Dictamen 106/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 106/06
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. J. A. P. L., en nombre y representación de su hijo menor de edad F. P. P., debida a accidente escolar.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La imputabilidad a la Administración educativa en supuestos de accidentes escolares acaecidos como consecuencia de mal estado o inadecuación de las instalaciones escolares, ha sido mantenida por el Consejo de Estado (entre otros muchos, Dictámenes números 3863/2000, 2436/2001 y 3417/2002); y por este Consejo Jurídico (por todos los Dictámenes, el número 21/2002).
2. En el caso de beneficiarios del sistema de Seguridad Social, un normal proceso curativo de lesiones ocasionadas en centros escolares se desarrollará en centros sanitarios públicos, que tienen la obligación legal de proveer tales atenciones, pero cuando ello no resulte posible o razonable, examinadas las circunstancias del caso particular, será aceptable resarcir al perjudicado, a título indemnizatorio, de los gastos médicos realizados en el sector privado.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 29 de enero de 2003 tuvo entrada en el registro de la Consejería consultante un escrito de comunicación de un accidente escolar ocurrido el 22 de octubre de 2002, suscrito por el Director del IES "Gerardo Molina", de Torre Pacheco, y relativo al alumno F. P. P., en el cual se exponía lo siguiente: "Como consecuencia del mal estado del firme del patio, con existencia de gravilla suelta, el alumno resbala y debido a la caída, sufre la fractura", aclarando más adelante que la lesión concreta es "fractura de muñeca"; expone también que el alumno había necesitado rehabilitación tras la intervención quirúrgica.
SEGUNDO.- Con la misma fecha de entrada en el registro de la referida Consejería, D. J. A. P. L. presentó reclamación por los daños y perjuicios sufridos por su nieto el día 22 de octubre de 2002 en el citado Instituto, valorando los mismos en 1.467,60 euros, que justifica mediante la siguiente documentación:
- Original del presupuesto del C. M. T.-P., de 660 euros (9 de enero de 2003).
- Fotocopia del documento de compromiso de abonar la factura del C. M. T.-P. de 13 de enero de 2003, firmado por R. M. C.. Fotocopia de actuaciones médicas (curas, sesiones de rehabilitación...) del C. M. T.-P., S.L. a F. P. P., el 10 de enero de 2003, por importe de 807,60 euros.
Posteriormente aporta diferentes facturas médicas de centros privados (del C. M. T.-P., 360 euros; de la C. V. V., 82,75 euros; factura de 390 euros de J. L. S. H., S.L.; de H., S.L., 240 euros), por lo que, implícitamente, la instrucción entiende que la cuantía inicial reclamada se incrementa hasta los 2.540,35 euros.
TERCERO.- Admitida a trámite la reclamación y designada instructora, se solicitó el informe del Centro que, emitido el 31 de marzo de 2003, expone lo siguiente: "El día 22 de octubre de 2002, a las 10 horas y 25 minutos, iniciado el período de recreo, el mencionado alumno salió del pabellón en el que se encuentran ubicadas las aulas de los grupos de primer Ciclo de ESO a los que pertenece y tras resbalar en la gravilla suelta que rodea esa edificación, cayó y se fracturó la muñeca. En el momento de producirse el accidente se encontraba en la zona, realizando sus funciones de vigilancia de patio, los profesores D. A. M. M. y D. J. L. L. G., quienes inmediatamente procedieron a llevar al alumno a las dependencias centrales del centro, y acompañarlo al Centro de Salud de Torre Pacheco. Por lo que respecta al estado del firme que rodea ese edificio, fue cubierto por gravilla suelta por parte de la empresa constructora, al finalizar las obras de ese pabellón en septiembre de 2001, habiendo manifestado la Dirección de este centro su desacuerdo con dicha medida por el riesgo de caídas que esa cubierta conlleva. En concreto, se remitió informe a la Dirección General de Centros, Ordenación e Inspección Educativa en enero de 2002, cuya copia se adjunta".
En este último informe el Director del IES indicaba, entre otras deficiencias, que "se considera que la gravilla y piedra suelta utilizada en los alrededores del edificio supone un riesgo para el alumnado".
CUARTO.- El 28 de abril de 2003 se solicitó a la Unidad Técnica de Centros Educativos de la Dirección General de Enseñanzas Escolares, que emitiera informe sobre los siguientes extremos: a) situación de la gravilla que rodea la edificación del IES en la fecha del accidente; b) actuaciones que se llevaron a cabo ante el escrito del Director del Instituto, en el que se ponían de manifiesto una serie de deficiencias en las obras de ampliación del centro.
El día 24 de septiembre de 2003 la citada Unidad contesta a la instructora indicando lo siguiente:
"1. La amplia zona del patio que rodea la edificación se encuentra cubierta por una capa superficial de gravilla. Este acabado es muy utilizado habitualmente como terminación del terreno natural a fin de mejorar la compactación y drenaje de la superficie.
2. En sí esta capa de gravilla no supone peligro alguno para los usuarios. Suponemos que de haber existido algún peligro de deslizamiento ha podido producirse por no mantener la limpieza de las superficies duras de aceras o interiores de la gravilla antes mencionada."
QUINTO.- Conferido trámite de audiencia, el interesado aportó la siguiente documentación: a) Resolución judicial por la que se constituye la tutela del menor a favor de su abuelo D. J. A. P. L.; b) informe clínico de alta hospitalaria del SMS (26 de octubre de 2002) e informe del C. M. T. P. en el que se diagnostica "rotura de antebrazo intervenido mediante osteosíntesis endomedular. Rogaría cura cada tres días".
SEXTO.- El 9 de noviembre, el reclamante compareció en las dependencias de la Consejería tras ser requerido por la instructora para que aclarara determinados puntos del expediente, siendo la diligencia extendida del siguiente tenor literal:
"DILIGENCIA: Para hacer constar que en el día de la fecha comparece D. J. A. P. L. con D.N.I. X, abuelo tutor del alumno F. P. P., y que tras dar vista al expediente manifiesta lo siguiente:
En la diligencia del día 28 de octubre de 2005 en la que comparece D. E. H. G., señala que efectivamente es su representante, haciendo constar que el nombre de su nieto y que así figura en el expediente es F. y no J. A..
Se le pone en conocimiento por el Servicio Jurídico de que el motivo de su comparecencia es que aclare la causa por la que las prestaciones sanitarias fueron realizadas siempre en un Centro Privado.
A este respecto manifiesta lo siguiente: ante la pregunta de si el niño tiene número de póliza privada, D. J. A. responde que tanto él como su mujer reciben la asistencia sanitaria de la seguridad social y que como tutores de su nieto éste está incluido en su cartilla sanitaria, al margen de que su nieto es pensionista de orfandad tras el fallecimiento de sus padres.
Ante la pregunta de por qué acudieron a centros médicos privados y no públicos alega que fue debido exclusivamente a un error en la propia información de la dirección del centro, error que en ningún momento el compareciente considera intencionado, pero "le tranquilizo diciendo que los gastos de la asistencia sanitaria privada serian íntegramente abonados por la Administración Publica educativa".
El niño cuando tiene el accidente es trasladado al Centro de Salud de Torre Pacheco, de allí los médicos consideran que debe ir al Hospital de Los Arcos en Santiago de la Ribera, donde estuvo cuatro días hospitalizado. Después lo operaron en el H. V. M.".
Posteriormente aclaró el interesado, por vía telefónica, que la operación se realizó en el Hospital Los Arcos, y que en el H. V. se practicaron las curas.
SÉPTIMO.- Formulada la propuesta de resolución, concluye en estimar la reclamación, apoyándose en el Dictamen de este Consejo Jurídico 78/2005 por entender que los gastos en centros médicos privados son indemnizables, a pesar de lo argumentado en sentido contrario por el Dictamen 157/2004.
Completado el expediente, mediante oficio registrado el 22 de noviembre de 2005 el Consejero de Educación y Cultura solicita la emisión del preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
La reclamación se ha interpuesto por persona interesada, el abuelo del menor, condición que acredita con la sentencia de constitución de la tutela, que aportó a iniciativa propia.
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional y el órgano competente para resolver el procedimiento es el Consejero consultante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16, o) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
En cuanto al plazo para el ejercicio de la acción, ésta se ha interpuesto dentro del año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
Del sistema común de responsabilidad patrimonial que instaura la LPAC se desprende el derecho de los particulares a ser indemnizados por la Administración correspondiente de toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, el daño sea real, efectivo, evaluable económicamente en relación con una persona o grupo de personas, y que aquéllas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la ley.
Ahora bien, a este respecto el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999).
Por otro lado, el Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el número 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que "deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan, legalmente establecidos en los artículos 139 a 146 LPAC".
En el supuesto que se examina ha quedado acreditado que el menor, sin que interviniese ningún otro factor (informe del Director del Centro), resbaló en la gravilla suelta que recubre el patio, cayendo y fracturándose el cúbito y radio del brazo derecho. Aceptado este hecho, el problema se centra en determinar si la grava puede considerarse revestimiento adecuado para un espacio destinado a acoger el tránsito de alumnos, además de constituir el espacio en el que se desarrolla el recreo, actividad que, por sí misma, entraña riesgo de caídas. La opinión del Director y de la Unidad Técnica no son aquí coincidentes: así, mientras que el primero, ya antes de que ocurriera ningún accidente, advertía del peligro que conllevaba, el segundo afirma que "en sí esta capa de gravilla no supone peligro alguno para los usuarios". El Consejo, sin cuestionar el aspecto técnico de esta última afirmación, constata que en la práctica los temores del Director han resultado fundados, ya que en un período de tiempo de diez meses se han producido, al menos, dos caídas con consecuencias graves para la integridad física de los alumnos, lo que evidencia que la gravilla suelta constituye un elemento adicional de riesgo, quizá no en sí misma, pero sí por haber invadido las superficies duras de aceras o interiores (circunstancia esta última que sí reconoce el informe técnico); en tales condiciones el particular no está obligado a soportar el daño.
Esa relación causal se apreció por este Consejo en los Dictámenes 78/2005 -por un accidente en el mismo centro- y en el 86/2006.
La imputabilidad a la Administración educativa en supuestos de accidentes escolares acaecidos como consecuencia de mal estado o inadecuación de las instalaciones escolares, ha sido mantenida por el Consejo de Estado (entre otros muchos, Dictámenes números 3863/2000, 2436/2001 y 3417/2002); por este Consejo Jurídico (por todos los Dictámenes, el número 21/2002) y por órganos consultivos de otras Comunidades Autónomas (así, Dictamen número 385/2001, del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana).
CUARTA.- Sobre la valoración del daño.
Establecido lo anterior, que comporta un juicio favorable sobre la propuesta de resolución, estima este Consejo que tal sentido favorable no puede extenderse a la valoración del daño que se realiza, cuyos perfiles no han quedado suficientemente nítidos y precisan de una instrucción posterior.
En primer lugar conviene aclarar que las partidas indemnizatorias que pueden considerarse solicitadas, explícita o implícitamente, responden a dos conceptos: a) los gastos por la asistencia médica privada que recabó el reclamante, concretadas en las facturas de servicios médicos, hospitalarios, pruebas diagnósticas y otras asistencias; y b) la indemnización correspondiente a los días de incapacidad temporal del niño que, imputables a las lesiones derivadas del accidente, pueden considerarse efectivamente transcurridos.
A) Como se desprende de la doctrina del Consejo de Estado expresada, entre otros, en el Dictamen de 5 de diciembre de 2000 (exp. 3098/2000), la existencia de un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración causante de daños físicos no constituye título suficiente para que el lesionado, beneficiario del sistema de seguridad social, tenga el derecho de elegir la medicina privada como instrumento para la curación de sus lesiones y se le resarza de los gastos ocasionados por ello, sino que debe acudir al sistema sanitario público, y sólo tras una denegación o retraso asistencial indebidos o un error de diagnóstico procede el resarcimiento de los gastos devengados por acudir, después, a la medicina privada. Tal planteamiento es, por lo demás, plenamente coherente con la institución de la responsabilidad patrimonial administrativa, pues si el deber de resarcimiento de los daños causados por la Administración a un concreto ciudadano es un mecanismo de solidaridad de ésta (es decir, de la Comunidad de ciudadanos a la que representa) con aquél, es lógico que el mecanismo de reparación de los daños físicos sea el sistema sanitario público, esto es, el de Seguridad Social, que se nutre esencialmente, como es sabido, de la participación financiera solidaria del conjunto de los ciudadanos.
En tal sentido la Ley 14/1986, de 25 abril, General de Sanidad, dispone en su artículo 10.13 que los usuarios del sistema de salud tienen derecho a elegir el médico y los demás sanitarios titulados de acuerdo con las condiciones contempladas en esta Ley, en las disposiciones que se dicten para su desarrollo y en las que regulen el trabajo sanitario en los Centros de Salud. Este criterio parece confirmarse en el ámbito autonómico por el Decreto n.º 25/2006, de 31 de marzo, por el que se desarrolla la normativa básica estatal en materia de información sobre listas de espera y se establecen las medidas necesarias para garantizar un tiempo máximo de acceso a las prestaciones del sistema sanitario público de la Región de Murcia, que concreta el derecho de los ciudadanos de la Región a recibir asistencia sanitaria en un tiempo máximo, rebasado el cual puede acudir a un centro de su elección para recibir asistencia con cargo al Servicio Murciano de Salud, todo ello con un límite indemnizatorio, que sería el previsto, para el proceso asistencial de que se trate, en la Resolución del Director Gerente del Servicio Murciano de Salud sobre revisión de las condiciones económicas aplicables, en el ejercicio correspondiente, a la prestación de servicios concertados de asistencia sanitaria (Art. 6.3, c). Sin perjuicio de lo anterior, y a la vista de las circunstancias de los casos particulares, no puede descartarse que en ocasiones concurran motivos que permitan entender que la observancia de tales plazos no es posible, como en los supuestos de urgencia vital o tardanza irrazonable, que deben examinarse enmarcados en su especial contexto.
De lo anterior no debe colegirse la absoluta carencia de indemnizabilidad de los gastos sanitarios habidos en centros privados para procurar la sanación del perjudicado, ya que predicar la inexistencia de un derecho de opción requiere que concurran las circunstancias necesarias para poder ejercitar ese derecho, situación que no se dará en todos aquéllos casos en los que no sea exigible del particular beneficiario del sistema de seguridad social esa obligación de acudir a las instituciones públicas, dada la mayor proximidad y mejor acceso que pudiera existir a la medicina privada.
Cabe concluir esta apreciación general indicando que el razonamiento doctrinal expuesto propugna que, en el caso de beneficiarios del sistema de Seguridad Social, un normal proceso curativo de lesiones ocasionadas en centros escolares se desarrollará en centros sanitarios públicos, que tienen la obligación legal de proveer tales atenciones, pero cuando ello no resulte posible o razonable, examinadas las circunstancias del caso particular, será aceptable resarcir al perjudicado, a título indemnizatorio, de los gastos médicos realizados en el sector privado.
En el caso sometido ahora a Dictamen, no ha quedado acreditada la existencia de una denegación o retraso asistencial del servicio correspondiente, tampoco la causa por la que se abandonó el proceso curativo iniciado en el Hospital Los Arcos, del Servicio Murciano de Salud, ni razón alguna por la que fuese necesario acudir a la medicina privada en lugar de a la pública.
No obstante, no puede pasar desapercibida la hipótesis de la propuesta de resolución, que hace desencadenar la responsabilidad patrimonial de la Administración en la circunstancia alegada por el reclamante de que fue el Director del Centro quien le indicó que "los gastos de la asistencia sanitaria privada serían íntegramente abonados por la Administración Pública educativa". Tal aserto, sin embargo, no se puede tener por probado por la sola aseveración del reclamante sin contrastar con la declaración del Director del Centro y, además, determinaría la imprescindible incoación del procedimiento al que se refiere el artículo 145.2 LPAC, con las consiguientes consecuencias.
B) Por lo que se refiere a la indemnización por días de incapacidad temporal encontramos, de nuevo, insuficiencias de orden probatorio sobre la duración del periodo de incapacidad y su carácter impeditivo o no para el menor. En estos supuestos, las concretas circunstancias de cada caso determinarán el alcance de la indemnización partiendo de que es preciso obtener datos que permitan discernir en qué medida el accidente afectó a la actividad docente del alumno (Dictamen de este Consejo Jurídico 134/04). Se ha de partir de la base de que la indemnización por los días de baja del menor no puede determinarse en función de las rentas dejadas de percibir, puesto que el alumno no se encontraba en edad laboral, sino en función de la afectación a su actividad, es decir, según los días en que no pudo asistir a clase y aquéllos otros en los que, aun cuando acudiera a clase, jugara, etc., su ejecución le pudiera resultar molesta, como indicamos en el Dictamen núm. 94/03. Es decir, el criterio es valorar la incapacidad por afectación al rendimiento escolar y vital, conforme a reiteradas sentencias de la Audiencia Nacional, a la doctrina del Consejo de Estado y a la de otros órganos consultivos autonómicos.
Trasladado lo anterior al caso planteado y a la vista también del baremo orientativo aplicable a los accidentes de circulación, se deben aceptar como días de estancia hospitalaria los que median entre la fecha del accidente e ingreso en centro hospitalario, el 22 de octubre de 2002, y el 26 de igual mes y año, fecha del alta hospitalaria. Además de ello se aprecia que al menos hasta el 31 de enero de 2003 existen facturas de curas realizadas al alumno, pero no otros datos para discriminar, primero, qué fecha ha de considerarse como alta médica definitiva por sanación, para así fijar el periodo total de incapacidad temporal; y segundo, qué días de los de tal periodo han impedido al niño desarrollar su actividad normal y cuáles no, para así aplicar la indemnización diaria que corresponda (véase al respecto, también el Dictamen 187/2005, emitido en consulta formulada por la Consejería de Educación y Cultura en reclamación por responsabilidad patrimonial derivada de un accidente escolar).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Existe relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público educativo y los daños por los que se reclama indemnización.
SEGUNDA.- Debe completarse la instrucción para determinar el alcance de la cuantía indemnizatoria, de acuerdo con las orientaciones reseñadas en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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