Dictamen 39/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 39/06
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. Á. G. A., en nombre y representación de su hija menor de edad I. G.L., debida a accidente escolar.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
No puede obviarse el deber de vigilancia que la Administración educativa, Consejería de Educación y Cultura, ha de desplegar con el fin de que las distintas instalaciones de los colegios estén en las necesarias condiciones de seguridad, obligación que se ve acentuada en lo que se refiere a elementos arquitectónicos que son utilizados constantemente por los alumnos. En el mismo sentido se pronunció este Consejo Jurídico en Dictamen 128/2003.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 21 de marzo de 2003, D. Á. G. A. presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Consejería de Educación y Cultura, como consecuencia del accidente sufrido por su hija menor de edad (5 años) I. G. L., en el Colegio Público de Educación Infantil y Primaria "Escuelas Nuevas" de El Palmar (Murcia).
Según el interesado, el 25 de febrero de 2003 su hija sufrió un accidente en el recinto escolar a resultas del cual resultó con "herida incisa profunda en la región frontal, con dolores cervicales, de la que fue intervenida practicándole sutura, siéndole retirados los puntos de la intervención a los ocho días del accidente, quedándole como secuela importante cicatriz".
Para el reclamante, la causa del accidente fue el mal estado de las instalaciones del centro, careciendo éste de las mínimas condiciones de seguridad exigibles para albergar a los niños. Pretende tanto la indemnización de las heridas sufridas por la niña como el abono de los gastos médicos ocasionados por la atención que le fue dispensada en el Hospital Universitario "Virgen de la Arrixaca". Asimismo solicita que las zonas utilizadas por los escolares "sean exigibles conforme a la normativa europea vigente...".
El interesado aporta la siguiente documentación: a) fotocopia del Libro de Familia, acreditativo del parentesco que le une a la menor; b) informe de alta de urgencias que consigna como diagnóstico "TCE Herida incisa", cerrada mediante sutura, pautando analgésicos y antisépticos como tratamiento, con remisión a control posterior por pediatra; c) contestación de la Directora del Centro escolar a la petición efectuada por el Director Gerente del Hospital, en el sentido de que se le facilite el número de la póliza de seguro del Colegio, donde informa que el centro, al impartir Educación Infantil, Primaria y Primer Ciclo de Secundaria Obligatoria, no dispone de Seguro Escolar ni tiene obligación legal de suscribirlo, de acuerdo con la legislación vigente; y d) fotografías de la herida de la niña y de las instalaciones donde se produjo el accidente, que muestran escalones, bordillos y un zócalo revestido con piedra, respecto al cual el reclamante manifiesta que se trata de la "pared de piedras sobresalientes y en punta donde fue a caer y se hizo el corte en la frente, apreciándose restos de sangre en las mismas".
SEGUNDO.- Con fecha 22 de mayo de 2003, la Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura resuelve admitir a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y nombrar instructor del expediente.
TERCERO.- Con fecha 3 de octubre de 2005, se requiere al reclamante para que cuantifique económicamente los daños alegados y acredite la representación legal del menor mediante fotocopia compulsada del Libro de Familia, pues la aportada con la reclamación era una mera fotocopia.
Con fecha 19 de octubre de 2005, el reclamante valora los daños alegados en 25.555,14 euros y aporta fotocopia compulsada del Libro de Familia.
CUARTO.- Solicitado informe al Director del Centro, éste manifiesta lo siguiente:
"La menor I. G. L. era alumna de este Centro el curso 2002-2003. Su tutor ya no está en este Centro. Tras solicitar información de los profesores, ninguno recuerda el suceso.
He conseguido hablar por teléfono con el tutor y me ha contado que: un día cuando bajó a la fila a las 15h 30min los otros niños le dijeron que I. se había hecho una herida antes de que tocase el timbre de entrada y que su madre o su abuela se la habían llevado para curarla".
QUINTO.- Con fecha de 20 de diciembre de 2005, se dirigió notificación al reclamante, comunicándole el cambio de instructor del procedimiento.
SEXTO.- Solicitado informe a la Unidad Técnica de Centros Educativos, sobre la situación y estado de la pared de piedras que aparece en las fotografías aportadas con la reclamación, es remitido por su Arquitecto Jefe y en él se manifiesta que:
"El centro tiene un zócalo de piedra en todo su perímetro exterior, recibido con mortero, en junta cubierta y con remate superior del mismo material.
Según la normativa vigente a aplicar "Instrucciones de Diseño Complementarias de los Programas de Necesidades para la redacción de los proyectos de construcción de Centros de Educación Infantil, Educación Primaria" (Orden Ministerial de 4 de noviembre de 1991), en su apartado 2. Espacios Exteriores 2.1 dice: "Los espacios exteriores deberán estar tratados en su totalidad con materiales adecuados según usos"
Entendemos que el tipo de material utilizado para el revestimiento del zócalo es adecuado para tal fin, no presenta elementos punzantes y no presenta elementos que puedan causar lesiones, más que otros que tiene el Centro como bordillos, esquinas de fachadas, pavimentos engravillados, o pilares exentos del porche".
SÉPTIMO.- Con fecha 2 de febrero de 2006, se dirigió notificación al reclamante, comunicándole la apertura de un trámite de audiencia al objeto de que pudiera examinar el expediente, formular alegaciones y presentar cuantos documentos y justificaciones estimase pertinentes.
El 16 de febrero de 2006 comparece ante el Servicio Jurídico de la Consejería consultante una letrada, en representación del reclamante, según acredita con copia compulsada de la escritura notarial de poder que se adjunta al expediente, y retira diversa documentación.
Al día siguiente presenta escrito de alegaciones, en el que hace las siguientes consideraciones:
"La documentación obrante en el expediente en nada contradice ni desvirtúa la relación causa efecto del accidente, ya que a la vista de las fotografías por esta parte acompañadas se puede apreciar el resbaladizo y deteriorado firme del suelo capaz de hacer resbalar a cualquier persona y máxime si son niños que corretean constantemente, si a ello unimos el tipo de pared que no es lisa sino que es un conglomerado de piedras sobresalientes y punzantes está más que clara la causa y el efecto del accidente.
Visto el informe emitido por la Unidad Técnica de la Dirección General de Enseñanzas Escolares, concretamente Comunicado Interior del Arquitecto Jefe de dicha Unidad, hemos de decir, en primer lugar, que el mismo está fechado el 30 de enero de 2006 por lo que teniendo en cuenta que si el accidente sufrido por la menor lo fue el 25 de febrero de 2003, quizás haya tenido tiempo suficiente (tres años) el Colegio para "arreglar suelo y paredes...", de ahí que dicho Informe no sea vinculante a los efectos de la responsabilidad patrimonial de la Administración solicitada por esta parte, puesto que ¡solo faltaba que durante tres años el Colegio no haya subsanado el deficiente y mal estado de las instalaciones...!
Consecuentemente con dichas alegaciones, el reclamante se ratifica en todas sus pretensiones.
OCTAVO.- El 27 de febrero de 2006, la instructora formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al considerar que no concurren los requisitos necesarios para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, V.E. remitió el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido el pasado 28 de febrero de 2006.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Tramitación.
El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, sin que se aprecien carencias formales esenciales. No obstante, sí debe llamarse la atención acerca de la amplísima superación del plazo máximo que para resolver y notificar este tipo de procedimientos señala el artículo 13.3 RRP (6 meses), sin que del expediente se deduzcan elementos o factores que pudieran justificar esa excesiva dilación en resolver.
La reclamación fue interpuesta dentro del plazo de un año a que se refiere el artículo 142.5 LPAC, pues en el momento de su presentación, el 21 de marzo de 2003, todavía no había transcurrido ni tan siquiera un mes desde el accidente, el 25 de febrero anterior.
La reclamación ha sido formulada por persona que ostenta y acredita la representación legal de la menor, conforme a lo dispuesto en el artículo 162 del Código Civil.
En lo que respecta a la legitimación pasiva, la imputación del daño a las deficientes condiciones de seguridad de las instalaciones del colegio obliga a considerar la trascendencia que, para la determinación de la Administración a la que ha de imputarse el funcionamiento del servicio causante del daño, tiene el contenido de la Disposición Adicional de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, al establecer en su apartado 1 que "la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros de educación infantil de segundo ciclo, primaria o especial, dependientes de las Administraciones educativas, corresponderán al municipio respectivo".
Esta circunstancia ya fue analizada en profundidad por este Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 52/2003, en el que, para el supuesto allí contemplado, se afirmaba que el criterio delimitador de la responsabilidad que se había de utilizar no era otro que aquél mediante el cual cada "Administración responderá de modo independiente de las lesiones que le sean imputables, de conformidad con lo que resulte del reparto de competencias efectuado". Añadiendo más adelante que "ciertamente, el criterio del reparto competencial como delimitador de la Administración responsable del daño podría ser modulado conforme a las circunstancias del caso concreto, especialmente si las competencias concurrentes constituyen dos sectores o "submaterias" de una materia general de la que se desgajan, tal y como sucede en el presente caso, en que tal materia general es la enseñanza y las "submaterias", como ya hemos dicho, son la prestación de la docencia, de un lado, y el mantenimiento de las instalaciones en que se desarrolla aquélla, de otro. Sin embargo, acudir a una eventual solución de solidaridad por razones de justicia material, esto es, más allá del criterio formal de la distribución de competencias antes reseñada, exigiría que concurrieran, al menos, estas dos circunstancias: a) que la determinación sobre el reparto competencial se encontrase en normas de difícil interpretación, de las que pudiera surgir una duda razonable sobre la Administración concretamente competente, y b) que, en virtud de lo anterior, el interesado hubiera reclamado contra la Administración titular de la competencia sobre la "submateria" respecto a la que no procediera imputar el daño (en nuestro caso, la Administración regional) y no contra la verdaderamente responsable de acuerdo a la distribución competencial establecida en la correspondiente norma jurídica (en nuestro caso, el Ayuntamiento ex D.A. 17ª LOGSE citada)".
En el supuesto sometido a Dictamen, no sólo se da la circunstancia de que el interesado ha deducido su reclamación frente a la Administración autonómica, a la que se ha de considerar una de las posibles legitimadas con base en las competencias de gestión del servicio público educativo que le fueron transferidas mediante el Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, sino que, además, no puede obviarse el deber de vigilancia que la Administración educativa, Consejería de Educación y Cultura, ha de desplegar con el fin de que las distintas instalaciones de los colegios estén en las necesarias condiciones de seguridad, obligación que se ve acentuada en lo que se refiere a elementos arquitectónicos que son utilizados constantemente por los alumnos. En el mismo sentido se pronunció este Consejo Jurídico en Dictamen 128/2003.
TERCERA.- Sobre la instrucción.
En las observaciones y sugerencias recogidas en la Memoria del año 1999, el Consejo Jurídico manifestó que "el instructor debe procurar que el expediente de cada procedimiento plasme sus contenidos legales, es decir, que se desarrolle mediante los actos que permitan determinar, conocer y comprobar todos los datos en virtud de los cuales haya de dictarse resolución, tal como la LPAC prescribe en su artículo 78, actos que deben ser realizados de oficio. La labor del instructor consiste, pues, en traer al expediente toda la información que, en hipótesis, pueda ser necesaria para decidir el contenido de la resolución, sin perjuicio de que, con posterioridad, fundamente su propuesta en los hechos y razonamientos jurídicos que juzgue convenientes. Y se trata de una potestad fiduciaria, que no ejerce para sí en función de la propuesta de resolución que decida elevar a la autoridad competente para resolver, sino que la ejerce, precisamente, para que dicha autoridad pueda adoptar la resolución final, siguiendo la propuesta o separándose de ella, pero contemplando la totalidad de hechos, elementos, circunstancias y alegaciones que influyan o puedan influir en la bondad de su acuerdo. En tal sentido, la actividad del instructor, al desarrollarse para el órgano resolutorio, es una actividad debida...".
En el supuesto sometido a consulta, el escrito de alegaciones del interesado discute la fuerza probatoria del informe solicitado por la instructora a la Unidad Técnica de Centros Educativos, atendiendo a su realización tres años después del accidente, pues durante ese dilatado período, afirma, la Administración educativa ha podido alterar las condiciones en que se encontraba el zócalo contra el que impactó la niña y a cuyo estado imputa la lesión por ella sufrida. Y es que, si bien de la petición de informe que consta al folio 37 del expediente se puede inferir que se solicita el parecer técnico respecto del estado de la pared en el momento de realizarse las fotografías aportadas por el interesado (prácticamente coetáneas del accidente ocurrido en febrero de 2003), lo cierto es que la Unidad Técnica emite su informe "tras la visita realizada" (folio 41), de donde puede deducirse que sus manifestaciones se refieren no al estado de las instalaciones según aparecen fotografiadas, sino al momento de girar dicha visita (enero de 2006).
La alegación vertida por el reclamante en el seno del trámite de audiencia obligaba a la instructora a tenerla en cuenta en el momento de redactar la propuesta de resolución (artículos 79.1 y 89.1 LPAC), lo que no hace, pues ninguna consideración existe en la referida propuesta a la alegación que transcribe, aun cuando basa la desestimación de la pretensión indemnizatoria en el informe técnico atacado por el reclamante (Fundamento de Derecho Cuarto de la propuesta de resolución, folios 58 y 59 del expediente).
Ahora bien, para pronunciarse acerca de la referida alegación es necesario efectuar un nuevo acto de instrucción, como es solicitar a la Unidad Técnica autora del debatido informe que se pronuncie acerca del estado del zócalo en el momento de producirse el accidente, tomando como base para ello las fotografías aportadas al procedimiento por el interesado. El Consejo Jurídico es consciente de la dificultad que para un técnico supone emitir un juicio con el único fundamento de unas fotografías, pero esta situación se debe en buena parte a la desidia de la Administración en tramitar el procedimiento, que ha dejado transcurrir años desde que se produjo el accidente y se formuló la reclamación. En cualquier caso, cabe apuntar que si, entre el momento del accidente y el de la visita girada a las instalaciones, no constara la realización de obras de acondicionamiento o reforma de éstas, podría presumirse que su estado al momento del accidente era similar al actual y, en consecuencia, las conclusiones del informe emitido tras la visita al Colegio cabría referirlas al momento en que se produjo el accidente. Si, por el contrario, constara la realización de obras que tuvieran por objeto la remodelación o modificación de las instalaciones a cuyo estado de conservación se imputa el daño, el pronunciamiento técnico, aunque limitado, habría de basarse en la contemplación de las fotografías.
En consecuencia, considera el Consejo Jurídico que procede completar la instrucción, requiriendo a la Unidad Técnica de Centros Educativos que se pronuncie acerca del estado de las instalaciones, no en la actualidad, sino según se refleja en las fotografías, debiendo recabarse, asimismo, información acerca de si entre el 25 de febrero de 2003 (fecha del accidente) y el 30 de enero de 2006 (fecha de realización del informe de la Unidad Técnica que consta en el expediente) se llevaron a cabo obras en el centro que tuvieran por objeto la remodelación o modificación de las instalaciones a cuyo estado el reclamante imputa las heridas de la niña.
Una vez incorporada al expediente dicha información, debe darse un nuevo trámite de audiencia al reclamante y formularse nueva propuesta de resolución, que habrá de ser remitida al Consejo Jurídico para Dictamen sobre el fondo del asunto.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Procede completar la instrucción del expediente en los términos señalados en la Consideración Tercera de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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