Dictamen 132/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 132/06
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D.ª A. C. C., en nombre y representación de su hija menor de edad M. R. C., debida a accidente escolar.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La existencia de esa actuación concurrente de dos Administraciones eventualmente co-responsables exige la participación de aquella que no es competente para decidir, y ello, ya sea al amparo del citado artículo 18.2 RRP, ya del artículo 84 LPAC, como trámite de audiencia que se le confiere atendida su condición de interesada.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 13 de diciembre de 2005, tiene entrada en el Registro General de la Consejería consultante escrito de comunicación de accidente escolar sufrido por la alumna de 4º de Primaria, M. R. C., el 22 de noviembre de 2005, en el Colegio Público de Educación Infantil y Primaria Comarcal "San Miguel" de Molina de Segura. En él el Director del citado Centro expone:
"Estando la niña junto con sus compañeros para entrar a clase en la pista polideportiva del patio, tropezó cayéndose hacia delante. Fue atendida primeramente por el Secretario del centro y posteriormente por su tutor y su madre, que se la llevó a su casa y por la tarde al dentista".
SEGUNDO.- La madre de la menor, D. A. C. C., presenta reclamación de responsabilidad patrimonial, conforme a modelo normalizado facilitado por el Centro, en el que solicita una indemnización de 120 euros por los daños sufridos por la niña en sus incisivos superiores.
Acompaña a la reclamación una fotocopia compulsada del Libro de Familia, así como informe médico y factura de médico estomatólogo, que reflejan dos reconstrucciones de composite por importe de 60 euros cada una.
TERCERO.- Con fecha 19 de diciembre de 2005, la Secretaría General de la Consejería de Educación y Cultura admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y nombra instructora, quien, con fecha 19 de diciembre de 2005, solicita informe al Director del Centro sobre los hechos.
En su informe, el Director manifiesta lo siguiente:
"Que la posible causa que pudo provocar el tropezón de la niña es el mal estado del firme de la pista polideportiva, ya que en el lugar en el que tropezó hay grietas/hendiduras que pueden provocar que más de un alumno dé un tropezón, como ha sido en este caso, y que aunque el encargado municipal de mantenimiento las ha tapado en distintas ocasiones vuelven a salir porque requiere una reforma en profundidad toda la pista deportiva (en otros términos, cambiar todo el firme de la pista)".
CUARTO.- A la vista del informe, del que se desprende que probablemente las lesiones se produjeron como consecuencia del mal estado de la pista polideportiva, se remitió el expediente de responsabilidad patrimonial al Ayuntamiento de Molina de Segura, al considerarlo competente para su instrucción y resolución.
Instruido el correspondiente procedimiento de responsabilidad patrimonial por la Corporación, finaliza mediante acuerdo de su Junta de Gobierno Local, de fecha 28 de marzo de 2006, que resuelve devolver el expediente a la Consejería, al tiempo que manifiesta la ausencia de nexo causal entre la actuación municipal y el daño sufrido por la menor.
Consta en el procedimiento instruido por el Ayuntamiento un informe de su Arquitecto Técnico Municipal, de fecha 3 de febrero de 2006, según el cual, en la inspección ocular del lugar de los hechos, en una de las juntas de dilatación del hormigón de la pista polideportiva "se ha producido un movimiento diferencia, quedando un resalte de 1,5 cm. aproximadamente, entre un lado y otro de la junta de dilatación, ordenando inmediatamente la reparación". Informa, asimismo, que la pista tiene unos 20 años de antigüedad y que el resalte existe desde hace unos 8 años.
QUINTO.- Con fecha 20 de abril de 2006, la instructora solicita informe a la Unidad Técnica de Centros Educativos de la Dirección General de Enseñanzas Escolares sobre el estado del firme de la pista polideportiva del patio, siendo emitido el 4 de mayo en los siguientes términos:
"Los signos externos que han podido comprobarse, visionados en las fotos adjuntas, reflejan la superficie para las actividades deportivas y los espacios de su entorno en buen estado de conservación, reparadas recientemente, considerando que anteriormente a esta actuación presentaba una planeidad, residual en el tiempo, superior a los 3 mm permitidos para el no rechazo de su ejecución en este tipo de pavimento, según la NBE en su especificación RSC-8, siendo actualmente adecuada para la actividad de los usuarios".
SEXTO.- Con fecha 12 de mayo de 2006 se dirigió notificación a la reclamante, mediante correo certificado con acuse de recibo (notificado el 16 de mayo), comunicándole la apertura de un trámite de audiencia al objeto de que pudiera examinar el expediente, formular alegaciones y presentar cuantos documentos y justificaciones estimase pertinentes, sin que la misma haya comparecido en este trámite.
SÉPTIMO.- Con fecha 6 de junio de 2006, la instructora formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, al considerar que el firme de la pista polideportiva se encontraba en mal estado, constituyendo un factor generador de riesgo para los escolares usuarios de dicha instalación, derivado de la omisión del deber de vigilancia de la Administración educativa sobre los elementos materiales que dan soporte a la actividad docente, de donde deduce la existencia de nexo causal entre el funcionamiento omisivo del servicio público y los daños sufridos por la menor.
Una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, V.E. remitió el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido el pasado 13 de junio de 2006.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación.
Si bien es cierto que el artículo 12.2 RRP señala que el dictamen del órgano consultivo competente se ha de pronunciar sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización, también lo es que para un correcto pronunciamiento sobre dichos extremos el Consejo Jurídico ha de valorar el resto de presupuestos que inciden sobre dicha institución, incluido el examen del procedimiento seguido en orden a determinar su corrección y las consecuencias que sobre aquél pudieran tener los defectos formales en los que se hubiera podido incurrir.
La solicitud ha sido formulada por persona legitimada para ello, ya que tal como resulta de la copia del Libro de Familia obrante al expediente, la reclamante es madre de la alumna lesionada y, al ser ésta menor de edad, le corresponde ejercitar su representación legal, conforme a lo dispuesto en el artículo 162 del Código Civil.
Mayor problema plantea la determinación de la legitimación pasiva. En efecto, establecida, en principio, como causa eficiente del accidente escolar el deficiente estado de una instalación del Colegio (más concretamente, la pista polideportiva por la que transitaba la alumna en los momentos previos a la entrada a clase al comienzo de la jornada escolar), resulta obligado abordar la trascendencia que para la determinación de la Administración a la que ha de imputarse el funcionamiento del servicio causante del daño, tiene el contenido de la Disposición Adicional de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, al establecer en su apartado 1 que "la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros de educación infantil de segundo ciclo, primaria o especial, dependientes de las Administraciones educativas, corresponderán al municipio respectivo". Una interpretación literal de este precepto llevó a la instructora a declarar la falta de legitimación pasiva de la Administración regional y a trasladar la reclamación a la Corporación Local competente para el mantenimiento de las instalaciones docentes, en el entendimiento de que dicha competencia le atribuía una legitimación pasiva exclusiva y excluyente de cualquier otra.
Como bien indica la instructora en su propuesta de resolución, esta circunstancia ya fue analizada en profundidad por este Consejo Jurídico en sus Dictámenes núm. 52/2003 y 128/2003, entre otros, en los que, para el supuesto allí contemplado, se afirmaba que el criterio delimitador de la responsabilidad que se había de utilizar no era otro que aquél mediante el cual cada "Administración responderá de modo independiente de las lesiones que le sean imputables, de conformidad con lo que resulte del reparto de competencias efectuado". Añadiendo más adelante que "ciertamente, el criterio del reparto competencial como delimitador de la Administración responsable del daño podría ser modulado conforme a las circunstancias del caso concreto, especialmente si las competencias concurrentes constituyen dos sectores o "submaterias" de una materia general de la que se desgajan, tal y como sucede en el presente caso, en que tal materia general es la enseñanza y las "submaterias", como ya hemos dicho, son la prestación de la docencia, de un lado, y el mantenimiento de las instalaciones en que se desarrolla aquélla, de otro. Sin embargo, acudir a una eventual solución de solidaridad por razones de justicia material, esto es, más allá del criterio formal de la distribución de competencias antes reseñada, exigiría que concurrieran, al menos, estas dos circunstancias: a) que la determinación sobre el reparto competencial se encontrase en normas de difícil interpretación, de las que pudiera surgir una duda razonable sobre la Administración concretamente competente, y b) que, en virtud de lo anterior, el interesado hubiera reclamado contra la Administración titular de la competencia sobre la "submateria" respecto a la que no procediera imputar el daño (en nuestro caso, la Administración regional) y no contra la verdaderamente responsable de acuerdo a la distribución competencial establecida en la correspondiente norma jurídica (en nuestro caso, el Ayuntamiento ex D.A. 17ª LOGSE citada)".
En el supuesto sometido a Dictamen no sólo se da la circunstancia de que la interesada ha deducido su reclamación frente a la Administración autonómica, a la que se ha de considerar una de las posibles legitimadas con base en las competencias de gestión del servicio público educativo que le fueron transferidas mediante el Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, sino que, además, no puede obviarse el deber de vigilancia que la Administración educativa, Consejería de Educación y Cultura, ha de desplegar con el fin de que las distintas instalaciones de los colegios estén en las necesarias condiciones de seguridad, obligación que se ve acentuada en lo que se refiere a elementos arquitectónicos que son utilizados constantemente por los alumnos. En este sentido no cabe duda que, con independencia de quien sea el titular de la función de conservación, correspondía a la institución educativa promover la reparación del pavimento de la pista, evitando así el mantenimiento de unas condiciones de riesgo que se han desvelado especialmente peligrosas para la integridad física de los menores. De ello resulta que, aunque no pueda hablarse de una gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación en los términos del artículo 140.1 LPAC, de los hechos se deduce una evidente concurrencia de conductas paralelas y omisivas, no siendo posible determinar el grado de intensidad imputable a cada Administración, lo que fundamentaría un supuesto de responsabilidad solidaria a la que se refiere el artículo 140.2 in fine, por lo que cada Administración, municipal y autonómica, soportaría la parte de responsabilidad que le incumbiera, pero de modo indistinto cualquiera de ellas responderá del todo frente al perjudicado quien no debe en ningún caso soportar la incertidumbre respecto de la Administración que finalmente resulte responsable.
La imputabilidad a la Administración educativa en supuestos de accidentes escolares acaecidos como consecuencia de mal estado de las instalaciones escolares, ha sido mantenida por el Consejo de Estado (entre otros muchos, Dictámenes números 3863/2000 y 2436/2001); por este Consejo Jurídico (por todos los Dictámenes, el número 21/2002) y por órganos consultivos de otras Comunidades Autónomas (así, Dictamen número 385/2001, del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana).
En consecuencia, procede declarar la existencia de legitimación pasiva de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, correspondiendo la competencia para tramitar el presente procedimiento de responsabilidad patrimonial a la Consejería de Cultura y Educación, en tanto que Departamento en el que se integra el centro educativo donde se produjo el accidente.
TERCERA.- Tramitación.
Si bien el procedimiento seguido por la Administración instructora se ha acomodado, en términos generales, a las normas jurídicas aplicables a las reclamaciones por responsabilidad patrimonial de la LPAC (Título X, Capítulo I) y del RRP, este Consejo Jurídico considera necesario formular las siguientes consideraciones:
1. Los principios de racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de coordinación con otras Administraciones Públicas, que el artículo 3.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia impone a la actuación de la Administración regional, se cohonestan mal con una actuación instructora que, con desconocimiento de la consolidada doctrina expuesta en la Consideración Segunda de este Dictamen, ha provocado la tramitación de un completo procedimiento de responsabilidad patrimonial en el seno del Ayuntamiento de Molina de Segura, con la consiguiente inversión de tiempo y recursos públicos municipales, que ha finalizado con la devolución de la reclamación a la Administración regional, donde ha continuado su tramitación.
Una instrucción más acorde con los principios expuestos habría exigido otorgar audiencia a la Corporación Local en su calidad de interesada en el procedimiento, atendida su condición de eventual co-responsable, circunstancia que recoge expresamente el artículo 18.2 RRP, al establecer la consulta preceptiva a las Administraciones Públicas implicadas en la fórmula colegiada de actuación para que, en el plazo que determine la Administración competente para la iniciación, instrucción y decisión del procedimiento, aquéllas puedan exponer cuanto consideren procedente.
Como ya quedó expuesto, si bien en el supuesto sometido a consulta no puede hablarse en rigor de la existencia de una fórmula colegiada de actuación, en los términos del artículo 140.1 LPAC, lo cierto es que la existencia de esa actuación concurrente de dos Administraciones eventualmente co-responsables exige la participación de aquella que no es competente para decidir, y ello, ya sea al amparo del citado artículo 18.2 RRP, ya del artículo 84 LPAC, como trámite de audiencia que se le confiere atendida su condición de interesada.
2. Si bien la Corporación Local tuvo conocimiento de la existencia de la reclamación, llegando a tramitar un verdadero procedimiento de responsabilidad patrimonial que finalizó mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Molina de Segura, por el que se devuelve el expediente a la Administración regional para su tramitación, lo cierto es que, una vez retomada la instrucción por la Consejería consultante, debió poner en conocimiento de la Entidad Local las actuaciones realizadas con posterioridad, en particular, el informe de la Unidad Técnica de Centros Educativos (folio 39 del expediente). Este documento adquiere gran trascendencia en el procedimiento, en tanto que ofrece el necesario soporte técnico para la apreciación del nexo causal entre el funcionamiento irregular del servicio público, por omisión, y el daño sufrido por la menor, y en él se basa de manera expresa la estimación de la reclamación, al permitir apreciar la existencia de un elemento generador de riesgo, que constituye el verdadero título de imputación de responsabilidad a las Administraciones públicas implicadas.
Al no haber puesto en conocimiento del Ayuntamiento la existencia de este documento, no puede considerarse cumplido el requisito de procedimiento que exige su preceptiva participación en el procedimiento (bien a través del trámite de consulta establecido por el artículo 18.2 RRP, bien por medio del trámite de audiencia del artículo 84.1 LPAC), debiendo proceder la Consejería de Educación y Cultura a comunicar a la Corporación Local implicada todas las actuaciones realizadas con posterioridad a la devolución por aquélla del expediente, otorgándole un plazo para que formule cuantas alegaciones estime oportunas.
3. En la fundamentación jurídica de la propuesta de resolución se ha aludido a la existencia de una eventual responsabilidad solidaria de la Administración regional y la local. Dicha propuesta, que estima la reclamación y reconoce el derecho de la interesada al abono de la indemnización solicitada, sin embargo, en su parte final no se pronuncia de manera expresa acerca de si debe exigirse a la Administración local, y en qué medida, la parte de responsabilidad que le corresponde. Y ello por cuanto la estimación de las pretensiones actoras por parte de la Administración regional no conlleva que sea ella la única obligada a soportar las consecuencias indemnizatorias derivadas del funcionamiento irregular de los servicios públicos, con independencia de a quién corresponda su titularidad.
En consecuencia, procede que la propuesta de resolución se pronuncie de manera expresa acerca de la parte de responsabilidad que corresponde al Ayuntamiento de Molina de Segura, extremo éste del que habrá de ser informada la referida Corporación con ocasión del trámite de audiencia que, de conformidad con las consideraciones precedentes, ha de conferirle la Administración regional.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se informa desfavorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, al juzgar el Consejo Jurídico necesario que, previamente a aquélla, se realicen las actuaciones indicadas en la Consideración Tercera de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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