Dictamen 161/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 161/06
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el ejercicio 2007.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Para delimitar el ámbito dentro del cual debe moverse necesariamente la inclusión de las materias que no constituyen el núcleo esencial mínimo e indisponible de las leyes de Presupuestos, el Tribunal ha establecido dos condiciones: la conexión de la materia con el contenido propio de este tipo de leyes y la justificación de la inclusión de esa materia conexa en la ley que aprueba anualmente los Presupuestos Generales.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Según lo preceptuado por la Orden de la Consejera de Economía y Hacienda de 16 de junio de 2006 (BORM de 26 de junio), de elaboración de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para el ejercicio 2007, la Directora General de Presupuestos y Finanzas ofició a las distintas Consejerías para que comunicasen la información de su competencia que debiera figurar en el texto articulado del Anteproyecto y formulasen, de considerarlo oportuno, propuestas de nuevos textos a incluir, figurando las remitidas por el Interventor General (21-9-06), el Director General de Tributos (22-9 y 11-10-06), el Director General de la Función Pública (6-10-06), la Consejería de Presidencia (26-7-06), la Consejería de Sanidad (27-9, 9-10 y 10-10-06), la Consejería de Industria y Medio Ambiente (29-9 y 11-10-06), la Consejería de Agricultura y Agua (4-10-06) y la Consejería de Educación y Cultura (21-7, 26-9-y 17-10-06); también formularon propuestas la Secretaria Autonómica de Acción Social y el Rector de la Universidad Politécnica de Cartagena. Producto de ello, y de las aportaciones de la propia Consejería impulsora, se elabora el texto articulado del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Región de Murcia para el año 2007.
SEGUNDO.- En la instrucción del procedimiento constan las siguientes actuaciones:
a) Memoria de la Dirección General de Presupuestos y Finanzas, justificativa de las modificaciones a introducir en el Anteproyecto respecto al contenido del texto vigente en el ejercicio 2006 (16-10-06).
b) Informe del Servicio Jurídico de la Secretaría General, favorable a la redacción propuesta (17-10-06).
c) Informe del Vicesecretario (17-10-06).d) Informe de impacto por razón de género (16-10-06).
TERCERO.- El 20 de octubre de 2006 el Consejo de Gobierno acordó, a propuesta de la Consejera de Economía y Hacienda, que se recabase el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, lo que se hizo mediante escrito que tuvo entrada en el registro de este órgano consultivo ese mismo día.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
En atención a lo dispuesto por el artículo 12.2 LCJ, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que la Ley de Presupuestos goza de las características generales de las leyes, a pesar de sus peculiaridades materiales y procedimentales.
SEGUNDA.- Contenido del Anteproyecto sometido a consulta. Procedimiento.
1) El Anteproyecto de Ley que se somete al Dictamen de este Consejo Jurídico presenta unas connotaciones constitucionales desde las que debe enfocarse su análisis, tal como venimos exponiendo desde el Dictamen 38/98 siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, recogida también por otros órganos consultivos (Dictamen del Consejo de Estado 1.192/2003, de 5 de junio).
En efecto, se señala en reiterados Dictámenes del Consejo Jurídico que el Alto Tribunal ha realizado una constante y progresiva concreción de los límites materiales que restringen el contenido de la Ley de Presupuestos Generales. Este camino tuvo origen en la Sentencia 27/1981, de 20 de julio, y culminó principalmente en las recaídas el 14 de mayo de 1992 (nº 76/1992) y 16 de junio de 1994 (nº 178/ 1994), estableciéndose una firme pauta integrada por estas determinaciones:
a) En cuanto a su naturaleza, se trata de una verdadera Ley a través de la cual el Parlamento ejerce una potestad específica desdoblada de la genérica potestad legislativa.
b) Su función consiste en aprobar las previsiones contables consustanciales al Presupuesto, pero también ser vehículo de dirección de la política económica.
c) Su procedimiento de aprobación presenta la importante peculiaridad de que el poder de las Cortes está condicionado.
d) Y por todo ello, a su contenido necesario e indisponible (expresión cifrada de las previsiones de ingresos y de las habilitaciones de gastos), puede unirse otro no necesario y eventual que debe estar conectado con aquél mediante una relación directa, bien con los ingresos y gastos, o bien con los criterios de política económica general de los que dicho Presupuesto es instrumento. Esa relación directa entre ambos contenidos ha de ser esencial y principal, nunca accidental y secundaria.
e) Esa limitación proviene, para el TC, de la definición funcional que la Ley de Presupuestos tiene en la Constitución (artículos 66.2 y 134.2) y de la necesidad de no violentar el principio de seguridad jurídica (artículo 9.3 CE) mediante la modificación indiscriminada de núcleos normativos que gozan de vocación de estabilidad y se inscriben en lo que puede llamarse Derecho codificado.
Las Sentencias 274/2000, de 15 de noviembre, y 3/2003, de 16 de enero, reafirmaron esos criterios doctrinales al afirmar, la primera, que "las Leyes anuales de Presupuestos tienen un contenido mínimo, necesario e indisponible, constituido por la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos, y un contenido posible, no necesario y eventual que puede afectar a materias distintas a ese núcleo esencial constituido por la previsión de ingresos y la habilitación de gastos", contenido eventual que sólo tiene cabida dentro de límites estrictos, y que ni tal inclusión puede desvirtuar el contenido primordial que caracteriza a dicha ley, ni de ella se sigue que dichas materias hayan de formar necesariamente parte de su contenido y no puedan ser reguladas por una ley ordinaria (STC 126/1987). Para delimitar el ámbito dentro del cual debe moverse necesariamente la inclusión de las materias que no constituyen el núcleo esencial mínimo e indisponible de las leyes de Presupuestos, el Tribunal ha establecido dos condiciones: la conexión de la materia con el contenido propio de este tipo de leyes y la justificación de la inclusión de esa materia conexa en la ley que aprueba anualmente los Presupuestos Generales. El cumplimiento de estas dos condiciones resulta, pues, necesario para justificar la restricción de competencias del poder legislativo, propias de las leyes de Presupuestos, y para salvaguardar la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9.3 CE, esto es la certeza del Derecho que exige que una ley de contenido constitucionalmente definido, como es la ley de Presupuestos Generales, no contenga más disposiciones que las que corresponden a su función constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE).
Examinado el Anteproyecto puede afirmarse que su contenido se encuentra dentro de los límites constitucionales que le son propios.
2) Comprendiendo que, por su propia naturaleza, un Anteproyecto como el consultado es de compleja elaboración, el Consejo Jurídico ha de dejar constancia de la carencia de información económica que permita comprobar los límites que la normativa estatal impone a los Presupuestos, y que se desconoce el importe de los créditos a aprobar y su distribución.
Según el artículo 46.4 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno la facultad de elevar el Anteproyecto a la consideración del Consejo de Gobierno para que decida sobre ulteriores trámites corresponde a la Comisión de Secretarios Generales, cuya intervención se ha preterido.
TERCERA.- Limitaciones del Anteproyecto derivadas de las competencias estatales.
En el Dictamen 167/2003, a modo de compendio de otros anteriores, este Consejo indicó que el objeto de la consulta es el texto articulado del Anteproyecto y no los Presupuestos en sí mismos, lo cual no excluye que, para una íntegra comprobación jurídica, sea necesario el conocimiento de determinadas cifras, en concreto de las que permiten derivar efectos jurídicos para apreciar la adecuación de dicho texto articulado a otras normas, puesto que su omisión produciría una limitación del Dictamen, al no poderse realizar una valoración general de la adecuación del Anteproyecto al conjunto del ordenamiento, y que sólo, a lo más, cabría presumir (Dictámenes 70/99, 62/00 y 92/01).
Por ello, viene estimando el Consejo Jurídico que los elementos de contraste fundamentales para el análisis jurídico del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Región deben permitir comprobar, necesariamente, las siguientes partes de su contenido:
1º) El principio de estabilidad presupuestaria, en los términos que se define por la Ley 18/2001, de 18 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la anterior. Según las mismas, en el primer semestre de cada año el Gobierno fijará el objetivo de estabilidad presupuestaria previsto para los tres ejercicios siguientes, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera. El primer dato del Presupuesto, a los efectos del cumplimiento del principio de estabilidad, es la constatación de que a través del mismo se proporciona una situación financiera de equilibrio o de superávit (art. 3.2 Ley 18/2001). Este Consejo debe reseñar que la documentación remitida no permite pronunciarse sobre la observancia o no de las limitaciones derivadas de esta normativa, porque entre la anexa al Anteproyecto de Ley de Presupuestos no figura la relativa al objetivo de estabilidad presupuestaria (art. 6 de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre).
2º) El cumplimiento de la normativa básica estatal en materia de retribuciones y su incremento anual, dato que, siguiendo lo reflejado en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, es de forzoso seguimiento por todas las Administraciones Públicas, según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. El Anteproyecto sigue lo que se califica como normativa básica en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, sin perjuicio de que la completa adecuación de su contenido sea susceptible de ajustarse mejor mediante la consideración de lo que después se expondrá.
3º) Los límites que el artículo 14 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas impone a éstas en materia de endeudamiento, aspecto sobre el que no consta dato alguno en el expediente.
Los anteriores límites son aplicables a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ya que, de lo dispuesto por el artículo 46 del Estatuto de Autonomía, como razona la STC 130/99, se "pone de manifiesto la existencia de una sustancial identidad entre las normas que, integrantes del bloque de la constitucionalidad, son aplicables a la institución presupuestaria de la Comunidad Autónoma... y lo dispuesto respecto de los Presupuestos Generales del Estado en el art. 134.2 CE, pudiendo deducirse en su consecuencia la existencia de un principio general de que el contenido de la Ley de Presupuestos autonómica se adecue a la función institucional que le es propia, sin que puedan incluirse en ella normas que no guarden relación directa con el programa de ingresos y de gastos o con los criterios de la política económica en que se sustentan, o que no sean un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto (STC 174/1998, fundamento jurídico 6º)".
CUARTA.- Sobre el articulado.
El Consejo Jurídico quiere resaltar las siguientes cuestiones:
1) El artículo 24 recoge un incremento del 2 por ciento en las retribuciones del personal al servicio del sector público, acorde ello con lo previsto como normativa básica estatal en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007 (art. 23). Éste, además, incluye en su artículo 27. Uno. D) incrementos lineales del complemento específico determinando de manera particular las cuantías que corresponde aplicar derivadas del incremento de masa salarial del 1 por ciento del artículo 21.Cuatro, párrafo primero de dicho Proyecto. La concreción de tal incremento no se contempla en el Anteproyecto sometido a consulta.
2) El párrafo 3 del apartado 1 del artículo 24 del Anteproyecto utiliza el calificativo "similar" para referirse a la cuantía del incremento de las pagas extraordinarias de una parte del personal funcionario, principalmente el estatutario. Es cierto que la expresión cuenta con antecedentes en la legislación estatal, pero ello no impide advertir la dificultad práctica de alcanzar una determinación cuantitativa de tal incremento con tan imprecisa mención. Debe pues precisarse ese mandato, que corre el riesgo de ser inaplicable y, en su caso, encomendar a un posterior desarrollo reglamentario la determinación exacta de la cuantía.
3) En cuanto a la contratación de personal laboral con cargo a los créditos de inversiones (art. 35), ya dijimos en nuestros Dictámenes 62/2000, 167/2003, 131/2004 y 145/2005 que la regulación establecida, además de ser reiterada año tras año en las Leyes de Presupuestos, demuestra en gran parte de su contenido un marcado carácter reglamentario. Que esta norma haya permanecido invariable en todas las leyes de presupuestos desde que se incluyó por vez primera (hace más de 10 años), demuestra que materialmente no es una norma de vigencia anual. Pero, además, nada impediría que, en uso de la potestad reglamentaria que al Consejo de Gobierno otorga el artículo 9 TRLH, dictase un Decreto regulador de dicho procedimiento, aplicable cuando la norma sustantiva (la Ley de Presupuestos anual) permitiese este tipo de contrataciones.
4) Como en años anteriores, el Consejo debe advertir, a la vista del módulo económico de centros de educación concertados para el ejercicio 2007 (art. 46) y, en particular, al hilo de algunas referencias del texto a Acuerdos suscritos por la Consejería de Educación, que el concierto es un contrato administrativo en el que la Administración contrata la prestación de un servicio público y, en consecuencia, la ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del contratista (art. 98 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas). El parámetro de adecuación a la legalidad es el artículo 76 de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación, que contiene unas reglas generales que muestran una notable preocupación por los salarios del personal docente de los centros concertados, es cierto, pero no parecen autorizar que la Administración educativa asuma la condición de cuasi-empleador suscribiendo acuerdos tripartitos con las organizaciones patronales y sindicales comprometiéndose a la mejora retributiva del profesorado de los centros concertados, hecho que tampoco parece autorizar la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, la cual, sin embargo, indica en el artículo 117.1 que "la cuantía global de los fondos públicos destinados al sostenimiento de los centros privados concertados, para hacer efectiva la gratuidad de las enseñanzas objeto de concierto, se establecerá en los presupuestos de las Administraciones correspondientes", dato que se omite en el Anteproyecto dictaminado.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Anteproyecto sometido a Dictamen responde en su contenido a las determinaciones propias de su naturaleza, según la doctrina del Tribunal Constitucional, si bien la omisión de cifras impide tener por acreditadas las limitaciones de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas en cuanto a endeudamiento, y de la Ley de Estabilidad Presupuestaria en cuanto al cumplimiento de los objetivos de ella derivados.
SEGUNDA.- Las restantes observaciones debieran ser tenidas en cuenta a efectos de la corrección del texto y de su coherencia con el resto del ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
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