Dictamen 137/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 137/05
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (2002-2008)
Asunto: Anteproyecto de Ley de creación de la Entidad Pública del Transporte de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La Ley 9/1994, de 30 de diciembre, de creación del Consejo Regional de Cooperación Local, establece, en su artículo 3.1,a), que es función del dicho órgano consultivo la emisión de informes sobre los anteproyectos de ley y los proyectos de reglamentos reguladores de las distintas actividades de la acción pública de la Administración Regional que afecten al ámbito de competencias de la Administración Local. Obviamente el Anteproyecto que nos ocupa incide en el desarrollo de las competencias municipales en materia de transporte público regular de viajeros. Pues bien, a pesar de que en el índice de documentos se contiene una referencia a un informe de dicho Consejo, e incluso en el informe jurídico que obra a los folios 44 y siguientes se cita la existencia de un certificado del acuerdo del citado órgano, lo cierto es que en el expediente remitido no consta que el presente Anteproyecto de ley haya sido sometido a informe de dicho Consejo.
2. En la elaboración del Anteproyecto no se ha abordado el criterio seguido para decantarse por la categoría orgánica elegida, la entidad pública empresarial, en detrimento de la otra posible, es decir, el Organismo autónomo; y si bien es cierto que entre las competencias que el artículo 4 reconoce a la Entidad pública aparecen algunas que pueden, de algún modo, catalogarse como susceptible de generar contraprestación [apartados g) y h)], el Anteproyecto configura como finalidad principal del ente que se pretende crear la de hacer efectiva la cooperación de la Comunidad Autónoma con los Municipios que se integren, en la planificación, ordenación y gestión de los servicios de transporte regular de viajeros, a cuyo efecto ejercerá, principalmente, funciones de planificación, fomento, autorización y coordinación, cuya posibilidad de generar una contraprestación no se vislumbra con claridad. Lo anterior exigiría, sobre la base del mentado criterio contraprestacional, justificar la idoneidad del tipo de ente institucional elegido.
3. A juicio de este Órgano Consultivo la figura jurídica idónea para instrumentar el tipo de asociación interadministrativa que se pretende la hallaríamos en el Consorcio en sentido propio, es decir, como una figura de cooperación interadministrativa, en la que los entes partícipes se hallan en una posición de igualdad que posibilita la armonización de los principios de unidad y autonomía. Si, además, tal como parece desprenderse tanto del texto del Anteproyecto en tramitación, como de la documentación obrante en el expediente, el objetivo inmediato lo constituye la adopción de medidas necesarias para hacer efectiva la cooperación de la Comunidad Autónoma con el Ayuntamiento de Murcia en materia de transporte público regular de viajeros, urbanos e interurbanos, por carretera, cabría plantearse como actuación más adecuada la suscripción de un convenio entre ambas administraciones, para cuya gestión se podría crear una organización que adoptara la forma de consorcio o de sociedad mercantil (artículo 9 de la Ley 7/2004).
4. Siendo deseable, como ya decía el Consejo Jurídico en su Dictamen número 123/2005, que el asesoramiento jurídico y la representación y defensa en juicio respecto al ejercicio de potestades públicas, por parte de las entidades públicas empresariales, se rija por los mismos criterios que si tal ejercicio fuese realizado por cualquier otro órgano de la Administración regional, posibilitando así que se haga efectivo el principio de unidad de doctrina recogido en el artículo 10 de la citada Ley 4/2004, y habiendo quedado patente que éste es también el deseo de los redactores de la norma, la previsión estatutaria debe trasladarse al Anteproyecto.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El procedimiento de elaboración del Anteproyecto fue promovido por el Director General de Transportes y Puertos ya que, aun cuando no obra en el expediente la propuesta formal de dicha Dirección General, este órgano directivo elabora el informe sobre oportunidad, una memoria económica, un informe sobre el contenido de la norma y un borrador inicial del Anteproyecto de Ley. En los citados informes se afirma la oportunidad de regular mediante Ley la Entidad Pública del Transporte, como un ente de derecho público sujeto al derecho privado, de los recogidas en el artículo 6.1 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, con el fin de implementar los esfuerzos que se deben realizar para coordinar y potenciar la situación actual del transporte en el entorno metropolitano de Murcia, todo ello para asegurar la movilidad de todas las personas con un grado de calidad homologable al de otros ámbitos análogos de Europa.
En atención a ello se elaboró el borrador de Ley de creación de la Entidad Pública del Transporte de Murcia, orientada a impulsar y reforzar la cooperación con las Corporaciones Locales en materia de transporte. Dicho ente contaría, como órganos directivos, con un Presidente, un Consejo de Administración, un Director Gerente y un Consejo Asesor. Destaca también la facultad que el borrador otorga a la futura entidad de constituir y/o participar en asociaciones, sociedades, empresas y consorcios que, en colaboración con las corporaciones locales, otras entidades públicas o de iniciativa privada, gestionen servicios públicos de transporte de viajeros, correspondiendo la autorización para ello al Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.
En el informe de la Dirección General de Transportes y Puertos de 27 de septiembre de 2004, se cita expresamente un precedente del tipo de entidad que se pretende crear en la ya existente en el ámbito de la Generalidad Valenciana.
SEGUNDO.- Junto con el borrador de la Ley constan las siguientes actuaciones:
a) El borrador fue informado por el Servicio Jurídico de la Consejería, manifestando, en términos generales, su conformidad al texto, aunque recoge dos precisiones. Una, relativa al hecho de que la posibilidad prevista de constituir o participar en asociaciones, consorcios, etc., no debe implicar la falta de aplicación del régimen jurídico que se describe en el artículo 2, es decir, el que se plasma en las Leyes de Contratos de las Administraciones Públicas, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y de Hacienda de la Región de Murcia. La segunda, se detiene a analizar la determinación contenida en el artículo 13.3, según la cual la aprobación de los proyectos de obras de la Entidad conllevará la declaración de utilidad pública, concluyendo la imposibilidad de que el ente que se pretende constituir pueda, dada su naturaleza institucional, expropiar.
b) Un informe, al que se denomina memoria económica, del Jefe de la Unidad de Asesoramiento Técnico de la Dirección General de Transportes y Puertos, indicando que las obligaciones económicas que generará el Anteproyecto quedarán cubiertas con la dotación recogida en la partida 14.04.00.G/513A/46700 que, para el ejercicio 2004, asciende a 1.633.500 euros.
c) Informe de la citada Dirección General con el conforme del Secretario General de la Consejería, proponiendo la continuación del procedimiento y la elevación del texto al Consejo de Gobierno.
TERCERO.- Dicho Consejo tomó conocimiento del Anteproyecto el 8 de octubre de 2004, acordando que continuase la tramitación recabándose, además de los informes preceptivos, los de las siguientes entidades: Federación de Municipios de la Región de Murcia; Consejerías de Presidencia; de Hacienda; de Trabajo y Política Social; de Economía, Industria e Innovación; de Turismo, Comercio y Consumo; de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio; Ayuntamiento de Murcia, Colegio Oficial de Arquitectos, Colegio Oficial de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos; Demarcación de Carreteras del Estado; Federación Regional de Organizaciones de Empresas del Transporte (FROET); Federación Nacional de Empresarial de Transporte en Autobús (F.); U.-T.; y Unión Regional de Consumidores y Usuarios.
CUARTO.- Figuran incorporados al expediente informes de las siguientes entidades:
-Colegio Oficial de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, indicando aspectos que pueden mejorarse en el articulado, y que, en general, el texto adolece de indefiniciones cuya concreción se pospone a los Estatutos, sobre cuyo procedimiento de elaboración y aprobación nada se indica.
-Ayuntamiento de Cartagena, señalando su conformidad con el Anteproyecto, pero propone que en él se contemple la integración del Ayuntamiento de Cartagena.
-Consejería de Economía, Industria e Innovación, que formula algunas observaciones entre las que destaca la relativa a la necesidad de adecuar el Anteproyecto al contenido del Proyecto de Ley de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Regional.
-Ayuntamiento de Murcia, refiriendo aspectos susceptibles de ser mejorados tanto en el Anteproyecto de Ley como en el borrador de Estatutos. También figura certificado del acuerdo adoptado por la Comisión de Gobierno de dicho Ayuntamiento, informando favorablemente el Anteproyecto, con las consideraciones que se recogen en el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la citada Corporación Local.
-Ayuntamiento de Lorca, que propone diversas modificaciones encaminadas a que se refleje en el título de la Ley y en su articulado el hecho de que en dicha Entidad puedan figurar otros Ayuntamientos además del de Murcia.
-Consejería de Trabajo y Política Social, informando favorablemente el Anteproyecto, sin sugerir modificación alguna.
- Consejería de Hacienda, proponiendo modificaciones tendentes a adecuar el contenido del Anteproyecto a lo que sobre el tipo de entidades como la que se pretende crear, se recoge en el Proyecto de Ley de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
-Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, que informa favorablemente sin sugerencias.
-F., que, igualmente, se muestra conforme con el contenido del Anteproyecto.
-Unión de Consumidores de Murcia, que sugiere la incorporación al Consejo Asesor de la entidad de representantes de los usuarios del servicio.
-Consejería de Turismo, Comercio y Consumo, proponiendo particulares modificaciones.
-A. U. T. y C. R. T., que muestran su oposición a la creación de la Entidad Pública del Transporte, porque estiman que la situación actual es satisfactoria para el sector que representan.
QUINTO.- Informado el texto favorablemente por el Consejo Asesor de Transportes en sesión de su Comisión Permanente de 27 de enero de 2005, emitió informe la Subdirectora General de Transportes y Puertos, el 2 de febrero de 2005, en el cual se examinan las sugerencias formuladas en los informes citados en el anterior antecedente, con indicación de su aceptación o rechazo debidamente razonado. Asimismo se refiere a la adecuación del Anteproyecto a la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región Murcia, cuya entrada en vigor se había producido en la fase de informe del Anteproyecto.
SEXTO.- El borrador resultante de haber incorporado las modificaciones que se aceptaron fue informado por el Vicesecretario de la Consejería proponente, que, además, también formula informe de valoración del impacto por razón de género, concluyendo que el texto no contiene medidas que supongan discriminación o desigualdad.
SÉPTIMO.- Con fecha 3 de marzo de 2005 el Director General de Administración Local envía observaciones al Anteproyecto elaboradas por el Servicio de Asesoramiento de dicho Centro Directivo. Dichas observaciones fueron posteriormente analizadas en informe jurídico emitido el 27 de abril de 2005 por el Jefe del Servicio Jurídico-Administrativo de la Dirección General de Transportes y Puertos, señalando aquéllas que se aceptaban, y razonando las causas por las que se rechazaba el resto.
OCTAVO.- El Anteproyecto fue sometido al Consejo Económico y Social, que emitió su Dictamen el 30 de marzo de 2005. Valora positivamente el Consejo la iniciativa de elaborar el Anteproyecto, porque en él se manifiesta la voluntad de las administraciones públicas de dotarse de un instrumento que posibilita la coordinación de sus actuaciones en materia de transporte regular de viajeros. Igualmente, el proceso participativo generado por la Administración regional, que ha permitido la manifestación de las opiniones de los sectores concernidos por el Anteproyecto, aunque apunta la conveniencia de haber consultado a las organizaciones sindicales del sector. También merece tal valoración para el CES que el Anteproyecto prevea la coordinación con cuantos organismos desarrollen programas de actuación que incidan directamente en el transporte, como la ordenación del territorio, las inversiones de nueva red viaria de competencia estatal, autonómica o local, y la gestión de la circulación; así como la posibilidad prevista de constituir y/o participar en asociaciones, sociedades, empresas y consorcios que, en colaboración con las corporaciones locales, otras entidades públicas o de iniciativa privada, gestionen servicios públicos de transporte de viajeros. No obstante, estima el Consejo que el Anteproyecto adolece de algunas indefiniciones en cuanto a su ámbito de actuación.
Finaliza el dictamen sugiriendo modificaciones particulares al articulado, que son incorporadas prácticamente en su totalidad al Anteproyecto, dando así lugar a un tercer borrador.
NOVENO.- Seguidamente se incorporan al expediente un Proyecto de Estatutos de la Entidad que se pretende crear, así como una Orden de la Consejería consultante, por la que se aprueba el Plan Inicial de Actuación de la citada Entidad que figura como anexo a dicha Orden.
DÉCIMO.- Elaborados el preceptivo índice de documentos y extracto de secretaría, la consulta fue formulada al Consejo Jurídico, en cuyo registro tuvo entrada el 27 de mayo de 2005.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997 de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), la consulta se formula preceptivamente, emitiéndose el Dictamen con tal carácter.
SEGUNDA.- Sobre el procedimiento, contenido y sistemática.
I. En el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma, los procedimientos de elaboración de anteproyectos de ley iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, se rigen por lo establecido en el artículo 46 del citado texto legal. En lo que respecta a los procedimientos iniciados con anterioridad, como es el caso que nos ocupa, al no contener la Ley 6/2004 disposición transitoria propia, habrá de aplicarse la regla general establecida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), según la cual los procedimientos en trámite a la entrada en vigor de una modificación de las normas propias de la instrucción, se regirán por la legislación anterior, comenzando a regir la nueva para los que se inicien a partir de su entrada en vigor. Cabe concluir que al procedimiento de elaboración del Anteproyecto objeto del presente Dictamen, le son de aplicación las normas contenidas en la Ley estatal 50/1997, de 26 de noviembre, del Gobierno, a cuyas prescripciones se ha acomodado en términos generales.
Sin embargo la anterior constatación ha de ser matizada con las siguientes observaciones:
1ª. La Ley 9/1994, de 30 de diciembre, de creación del Consejo Regional de Cooperación Local, establece, en su artículo 3.1,a), que es función del dicho órgano consultivo la emisión de informes sobre "los anteproyectos de ley y los proyectos de reglamentos reguladores de las distintas actividades de la acción pública de la Administración Regional que afecten al ámbito de competencias de la Administración Local". Obviamente el Anteproyecto que nos ocupa incide en el desarrollo de las competencias municipales en materia de transporte público regular de viajeros. Pues bien, a pesar de que en el índice de documentos se contiene una referencia a un informe de dicho Consejo, e incluso en el informe jurídico que obra a los folios 44 y siguientes se cita la existencia de un certificado del acuerdo del citado órgano, lo cierto es que en el expediente remitido no consta que el presente Anteproyecto de ley haya sido sometido a informe de dicho Consejo. Sí que aparecen informes de dos asesores de la Dirección General de Administración Local; pero estos documentos no pueden suplir en modo alguno el dictamen que sobre el Anteproyecto ha de emitir el citado órgano colegiado, cuyo acuerdo debe incorporarse al expediente mediante la aportación del correspondiente certificado acreditativo de su contenido.
2ª. En lo que al informe sobre el impacto de género se refiere, sólo puede entenderse cumplimentado el requisito establecido tanto en la Ley estatal 50/1997, como en la regional 6/2004, desde una perspectiva meramente formal, ya que el contenido del citado informe se limita a una simple afirmación de ausencia de implicaciones por razón de género.
En efecto, como ya decíamos en nuestro Dictamen número 132/2004, "la reforma legislativa operada por la Ley 30/2003 incorpora al ordenamiento jurídico una medida prevista en el IV Plan para la Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, que establece como uno de sus principios fundamentales el que denomina mainstreaming y cuyo propósito se define como "promover la defensa y garantía del principio de igualdad entre hombres y mujeres en todas las actividades y políticas, a todos los niveles y evaluando sus posibles efectos". Ahora bien, la cuestión clave de la Ley 30/2003, es cómo se realiza un informe sobre el impacto por razón de género en las medidas que se establezcan (en el anteproyecto de ley o en el proyecto de reglamento administrativo), y en la solución de esta cuestión ayuda la Exposición de Motivos de dicho texto legal al referirse a una "Guía para la evaluación del impacto en función del género" elaborada por la Comisión de la Unión Europea, añadiendo que fue diseñada por dicho organismo para proyectarse en el seno de la Comisión con objeto de evitar consecuencias negativas no intencionales que favorezcan situaciones de discriminación y para mejorar la calidad y la eficacia de las políticas comunitarias; y aunque esta Guía tenga, como dice el Consejo de Estado en su Memoria del ejercicio 2003, un carácter interno, "la cita que de ella hace nuestro legislador permite entender que los elementos conceptuales (la diferencia entre sexo y género, la diferencia entre igualdad formal e igualdad real o el principio de transversalidad) e instrumentales contenidos en esa Guía pueden ser útiles a efectos de interpretar la exigencia impuesta por dicha Ley y para dar indicaciones a los respectivos Departamentos ministeriales sobre el modo de elaborar el informe de evaluación del impacto de género".
Pues bien, los criterios contenidos en esta Guía aconsejaban haber incorporado al expediente un estudio sobre la posible existencia de una distinta realidad sobre el uso del transporte público para los hombres y las mujeres, y si se constatara que efectivamente así se daba, proceder, a continuación, a evaluar el impacto que la norma, una vez aprobada, pudiera tener sobre dicha diferencia, incorporando, en su caso, medidas tendentes a paliarla.
3ª. La memoria económica toma como referencia las consignaciones presupuestarias correspondientes al año 2004, en vigor en el momento de su emisión pero que, en la actualidad, han sido sustituidas por las correspondientes al ejercicio en curso, lo que determina que, antes de elevar el Anteproyecto al Consejo de Gobierno, haya de elaborarse una nueva Memoria económica que contemple los vigentes presupuestos.
4ª. Deberían haberse recabado los informes de las Direcciones Generales de Patrimonio y de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos. El primero, dado que el Anteproyecto lleva a cabo una regulación del patrimonio de la Entidad y, el segundo, a tenor de lo previsto en la Disposición Adicional del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por el Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre.
II. El Anteproyecto de Ley consta de una Exposición de Motivos, que señala la finalidad del Anteproyecto, al tiempo que indica la naturaleza jurídica de la entidad que se pretende crear, cuatro Capítulos que comprenden dieciséis artículos y dos Disposiciones Finales. El Capítulo I, titulado "Naturaleza y Régimen Jurídico", consta de cuatro artículos; el Capítulo II, "Organización y Funcionamiento", incluye los artículos 5 a 11; el Capítulo III tiene cuatro artículos, del 12 al 15, y se denomina "Hacienda, Patrimonio y Personal"; el Capítulo 4, que lleva por título "Disolución y Extinción", incluye un único artículo, el 16; la Disposición Final Primera autoriza al Consejo de Gobierno para aprobar los Estatutos de la Entidad; y la Disposición Final Segunda establece un plazo de dos meses para la entrada en vigor de la Ley, a contar desde su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia.
III. La sistemática seguida por el Anteproyecto respeta, en términos generales, los criterios de técnica normativa que resultan de aplicación. A saber, incluye una Exposición de Motivos en la que se fundamenta el objeto de la norma, aunque omite una aconsejable explicación de la parte articulada del texto. Los artículos vienen correctamente agrupados en Capítulos, y ambos aparecen intitulados, aunque cabe señalar que la leyenda de dichos títulos no siempre resulta ajustada al contenido de los preceptos a los que se refiere. Así, a título de sugerencia, se proponen las siguientes modificaciones:
-Resultaría más adecuado que el Capítulo I se titulara "Disposiciones Generales".
-Por las razones que se señalan al comentar el contenido del artículo 16, el título del Capítulo IV debería sustituirse por el de "Extinción y liquidación".
-El artículo 1 cabría desdoblarlo en dos. El primero de ellos, intitulado "Objeto de la Ley", que recogería como tal la creación de la Entidad Pública; y el segundo, denominado "Naturaleza jurídica y fines", en el que se harían constar los correspondientes a dicha Entidad.
-El artículo 9 aparece intitulado de idéntica forma que el artículo 4: "Competencias", si bien en este último caso vienen referidas a las que corresponden al Consejo de Administración, mientras que en el primer supuesto señalan las que ostenta la Entidad Pública. Convendría, pues, sustituir el título de este artículo 9 por el de "Atribuciones del Consejo de Administración".
-Las Disposiciones Finales deben intitularse. Se proponen las siguientes leyendas: "Aprobación de Estatutos", para la primera Disposición Final y "Entrada en vigor", para la segunda.
Por último, una buena técnica normativa exige incluir en el Anteproyecto una Disposición Derogatoria que recoja una relación de normas que se derogan, con especial referencia a los preceptos del Decreto 32/1991, de 13 de junio, por el que se establece la coordinación de competencias con Ayuntamientos en relación con los transportes públicos de viajeros, que puedan verse afectados por la aprobación de la Ley que nos ocupa.
TERCERA.- Cuestiones competenciales.
El artículo 10.Uno.4 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, atribuye a nuestra Comunidad Autónoma competencia exclusiva sobre ferrocarriles, carreteras y caminos cuyo itinerario discurra íntegramente en el territorio de la Región de Murcia, y en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios, por cable y tubería. Transporte marítimo entre puertos o puntos de la Comunidad Autónoma, sin conexión. Estas competencias, unidas a las contempladas en el subapartado 1 del citado artículo 10.Uno, que atribuye a la Comunidad Autónoma la facultad de organizar las propias instituciones de autogobierno, suponen cobertura suficiente y adecuada para abordar la creación de una Entidad Pública que tenga por finalidad la coordinación del transporte público de viajeros en la Región.
Constituyendo los anteriores títulos competenciales los principales soportes de la iniciativa legislativa cuyo análisis nos ocupa, tampoco resulta ajeno el contenido del artículo 10.Uno.11 del Estatuto de Autonomía, en tanto que faculta a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para la creación y gestión de un sector público regional, ámbito en el que desempeñaría de modo principal sus actividades la Entidad que se pretende crear.
A estas competencias autonómicas habría que adicionar la que ostentan los municipios en materia de transporte urbano de viajeros a tenor de lo dispuesto en los artículos 25.2.11) y 26.1.d), de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en lo sucesivo, LBRL), competencias que, según previene el artículo 4.1 del Anteproyecto, pasarían a ser ejercidas por la Entidad Pública de Transporte.
Lo anterior aconseja abordar la cuestión relativa a las relaciones entre la Comunidad Autónoma y los Ayuntamientos que configuran nuestra Administración Local. El artículo 9 LPAC remite a efectos del régimen de relaciones interadministrativas, en cuanto a la Administración Local se refiere, a su legislación sectorial, siendo de aplicación supletoria la LPAC. Por tanto, hemos de trasladarnos a la normativa sectorial, a efectos de averiguar el tratamiento que en ella se da a las relaciones interadministrativas en la materia que ahora nos ocupa.
Las normas reguladoras de estas relaciones interadministrativas se encuentran fundamentalmente en la LBRL (artículos 55 a 67) y en el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (artículos 61 a 71).
El artículo 10 LBRL señala genéricamente que: "La Administración local y las demás Administraciones públicas ajustarán sus relaciones recíprocas a los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales respectivos".
Por su parte el artículo 57 de dicho texto legal, en relación con la cooperación entre Administraciones de distinto nivel, establece que: "La cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, se desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o convenios administrativos que se suscriban".
Finalmente las relaciones de colaboración tienen el siguiente tratamiento en el artículo 58 LBRL:
"1. Las leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas podrán crear, para la coordinación administrativa, órganos de colaboración de las Administraciones correspondientes con las entidades locales. Estos órganos, que serán únicamente deliberantes o consultivos, podrán tener ámbito autonómico o provincial y carácter general o sectorial.
Para asegurar la colaboración entre la Administración del Estado y la Administración local en materia de inversiones y de prestación de servicios, el Gobierno podrá crear en cada Comunidad Autónoma una Comisión Territorial de Administración local. Reglamentariamente, se establecerá la composición, organización y funcionamiento de la Comisión.
2. Tanto la Administración del Estado como las de las Comunidades Autónomas podrán participar en los respectivos órganos de colaboración establecidos por cada una de ellas.
En todo caso, las Administraciones que tengan atribuidas la formulación y aprobación de instrumentos de planificación deberán otorgar a las restantes una participación que permita armonizar los intereses públicos afectados.
La participación de los municipios en la formación de los planes generales de obras públicas que les afecten se realizará en todo caso de conformidad con lo que disponga la correspondiente legislación sectorial. Asimismo, en la determinación de usos y en la adopción de resoluciones por parte de otras Administraciones públicas en materia de concesiones o autorizaciones relativa al dominio público de su competencia, será requisito indispensable para su aprobación el informe previo de los municipios en cuyo territorio se encuentre dicho dominio público, de acuerdo con lo establecido en los artículos 82 y 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".
El Texto Refundido de 1986 viene a desarrollar la colaboración desde la vertiente de la insuficiencia de los Entes locales (artículo 65); y desde la perspectiva de la delegación de competencias (artículos 66 a 70).
Para llevar a cabo esta cooperación cabe, a tenor de lo establecido en el citado artículo 58, la constitución de órganos mixtos en que participen representantes de las distintas entidades cooperantes, pero el carácter de las funciones que pueden desempeñar estos órganos, por imperativo de dicho precepto, serán únicamente deliberantes o consultivas.
También resulta jurídicamente posible, de acuerdo con el contenido del artículo 57 LBRL, suscribir convenios de cooperación interadministrativa. Pero no cabe, mediante la técnica del convenio, la transferencia de competencias de las entidades locales que resultan indisponibles.
Esta caracterización de las relaciones de colaboración y coordinación entre la Administración Local con otras Administraciones es asumida por el Tribunal Constitucional y por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Así, este último órgano judicial, en sentencia de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 18 de julio de 1997, afirma:
"La autonomía local, entendida como derecho y capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes (art. 3 Carta Europea de Autonomía Local), constituye una garantía institucional según la doctrina que inicia el Tribunal Constitucional con su Sentencia 32/1981, de 28 julio, y luego reiterada en múltiples ocasiones (entre otras, SSTC 38/1983, de 16 mayo, 27/1987, de 27 febrero, 76/1988, de 26 abril, y 213/1988, de 11 noviembre). Ello supone, por una parte, la atribución de una esfera de intereses propios y de competencias para su gestión, y, por otra, el reconocimiento de una capacidad de autogestión y de una capacidad para representar y gobernar los intereses de las comunidades que constituyen las entidades locales, impidiendo la existencia de determinados controles de otras Administraciones Públicas.
Acorde con la expresada idea de autonomía administrativa local, y sobre la base de un concepto flexible de los servicios públicos en el ámbito local, debe señalarse la existencia de un principio de libre elección del modo de gestión de aquellos deducible del artículo 85.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen de Local, con la restricción que supone la reserva a la gestión directa de los servicios que impliquen ejercicio de autoridad. Por tanto, no cabe duda de que para «la gestión conjunta de medios instrumentales de los servicios» de las entidades locales caben las diversas fórmulas asociativas que ofrece la legislación de régimen local. Incluso, puede decirse que tales modalidades tienen una doble justificación. En primer término, de orden estructural, puesto que como consecuencia del reparto constitucional de competencias entre las distintas Administraciones territoriales, las áreas de interés que han de tutelar cada una de ellas no constituyen ámbitos competenciales exclusivos, sino en gran medida concurrentes; de manera que la redistribución formal de la competencia supone al propio tiempo la necesidad de fórmulas de cooperación o de colaboración organizadas. La Constitución viene a expresarlo a través de los principios recogidos en el artículo 103, y, aunque el de colaboración no viene señalado de forma expresa en el texto constitucional forma parte del sistema como elemento inherente, según ha señalado el Tribunal Constitucional desde su Sentencia 18/1982, de 4 mayo. En segundo término, de orden material, derivada de la imposibilidad de muchos municipios de organizar y desarrollar por sí mismos los cada vez más complejos y gravosos servicios públicos.
Ahora bien, la colaboración intermunicipal y la cooperación de las distintas Administraciones públicas a que se acaba de hacer referencia no puede producirse con infracción de los postulados constitucionales y los condicionamientos impuestos por el propio ordenamiento jurídico, especialmente en lo que se refiere al diseño de las respectivas competencias que puede verse afectado cuando con la invocación de la necesaria colaboración, en lugar de una participación igualitaria, se establecen mecanismos de subordinación que resulten contrarios a la propia autonomía municipal".
Vemos pues que el sistema de relaciones interadministrativas previsto en la LBRL y asumido por la Jurisprudencia, parte del principio de autonomía de las entidades locales, autonomía que se configura como garantía institucional, de tal forma que aquellas relaciones han de inspirarse en el deber de colaboración que ha de hacerse efectivo mediante mecanismos voluntarios que resulten respetuosos con el principio de indisponibilidad de las competencias (artículo 4 LPAC).
CUARTA.- Sobre la adecuación de la figura organizativa elegida a los fines que con ella se pretenden alcanzar.
Las distintas clases de organismos, entidades y sociedades mercantiles de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que formarían la llamada Administración institucional y el sector público de nuestra Comunidad Autónoma, se contiene en la Ley 7/2004, de 28 de diciembre. Concretamente, el Capítulo I del Título IV de dicho texto legal regula los llamados organismos públicos, los cuales realizan, bajo la dependencia o vinculación de la Administración General, actividades de ejecución o gestión, tanto administrativas como de contenido económico, cuyas características justifiquen su organización y desarrollo en régimen de descentralización funcional. A los entes institucionales con personificación de Derecho privado se refieren la Disposición Adicional Primera (fundaciones constituidas con arreglo a la Ley 50/2002, de 26 de diciembre de Fundaciones), y la Disposición Adicional Segunda (Sociedades mercantiles regionales).
El artículo 39 establece dos tipos básicos de organismos públicos, que son los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales. Aunque comparten los rasgos de poseer personalidad jurídica diferenciada, patrimonio y tesorería propios y autonomía de gestión respecto de la Administración General autonómica, la distinción entre ambas figuras viene señalada, como decíamos en nuestro Dictamen núm. 123/2005, en la Exposición de Motivos del citado texto legal, al precisar que mientras los organismos autónomos desarrollan actividades prestacionales que encuentran su campo normativo en el ámbito del derecho público, a las entidades públicas empresariales se les encomienda la realización de actividades y servicios sujetos a contraprestación económica, rigiéndose en su actuación por el derecho privado, salvo en cuanto concierne al ejercicio de potestades públicas sujetas al derecho público.
En la elaboración del Anteproyecto no se ha abordado el criterio seguido para decantarse por la categoría orgánica elegida, la entidad pública empresarial, en detrimento de la otra posible, es decir, el Organismo autónomo; y si bien es cierto que entre las competencias que el artículo 4 reconoce a la Entidad pública aparecen algunas que pueden, de algún modo, catalogarse como susceptible de generar contraprestación [apartados g) y h)], el Anteproyecto configura como finalidad principal del ente que se pretende crear la de hacer efectiva la cooperación de la Comunidad Autónoma con los Municipios que se integren, en la planificación, ordenación y gestión de los servicios de transporte regular de viajeros, a cuyo efecto ejercerá, principalmente, funciones de planificación, fomento, autorización y coordinación, cuya posibilidad de generar una contraprestación no se vislumbra con claridad. Lo anterior exigiría, sobre la base del mentado criterio contraprestacional, justificar la idoneidad del tipo de ente institucional elegido.
Con independencia del anterior reparo, y sea cual fuese la categoría de Organismo público elegida, lo más relevante es que, en cualquier caso, estaríamos ante un ente instrumental de la Administración General autonómica. Así los define el artículo 1.3 de la Ley 7/2004, al afirmar que son las entidades de Derecho público que desarrollan actividades derivadas de la propia Administración General, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta, que -añade el artículo 2.2- tienen por objeto la realización de actividades de ejecución o gestión tanto administrativas de fomento o prestación, como de contenido económico reservado a la Administración General autonómica, por lo que dependen de ésta y se adscriben a la Consejería competente por razón de la materia. Así configurada la naturaleza jurídica de la Entidad que se pretende crear no resulta instrumento adecuado para el ejercicio conjunto de competencias autonómica y locales, ya que la asunción por parte de la Entidad en los términos que se indican en el artículo 4.1 del Anteproyecto de las que corresponden a la Administración local, supondría el traspaso de competencias municipales a favor de una entidad instrumental ajena a su propia organización administrativa. Señalan los redactores del Anteproyecto como antecedente la existencia de una entidad similar en el ámbito de la Generalidad Valenciana. Concretamente se trata de la Entidad Pública de Transporte Metropolitano de Valencia, creada por Ley 9/2000, de 23 de noviembre, pero esta entidad sólo asume las competencias de la Generalitat en materia de servicios regulares de viajeros, en los términos que se recogen en el artículo 4.1 de la citada Ley. Las competencias que sobre transporte urbano de viajeros corresponden a los Ayuntamiento sólo serán ejercidas por esta Entidad en los términos que se concreten vía convenio con los Ayuntamientos de la Generalitat (artículo 4.3). Esta sustancial diferencia, que es puesta de manifiesto en el informe de la Dirección General de Transportes y Puertos obrante al folio 153 del expediente, permite afirmar que en el supuesto valenciano no se menoscaban las competencias de las corporaciones locales, ya que la Entidad Pública autonómica se limita a cooperar con los Ayuntamientos en las condiciones convencionalmente fijadas, en tanto que en el caso que nos ocupa un organismo público autonómico estaría asumiendo las competencias propias de los Ayuntamientos que se integren en la Entidad, lo que, en definitiva, constituiría una centralización camuflada de competencias municipales.
Sí que existe en el ámbito autonómico comparado una figura similar a la que se pretende constituir, es el denominado Consorcio Regional de Transportes de Madrid, creado por Ley 5/1985, de 16 de mayo, que establece en el apartado 3 de su artículo 1, que tendrá la condición de Organismo Autónomo regulado por las disposiciones de la Ley reguladora de la Administración Institucional de la Comunidad Autónoma de Madrid. Estaríamos, pues, ante lo que la doctrina denomina consorcio impropio, al que se le pueden atribuir las mismas tachas que merece el Anteproyecto que nos ocupa: la entidad se regirá por una norma, los Estatutos, aprobados unilateralmente por una sola de las Administraciones intervinientes; la aprobación definitiva de los presupuestos corresponde a la Administración a la que se halla adscrito el ente; y, por último, el control del funcionamiento de la entidad corresponde, asimismo, a dicha Administración matriz.
A juicio de este Órgano Consultivo la figura jurídica idónea para instrumentar el tipo de asociación interadministrativa que se pretende la hallaríamos en el Consorcio en sentido propio, es decir, como una figura de cooperación interadministrativa, en la que los entes partícipes se hallan en una posición de igualdad que posibilita la armonización de los principios de unidad y autonomía. Si, además, tal como parece desprenderse tanto del texto del Anteproyecto en tramitación, como de la documentación obrante en el expediente, el objetivo inmediato lo constituye la adopción de medidas necesarias para hacer efectiva la cooperación de la Comunidad Autónoma con el Ayuntamiento de Murcia en materia de transporte público regular de viajeros, urbanos e interurbanos, por carretera, cabría plantearse como actuación más adecuada la suscripción de un convenio entre ambas administraciones, para cuya gestión se podría crear una organización que adoptara la forma de consorcio o de sociedad mercantil (artículo 9 de la Ley 7/2004).
No obstante, si se estima conveniente continuar con el proceso de creación de un organismo público regional que asuma las competencias autonómicas en materia de transporte regular de viajeros, sería preciso, por un lado, justificar, en los términos que se indican al principio de la presente Consideración, la elección de la figura de Entidad Pública empresarial y, por otro, supeditar el ejercicio de las competencias municipales a la previa existencia de un convenio entre la Comunidad Autónoma y los Ayuntamientos que así lo decidan, respetando, en todo caso, el ámbito de libertad de actuación en el ejercicio de las competencias que configuran la autonomía local.
QUINTA.- Observaciones sobre el contenido del Anteproyecto.
I.Título.
De acuerdo con el contenido de las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 y publicadas mediante Resolución del Ministerio de la Presidencia del siguiente día 28 (de aplicación supletoria en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma por carecer de normativa propia), el nombre de la disposición deberá reflejar con exactitud y precisión la materia regulada. Convendría, pues, adicionar en el del Anteproyecto la locución "de personas", de modo que su leyenda resultaría del siguiente tenor: "Anteproyecto de Ley de creación de la Entidad Pública del transporte de personas de la Región de Murcia".
II. Parte expositiva.
El Anteproyecto, en cumplimiento de lo exigido desde la perspectiva de una buena técnica normativa, va precedido de una Exposición de Motivos. No obstante, su contenido, por las razones que se contienen en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen, no resulta adecuado, debiendo acomodarse a la nueva configuración que ha de darse al texto articulado en lo que se refiere al ejercicio por parte de la Entidad Pública empresarial de competencias municipales, que debe quedar supeditada a la suscripción de los correspondientes Convenios, los cuales no pueden constituir, en ningún caso, instrumentos de transferencia de dichas competencias.
III. Parte articulada.
1. De carácter general.
A) Al igual que se indica en relación con la Exposición de Motivos y con base en los mismos fundamentos que allí se contienen, deberán llevarse a cabo las modificaciones que correspondan para adecuar las disposiciones contenidas en el articulado del Anteproyecto al régimen indicado en relación con el ejercicio de competencias municipales.
B) Por otra parte, configurada la Entidad Pública de Transporte de la Región de Murcia, como un organismo público de la Administración institucional de la Comunidad Autónoma, que asume las competencias autonómicas en materia de servicio de transporte público regular de viajeros, cuyo principal objetivo es "impulsar y reforzar la cooperación con las Corporaciones Locales", tampoco resulta adecuado que se considere la posibilidad de integración de la Administración General del Estado como miembro de dicha Entidad. No obstante, no existe inconveniente alguno para que entre los miembros del Consejo de Administración figure algún representante de dicha Administración. Esta consideración obliga a modificar los preceptos del Anteproyecto en el sentido que se ha indicado.
2.Sobre la organización.
A) El artículo 5 del Anteproyecto establece que la Entidad Pública del Transporte estará integrada por los siguientes órganos de gobierno: El Presidente, el Consejo de Administración y el Director Gerente. Pues bien, respecto de estas denominaciones cabe recordar que el concepto de órgano no debe confundirse con el de cargo (Dictamen 123/2005). De ahí la conveniencia de modificar la redacción del precepto, sustituyendo las menciones hechas al Presidente y al Director Gerente (cargos) por las más correctas de Presidencia y Dirección Gerencial (órganos).
B) Al atribuir el apartado 1 del artículo 7 al Consejo de Administración el carácter de órgano superior de gobierno y dirección de la Entidad, resultaría más adecuado que en la relación contenida en el artículo 5 figurase en primer lugar este órgano colegiado.
A tenor de lo dispuesto en los artículos 11.6 y 40.2,c) de la Ley 7/2004, la ley de creación de un organismo público establecerá los órganos directivos y el procedimiento para el nombramiento de sus titulares. Ninguna previsión se contiene, sin embargo, en el Anteproyecto sobre dicho procedimiento en lo que respecta a los miembros del Consejo de Administración, salvedad hecha de la figura del Secretario, por lo que procede incorporar un precepto que recoja dicho régimen.
C) La Ley de creación de un organismo público debe contener las bases generales de la organización de dicho ente, aunque los Estatutos, con base en el contenido del artículo 41.1,a) de la Ley 7/2004, lleven a cabo un posterior desarrollo. Pues bien, esta mínima regulación no se encuentra en el Anteproyecto en lo que se refiere al Consejo Asesor, cuya composición y funcionamiento sólo aparecen mínimamente esbozados.
Por otro lado, y en lo que se refiere a la calificación del Consejo Asesor como órgano "participativo", conviene más a su naturaleza recoger la de "consultivo", que es la que a este tipo de órganos otorga la Ley 9/1985, de 10 de diciembre.
3. Sobre el régimen de los actos administrativos de la Entidad.
El Anteproyecto no contiene previsión alguna sobre el régimen de los actos administrativos de la Entidad, lo que, implícitamente, supone una aceptación del establecido con carácter general en la Ley 7/2004. Nada hay que objetar, en principio, a esta opción. No obstante, sí cabe señalar que ello puede, en algunos casos, conllevar el alargamiento de algunos procedimientos, circunstancia que se aviene mal con el principio de eficiencia que debe presidir toda actuación administrativa. Baste citar como ejemplo que, atribuida a la Entidad la competencia para resolver los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la resolución que recayese al no haberse previsto expresamente que los actos de los órganos de aquélla agotan la vía administrativa, sería susceptible de recurso de alzada ante el consejero competente en materia de transportes (artículo 27 de la citada Ley 7/2004).
4. Sobre el asesoramiento jurídico y representación y defensa en juicio de la Entidad.
El artículo 1.1 de la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de Asistencia Jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, establece que los Letrados integrados en la Dirección de los Servicios Jurídicos ejercerán la función de asesoramiento jurídico y representación y defensa en juicio respecto del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración Pública de la Región de Murcia y sus organismos autónomos. Respecto a las entidades públicas empresariales y restantes entes instrumentales de la Administración regional habría que entender aplicable el artículo 2.1 de la citada Ley 4/2004, según el cual su asistencia jurídica puede ser encomendada a los Letrados de la Comunidad Autónoma a través del oportuno convenio, sin que esta previsión legal pueda ser variada por lo dispuesto en el borrador de los Estatutos de dicho ente público, que encomienda dicha asistencia y representación a la Dirección de los Servicios Jurídicos (artículo 4.5).
Siendo deseable, como ya decía el Consejo Jurídico en su Dictamen número 123/2005, que el asesoramiento jurídico y la representación y defensa en juicio respecto al ejercicio de potestades públicas, por parte de las entidades públicas empresariales, se rija por los mismos criterios que si tal ejercicio fuese realizado por cualquier otro órgano de la Administración regional, posibilitando así que se haga efectivo el principio de unidad de doctrina recogido en el artículo 10 de la citada Ley 4/2004, y habiendo quedado patente que éste es también el deseo de los redactores de la norma, la previsión estatutaria debe trasladarse al Anteproyecto.
5. Sobre la extinción de la Entidad.
El artículo 16 del Anteproyecto, bajo la leyenda "Disolución y Extinción", establece lo siguiente:
"1. La disolución de la Entidad deberá ser propuesta al menos por la mitad de los miembros del Consejo de Administración, y acordada por una mayoría cualificada de las dos terceras partes de los miembros del Consejo.
La extinción deberá ser aprobada por Ley de la Asamblea Regional, que fijará sus efectos, especialmente los económicos y patrimoniales, atendiendo principalmente a las aportaciones establecidas en los correspondientes convenios.
2. Para que cualquier Ayuntamiento que integre la Entidad pueda separarse de la misma, deberá cumplir los siguientes requisitos:
a) Haber transcurrido cinco años desde la incorporación del mismo a la Entidad.
b) Adopción del acuerdo de separación por el Pleno del Ayuntamiento correspondiente.
c) Comunicación dirigida al Presidente de la Entidad, manifestando su interés de retirarse de la Entidad con antelación mínima de un año.
d) Estar al corriente de pago de las aportaciones u obligaciones económicas comprometidas con la Entidad, sin derecho a devolución alguna de las cantidades aportadas o comprometidas".
Como cuestión previa cabe señalar que si bien es cierto que los términos "disolución" y "extinción" se usan indistintamente para indicar el término de una relación, de una persona jurídica o de una situación, ambas locuciones no son equivalentes. En efecto, la disolución marca, en el ámbito societario civil, el comienzo de un período de liquidación durante el cual la entidad social sigue existiendo como persona jurídica con su patrimonio hasta que terminan las operaciones liquidadoras. En cualquier caso, la inclusión del término en el epigrafiado del precepto y el contenido del primer párrafo de su apartado 1, no sólo resultan innecesarios, pueden, incluso, generar confusión al crear la apariencia de que el acuerdo de disolución adoptado por el Consejo de Administración comporte la extinción de la Entidad, interpretación que no se acomoda a la realidad, ya que la competencia para extinguir un organismo público la ostenta la Asamblea Regional o el Consejo de Gobierno en los términos que se recogen en el artículo 42 de la Ley 7/2004. En este sentido las competencias que sobre esta actividad pueden atribuirse al Consejo de Administración se han de limitar a las de propuesta e iniciativa del procedimiento.
Lo anterior aconseja intitular el precepto cuyo comentario nos ocupa del siguiente modo o similar: "Extinción y liquidación". Igualmente, la redacción del primer párrafo del apartado 1 debe modificarse de forma que en él se atribuya al Consejo de Administración la facultad de proponer la extinción de la Entidad.
Junto a lo anterior habría que añadir que, aunque entre las funciones del Consejo Asesor recogidas en el artículo 11 figura la de informar en el proceso de extinción, resultaría conveniente que en el precepto que nos ocupa, destinado a regular dicho procedimiento, se incluya la preceptividad de dicho informe.
Resultaría, asimismo, conveniente incluir un apartado destinado a regular la liquidación de la Entidad.
Finalmente, la referencia contenida en el apartado 2 al procedimiento y requisitos para la separación de los Ayuntamientos integrados en la Entidad, debe eliminarse por improcedente una vez que la posibilidad de dicha integración se ha manifestado incompatible con la naturaleza jurídica del ente que se pretende crear.
6. Con carácter singular cabe efectuar las siguientes sugerencias a los concretos artículos que se señalan:
-Artículo 1.
El artículo 50 de la Ley 7/2004, establece que los Organismos Públicos estarán sometidos a un control de eficacia que será ejercido por la Consejería de adscripción, sin perjuicio de lo establecido al respecto por la Ley de Hacienda de la Región de Murcia. Añadiendo que dicho control tendrá como finalidad comprobar el grado de cumplimiento de los objetivos y la adecuada utilización de los recursos asignados. Convendría, pues, que, al señalar la Consejería de adscripción, se indicara la competencia que ésta tiene sobre el control de la actividad de la Entidad, concretando las particulares medidas en las que consistirá dicho control.
-Artículo 2.
Una de las principales tachas que se ha hecho al Anteproyecto por las entidades y organismos preinformantes se ha centrado en el ámbito territorial de la Entidad. En efecto, junto a la ambigüedad señalada por algunos, se une la crítica efectuada por otros respecto a la exclusión ab initio de todos los Ayuntamientos excepto el de Murcia, a pesar de que algunos de ellos, como los de Cartagena y Lorca, manifestaran expresamente su deseo de integrarse desde un principio en la Entidad.
Pues bien, configurada la Entidad Pública de Transporte en los términos que se indican en el presente Dictamen, resulta más adecuado ampliar el ámbito territorial de la entidad que se pretende crear a todo el territorio de la Comunidad Autónoma, lo que evitaría uno de los problemas señalados por el CES, es decir, la duplicidad organizativa que se produciría al desplegar las competencias autonómicas la Entidad sólo respecto del territorio del municipio de Murcia, en tanto que para el resto de la Región seguiría haciéndolo la Administración general de la Comunidad Autónoma.
Por ello, y en la línea de lo indicado anteriormente, lo correcto sería modificar este precepto y concordantes, de modo que las competencias de la Entidad Pública que, no lo olvidemos, sólo comprenden, en principio, las autonómicas, se ejerciesen en todo el territorio regional. Posteriormente, ya creada y en funcionamiento la Entidad, sus competencias comprenderían también las correspondientes a los municipios cuyos Ayuntamientos hubiesen suscrito convenio con ella, y en los términos que en el mismo se fijen.
-Artículo 4.
La lista de competencias que este precepto atribuye a la Entidad deberá revisarse cuidadosamente, al objeto de limitarlas a las que puede ostentar en su condición de Organismo Público de la Comunidad Autónoma, eliminando o modificando, en su caso, todas aquellas de carácter local. Así, a título de ejemplo, no procede atribuirle competencia para resolver expedientes de responsabilidad patrimonial cuando éstos deriven de reclamaciones sustanciadas por daños producidos como consecuencia de la prestación del servicio público de transporte de titularidad municipal.
-Artículo 11.
La redacción del primer párrafo de este artículo ganaría en precisión si se sustituye la expresión "así como de disolución", por la de "así como en el proceso de extinción de la Entidad".
-Artículo 15.
La referencia contenida en el apartado 1 in fine de este precepto sobre la situación de excedencia voluntaria en la que quedarían los funcionarios que se incorporaran a la plantilla de la Entidad, podría quedar redactado, con mejor criterio, del siguiente modo: "Los funcionarios de la Administración pública de la Comunidad Autónoma y, en su caso, de otras Administraciones Públicas, mientras cubran destino en la Entidad Publica del Transporte, quedarán en la situación administrativa prevista en la normativa vigente en materia de función pública que les resulte de aplicación".
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- En su conjunto, el Anteproyecto examinado responde a los contenidos mínimos exigidos en la Ley 7/2004 para la creación de una entidad pública empresarial, aunque debe justificarse la idoneidad del tipo de ente institucional elegido entre los dos previstos en el artículo 39 del citado texto legal.
SEGUNDA.- El procedimiento seguido en la elaboración del Anteproyecto respeta, en términos generales, la normativa que resulta aplicable tal como se recoge en la Consideración Segunda. No obstante, han de incorporarse al procedimiento de elaboración los informes del Consejo Regional de Cooperación Local, de la Dirección General de Patrimonio y de la Dirección General de Presupuestos y Finanzas. Asimismo debe elaborarse e incorporarse una nueva Memoria económica que contemple los vigentes presupuestos.
TERCERA.- Ofrece serios reparos, dada su presumible inconstitucionalidad al infringir normativa básica estatal (Ley de Bases de Régimen Local), la inclusión entre las competencias del ente institucional autonómico de aquellas de titularidad municipal en materia de transporte regular de viajeros. Por lo indicado, se impone la adecuada rectificación en los términos que se señalan en la Consideración Cuarta del presente Dictamen.
CUARTA.- También han de considerarse observaciones de carácter esencial todas aquellas relativas a la adecuación del articulado del Anteproyecto a la configuración de la Entidad Pública del Transporte una vez limitado su ámbito de actuación al ejercicio de competencias autonómicas.
QUINTA.- Las restantes observaciones del presente Dictamen son una contribución a la mejora del Anteproyecto.
No obstante, V.E. resolverá.
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