacer uso de esa potestad cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal (artículo 52.1) o, según el artículo 38, cuando, por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida. Así pues, la previsión expresa del rango normativo necesario para poder efectuar la atribución de potestad reglamentaria veda al Consejo de Gobierno la posibilidad, reconocida hasta ahora, de efectuar una habilitación reglamentaria a los titulares de los Departamentos, pues por prescripción de la Ley 6/2004, aquélla sólo podrá efectuarla una Ley o norma de rango legal, no un Decreto. A mayor abundamiento la Disposición Adicional Segunda de la Ley 1/2001 faculta al Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de la misma.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con carácter previo a la aprobación inicial del Proyecto de Decreto por el que se aprueban las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial de la Región de Murcia, se resaltan las siguientes actuaciones:
- La memoria ambiental se remite a la entonces Secretaría Sectorial del Agua y Medio Ambiente, en cumplimiento de lo dispuesto en la Disposición Adicional Segunda de la Ley 1/2001, del Suelo de la Región de Murcia (en adelante Ley 1/2001).
- El ejemplar del Proyecto entregado por la consultora AUIA, fechado en julio 2002 y bajo el título "Normativa de directrices", se remite por el Director General de Ordenación del Territorio y Costas al Director del Instituto de Fomento de la Región de Murcia para su examen y corrección, así como para que aporte las sugerencias que estime convenientes; simultáneamente y a los mismos efectos, se remite al Director General de Industria, Energía y Minas; al Director General de Protección Civil para que aporte sugerencias en relación con las industrias con sustancias peligrosas, siendo cumplimentado por dicha Dirección el 15 de noviembre de 2002 (registro de salida) en el sentido de proponer cambios en la redacción de algunos artículos, adjuntando una "Guía técnica sobre planificación y uso del suelo" elaborado por el Grupo de Trabajo TW5 de la Unión Europea (folios 97 y ss.).
- Se convocan diversas reuniones técnicas entre la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas y el Instituto de Fomento de la Región de Murcia con la finalidad de poder ultimar el Proyecto de Decreto (folios 88, 93 y 95).
- La Dirección General de Industria, Energía y Minas remite un documento que recoge las observaciones preliminares de dicho centro directivo (folios 149 y ss.), indicando que el tratamiento de los accidentes graves debe ser objeto de un especial estudio, adjuntando el texto (artículo 15), de un borrador que se encuentra en proceso de elaboración, sobre limitaciones a usos del suelo.
- Con fecha 29 de noviembre de 2002 (registro de salida), la Secretaría Sectorial de Agua y Medio Ambiente remite informe previo del Servicio de Calidad Ambiental en relación con el Proyecto de Directrices y Plan de Ordenación Territorial (folios 154 a 156).
- La documentación actualizada -elaborada conjuntamente por el centro directivo competente en materia de ordenación del territorio y el Instituto de Fomento- es remitida por el titular de las entonces Consejería de Turismo y Ordenación del Territorio a su homónimo de la Consejería de Ciencia, Tecnología, Industria y Comercio al objeto de poder proseguir con la tramitación del expediente.
SEGUNDO.- Elaborado el proyecto se somete a la Comisión de Coordinación de Política Territorial que lo informa favorablemente en su sesión del día 15 de mayo de 2003, si bien acuerda otorgar un plazo de una semana para que puedan ser remitidas las observaciones que se estimen convenientes por parte de los miembros integrantes del citado órgano consultivo, a resultas de lo cual se reciben las siguientes:
- Dirección General de Cultura (folio 171).
- Ayuntamientos de Mazarrón, Lorca, Librilla y Cartagena (folios 172, 180, 184, 187 a 189).
- Dirección General de Industria, Energía y Minas (folio 175).
- Dirección General de Infraestructuras de Turismo (folios 185 y 186).
TERCERO.- Previos los informes técnicos y jurídicos favorables, el titular de la entonces Consejería de Turismo y Ordenación del Territorio aprueba inicialmente el Proyecto de Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial de la Región de Murcia, mediante Orden de Resolutoria de 24 de junio de 2003, acordando simultáneamente su sometimiento a información pública y audiencia a los Ayuntamientos, departamentos y organismos de las Administraciones Públicas afectadas.
Consta la apertura de la información pública, según anuncio publicado en el BORM de 2 de julio de 2003 y Diarios La Verdad y La Opinión de la misma fecha, y el otorgamiento de un trámite de audiencia a todos los Ayuntamientos de la Región, según los oficios obrantes en los folios 225 a 269 del Tomo II del expediente administrativo.
Asimismo se da audiencia a las Consejerías que integran la Administración regional, y a la Secretaría Sectorial del Agua y Medio Ambiente, así como a distintos departamentos de la Administración General del Estado:
- Delegación del Ministerio de Defensa.
- Delegación del Gobierno en la Región de Murcia.
- Ministerio de Ciencia y Tecnología.
- Demarcación de Carreteras del Estado.
- Confederación Hidrográfica del Segura.
- Demarcación de Costas del Ministerio de Medio Ambiente.
CUARTO.- A resultas de los trámites precitados, se recibieron informes procedentes de distintos departamentos de las Administraciones regional y estatal, así como de las Corporaciones Locales; asimismo se presentaron cuatro alegaciones por parte de particulares y asociaciones
1. Entre los informes recibidos de la Administración General del Estado destacan:
- El Ministerio de Defensa, por conducto del Subdirector General, remite escrito de 6 de agosto de 2003 (registro de salida), en el que manifiesta que el Proyecto afecta directamente a la zona y control de lanzamiento de paracaidistas del aeródromo de Alcantarilla.
- La Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente señala que el Proyecto no contiene determinaciones contrarias a la legislación de costas a que se hace referencia en el antiguo artículo 24 (hoy 47) de la normativa sobre limitaciones establecidas por las distintas legislaciones sectoriales.
- La Confederación Hidrográfica del Segura destaca que el Proyecto omite las zonas inundables, proponiendo que se incluya entre los criterios de localización el relativo al riesgo de inundación, como factor determinante de la viabilidad del emplazamiento y, en su caso, las condiciones que han de cumplir las instalaciones para minimizar los efectos negativos de dicho riesgo (folio 451).
- La Demarcación de Carreteras del Estado en Murcia (folio 525) informa favorablemente de un modo global, aunque precisa que cuando se pormenoricen, de acuerdo con los instrumentos de planeamiento y concretos proyectos urbanísticos, se hará necesaria la emisión de informes individualizados por parte de dicha Demarcación de todas aquellas actuaciones que incidan en la zona de afección de las carreteras de titularidad estatal en la Región.
- El Ministerio de Ciencia y Tecnología emite un informe de índole general en cumplimiento de lo previsto en el artículo 44.3 de la Ley General de Telecomunicaciones (folio 603).
2. Por parte de los departamentos de la Administración regional se emiten los siguientes informes:
- Además del emitido por la Dirección General de Calidad Ambiental (folio 453), que recuerda el trámite de la evaluación de impacto ambiental y evidencia un error en las pendientes que operan como límite a las construcciones en suelo no urbanizable, obra el de la Dirección General de Cultura (folio 418 y ss.), que señala que el Proyecto de Directrices debe recoger el artículo 19 de la Ley 16/1985, de Patrimonio Histórico Español, y la determinación de que las instalaciones que se prevean en los alrededores de un BIC precisarán de un estudio pormenorizado de protección de vistas históricas. En lo que respecta a arqueología, señala que el Estudio de Impacto Ambiental no recoge la valoración del impacto sobre el patrimonio histórico y cultural, entendiendo que el Proyecto debería contener una serie de medidas preventivas y correctoras en materia de conservación del patrimonio histórico-arqueológico, orientadas a la redacción de los posteriores instrumentos de planeamiento, proponiendo algunas de estas medidas.
3. Entre los Ayuntamientos caben destacar las siguientes alegaciones:
- El de Alcantarilla manifiesta que el Proyecto recoge el modelo municipal, si bien realiza una serie de puntualizaciones en relación con el Avance de su Plan General.
- El de Cartagena señala que se recogen de forma general las perspectivas, análisis y demandas detectados en el ámbito municipal puestas de manifiesto en las reuniones de trabajo, si bien se realizan sugerencias acerca del centro logístico de Cartagena, suelo urbanizable AL-1 junto al Albujón, y enclaves existentes en la Carretera de Cartagena a La Palma.
- El de Librilla señala que no se contemplan como zona industrial ni como minipolígonos industriales determinados sectores previstos en las Normas Subsidiarias de Planeamiento de dicho municipio (Belén Norte y Sur); asimismo propone que se elimine el Plan Parcial "La Sarriona".
- El de Jumilla asume las alegaciones presentadas por la A. N. J., así como las contenidas en los informes técnicos municipales, que, entre otros aspectos, vienen a resaltar que el Proyecto ha favorecido, dentro del eje VI, al municipio de Yecla frente al de Jumilla, que no ha permitido un crecimiento desordenado fuera de los ámbitos establecidos por el planeamiento, premiándose a los más desarrollados sin tener en cuenta cómo se ha logrado, frente a aquéllos que precisan incentivos para propiciar su desarrollo. También que en el documento se echa en falta más conocimiento y concreción sobre las industrias de Jumilla y sus posibles impactos sobre el medio.
- El de Torre Pacheco realiza una serie de alegaciones relativas a: no se recoge el aparcamiento de camiones existente en dicho municipio; no se contemplan las infraestructuras necesarias; ni la implantación de un CAEDI (Complejo de Actividades Económicas, Dotacionales e Industriales) en el municipio; se aprecian determinadas discordancias con el planeamiento vigente, etc.
- El de La Unión manifiesta que las previsiones de las Directrices son coincidentes con las propuestas por el futuro planeamiento municipal.
- La Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Murcia propone que se eliminen determinados ámbitos en los CAEDI oeste y Campus-Cortado, así como que se incluya como actuación estratégica de interés regional el área de suelo industrial denominada SG-C1 al sur de la intersección de la Autovía Murcia Cartagena con la Autovía de San Javier hasta la pedanía de los Martínez del Puerto.
- El Ayuntamiento de Mazarrón señala que no ha incorporado al Proyecto la modificación núm. 50 del Plan General Municipal, consistente en la reclasificación de terreno a suelo urbanizable no programado de uso industrial, así como que se contemple la posibilidad de que en la revisión del Plan se pueda prever la clasificación de suelo industrial.
4. Por parte de los Colegios Profesionales, se presenta una alegación por el de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, destacando los siguientes aspectos:
- El largo proceso de elaboración de las Directrices ha dejado obsoletas algunas informaciones, sobre todo las gráficas que enumera.
- Las zonas industriales establecidas en los márgenes de carreteras deberían regularse para su adaptación a las vías existentes y su posible ampliación y modificación futura.
- Sería necesario establecer bandas de protección en el entorno del suelo industrial evitando los inconvenientes en las áreas residenciales contiguas.
- Deberían contemplarse los Parques industriales de acopios.
- El Proyecto carece de un posible catálogo de tipología y diseño.
- Debería modificarse la redacción de los artículos referente a las autorizaciones en suelo no urbanizable (artículos 18 y 19).
- Se echa en falta en el control de riesgos la mención al sísmico, geológico, y debería hacerse hincapié en los conceptos de minoración de las contaminaciones lumínica y sonora producida por las instalaciones industriales.
5. Por parte de particulares y asociaciones, se presentan las siguientes:
- D. F. V. M., en su condición de Presidente de la Comunidad de Propietarios A. J., cuya urbanización se encuentra dentro del futuro Parque Científico y Tecnológico vinculado al Caedi "Campus-Cabezo Cortado de Murcia", solicita que se excluya del perímetro industrial la zona ocupada por la Comunidad de Propietarios.
- D. A. V. L., en nombre y representación de la mercantil G. L., solicita que se amplíe el ámbito del CAEDI de "Escombreras".
- La A. N. de Jumilla (J.), que lo formula también ante el Ayuntamiento de Jumilla, según folios 373 y siguientes, cuestiona el Estudio de Impacto Ambiental al entender que presenta carencias graves que no ofrecen para el municipio de Jumilla el mínimo análisis ambiental, identificación y valoración de impactos y, por tanto, de planteamiento de medidas protectoras del medio ambiente.
- D. G. L. B. y D. C. y D. J. L. M. solicitan la modificación de la extensión del CAEDI "Oeste" de Murcia y Alcantarilla, de manera que no afecte al enclave sito en paraje denominado Carril de los Carriles de El Palmar, situado en la falda de la Sierra del Puerto de la Cadena, por su riqueza ambiental, residencial, agrícola y paisajística.
QUINTO.- Con fecha 26 de agosto de 2003 (registro de salida), los informes y las alegaciones citados en el Antecedente anterior fueron remitidos por el titular de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio a la entonces Consejería de Economía, Industria e Innovación, en su condición de órgano sustantivo en el cual radican las competencias de industria, al objeto de su estudio y consideración.
Asimismo, el titular de la Dirección General competente en materia de ordenación del territorio solicita aclaración al Ministerio de Defensa sobre la delimitación precisa sobre el dominio público afecto a defensa y la zona de seguridad; a la Dirección General competente en materia de urbanismo sobre la situación del planeamiento urbanístico en relación con las concretas propuestas del Ayuntamiento de Torre Pacheco; y a la Dirección General de Cultura sobre la delimitación concreta del patrimonio histórico afectado; asimismo traslada las alegaciones presentadas al Estudio de Impacto Ambiental a la Secretaría Sectorial del Agua y Medio Ambiente. Tales requerimientos fueron cumplimentados por los distintos departamentos según los folios 510, 516 y ss., y 655. De los escritos posteriores recibidos se da traslado, igualmente, a la Consejería competente en materia de industria.
SEXTO.- Los informes remitidos y las alegaciones presentadas son objeto de estudio por parte del Instituto de Fomento (folios 661 a 672), si bien se indica que algunas de ellas tienen un carácter esencialmente urbanístico, sectorial o de planificación territorial, sobre las que ha de pronunciarse el órgano competente de la Administración regional. También constan los informes de la Dirección General de Industria, Energía y Minas sobre la delimitación de los corredores energéticos, y sobre la alegación presentada por el representante de la "C. G. L. Z., S.A" (folios 674 a 685). Los aspectos urbanísticos y territoriales de los distintos informes y alegaciones presentadas son también analizados por el Servicio de Ordenación del Territorio, que emite un informe el 26 de marzo de 2004 obrante en los folios 720 a 729.
SÉPTIMO.- Con fecha 23 de febrero de 2004 (publicada en el BORM de 13 de marzo siguiente), se emite la Declaración de Impacto Ambiental favorable, sujeta a una serie de condiciones que se agrupan en: 1. Protección contra la contaminación; 2. Protección del Medio Natural en relación con las Directrices y Plan de Ordenación Territorial; y 3: Programa de Vigilancia Ambiental.
OCTAVO.- El Consejo Social de Política Territorial examinó el Proyecto el 31 de mayo de 2004, concediendo un plazo de diez días hábiles a los vocales para que aportaran las matizaciones que mejoren o aclaren la redacción del documento informado favorablemente. Durante dicho plazo, se presentaron escritos por parte de los siguientes Ayuntamientos, colegios profesionales y departamentos de la Administración regional.
- El Concejal del Área de Urbanismo, Vivienda y Asuntos Europeos del Ayuntamiento de Cartagena (folios 759, 804 a 806).
- Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de la Región de Murcia (761).
- Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Murcia (folios 789 a 792).
- Asociación de Ingenieros de Telecomunicación de la Región de Murcia (folios 771 a 773).
- Dirección General de Carreteras de la Administración regional.
- Alcalde del Ayuntamiento de Totana (776 y 777).
- Concejal Delegado de Urbanismo del Ayuntamiento de Los Alcázares (folios 784 y 785).
- Alcalde del Ayuntamiento de Fortuna (folio 787).
- Alcalde del Ayuntamiento de Torre Pacheco (folios 793 a 794).
- Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo (folio 796).
- Teniente Alcalde de Urbanismo del Ayuntamiento de Caravaca de la Cruz (folio 799).
- Colegio Oficial de Arquitectos de Murcia (folio 810).
- Alcalde del Ayuntamiento de Mazarrón (folio 820 a 872).
- Alcalde del Ayuntamiento de Alcantarilla (folios 875 y 875).
NOVENO.- El Pleno del Consejo Económico y Social emitió Dictamen preceptivo el 23 de noviembre de 2004, que valora la importancia de las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial para afrontar el reto de disponer de suelo industrial de calidad en un contexto de importante desarrollo económico con una perspectiva de futuro para corregir algunas tendencias que se han venido manifestando en la ocupación del territorio, por las distintas actividades industriales, y resalta el elevado nivel de participación en su tramitación, así como que contienen un diagnóstico riguroso de la situación industrial de la Región de Murcia. Además, realizan, entre otras, las siguientes observaciones:
- Si bien se otorga importancia a los aspectos ambientales en ambos instrumentos, sin embargo la relevancia normativa de esta cuestión no alcanza un nivel de concreción y compromiso institucional plenamente satisfactorio.
- Las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial requerirían un mayor grado de concreción en su configuración normativa.
- Deberían programarse actuaciones previstas (por ejemplo, aprobación de planes, programas y normas, y puesta en marcha del Equipo de Gestión), que dependen de la Administración regional.
- Deben incluirse en los contenidos normativos del Plan de Ordenación Territorial los instrumentos de planificación que constituyen elementos imprescindibles para alcanzar los objetivos previstos (Programa de Rehabilitación Concertada; Programa de Ayudas a los Nuevos Suelos Industriales, etc.).
- Debería establecerse en la normativa la obligación de realizar informes periódicos acerca del grado del cumplimiento tanto de las actuaciones como de la obtención de los resultados esperados.
- Debería concretarse los extremos relativos a la composición, estructura y naturaleza jurídica del Equipo de Gestión, dejando a salvo las competencias que correspondan a otros órganos.
- Convendría que entre las Directrices Medioambientales se incluya una específica dirigida a la prevención, control y minimización de la contaminación lumínica, con la finalidad de promover la ecoeficiencia, sin hacer peligrar la seguridad. También considera insuficiente la Directriz en relación con el abastecimiento de agua por las carencias de la Región en recursos hidráulicos.
Dicho Dictamen es remitido por la entonces Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio al titular de la Consejería competente en materia de industria para su estudio y consideración, según oficio de 16 de diciembre de 2004 (registro de salida), reiterado el 12 de febrero de 2005, y finalmente cumplimentado el 31 de marzo siguiente (folios 970 a 987), acompañando informes del Asesor Facultativo de la Secretaría General de la entonces Consejería de Economía, Industria e Innovación, del Director General de Economía, Planificación y Estadística, y del Servicio de Telecomunicaciones.
También consta el informe de la Dirección General competente en materia de ordenación del territorio sobre los aspectos del Dictamen del CES que tienen incidencia territorial o urbanística (folios 991 a 997).
DÉCIMO.- El Director del Instituto de Fomento (INFO) remite escrito el 7 de abril de 2005 al titular de la Dirección General competente en materia de ordenación del territorio, que versa sobre la necesidad de promover una actualización de la información base en la que se apoyan ambos instrumentos de ordenación del territorio (la última revisión data del año 2000), debido al creciente dinamismo que se ha producido en los últimos años en el suelo industrial de la Región de Murcia.
UNDÉCIMO.- Con fecha 5 de mayo de 2005 se incorporan al expediente dos informes del Subdirector General de Ordenación del Territorio y Costas: uno sobre el impacto por razón de género derivado de la aprobación de las Directrices y Plan de Ordenación Territorial; otro, titulado "Memoria económica", que concluye que la aprobación por Decreto de las Directrices y Plan de Ordenación Territorial no lleva implícita la generación de gasto económico alguno, siendo su ulterior desarrollo y ejecución, a través de los correspondientes instrumentos territoriales y urbanísticos, los que obligatoriamente deberán completar el Plan de inversiones y compromisos de gastos.
DUODÉCIMO.- Previo informe favorable del Servicio Jurídico de la Consejería de Industria y Medio Ambiente de 23 mayo de 2005, se recaba el informe preceptivo de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, que lo emite con carácter favorable el 8 de junio siguiente, realizando una serie de observaciones de índole formal, sobre la falta de la memoria económica e informe del titular de la Vicesecretaría. Además se realizan unas observaciones sobre la estructura y contenido del Proyecto de Decreto (Preámbulo, artículo 2 y Disposiciones Adicionales, Transitorias y Final Segunda), así como observaciones particulares sobre los Anexos de las Directrices (artículos 3, 11, 16 y 17, 23 y 28) y Plan de Ordenación Territorial (artículos 6, 11, 15.1, 16.2, 19.1, 20 y 31).
A resultas del mismo, se completa el expediente con los informes del Vicesecretario de la Consejería de Industria y Medio Ambiente de 14 de junio de 2005, y del Servicio de Ordenación del Territorio conformado por el Subdirector y elevado como propuesta por el titular del centro directivo el 24 de junio siguiente, que contiene las consideraciones sobre el informe del Órgano preinformante (folios 1037 a 1043).
DECIMOTERCERO.- Con fecha 28 de junio de 2005, se ha recabado el Dictamen preceptivo de este Consejo sobre el Proyecto de Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial de la Región de Murcia una vez completado el expediente en el sentido indicado por nuestro Acuerdo núm. 8/2005, de 30 de mayo de 2005, precisando el órgano consultante que no se tome en consideración la documentación del Proyecto anteriormente remitida por las modificaciones introducidas.
El expediente (OT 4/2002) se compone de la siguiente documentación:
- Documentación administrativa que comprende 5 volúmenes (folios 1 a 997).
- Documentación complementaria al expediente administrativo (folios 998 a 1043).
- Informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Industria y Medio Ambiente.
- Informe sobre el impacto por razón de género.
- Memoria económica.
- Documentación Técnica integrada por los siguientes tomos:
Tomo I. Análisis Territorial.
Tomo II. Diagnóstico y Directrices.
Tomo III: Plan de Ordenación Territorial.
Tomo III.2. Plan de Ordenación Territorial. Propuestas Municipales.
Tomo IV: Planos.
Estudio de Impacto Ambiental.
Estudio de Impacto Territorial.
Asimismo se acompaña el Proyecto de Decreto por el que se aprueban las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial de la Región de Murcia (en lo sucesivo DOT y POT, respectivamente), así como la Normativa que se anexa al mismo, fechados ambos en junio del 2005.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El órgano consultante recaba el Dictamen del Consejo Jurídico con carácter preceptivo, conforme a lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en cuanto "proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de la legislación básica del Estado".
Acerca de la preceptividad de nuestro Dictamen debemos recordar lo señalado por el Consejo Jurídico en la Memoria correspondiente al año 2004, que resumió la labor consultiva en relación con la planificación administrativa.
Concretamente, y en relación con las Directrices, indicamos en la precitada Memoria que dicho instrumento, por su posición en el ordenamiento jurídico urbanístico regional, tiene una naturaleza similar a un reglamento ejecutivo, en tanto la Ley 1/2001 le asigna la fijación de las directrices reguladoras (artículo 21.2) a las cuales han de de acomodarse los distintos instrumentos de planificación de desarrollo, tanto a nivel autonómico como municipal ("plan de planes"). Pero el carácter de reglamento ejecutivo sólo puede predicarse de aquellos preceptos que tengan como finalidad completar y desarrollar las previsiones de la Ley regional en que se apoya, conteniendo como función específica la creación de derecho objetivo (se citaban, como ejemplos, en el Dictamen núm. 46/2004 sobre el Proyecto de Directrices del litoral, la posibilidad de crear suelos incompatibles con la transformación urbanística, en desarrollo del artículo 65.1 de la Ley 1/2001, o el establecimiento del propio alcance de las Directrices, distinguiendo entre determinaciones vinculantes o recomendaciones, en desarrollo del artículo 19 de la precitada Ley). Dicho carácter pueden no tenerlo otros preceptos y partes integrantes del mismo respecto de los que no sea predicable su carácter de norma jurídica por expresar meros objetivos, propuestas o recomendaciones propios de la planificación estratégica. Respecto a los POT, también señalábamos la preceptividad en cuanto participen del carácter director de las Directrices en la regulación del área o sector correspondiente (artículo 24 de la Ley 1/2001).
Por ello, conforme a las SSTC núm. 27/1983 y 249/1988, para determinar la naturaleza de una actuación administrativa no basta con atender a su forma, sino que ha de acudirse a su contenido.
Aplicada la doctrina expresada al presente supuesto advertimos la existencia de claros ejemplos encuadrados en la figura de reglamento ejecutivo y de desarrollo, como los contenidos, entre otros, en los artículos 12 (creación del Equipo de Gestión), 42 (establecimiento de condiciones específicas para los usos industriales en suelo urbanizable y urbanizable sin sectorizar) y 48 (actuaciones en frente de carretera). Pero la inmensa mayoría del articulado de las DOT y POT no desarrollan preceptos legales de concreto y específico contenido, sino que son expresión de la amplísima cobertura que proporcionan las definiciones consignadas en la Ley 1/2001. Así, las Directrices son "instrumentos directores que tienen como finalidad la regulación de actividades y la coordinación de políticas urbanísticas y sectoriales con incidencia territorial" (art. 20), y los Planes de Ordenación Territorial son "instrumentos directores y operativos para la regulación de la política territorial en un ámbito especial determinado o sector de actividad específica" (art. 24). Si a lo dicho se añade que las determinaciones de todos los instrumentos de ordenación del territorio "vincularán a todas las administraciones públicas y a los particulares, en los términos establecidos en los mismos, prevaleciendo siempre sobre las determinaciones del instrumento de rango inferior y sobre los planes urbanísticos municipales que, en caso de contradicción, deberán adaptarse en plazo y contenido a lo dispuesto en aquéllos" (art. 19), habrá que concluir que la normativa de tales instrumentos tiene un marcado carácter directivo y vinculante (como lo acreditan las múltiples expresiones de tono imperativo que utiliza: "tendrán", "serán", "adoptará", "realizará", "llevarán a cabo", "deberán", "habrá de adaptarse", "potenciará", "habrán de incorporar", "se dotarán", "se tendrá en cuenta", "estará condicionada", "se dispondrán", etc.) no teniéndolo las "Recomendaciones" que se consignan en el Anexo III (con excepción del condicionado de la DIA que figura en la 2.A).
Dicha normativa es fruto de la coordinación de políticas urbanísticas y sectoriales que inciden sobre el territorio, ponderando la totalidad de los intereses públicos implicados tras su análisis y diagnóstico, a los fines de regular las actividades de uso industrial, con vocación de vigencia indefinida y hasta el momento de que los objetivos pretendidos se desvirtúen como consecuencia de la modificación de las circunstancias económicas, sociales, ambientales u otras que hagan necesario ajustar o reorientar el modelo territorial establecido, mediante la modificación o revisión legalmente previstas.
Por ello, y en la medida en que los instrumentos de estas características representan un totum integrado por partes de naturaleza muy diferente, cabe concluir de forma general que la preceptividad del Dictamen del Consejo Jurídico es aplicable a aquellas partes encuadrables en la figura de reglamento ejecutivo, entendiendo como tal el que tiene por "finalidad completar y desarrollar las previsiones de la Ley en que se apoya", conteniendo como función específica la creación de derecho objetivo, lo que es propio de la potestad reglamentaria (Consideración Primera de nuestro Dictamen núm. 82/01), frente a otras partes integrantes de los instrumentos sometidos a consulta de las que difícilmente es predicable su carácter de norma jurídica (Dictamen núm. 80/2003, sobre el Proyecto de Plan de Residuos No Peligrosos).
En consecuencia, el Consejo Jurídico reitera, a este respecto, la recomendación incluida en su Dictamen núm. 46/2004 sobre la conveniencia de una reforma legislativa de la LCJ que contemple expresamente a los instrumentos de planificación sujetos a dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, pues dicha controversia va a continuar suscitándose en atención al contenido y alcance del instrumento de planificación de que se trate, resolviéndose casuísticamente, como podemos comprobar con el análisis de recientes pronunciamientos judiciales: STC núm. 101/2005, que resuelve el conflicto positivo de competencias sobre el carácter de normativa básica del Plan Director de la Red de Parques, con carácter de Directrices de Ordenación de los Recursos Naturales; o la STS, de 11 de abril de 2005, sobre la no preceptividad del Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Aragón respecto a unas Directrices Parciales Sectoriales.
SEGUNDA.- Procedimiento y documentación.
1. Procedimiento de aprobación.
El artículo 22 de la Ley 1/2001 contiene el procedimiento específico para la aprobación de las DOT, al que también se remite el artículo 29.2 de la misma Ley para la aprobación del POT. Asimismo, a instancias del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se completó la documentación con los trámites exigidos con carácter general para la elaboración de los reglamentos conforme al artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno, concretamente con el informe del Vicesecretario de la Consejería consultante.
En relación con el procedimiento seguido se suscitan las siguientes cuestiones:
1) Iniciativa para su elaboración.
En cuanto al órgano competente para su elaboración, el artículo 22.1 de la Ley 1/2001 la encomienda a la Consejería en que radican las competencias objeto de regulación, en coordinación con la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y con los restantes departamentos de la Administración regional y de otras Administraciones Públicas interesadas.
Actualmente las competencias en materia de industria y ordenación del territorio corresponden a la Consejería de Industria y Medio Ambiente conforme al artículo primero del Decreto 52/2005, de 13 de mayo.
2) Trámites esenciales y participación.
Conforme a lo previsto en el artículo 22 de la Ley 1/2001, se han cumplido los trámites esenciales específicos para su aprobación, con los informes de órganos colegiados consultivos en la materia (Comisión de Coordinación y Consejo Social de Política Territorial), el cumplimiento del trámite de información pública para la presentación de alegaciones, audiencia a las Consejerías que integran la Administración Regional, Ayuntamientos afectados y a distintos departamentos de la Administración General del Estado, que se citan en el Antecedente Tercero.
Asimismo se han recabado informes preceptivos y vinculantes como los previstos en la Disposición Adicional Primera de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, que establece que los instrumentos de planificación territorial y urbanística, cualquiera que sea su clase y denominación, que incidan sobre terrenos, edificaciones e instalaciones, incluidas sus zonas de protección, afectos a la Defensa Nacional, deberán ser sometidos respecto a dicha incidencia a la Administración General del Estado. También, cabe citar como preceptivo, el emitido por el Ministerio competente en relación con las necesidades de establecimiento de redes públicas previsto en el artículo 44.3 de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones.
Conforme al procedimiento específico previsto en la Disposición Adicional Segunda, apartado 2, de la Ley 1/2001, se ha sometido el Proyecto de DOT y POT a Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), si bien debe incorporarse al expediente la valoración por el órgano ambiental de la alegación presentada por la A. N. J. (J.) sobre las carencias del Estudio de Impacto Ambiental, puesto que compete al citado órgano considerarlo completo o no, conforme a lo dispuesto en la precitada Disposición Adicional Segunda, 2,b de la Ley regional. Por otra parte, algunos de los condicionantes de la Declaración de Impacto (DIA) se han incluido como recomendaciones en lugar de determinaciones de obligado cumplimiento, según el apartado 2, A) de Anexo III "Recomendaciones", en contradicción con la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) y con la Disposición Adicional Primera del Proyecto de Decreto, que recoge el carácter vinculante de los condicionantes impuestos por la DIA. En consecuencia todos los condicionantes deben recogerse en el articulado, como tendremos ocasión de reiterar.
Asimismo han emitido informe el CES y la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad, obrando en el expediente las contestaciones a ambos y las observaciones que se incorporan.
Se coincide con el CES en la valoración de la amplia participación que ha caracterizado al presente procedimiento de aprobación, fundamentalmente en lo que concierne a la audiencia a las Corporaciones Locales, figurando en el expediente la valoración de las alegaciones presentadas como exige la STS, Sala 3ª, de 4 de marzo de 2003, que declara la nulidad procedimental por la falta de respuesta a las mismas en la tramitación de un Plan de Ordenación de Recursos Naturales. Recomendamos que dicho esfuerzo participativo se ultime con la notificación individualizada de la aprobación definitiva de las DOT y POT a todos los alegantes, como sostuvimos en nuestro Dictamen núm. 46/2004, pese a que el procedimiento específico no lo requiere al establecer únicamente la exigencia de publicación en el BORM para su eficacia, acorde con su naturaleza de disposición de carácter general y con la jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con los planes urbanísticos (Sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 10 de julio de 2002 y 11 de octubre de 2000).
Asimismo, dentro del interés de la Consejería consultante para integrar las distintas políticas sectoriales, convendría, de acuerdo con la Consejería competente en materia de cultura, analizar el apartado correspondiente a la Protección por Valores Culturales e Histórico Artísticos con la finalidad de incorporar todas las propuestas formuladas por aquélla en relación con la adopción de medidas preventivas para la conservación del patrimonio histórico, a las que hace referencia en su escrito de 22 de julio de 2003 (folios 418 y 419), algunas de las cuales se han incorporado ya al artículo 15 (el artículo 49 las reproduce).
3) Documentación.
El expediente remitido se encuentra íntegro, resaltando el esfuerzo del órgano proponente conforme a la extensión de la documentación que se describe en el Antecedente Decimotercero, lo que evidencia la dificultad y complejidad administrativa para tramitar un expediente de tales características; no obstante a lo largo del expediente se hace referencia por algunos órganos consultados a un Documento Síntesis, que no aparece con tal denominación en las carátulas de los volúmenes remitidos.
Por el contrario, no puede aplicarse el término "completo" al informe que figura en el expediente y que aparece con el título de "memoria económica", puesto que es inexacto afirmar que el Proyecto de Decreto por el que se aprueban las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial no lleva implícita la generación de gasto alguno (no de forma inmediata pero sí mediata), aun cuando se haya optado porque el ulterior desarrollo, a través de los correspondientes instrumentos, complete el plan de inversiones y compromisos de gastos, conforme al artículo 28.2 de la Ley 1/2001, que exige un análisis económico financiero, que garantice su viabilidad, cuando se trate de actuaciones urbanísticas e inversiones que se programen directamente.
Por ello, en lugar de realizarse una afirmación de tal rotundidad que contradice las futuras previsiones, bastaría con extraer los datos pertinentes de la Evaluación Económico-Financiera del POT (Tomo III, capítulo 8, página 11 y ss.), aunque sea a título de mera aproximación, en cumplimiento de la exigencia de estudio económico para las disposiciones de carácter general conforme a la Ley regional 6/2004, sobre la viabilidad económica financiera del Plan; algunas de ellas, por su interés, las reproducimos seguidamente:
"La reconducción y homologación del modelo de espacio industrial regional, aunque se plantee de un modo gradual y jerarquizado, es necesariamente un proceso que necesita un impulso financiero importante, con unas inversiones globales medias anuales de más de 18 millones de euros en nuevas actuaciones".
"De este esfuerzo inversor regional, el Plan de Ordenación Territorial estima que la Administración Autonómica debe financiar, directa o indirectamente, un porcentaje especialmente significativo (estimado inicialmente en torno al 55% con una evolución entre los 6 y 15 millones de euros/año), con objeto de suplir las carencias de las Administraciones locales y del mercado inmobiliario en este sector específico. Sin este esfuerzo inversor público, la reconversión del modelo no tendrá lugar en los ritmos y alcance necesarios".
En otro orden de ideas, se aconseja que se proceda a la actualización de la información base sobre la que se formulan las DOT y el POT, de acuerdo con el escrito de 7 de abril de 2005 del Director del Instituto de Fomento dirigido al competente en materia de ordenación del territorio: "la última revisión data del año 2000 y es necesario actualizarla conforme al creciente dinamismo que se ha producido en los últimos años en el suelo industrial de nuestra Región". La conveniencia de realizar dicha actualización, con carácter previo a la aprobación definitiva, estriba en evitar que se deban modificar ambos instrumentos, aunque sea a través del procedimiento abreviado, cuando se produzca la actualización conforme a lo dispuesto en el artículo 23.2, párrafo segundo, de la Ley 1/2001.
TERCERA.- Las competencias regionales en materia de ordenación del territorio e industria versus competencias urbanísticas municipales.
En los instrumentos de ordenación del territorio, cuyo Decreto de aprobación se somete a Dictamen, la Administración regional ejercita, por un lado, las competencias exclusivas en materia de industria y de planificación de la actividad económica regional (artículo 10.Uno, apartados 11 y 27 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, en adelante EARM), sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado y, por otro, las competencias regionales en ordenación del territorio (artículo 10.Uno,2 EARM), que se proyectan con gran intensidad por la naturaleza de los instrumentos utilizados, lo que aconseja que dicha competencia estatutaria sea citada en el segundo párrafo de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto.
El núcleo esencial de la competencia regional en materia de industria incluye, entre otras, las actividades destinadas a la ordenación de los sectores industriales, como ha recogido la doctrina constitucional (por todas Sentencia núm. 243/1994, de 21 de julio), y que se plasman en los objetivos de las Directrices (Tomo I, Análisis Territorial, Introducción, página 1), que se citan seguidamente:
• La consecución de un territorio más equilibrado y sostenible, con un modelo industrial más eficiente y competitivo en un marco externo de competencia creciente.
• El establecimiento de las bases de una recualificación funcional del modelo de espacio industrial.
• Elaboración de un modelo futuro en base al consenso de las Administraciones y agentes implicados (...) Por ello este instrumento ha de posibilitar la implantación industrial (...).
Las competencias regionales en materia de planificación de la actividad económica, en este caso, del sector industrial, también se plasman en los presentes instrumentos, recordando a este respecto que el Plan Estratégico de Desarrollo de la Región de Murcia (2000-2006) señaló como estrategia 8.1 la siguiente (folio 335): "la contribución del territorio a la mejora de la competitividad es un factor determinante para su futuro. Garantizar una oferta suficiente en calidad y cantidad de suelo para uso industrial es prioritario para posibilitar el crecimiento de la Región, sin desventajas frente a otras áreas geográficas en su capacidad de atraer recursos humanos y empresas generadoras de valor añadido en la Región (...) La estrategia propuesta en materia de ordenación del territorio trata de conseguir (...) y fomentar el desarrollo industrial con adecuada dotación de infraestructuras y servicios en áreas periféricas, y mejorar la conexión con los grandes ejes básicos de comunicación. Esta oferta de suelo industrial debe garantizar la disponibilidad uniforme en todo el territorio o la discriminación positiva para atraer el tejido industrial en zonas menos desarrolladas (...)". En dicho instrumento se proponía, dentro del Plan de Acción 8.1.2, la elaboración de las Directrices de suelo industrial.
En lo que concierne a la competencia en materia de ordenación del territorio, con ocasión del Dictamen núm. 46/2004 tuvimos ocasión de señalar el alcance de las competencias autonómicas en esta materia, a cuya Consideración Tercera nos remitimos, pues resume la doctrina constitucional plasmada, entre otras, en las Sentencias núms. 149/1991, 36/1994, 28/1997, 149/1998, 306/2000. Desde el ejercicio de esta competencia, conviene recordar que la Administración regional está habilitada para aprobar instrumentos de ordenación del territorio, establecer la distribución de usos globales en el territorio, definir los elementos vertebradores de la estructura territorial, fijar el marco territorial para las políticas sectoriales y urbanísticas, señalar las bases de gestión y concertación interadministrativa y promover actuaciones de interés regional, entre otras (artículo 5 de la Ley 1/2001).
Es indudable que los dos instrumentos de ordenación del territorio, cuyo Decreto de aprobación se somete a Dictamen, explicitan intereses regionales, como refleja la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto: "las presentes Directrices y Plan de Ordenación Territorial responden a un interés por parte de esta Administración regional de estructurar la oferta de dicho suelo desde un punto de vista regional, coordinando los distintos planeamientos municipales, y tienen por objeto establecer la regulación necesaria para lograr un desarrollo industrial sostenible y armonizado con el desarrollo urbanístico".
Ahora bien, el titular de dicha competencia debe ejercerla, por una parte, sin menoscabar los ámbitos de las competencias reservadas al Estado ex artículo 149.1 CE, que afecten al territorio, respetando los condicionamientos que se deriven de los mismos. No se han manifestado, a través de los informes presentados por los distintos departamentos de la Administración General del Estado, especiales conflictos competenciales o falta de adecuación a la normativa sectorial estatal, a excepción de la delimitación de los terrenos pertenecientes a la Base Área de Alcantarilla, que parece haberse solventado tras la última remisión de documentación, pero que, en todo caso, convendría constatarlo con los órganos competentes en materia de defensa previamente a la aprobación definitiva de ambos instrumentos.
Por otra parte, el titular de dicha competencia autonómica debe ejercitarla respetando las municipales en materia de urbanismo en los términos recogidos en el artículo 8 de la Ley 1/2001 ("Los ayuntamientos ostentan las competencias en materia de urbanismo, salvo las expresamente atribuidas en esta Ley a la Administración regional"). Es en esta vertiente de las competencias municipales donde la normativa que se pretende aprobar suscita mayores interrogantes por lo que seguidamente exponemos.
1º) El artículo 10 de la Normativa, sobre Atribuciones de las Administraciones Locales, señala:
"Las Administraciones Locales llevarán a cabo la planificación municipal y el ejercicio de sus potestades en materia de disciplina urbanística de acuerdo con las previsiones incluidas en las presentes Directrices de Ordenación Territorial del Suelo Industrial".
Dicho artículo reconoce las competencias de los Ayuntamientos en materia de planeamiento y disciplina pero no en la gestión urbanística, en contra de lo previsto en el artículo 8 de la Ley 1/2001, que concreta las competencias municipales en materia de urbanismo, y éstas se extienden, conforme a la jurisprudencia constitucional (por todas, Sentencia núm. 61/1997) "al planeamiento, gestión o la ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas concretas (...)".
A mayor abundamiento, como señalábamos en nuestro Dictamen núm. 2/2005 sobre el alcance de la autonomía local en relación con las competencias urbanísticas, la STC núm. 159/2001 cita como núcleo mínimo identificable las competencias en materia de gestión urbanística:
"Esta doctrina constitucional en materia de autonomía local se ha proyectado sobre diversos sectores de la esfera de intereses locales y de las competencias municipales, intereses y competencias que tienen en el urbanismo una de sus manifestaciones más importantes, pues no es necesario argumentar particularmente que, entre los asuntos de interés de los Municipios y a los que se extienden sus competencias está el urbanismo (...)".
"De forma muy sintética, y sin perjuicio de lo que digamos más adelante, cabe desde este momento afirmar que la Administración territorial a la que el constituyente encomendó la competencia normativa en urbanismo (las Comunidades Autónomas, según el art. 148.1.3ª CE, pero también el Estado, cuando resulte habilitado al efecto por otros títulos competenciales) está legitimada para regular de diversas maneras la actividad urbanística, y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los Municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina), siempre que respete ese núcleo mínimo identificable de facultades, competencias y atribuciones (al menos en el plano de la ejecución o gestión urbanística) que hará que dichos entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como una instancia de toma de decisiones autónomas e individualizadas".
En consecuencia debe añadirse en el artículo 10 el reconocimiento a las competencias municipales en materia de gestión urbanística, que tiene sus excepciones en los supuestos que los Ayuntamientos lo demanden a la Administración regional (artículo 8, párrafo tercero de la Ley 1/2001), o cuando se constituya por las Administraciones públicas, de mutuo acuerdo, un órgano de gestión urbanística (por ejemplo, un consorcio), de acuerdo con lo establecido en el artículo 157.1 de la Ley 1/2001. Igual razonamiento es aplicable al artículo 39, que es reproducción del comentado.
2º) La anterior observación nos conecta con las competencias que se reconocen al ente que se crea en el artículo 12 denominado "Equipo de Gestión de las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial", dependiente del Instituto de Fomento, y sobre los límites al ejercicio de sus competencias.
Se dice en el apartado 1 de dicho artículo:
"La Administración Regional intervendrá en la gestión de las propuestas de las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial de la Región de Murcia aprobado conjuntamente con las mismas, y en la ordenación de la oferta industrial, a través de la creación del Equipo de Gestión que será el encargado de impulsar, coordinar y dirigir la aplicación y desarrollo del nuevo modelo territorial del suelo industrial".
No vamos a entrar ahora en el examen de la creación y naturaleza jurídica de este órgano denominado "Equipo de Gestión", al que nos referiremos con posterioridad en una observación de índole general, sino a acotar sus facultades de intervención en materia de gestión para examinar su adecuación al reparto de competencias, y el respeto a las competencias municipales expresadas.
El artículo 9 de la Normativa refleja adecuadamente las competencias autonómicas para el desarrollo (a través de otros instrumentos) y seguimiento de las Directrices, así como para el control de su cumplimiento.
Asimismo, también ostenta la Administración regional (haciendo abstracción del órgano concreto) las facultades de impulso, coordinación y dirección de la aplicación y desarrollo del nuevo modelo territorial de suelo industrial que se recogen en el artículo 12.1.
Sin embargo, el párrafo genérico relativo a que "la Administración regional intervendrá en la gestión de las propuestas de las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial.....", ha de ser matizado "en el ámbito de sus competencias" para referirnos, por ejemplo, al desarrollo de Actuaciones de Interés Regional o a la gestión de forma concertada con los Ayuntamientos, ya que no debemos olvidar que la Administración actuante, conforme al reparto de competencias de la Ley 1/2001, son los Ayuntamientos, salvo en los supuestos de actuaciones demandadas por éstos a la Administración regional. En realidad, dicha intervención concertada con los Ayuntamientos está expresamente invocada en los documentos que han servido de base a dichos instrumentos (Tomo III), cuando se hace referencia al Equipo de Gestión del POT, y a los distintos tipos de intervención (Capítulo 8, apartado 2.2.1), que son concretados en los siguientes: participación en los convenios de actuación, o en la sociedad promotora específica convenida con el Ayuntamiento y/o iniciativa privada, o gestión encomendada por las instituciones actuantes en un caso concreto (por ejemplo, un polígono promovido por un Ayuntamiento y la Comunidad y gestionado por convenio). Por otra parte, dicha matización es congruente con la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto que reconoce que la gestión recae en su mayor parte en los Ayuntamientos (párrafo cuarto).
CUARTA.- Observaciones de índole general.
I. Sobre la distinción entre las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial.
En nuestro Dictamen núm. 45/2000 al entonces Anteproyecto de la Ley del Suelo se realizó una observación acerca de la imprecisa diferenciación normativa entre instrumentos directores (DOT) y operativos (POT), por cuanto estos últimos también se definen como directores (artículo 24 de la Ley 1/2001), y los primeros (DOT) no sólo pueden contener criterios y objetivos sino también regular actividades, al igual que los segundos (artículo 20).
Si a dicha imprecisión legal se le añade la tramitación simultánea de ambos instrumentos se agrava la dificultad, pues han de distinguirse los contenidos pertenecientes a cada uno de los instrumentos como advertimos en nuestro Dictamen núm. 46/2004 emitido al entonces Proyecto de Decreto por el que se aprobaban "las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia".
El contenido normativo del presente Proyecto tampoco consigue plenamente distinguir ambos instrumentos si tenemos en cuenta, por un lado, que algunos artículos de las Directrices se identifican más bien con un documento de carácter estratégico o programático (por ejemplo, los artículos 14, 19, 20, 24, etc.) que regulador de actividades, y por otro, el instrumento operativo ( POT), que ha de desarrollar las Directrices, se limita, en ocasiones, a reproducir la directriz correspondiente, lo que desvirtúa su propio carácter operativo y conduce a reiteraciones de artículos de forma innecesaria. Veamos algunos ejemplos:
- El artículo 13 contiene la Directriz relativa a las limitaciones establecidas por la normativa de costas y las legislaciones sectoriales, y posteriormente el artículo 47, encuadrado en el POT, reproduce su contenido.
- Asimismo las Directrices correspondientes a los artículos 14 y 15 son reproducidas, sin desarrollar, por los artículos 48 y 49 del POT. Al igual que artículos 38, 39 y 40 del POT reproducen los mismos contenidos de los artículos 9,10 y 11 de las Directrices.
-Abunda más en la idea expuesta la circunstancia de que concretos artículos se remitan a un desarrollo posterior de los planes operativos cuando un POT tiene dicha naturaleza, como tendremos ocasión de señalar en el apartado siguiente.
En consecuencia, el documento normativo remitido es un híbrido que tiene más de Directrices, en su vertiente de establecimiento de objetivos y criterios, que de Plan de Ordenación Territorial, salvo en puntuales aspectos. La misma conclusión se deduce de la previsión de que las Actuaciones Estratégicas Regionales, recogidas en el artículo 34 de la Normativa, puedan ser desarrolladas por otros Planes de Ordenación Territorial (artículo 35).
II. Sobre el contenido de los instrumentos que se aprueban.
El Consejo Jurídico considera que la Consejería proponente podría haber plasmado en la normativa una regulación más completa respecto a las Directrices reguladoras y al Plan de Ordenación Territorial, conforme a la Ley 1/2001, a la vista de la extensa documentación que sustenta ambos instrumentos, teniendo en cuenta los años de su tramitación y la activa participación de los Ayuntamientos, sin que ello conllevara necesariamente la restricción del principio de autonomía local, uno de los objetivos inspiradores de estos instrumentos conforme al informe del centro directivo competente en materia de ordenación del territorio, pues ha de tenerse en cuenta, como también aclara el informe del centro directivo correspondiente (folio 884), que las DOT y el POT no limitan la capacidad del planeamiento municipal para que pueda establecer nuevas áreas industriales, ya que establecen la necesidad de que se desarrollen las incluidas en la normativa, pero también recomiendan que se añadan otras más. Si se examinan atentamente los artículos que son de obligado cumplimiento en la denominada "Normativa" nos encontramos:
- Algunos artículos recuerdan el cumplimiento de otras normas que están en vigor (por ejemplo, los artículos 13 y 15).
- Otros, más que regulación normativa, contienen un mandato de potenciación de determinadas actuaciones (artículo 19 y 20).
- Otros reproducen contenidos desde diversas ópticas: así el artículo 14, relativo al medio ambiente, es reproducido en el 29 sobre medidas relacionadas con la calidad ambiental. Incluso dentro de un mismo artículo se reiteran por activa y pasiva el cumplimiento de determinadas normas. Por ejemplo, en el artículo 26.1 se dice que las Administraciones Urbanísticas deberán respetar la legislación medioambiental, idea que es nuevamente reproducida en el apartado 2. También el artículo 29 reitera el cumplimiento del Decreto 48/1998, de 30 de julio, sobre Protección del Medio Ambiente frente al Ruido, en el párrafo segundo y cuarto.
A lo anterior se suma que las Directrices y el Plan remiten, en gran medida, a otros instrumentos posteriores, lo que podría, en parte, haberse evitado completando dichos instrumentos (por ejemplo, el artículo 22 remite a disposiciones de desarrollo de las Directrices los estándares de obligado cumplimiento en proyectos técnicos), desconociéndose a qué disposiciones posteriores se refiere teniendo en cuenta que los únicos instrumentos que restan por desarrollar son los Programas de Actuación Territorial (PAT), las Actuaciones de Interés Regional (AIR), y la adaptación de los instrumentos de planeamiento urbanístico, todos ellos previstos por la Ley 1/2001 para otras finalidades. Otro ejemplo de lo expuesto lo constituye el artículo Cuatro del Proyecto de Decreto, que remite a otros instrumentos de planificación para llevar a cabo la armonización de la planificación nacional y regional de los sectores eléctricos e hidrocarburos con el desarrollo de las DOT y POT, cuando, de acuerdo con la Exposición de Motivos, las Directrices de infraestructuras y servicios regulan la interrelación del planeamiento urbanístico con la planificación de los sectores eléctricos, de hidrocarburos y de telecomunicaciones. Otro ejemplo lo constituye el artículo 41.2 que se remite a una disposición de desarrollo posterior sobre los distintos parámetros para la instalación en suelo no urbanizable
En consecuencia, deben adecuarse las disposiciones posteriores de desarrollo, que son citadas en algunos artículos, a los instrumentos de desarrollo de las DOT y POT, y eliminar reiteraciones de artículos en uno y otro instrumento.
III. La gestión de las DOT y POT.
El artículo 12 de la Normativa crea un órgano dependiente del Instituto de Fomento (INFO), denominado "Equipo de Gestión", cuyo régimen jurídico debe establecerse en el plazo de 6 meses a través de una disposición de desarrollo de las presentes Directrices. A dicho órgano se le encomienda el impulso, la coordinación y la dirección del desarrollo del nuevo modelo territorial.
Dicha previsión suscita las siguientes cuestiones:
a) Conforme al artículo 41.1 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en adelante Ley 7/2004) corresponde a los Estatutos de las Entidades Públicas Empresariales la estructura organizativa, las funciones y competencias del organismo, y el régimen relativo a recursos humanos. Por tanto, los presentes instrumentos de ordenación no pueden crear un órgano, y menos aún hacer referencia a que su régimen jurídico debe establecerse a través de una disposición de desarrollo de las presentes Directrices, pues, por un lado, conculca las previsiones de la Ley 7/2004, que atribuye tal función a los Estatutos de la Entidad y, por otro, también las previsiones de la Ley 1/2001, en la medida que las Directrices pueden desarrollarse a través de los distintos instrumentos de planificación previstos en la Ley, desconociéndose a qué normativa de desarrollo hace referencia.
b) En relación con las funciones de impulso, coordinación y dirección, ciertamente el Instituto de Fomento (no el Equipo de Gestión) tiene encomendada dichas funciones atendiendo tanto a la Ley 6/1986, de 24 de mayo, del Instituto de Fomento como al Anteproyecto de Ley sobre dicha Entidad sometido a Dictamen del Consejo Jurídico (Dictamen núm. 123/2005). En efecto, el artículo 2.2 de la Ley 6/1986 establece, como competencias del INFO, realizar estudios y gestiones que promuevan el desarrollo económico, velando por la coordinación de funciones de cuantos organismos y entidades tengan estos objetivos (apartado c), y cualesquiera otras que les sean encomendadas y guarden relación con sus fines. A las anteriores tareas asignadas por sus normas específicas es preciso sumar también las atribuidas por la Ley 1/2001 a la Consejería que ostenta las competencias sustantivas (en materia de industria), respecto a los instrumentos de desarrollo de las Directrices y Plan de Ordenación Territorial. Actualmente el INFO está adscrito a la Consejería de Industria y Medio Ambiente según el Decreto regional 9/2005, de 7 de mayo, de reorganización parcial de la Administración regional.
c) En la actualidad está en tramitación el Anteproyecto de Ley del Instituto de Fomento de la Región de Murcia, que mereció el Dictamen núm. 123/05, ya citado, de este Consejo Jurídico. Dicho Anteproyecto configura al INFO como una "Entidad Pública Empresarial" de las reguladas en la Ley 7/2004 (artículo 1.1); entre otras, atribuye al INFO la función de "fomentar y propiciar la promoción y desarrollo de todo tipo de infraestructuras y equipamientos que contribuyan a la correcta localización del tejido económico-empresarial" (artículo 3,2.e), siendo órganos del INFO el Consejo de Dirección, el Presidente, el Director y el Consejo Asesor (artículo 4.1).
d) El Proyecto de Decreto que nos ocupa no parece sintonizar con el indicado Anteproyecto de la Ley del INFO, en cuanto se vale de unos instrumentos de ordenación territorial (expresión espacial de la política) para crear un órgano distinto a los que el Anteproyecto concibe, y cuando todavía se está a tiempo de introducir en éste -no con la categoría de órgano, sino de mero servicio como respuesta a una concreta función- las oportunas previsiones, caso de que no conviniera retrasar las mismas para el desarrollo reglamentario de la futura Ley, que habría de ser aprobado por Decreto del Consejo de Gobierno.
En consecuencia, a la vista de lo anterior, el Consejo Jurídico sugiere la siguiente redacción:
"1. La Administración Regional intervendrá en la gestión de las propuestas de las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial de la Región de Murcia en el ámbito de sus competencias, y en la ordenación de la oferta industrial, a través del Instituto de Fomento, que será el encargado (...).
2. La normativa de dicha Entidad contendrá la organización ad hoc, a través de un Equipo de Gestión, para el ejercicio de las funciones encomendadas".
IV. Las Actuaciones y las Reservas Estratégicas Regionales.
El POT cataloga a las Actuaciones Estratégicas Regionales como aquellas que son claves para el desarrollo regional y zonal, capaces de estructurar la actividad económica e industrial, considerando como tales a los 7 CAEDI citados en el artículo 34, en el que debe corregirse la enumeración, pues se ha omitido el 1.
Por otra parte, el POT crea también la figura de las Reservas Estratégicas Regionales (artículos 36 y 37), que son espacios o ámbitos territoriales que deben ser preservados y ordenados para permitir el desarrollo futuro del modelo global de suelo industrial de la Región de Murcia.
Sobre la regulación de ambas figuras (Actuaciones y Reservas Regionales), el Consejo Jurídico realiza las siguientes observaciones:
1ª. Llama la atención la parquedad de su regulación cuando se trata de figuras claves desde un punto de vista regional y supramunicipal y, fundamentalmente, la ausencia prácticamente de criterios para su proceso de desarrollo.
2ª. Suscita ciertos interrogantes -no resueltos en la normativa- el establecimiento de las Reservas Estratégicas Regionales, teniendo en cuenta que son espacios que deben ser preservados para un posible desarrollo del modelo global de suelo industrial de la Región de Murcia.
El primer interrogante que plantea es si estas reservas de terrenos van a ser incorporadas al patrimonio público y, en su defecto, cómo se resuelve la vinculación a los propietarios de terrenos afectados por estas reservas que se establecen como bolsas de suelo a largo plazo. Nada recoge la normativa a este respecto, señalando que se incorporarán al planeamiento municipal, lo cual es poco explícito puesto que todos los terrenos de un término municipal forman parte del planeamiento municipal. Aclara más sobre sus finalidades la documentación justificativa que integra el Proyecto, concretamente el Tomo III (Plan de Ordenación), Capítulo VII, página 7, que señala lo siguiente:
"El objetivo es mantener espacios de suelos libres de actuaciones incompatibles con la localización de áreas industriales, controlar la especulación del suelo bruto, y evitar el encarecimiento de posteriores procesos de compra o expropiación de suelos con usos consolidados. Este tipo de reservas corresponden a una categoría de reservas distintas de las denominadas reservas municipales de suelo público tal y como las define el artículo 199 de la Ley 1/2001 del Suelo de la Región de Murcia; no se trata necesariamente de suelo público y su contenido es más próximo a una bolsa de suelo a largo plazo que a una reserva de suelo público, sin objetivos de desarrollo a corto plazo".
Por tanto, dicho documento trata de desligar la figura de las Reservas Estratégicas Regionales de los patrimonios públicos de suelo, que conllevaría su expropiación; sin embargo, algunas de las finalidades expuestas en el párrafo anterior tratan de incidir en el mercado inmobiliario (controlar la especulación de suelo) y son propias de los patrimonios públicos de suelo (artículo 196 de la Ley 1/2001). En este aspecto conviene recordar que la Administración tiene dos alternativas acerca de dichas bolsas de terrenos, conforme a la legislación urbanística. La primera, con amparo en el artículo 26.3,d) de la Ley 1/2001, estriba en la posibilidad de que los POT establezcan reservas de terrenos con destino a promoción pública de suelo industrial, lo que presupone su expropiación e incorporación al patrimonio público. En el mismo sentido el artículo 196 de la Ley 1/2001: "con el fin de facilitar la ejecución de los instrumentos de ordenación territorial y obtener reservas con el mismo fin para actuaciones de interés supramunicipal, la Administración gestionará el Patrimonio regional del Suelo". Sin embargo, dicha posibilidad parece ser descartada por el documento precitado cuando señala que "no se trata necesariamente de suelo público", lo que no parece excluir totalmente dicha posibilidad, pero en todo caso puede ser objeto de consideración en posteriores instrumentos de ordenación territorial (POT y Actuaciones de Interés Regional). La segunda alternativa -para el caso de que dichas bolsas de suelo a largo plazo sean de propiedad privada, y para que puedan vincularse a la finalidad descrita para el desarrollo del modelo industrial regional-, consiste en que el planeamiento municipal, que ha de adaptarse a las DOT y el POT, otorgue una clasificación y calificación adecuada, lo que presumiblemente trata de expresar el artículo 37 de la Normativa aunque lo haga de modo muy impreciso cuando se refiere a que las Reservas habrán de ser incorporadas al planeamiento municipal. Para ello la Normativa del POT debe recoger los criterios urbanísticos básicos para la coordinación del planeamiento municipal, como establece el artículo 26.2,a) y 26.3,a) de la Ley 1/2001. En este sentido la documentación citada (tomo III del POT) recoge determinados criterios que no se han traducido en la normativa (por ejemplo, que el tratamiento recomendado es el de suelo urbanizable industrial sin sectorizar).
V. Sobre la conservación de los CAEDI supramunicipales.
Se echa en falta en la Normativa la ausencia de tratamiento de la conservación y mantenimiento de la urbanización de los CAEDI que afecten a más de un municipio, teniendo en cuenta que la Ley 1/2001 sólo contempla la conservación de polígonos de alcance municipal y existe, a este respecto, una laguna en el ordenamiento jurídico regional sobre la gestión y conservación de los polígonos industriales de alcance supramunicipal; concretamente, el artículo 157 de la Ley 1/2001 recoge las Entidades Urbanísticas pero dependientes de cada Ayuntamiento, lo que dificulta su instrumentalización a nivel supramunicipal. A este respecto, y en función del alcance de las medidas que se adopten para la resolución de esta problemática sobre la gestión y conservación de dichos polígonos, podría ser preciso, incluso, una reforma legal que contemplara las soluciones a nivel normativo.
QUINTA.- Observaciones al Proyecto de Decreto por el que se aprueban las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial.
- Exposición de Motivos.
El segundo párrafo recoge las competencias autonómicas que se ejercitan de acuerdo con el Estatuto de Autonomía con cita de los apartados correspondientes del artículo 10 (debe sustituirse 1 por Uno), atinentes a las materias de industria, planificación del desarrollo económico regional, e instalaciones de producción, distribución y transporte de energía, habiéndose omitido, sin embargo, la competencia estatutaria en materia de ordenación del territorio y urbanismo, en la que se insertan los instrumentos tramitados, y que se encuentra recogida en el artículo 10.Uno.2 conforme a la redacción dada por la Ley Orgánica 1/1998, de 15 de junio. Además, si no se cita expresamente dicha competencia no es preciso el inicio del siguiente párrafo: "En desarrollo de lo anterior, la CARM ha elaborado la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia" (...), pues debemos recordar que dicha norma se aprobó en ejercicio de la competencia estatutaria omitida.
Además podría suprimirse la segunda cita a la "Comunidad Autónoma" en el primer párrafo, por ser redundante.
Asimismo, en el folio 5, primer párrafo, se hace referencia al Libro II dedicado al Plan de Ordenación Territorial, cuando corresponde al Libro III.
- Artículo Segundo.
Se ordena sólo la publicación del Decreto y los anexos normativos, cuando deben publicarse todos los Anexos del Decreto incluidos los planos, que son citados y aprobados en el Artículo Primero, pues los artículos 22 y 29 de la Ley 1/2001 citados se refieren a la publicación íntegra del acuerdo (aunque con mejor técnica legislativa debería haber dicho Decreto, que es la forma que reviste).
- Artículo Tercero.
Este artículo viene a recordar, con carácter general, la prevalencia de las Directrices y del Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial sobre los instrumentos de planeamiento urbanístico, reproduciendo lo señalado en el artículo 19.1 de la Ley 1/2001. Sin embargo, debería acotarse dicha prevalencia, porque se produce en realidad en los artículos que son vinculantes y no en las meras recomendaciones (Anexo III), a lo que se alude posteriormente en la Disposición Adicional Primera.
- Disposición Adicional Primera.
Dicha Disposición establece: "El texto articulado del presente Decreto está formado por aquellas determinaciones de las Directrices y Plan de Ordenación Territorial que gozan de fuerza vinculante, dicho carácter no será aplicable al resto de la documentación, a excepción de los condicionantes impuestos en la Declaración de Impacto Ambiental publicada en el Boletín Oficial de la Región de Murcia núm. 61, de 13 de marzo de 2004" (...).
Este párrafo debe ser redactado de forma distinta; en primer lugar, porque el Decreto no está formado por un texto articulado, por lo que, en realidad, debería referirse a la Normativa que se aprueba y se incluye como Anexo; en segundo lugar, no se entiende la razón de que todo el condicionado de la DIA no se haya volcado en la normativa de obligado cumplimiento, como hemos señalado con anterioridad.
Disposición Transitoria Segunda.
Contiene una obviedad en tanto en cuanto señala que las Administraciones competentes para autorizar instalaciones industriales en suelo no urbanizable deberán ajustarse al planeamiento y normativa sectorial, que integran el marco normativo de obligado cumplimiento con independencia de que se difunda o no el inventario de cauces en el Sistema Territorial de Referencia; en otro orden de ideas la remisión al antiguo artículo 16.1,a) es incorrecta, pues en el último documento remitido corresponde al 42.1,a).
- Disposición Transitoria Tercera.
Se exceptúa de la aplicación de las prescripciones del Decreto a los instrumentos de planificación urbanística de desarrollo y a las modificaciones del planeamiento general que se encuentren aprobados inicialmente a la entrada en vigor del presente texto.
Se desconoce exactamente qué grado de afectación pueden originar ambos instrumentos para prever tal exclusión, cuando en realidad no impiden que los Ayuntamientos puedan tramitar sus propios instrumentos de planeamiento. Por otra parte, dichos instrumentos han tenido una larga tramitación y han sido conocidos a priori por los Ayuntamientos, por lo que dicha excepción podría no hacer viable, por ejemplo, parte de una Actuación Estratégica Regional (CAEDI), recomendando a la Consejería consultante que revise su conveniencia.
- Disposición Derogatoria.
Se recoge la fórmula general de derogación en relación con las disposiciones de carácter general de igual o inferior rango en todo aquello que se oponga a lo establecido en el presente Decreto.
Sin embargo, no acierta a comprender el Consejo Jurídico qué normas anteriores se encuentran afectadas por la aprobación de dichos instrumentos, en tanto en cuanto no existe un instrumento similar aprobado con anterioridad, y el efecto sobre los planes urbanísticos existentes es la obligación de adaptación recogida en la Disposición Transitoria Primera.
- Disposición Final Primera.
La Disposición Final Primera faculta al titular de la Consejería para el desarrollo y aplicación del presente Decreto en el ámbito de sus competencias.
Como indicamos en nuestro Dictamen núm. 46/2004 debe acotarse la habilitación al Consejero o Consejeros competentes por razón de la materia para el desarrollo del presente Decreto, puesto que, con carácter general, la Disposición Final Segunda de la Ley 1/2001 faculta únicamente al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma para el desarrollo y ejecución de dicha Ley. Esta especificación es aún más necesaria tras la entrada en vigor de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, que ha alterado sustancialmente el marco normativo de la potestad reglamentaria, pues ahora los artículos 38 y 52.1 del nuevo texto legal reconocen a los titulares de cada Departamento una potestad reglamentaria propia en las materias de ámbito organizativo interno de su departamento, y otra derivada por atribución expresa de esa potestad, o expresado en las palabras de la misma Ley, "los Consejeros podrán hacer uso de esa potestad cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal" (artículo 52.1) o, según el artículo 38, "cuando, por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida". Así pues, la previsión expresa del rango normativo necesario para poder efectuar la atribución de potestad reglamentaria veda al Consejo de Gobierno la posibilidad, reconocida hasta ahora, de efectuar una habilitación reglamentaria a los titulares de los Departamentos, pues por prescripción de la Ley 6/2004, aquélla sólo podrá efectuarla una Ley o norma de rango legal, no un Decreto. A mayor abundamiento la Disposición Adicional Segunda de la Ley 1/2001 faculta al Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de la misma.
En consecuencia, en relación con la habilitación al Consejero para el desarrollo debe concretarse el alcance de la misma, en consonancia con las competencias que la Ley 1/2001 atribuye a los Consejeros en la materia de ordenación del territorio.
SEXTA.- Observaciones a la Normativa de las Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial.
Sobre el articulado se realizan las siguientes observaciones particulares:
- Artículo 2. Objeto del Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial de la Región de Murcia.
Este precepto establece que el Plan de Ordenación Territorial tiene por objeto la regulación de los usos industriales. Sin embargo, no es preciso dicho párrafo cuando acota el objeto del citado instrumento.
En primer lugar, porque dentro de dicha definición podría encajar una de las determinaciones propias de los Planes Generales Municipales, si atendemos a los artículos 6.1,c), 98.a), 99.1 b), 101.1, b) de la Ley 1/2001. Así, el 6.1, c) señala, respecto a las competencias urbanísticas e instrumentos de planeamiento:
"Calificar las distintas zonas según la regulación de usos del suelo y edificación".
En su plasmación, el artículo 98, a) cita, entre las determinaciones generales de los planes generales municipales: "Clasificación del suelo en los distintos tipos y categorías definidos en esta Ley, usos globales (...)".
En el mismo sentido el artículo 99.1, a) recoge, entre las determinaciones de los planes generales para el suelo urbano, la siguiente:
"Zonificación, mediante asignación de usos" (...).
También el artículo 101.1, b) para el suelo urbanizable:
"Asignación de usos globales" (...).
Por ello, debe diferenciarse el objeto del Plan de Ordenación Territorial, puesto que no es un plan de naturaleza urbanística, trasladando de forma adecuada las finalidades que le atribuye la Ley 1/2001 (y que recogen otros documentos del expediente), que no es otra que la regulación de la política territorial de la actividad industrial o de los usos industriales, o del suelo industrial, según los artículos 24 y 25.2 de la Ley 1/2001 que señalan, respectivamente:
"Los Planes de Ordenación Territorial son instrumentos directores y operativos para la regulación de la política territorial en un ámbito espacial determinado o sector de actividad específica".
"También tienen por objeto la planificación de sectores de actividad específica que por tener incidencia territorial requieren un instrumento técnico de apoyo para la expresión y formulación de las políticas sectoriales".
En su aplicación el Capítulo 7 del Tomo III, sobre el Plan de Ordenación Territorial, establece como finalidad del mismo:
"El Plan de Ordenación Territorial del suelo industrial es el instrumento director y operativo para la regulación de la política territorial en el sector de las actividades industriales (...), en desarrollo de las Directrices de Ordenación Territorial del Suelo Industrial".
Incluso, dada la falta de nitidez en la distinción legal entre las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial, como hemos puesto de manifiesto con anterioridad, convendría trasladar a este artículo las funciones del Plan que, según el mencionado Capítulo 7, son las siguientes: el desarrollo de las Directrices de Ordenación de Suelo Industrial, la coordinación con los instrumentos de ordenación urbanística municipal y la planificación de una oferta de suelo homologable.
Consecuentemente con dicha observación debería modificarse también la redacción del artículo 5 en el sentido de que no se regula el uso industrial sino la política territorial en relación con el sector industrial, pudiendo permanecer el resto del artículo. Se sugiere la siguiente redacción:
"Artículo 5. Ámbito sectorial industrial.
Las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial de la Región de Murcia tienen carácter territorial y sectorial regulando la política territorial en relación con el sector industrial. Se entiende, a nivel general, por uso industrial el conjunto de actividades dirigidas a la obtención, reparación, mantenimiento, transformación o reutilización de productos industriales, el envasado y embalaje, el aprovechamiento, recuperación de residuos o subproductos, cualquiera que sea la naturaleza de los recursos y procesos técnicos utilizados, la logística, el aprovechamiento de los recursos de los yacimientos minerales y demás recursos geológicos, así como los servicios directamente relacionados con las actividades industriales.
Se incluyen también los usos comerciales complementarios a la actividad principal, los usos comercial y terciario, los centros de servicios, los centros logísticos y los equipamientos".
Artículo 3. Vigencia.
Este artículo recoge la vigencia indefinida de los Directrices y del Plan de Ordenación Territorial, si bien añade que son susceptibles de modificación o revisión cuando los objetivos pretendidos en estos instrumentos se desvirtúen como consecuencia de la modificación de las circunstancias económicas, sociales, ambientales u otras que hagan necesario ajustar o reorientar el modelo territorial establecido.
Con ocasión del Dictamen núm. 46/2004, ya citado, indicamos que sentada la conformidad de la vigencia indefinida de dichos instrumentos, conforme a su naturaleza y acorde con los artículos 23.1 y 30.1 de la Ley 1/2001, salvo en los supuestos de revisión o modificación, debía de completarse con el establecimiento de las causas que podrían motivar la revisión de los mismos (transcurso de un concreto plazo, concurrencia de determinadas circunstancias que podrían motivar una alteración del modelo territorial, etc.), de acuerdo con el siguiente párrafo del artículo 23.1 de la Ley 1/2001: "Las Directrices de Ordenación Territorial tendrán vigencia indefinida, salvo que expresamente se especifique un plazo o las circunstancias para su revisión". En el mismo sentido, respecto al POT, el artículo 30.1 de dicha Ley.
En el precepto analizado se unifican las causas que motivan la modificación o revisión (circunstancias económicas, sociales, ambientales etc. que desvirtúen sus objetivos), cuando ambos procedimientos (modificación y revisión) tienen un alcance diferente e incluso procedimientos de aprobación diferentes. En efecto, con carácter general, se entiende como revisión de un Plan la adopción de nuevos criterios respecto al modelo territorial establecido (artículo 148.1 de la Ley 1/2001), frente a la modificación de un Plan que consiste en la alteración de un elemento del mismo, que lleva consigo cambios aislados (artículo 149.1 de la Ley 1/2001 y 154.4 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio). A su vez, se desprende del párrafo segundo del artículo 23.2 de la Ley 1/2001 que pueden producirse modificaciones que únicamente tratan de cambiar algún aspecto no sustancial (con un procedimiento abreviado), o bien afectar a un elemento esencial de su contenido, que en este último caso se sujetaría a los mismos trámites señalados para su elaboración.
En consecuencia la parca redacción de este precepto no contempla dichos matices por lo que debe completarse en el sentido expuesto.
Con la finalidad de facilitar la tarea de la Consejería consultante, se sugiere la siguiente posible redacción:
"Las Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial de la Región de Murcia tendrán vigencia indefinida. La alteración de su contenido podrá llevarse a cabo, siguiendo los procedimientos previstos en la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia, mediante la revisión de los mismos o la modificación de alguno o algunos de sus elementos. Se entiende por revisión la adopción de nuevos criterios respecto al modelo territorial por circunstancias económicas, sociales, ambientales u otras que hagan necesario ajustar o reorientar el modelo territorial establecido. En los demás supuestos, la alteración aislada de las determinaciones se considerará modificación del mismo, que, cuando trate de cambiar algún aspecto no sustancial sin afectar de forma esencial a su contenido, se procederá a la tramitación abreviada prevista en el artículo 23.2 y 30.2 de la precitada Ley".
- Artículo 4. Ámbito territorial.
El párrafo segundo recoge, a efectos de mejorar la planificación territorial e industrial, las distintas zonas y subzonas en las que se ha dividido el territorio de la Región de Murcia.
Resta fuerza a la división territorial que ha servido para el diagnóstico de las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial y para las propuestas estratégicas de ordenación territorial, el párrafo "a efectos de mejorar la planificación territorial e industrial", pues limita sus efectos cuando se ha traducido normativamente en determinadas propuestas como el establecimiento de las Actuaciones Estratégicas Regionales.
Artículo 6. Publicidad.
El Consejo Jurídico vuelve a reiterar la observación ya realizada en el Dictamen núm. 46/2004 relativa a que, entre los lugares donde se pueda consultar dichos documentos, se encuentren los Ayuntamientos, a los que la Ley 1/2001 encomienda la publicidad de los planes (artículo 153), teniendo en cuenta también que han de tener una participación activa en el seguimiento de los instrumentos de ordenación del territorio. Congruente con ello debería especificarse entre dichos lugares a los Ayuntamientos de la Región.
- Artículo 14. Evaluación, estudio, declaración o calificación de impacto ambiental. Este artículo, cuyo encabezamiento no se traduce en su contenido, refleja, por un lado, una obviedad como la relativa a que las actividades que se proyecte realizar en las áreas industriales deberá ser compatible con los usos previstos en la ordenación pues, en caso contrario, no se respetaría el planeamiento y no se obtendría licencia municipal de obras; por otro, contiene una generalización sin mayor concreción ("estará orientada según criterios de respeto al medio ambiente, de manera que no se produzca un deterioro significativo en el entorno"). Por tanto, de mantenerse el título (se entiende que se refiere a la EIA o a la calificación ambiental, en tanto en cuanto son dos mecanismos de prevención de los efectos medioambientales de actividades), habría de integrarse en tal sentido, si bien es preciso recordar que tales previsiones son recogidas en el artículo 29. Podría integrarse, por ejemplo, con el resto del condicionado de la EIA, que se ha recogido como recomendación.
- Artículo 16. Condiciones de mejora paisajística y estética en áreas industriales.
El apartado 2 señala que se establecerán niveles de calidad para las diferentes tipologías por parte de las ordenanzas municipales y de los respectivos planes de desarrollo, mediante la redacción de guías de diseño y el control de los proyectos de urbanización y edificación de los elementos más representativos.
Este párrafo debe ser aclarado por las siguientes razones:
1º. Difícilmente puede imponerse una obligación cuando en ningún lugar de la normativa se define la guía de diseño.
2º. Existe cierta confusión a la hora de acotar en qué instrumentos han de recogerse los niveles de calidad para las diferentes tipologías, pues se refiere a las ordenanzas municipales y a los respectivos planes de desarrollo. Las normas urbanísticas (incluidas las ordenanzas para el suelo urbano) son determinaciones que forman parte de los planes generales municipales (artículo 121.d de la Ley 1/2001) y de los planes de desarrollo: planes parciales (artículo 123.d de la Ley 1/2001, que recoge específicamente las normas de urbanización, sobre condiciones y niveles de calidad) y los planes especiales conforme al artículo 124 de dicha Ley.
3º. El apartado 3 debe omitirse por lo indicado respecto al artículo 12.2 (Consideración Cuarta, III), ya que la previsión que consigna tiene mejor asiento dentro de la normativa del INFO.
- Artículo 17. Planificación del Sector Eléctrico.
¿Por qué razón sólo ha de incorporarse la planificación del sector eléctrico en suelo no urbanizable?
- Artículo 21. Planificación.
Convendría citar de modo completo el Real Decreto y añadir "en" tras "indicadas" en el apartado 2, segunda línea.
- Artículo 22. Directrices sobre Urbanización.
Se reitera en el apartado 4 lo dispuesto en el artículo 16.3 sobre la posibilidad de que el Equipo de Gestión redacte las guías de diseño, mereciendo el mismo comentario a favor de su eliminación.
- Artículo 25. Saneamiento y Depuración.
El concepto de uso prioritario industrial, referido a los instrumentos de planeamiento urbanístico, debería ser aclarado, por cuanto la legislación urbanística se refiere a usos globales.
Debe redactarse el apartado 1 de forma que quede claro el órgano al que ha de pedírsele informe. Cuando se hace referencia a la entidad pública regional competente en materia de saneamiento debe añadirse "y depuración".
- Artículo 31. Incorporación del control de los riesgos derivados de los accidentes graves a la ordenación territorial.
Es más propio de una Disposición Adicional, puesto que contiene un mandato de incorporación a los instrumentos de ordenación del territorio.
- Artículo 41. Autorizaciones de actividades industriales en suelo no urbanizable.
El carácter restrictivo con el que han de contemplarse las autorizaciones de usos industriales en suelo no urbanizable no se plasma plenamente en la regulación que se contiene en este artículo. En primer lugar, porque la documentación que sirve de base a los instrumentos cuya aprobación se pretende, reitera insistentemente los problemas que ha planteado para el espacio industrial regional la proliferación de autorizaciones de usos industriales en suelo no urbanizable y la necesidad de reconducir este modelo, por las siguientes razones (Capítulo 3, apartado 3.1.3 del Tomo II sobre Diagnóstico y Directrices):
- "Es un elemento de tensión entre municipios de la Región.
- Supone un deterioro ambiental: descontrol de actividades.
- Ocupación del territorio: ocupación de las redes de accesibilidad.
- Es una competencia grave a los polígonos ordenados y relaja las prácticas urbanísticas y de gestión necesarias para generar una oferta cualificada".
Dicha problemática se ha traducido por parte de las Directrices en la necesidad de adoptar criterios estratégicos de reequilibrio territorial, señalando a este respecto (Capítulo IV, apartado 4.2.3.1 del Tomo II ya citado): "La canalización de un elevadísimo porcentaje de la demanda global regional hacia suelo no urbanizable, tanto por vías autorizadas como por decisiones espontáneas, constituye una de las mayores hipotecas del actual modelo de suelo industrial de la Región de Murcia".
En segundo lugar, porque la Ley 1/2001 ha plasmado los criterios de clasificación de suelo de la Ley estatal 6/1998, de manera que el suelo que se clasifique como no urbanizable debe ser preservado porque presenta valores que le hacen incompatible con la transformación urbanística, pasando a ser el urbanizable el suelo de carácter residual.
Concretamente el contenido de este artículo no se adecua a las previsiones de la Ley 1/2001 en relación con los usos de las distintas categorías del suelo no urbanizable en los siguientes aspectos:
1º. No se especifica, cuando se dice que los usos y actividades industriales serán autorizables excepcionalmente en suelo no urbanizable, que sólo puede tratarse del suelo no urbanizable protegido o inadecuado por el planeamiento general, como ha sugerido el informe del Colegio Oficial de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. La razón estriba en que la categoría de protección específica (artículo 76) -cuya preservación del proceso urbanizador y edificatorio viene determinada por los instrumentos de ordenación del territorio, por los instrumentos de ordenación de los recursos naturales y por la legislación sectorial, en razón de los valores que se pormenorizan en el artículo 65.1 de la Ley 1/2001-, está sujeta a un régimen de usos restrictivo que viene determinado por el artículo 76 de dicha Ley, cuyo contenido reproducimos:
"Artículo 76. Régimen excepcional de edificación en suelo no urbanizable de protección específica.
1. En esta categoría de suelo no podrá realizarse ningún tipo de construcción o instalación, excepto las expresamente previstas en el planeamiento específico de protección, que se podrán autorizar mediante licencia municipal, sin perjuicio de las ordenaciones sectoriales correspondientes.
2. En defecto de planeamiento específico o instrumentos de ordenación del territorio, sólo se podrán autorizar por la Administración regional, excepcionalmente, previo informe favorable del organismo competente en razón de la materia, los usos provisionales previstos en esta Ley, así como las instalaciones necesarias para el establecimiento, funcionamiento y conservación de las infraestructuras y servicios".
Por tanto, dentro de la categoría de protección específica se pueden producir dos situaciones: si existe, por ejemplo, aprobado un PORN (Plan de Ordenación de Recursos Naturales) habrá que estar a su contenido, por lo que no procede a priori establecer dicho uso excepcional, aun cuando se diga que siempre y cuando sea compatible con la legislación sectorial. La segunda posibilidad es que no exista aprobado un instrumento específico, en cuyo caso sólo caben usos provisionales e instalaciones necesarias para el establecimiento, funcionamiento y conservación de las infraestructuras y servicios públicos necesarios.
2º. La posibilidad a que hace referencia el artículo analizado sobre la autorización excepcional de uso industrial en suelo no urbanizable -que debe acotarse al protegido o inadecuado por el planeamiento como hemos indicado con anterioridad-, también debe ser completada para adecuarse a la Ley 1/2001, puesto que el artículo 77 de dicha Ley permite dicho uso excepcional siempre que se trate de actuaciones específicas de interés público, requisito que ha sido omitido. Dicho interés público debe ser interpretado de forma más restrictiva que el antiguo concepto de interés social, puesto que la normativa anterior concebía al suelo no urbanizable también de carácter residual (común o genérico), hoy sustituido por el suelo urbanizable. Por tanto, debe recogerse en la enumeración de circunstancias (requisitos propiamente), además de que debe tratarse de actividades ligadas al aprovechamiento de los recursos primarios, agrícolas, extractivos o que por su naturaleza exijan una localización aislada o una ubicación concreta, el que también deberá tratarse de una actuación de interés público, y aprovechar la oportunidad de concretar a través de este instrumento en qué supuestos podría considerarse el interés público.
3º. No se especifica que la relación de circunstancias de los apartados a), b) y c) han de concurrir acumulativamente para otorgar la autorización, pues todas son plenamente aplicables al suelo no urbanizable.
4º. Se dice en el apartado 2 que los distintos parámetros que condicionan la instalación de usos y actividades industriales en suelo no urbanizable deberán desarrollarse mediante disposición de desarrollo del POT, suscitándose la siguiente cuestión: ¿A qué disposición de desarrollo se refiere? Debemos recordar que es cometido del POT establecer dicha regulación, conforme a los fines que se le encomiendan en la Ley 1/2001 de establecer "criterios de homogeneización de los suelos no urbanizables de interés y criterios generales para su uso y protección" (artículo 26.3,f).
- Artículo 42. Condiciones específicas que han de cumplir las instalaciones aisladas que se implanten en suelo no urbanizable y urbanizable sin sectorizar.
Debe recogerse en el párrafo introductorio del apartado 1 que han de cumplir, además de lo dispuesto en la legislación urbanística y planeamiento urbanístico, las siguientes condiciones específicas (...). La razón de incluir la referencia a "la legislación urbanística" estriba en que la Ley 1/2001 recoge también una serie de condiciones comunes respecto a los usos autorizables excepcionalmente en suelo urbanizable sin sectorizar, algunas no coincidentes con las desarrolladas por el POT; por ejemplo, el artículo 85.3 establece que los propietarios habrán de asumir (en suelo urbanizable sin sectorizar) el compromiso de contribuir a las cargas que conlleve el futuro desarrollo urbanístico, con las garantías económicas que se fijan en el artículo 162, salvo las de titularidad pública.
Entre las condiciones que se establecen (apartado 1.a) se encuentra la relativa a que su localización debe ser a una distancia no menor de 200 metros de cualquier cauce, río, torrente, o elemento de la red de drenaje natural del territorio presente en el Inventario de Cauces de la Región de Murcia, o de embalses de abastecimiento urbano o agrícola. Sin perjuicio de que este Consejo valore las medidas tendentes a la protección del medio y seguridad de personas y bienes, debe justificarse en el expediente la razón de fijar tal anchura (200 metros), teniendo en cuenta que la zona de policía de los cauces públicos se extiende a 100 metros, según el artículo 6 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA). En aplicación de lo anterior, el Decreto regional 57/2004, de 18 de junio, por el que se aprueban las Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia estableció (artículo 23) que el suelo de protección de cauces está formado por una banda de 100 metros a ambos lados de los cauces.
El apartado 2 establece que se entenderá como terreno inundable aquel que sea así reconocido por la normativa sectorial aplicable y, en particular, por un estudio de inundabilidad aprobado por la Consejería competente en la materia. En nuestro Dictamen núm. 46/2004, indicamos que la competencia ejercitada en este supuesto por la Administración regional es la correspondiente a ordenación del territorio, dejada a salvo por la Disposición Adicional Quinta del TRLA y atribuida por su artículo 11.3 a las Comunidades Autónomas sobre las zonas inundables. También señalamos, en relación con los estudios de inundabilidad, que antes de su aprobación por la Consejería competente en materia de ordenación del territorio, han de ser informados por el Organismo de Cuenca, en atención a las funciones que le corresponden (artículo 24 TRLA), en concordancia con el artículo 11.2 que establece que los organismos de cuenca darán traslado a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo los datos y estudios disponibles sobre avenidas, al objeto de que se tengan en cuenta en la planificación del suelo y, en particular, en las autorizaciones de usos que se acuerden en zonas inundables.
- Artículo 43. Condiciones de autorización.
La redacción del apartado 5 puede inducir a confusión cuando se indica que "se exceptúa de lo indicado en el apartado anterior...", porque parece referirse también la excepción a la evaluación de impacto ambiental, cuando ésta es exigible en los supuestos previstos en el Anexo I de la Ley 1/1995.
- Artículo 45. Desarrollo de suelo urbanizable para uso industrial.
La redacción del apartado 1 no termina de ser clara a la hora de expresar que el 20% de la superficie del sector destinada a usos de protección y mejora ambiental computará en el porcentaje que la legislación urbanística establece que se destine a sistema general de espacios libres, como, por otra parte, no puede ser de otro modo, pues a través de este instrumento no pueden establecerse reservas o cuantías en contra de lo previsto en la Ley regional.
El apartado 2 establece, para el desarrollo de sectores de suelo urbanizable para uso industrial, que "deberá contener un esquema director para la ordenación global, que garantice el desarrollo viable del conjunto en todas sus fases".
Dicha previsión suscita la siguiente cuestión: ¿Qué instrumento deberá contener dicho esquema director? Pues, de acuerdo con la legislación urbanística, para promover la transformación urbanística del suelo urbanizable sectorizado bastará la presentación ante el Ayuntamiento del correspondiente Plan Parcial (artículo 78.2 de la Ley 1/2001) cuyas determinaciones pormenorizadas (no a nivel de esquema director) vienen recogidas en el artículo 106 de la citada Ley. Para el desarrollo de la otra categoría de suelo urbanizable (sin sectorizar) el artículo 78.3 establece que, con carácter previo a la presentación del instrumento de desarrollo, podrá (potestativo) recabarse cédula de urbanización sobre su adecuación al planeamiento urbanístico y a los instrumentos de ordenación territorial. Para el caso de que se solicite cédula de urbanización es donde tiene sentido un avance de la ordenación (que podría contener las determinaciones que se recogen en el esquema director), conforme a lo dispuesto en el artículo 132.3, que señala: "será preceptiva la presentación de un avance con la solicitud de la cédula de urbanización para iniciar el desarrollo urbanístico de un suelo urbanizable sin sectorizar." (...)También es preceptiva la petición de dicha cédula en los supuestos sometidos a Evaluación de Impacto Ambiental (artículo 132.2 de la Ley 1/2001).
Por ello, debe modificarse este precepto acorde con lo señalado.
- Artículo 46. Condiciones de actuaciones en frentes de carreteras.
La redacción de este artículo es tan genérica que podría entenderse de aplicación a cualquier carretera, incluida las de titularidad estatal, sin que se hayan recogido las limitaciones de usos y accesos a las propiedades colindantes previstas en la normativa sectorial.
- Artículo 50. Reservas de Suelo.
Se dice que las bandas de reserva de suelo se determinarán bien por una Orden de desarrollo del presente Plan de Ordenación, bien por el instrumento de ordenación territorial de carácter sectorial que a tal efecto se desarrolle.
Se plantea de nuevo cierta confusión con respecto a los instrumentos que desarrollan los Planes de Ordenación Territorial (cuando se hace referencia a una Orden de desarrollo del POT), al mismo tiempo que no se entiende por qué no se ha utilizado el presente POT para determinarlas cuando dicho instrumento tiene como finalidad el señalamiento, localización y reservas de espacio para las infraestructuras básicas del territorio (artículo 26.2,e de la Ley 1/2001). Esta misma observación se reitera a los artículos 52 y 54.
- Artículo 58. Tramitación y requisitos adicionales a cumplir por las industrias afectadas por el Real Decreto 1254/1999.
La Directiva 96/82/CE, del Consejo, de 9 de diciembre de 1996, conocida como Directiva Seveso II, relativa al control de riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, incorporó, entre otras novedades, disposiciones en materia de controles de la planificación de la ocupación del suelo cuando se autoricen nuevas instalaciones y cuando el desarrollo urbanístico tenga lugar en torno a las instalaciones existentes. En su cumplimiento el artículo 12 establece que los estados miembros velarán porque su política de asignación o utilización del suelo y otras políticas pertinentes tengan en cuenta la necesidad, a largo plazo, de mantener las distancias adecuadas entre, por una parte, los establecimientos contemplados en dicha Directiva y, por otra, las zonas de viviendas, las zonas frecuentadas por el público y las zonas que presenten un interés natural particular de carácter especialmente delicado, y para los establecimientos existentes medidas técnicas complementarias con el fin de no aumentar los riesgos.
Por Real Decreto 1.254/1999, modificado por el RD 119/2005, de 4 de febrero, se traspuso al ordenamiento interno la citada Directiva, recogiéndose en el artículo 12 las limitaciones desde el punto de vista de la ordenación territorial. Con posterioridad, por Real Decreto 1196/2003, de 19 de diciembre, se aprobó la Directriz básica de protección civil para el control y planificación ante el riesgo de accidentes graves en los que intervienen sustancias peligrosas, que reitera la necesidad de mantener distancias de seguridad adecuadas entre los establecimientos afectados y las zonas de viviendas y zonas frecuentadas por el público, señalando que a la hora de definir estas distancias de seguridad podrán seguirse diferentes métodos de evaluación, a criterio de la autoridad competente.
En el ámbito regional, por Decreto 97/2000, de 14 de julio, se redistribuyó orgánicamente la aplicación de las medidas previstas en el RD 1.254/1999, entre las Consejerías competentes en materia de Protección Civil, Industria, Ordenación del Territorio y Salud Pública.
En relación con la integración de las consideraciones de accidentes peligrosos en la política territorial se realizan las siguientes observaciones:
1ª. No figuran en el expediente las razones por las que no se incluyen las propuestas de redacción de la Dirección General de Protección Civil sobre la prevención de accidentes graves a los antiguos artículos 107 y 108 (folios 83 y 84 del Volumen I).
2ª. No se acierta a comprender por qué se remite la determinación a una disposición posterior en desarrollo de esta normativa, que pone en evidencia el error ya citado sobre los instrumentos de desarrollo de los POT. Menos aún es entendible cuando la Dirección General de Industria, Energía y Minas propuso, en relación con el presente Proyecto, a finales del 2002 (folio 153) su disposición a colaborar en la elaboración de unos criterios para la definición de las distancias de seguridad a nivel regional afectas a la legislación sobre accidentes graves, puesto que el criterio debería ser el mismo con independencia del municipio, y cuya determinación es propia de un instrumento de ordenación del territorio, más aún cuando se ha dado un mandato tan corto para su aprobación (6 meses).
3ª. No es muy afortunada la redacción del apartado 1, cuando se dice que la Consejería competente en materia de ordenación del territorio emitirá un informe preceptivo y vinculante en materia de sus competencias, suscitándose la siguiente cuestión: ¿Respecto a qué instrumento se emite dicho informe preceptivo y vinculante? Pues el apartado se está refiriendo que la Consejería competente en materia de evaluación de riesgos inherentes a los establecimientos que puedan ser origen de accidentes graves remitirá documentación para que sea tenida en cuenta por la Consejería competente en ordenación del territorio.
4ª. Por otra parte deberían coordinarse estas previsiones con lo señalado en el artículo 5 del Decreto 97/2000.
- ANEXO III. RECOMENDACIONES. Deberían repasarse los instrumentos que se aplican a las actuaciones recomendadas a los Ayuntamientos pues, en ocasiones, se propone aplicar de forma indiferenciada un Plan o guía de diseño, cuando son instrumentos de alcance y efectos desde la perspectiva de ordenación muy diferentes, conocidos para el primero (Plan), y menos conocidos para el segundo (guía de diseño).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- En ejercicio de las competencias en materia de industria, planificación económica y ordenación del territorio, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia se encuentra habilitada para aprobar las DOT y el POT del Suelo Industrial de la Región de Murcia. Por ello, se aconseja que las competencias regionales en ordenación del territorio, con la cita del precepto estatutario, sean expresamente invocadas en el segundo párrafo de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto (Consideración Quinta, Exposición de Motivos).
SEGUNDA.- La Normativa ha omitido las competencias municipales en materia de gestión urbanística (artículos 10 y 39), sin perjuicio de la intervención autonómica en los supuestos previstos en la Ley 1/2001 (Consideración Tercera). Desde esta perspectiva también debe ser matizado el artículo 12.1, en relación con "el Ente de Gestión", conforme a lo indicado en la misma Consideración, así como respecto a su creación, desarrollo y competencias (Consideración Cuarta, III y artículos 16.3 y 22.4).
TERCERA.- La Normativa sometida a consulta tiene más de Directrices, en su vertiente de establecimiento de objetivos y criterios, que de Plan de Ordenación Territorial, conforme a lo señalado en la Consideración Cuarta, I. Se advierte, asimismo, cierta confusión en los instrumentos que pueden desarrollar sus contenidos, así como reiteraciones de contenidos de artículos en las DOT y el POT (Consideración Cuarta, I y II).
CUARTA.- Además, se consideran de carácter esencial, las observaciones:
A) Sobre el Proyecto de Decreto:
- Al Artículo Segundo y a las Disposiciones Adicional Primera, Transitoria Segunda (en cuanto a la remisión), y Final Primera.
B) Sobre la Normativa:
- Todos los condicionantes de la DIA deben recogerse en el articulado de obligado cumplimiento (Consideración Segunda).
- La resolución de los interrogantes que suscita el establecimiento de las Reservas Estratégicas Regionales (Consideración Cuarta, IV).
Además, las realizadas a los siguientes artículos:
- A los Artículos 2 y 5 sobre el "Objeto del Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial de la Región de Murcia" y "Ámbito Sectorial", respectivamente.
- Al Artículo 3. Vigencia.
- Al Artículo 14. Evaluación, estudio, declaración o calificación de impacto ambiental.
- Al Artículo 16. Condiciones de mejora paisajística y estética en áreas industriales.
- Al Artículo 41. Autorizaciones de actividades industriales en suelo no urbanizable.

- Al Artículo 42. Condiciones específicas que han de cumplir las instalaciones aisladas que se implanten en suelo no urbanizable y urbanizable sin sectorizar.
- Al Artículo 45. Desarrollo de suelo urbanizable para uso industrial.
- Al Artículo 50. Reservas de Suelo
- Al Artículo 58. Tramitación y requisitos adicionales a cumplir por las industrias afectadas por el Real Decreto 1.254/1999
QUINTA.- Las demás observaciones contribuyen a la mejora e inserción de dichos instrumentos con el resto del ordenamiento jurídico.
No obstante, V.E. resolverá.
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