Dictamen nº 26/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 31 de enero de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Director Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Política Social, Familias e Igualdad), mediante oficio registrado el día 22 de septiembre de 2023 (COMINTER 223170), sobre responsabilidad patrimonial interpuesta por D. X, en su propio nombre, y en nombre y representación de D. Y, por daños debidos a tramitación de expedientes de reconocimiento grado discapacidad (exp. 2023_298), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO. – El primero de los expedientes que acumuladamente se consultan, con el nº 4/2023, tiene los mismos antecedentes.
En fecha 26 de diciembre de 2018, D. Y presenta ante el Instituto Murciano de Acción Social (IMAS), solicitud de reconocimiento de grado de discapacidad, que le es reconocido en un grado total del 20%.
En la notificación de la resolución de reconocimiento se le indica que: “dada su condición de pensionista de incapacidad permanente y en aplicación del artículo 4.2 del RDL 1/2013 de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social (LPD), su grado de incapacidad permanente equivale a una discapacidad igual al 33% cuya acreditación se realizará con la propia resolución del Organismo que le ha concedido la Incapacidad de tipo permanente, tal y como se contempla en el artículo 2 del RD 1414/2006 de 1 de diciembre en su texto consolidado y tras aplicación de la disposición adicional única (remisiones normativas) del RDL 1/2013 de 29 de noviembre citado previamente”.
SEGUNDO. – Frente a la anterior resolución, con fecha 5 de febrero de 2022, el interesado presenta lo que el denomina “solicitud de estimación discapacidad 33%” con base en la incorrecta aplicación de la LPD, ya que conforme a dicha norma la sentencia del Tribunal Superior de Justicia que le reconoce la incapacidad permanente total equivale a un 33% de discapacidad.
TERCERO. – Iniciado el trámite de reconocimiento de la discapacidad, con fecha 20 de enero de 2023 se cita al interesado para su valoración en la Unidad de Valoración y Diagnóstico de Cartagena para el 24 de febrero de 2023.
CUARTO. – Tras la valoración médica y social del interesado, se le mantiene el grado de discapacidad del 20% con carácter definitivo.
QUINTO. - En fecha 3 de febrero de 2023, D. X, perito judicial, en nombre y representación de D. Y, presenta escrito ante el Instituto Murciano de Acción Social (IMAS), por el que solicita:
1. La declaración de caducidad del procedimiento de revisión de grado de discapacidad.
2. Reclamación de responsabilidad patrimonial en cuantía de 500 euros mensuales hasta su jubilación a los 70 años, más un resarcimiento individual y subsidiario por negación de auxilio de 1.500 euros, más un resarcimiento individual y subsidiario por trato degradante y discriminatorio a un discapacitado de 1.500 euros.
Fundamenta su reclamación en que, tiene reconocida una incapacidad permanente total para su profesión habitual del 55% de la base reguladora, lo que implica que es, a todos los efectos, discapacitado con el 33%, pero el IMAS le exige pasar nueva valoración, dilatando con ello el procedimiento y vulnerando la sentencia núm. 390/2022 del Tribunal supremo, dictada en unificación de doctrina, en la que indica que todos los incapacitados permanentes totales para su profesión habitual u oficio tienen, a todos los efectos, un 33% de discapacidad.
Que, dado que no ha podido acreditar el 33% de discapacidad, le han cesado en un trabajo de limpiezas de un centro comercial.
No obstante, en el suplico de su escrito no solicita que se inicie el procedimiento de responsabilidad patrimonial ni cantidad indemnizatoria alguna.
SEXTO. – En fecha 18 de abril de 2023, se dicta Orden por el Director Gerente del IMAS (por delegación de la Consejera de Política Social, Familias e Igualdad) por la que se admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y se nombra instructor del procedimiento
SÉPTIMO. – En fecha 11 de mayo de 2023, se emite informe preceptivo por el Jefe de Servicio de Valoración y Diagnóstico de la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del IMAS, en el que indica:
“D. Y CON DNI… viene solicitando la homologación a un 33% de una Incapacidad permanente total concedida por el INSS.
El servicio le ha denegado reiteradamente esta homologación en base a la declaración de ultra vires por STS:
El Tribunal Supremo ha sentado jurisprudencia acerca del alcance de los efectos del artículo 4 del texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre. En concreto, en relación con la interpretación que debe darse al citado precepto, la reciente Sentencia n.º 156/2020, de 19 de febrero de 2020, de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, dictada en recurso de casación para la unificación de doctrina, ha declarado cuanto sigue:
La propia Sala de lo Social del Tribunal Supremo ha determinado en diversas sentencias dictadas en Pleno (en fecha 29 de noviembre de 2018, en resolución de los recursos 239/2018, 3382/16 y 1826/2017) que el artículo 4.2 del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, ha incurrido en “ultra vires” por exceso en el ejercicio de la potestad legislativa delegada en el Gobierno para la aprobación de este texto refundido, puesto que modifica los efectos atribuidos en el artículo 1.2 de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, respecto de la consideración de los pensionistas de determinadas incapacidades permanentes como personas discapacitadas en un grado del 33 por ciento, extendiéndolos más allá de la regulación de la propia ley, a todos los efectos posibles derivados de una declaración de discapacidad, cuando el citado artículo 1.2 de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, circunscribía los efectos de dicha equiparación exclusivamente al ámbito de dicha ley.
La propia Sala de lo Social del Tribunal Supremo ha concluido en la Sentencia de 7 de abril de 2016, dictada en resolución del recurso n.º 2026/2014, que la previsión del artículo 4.2 del texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, de equiparación de los pensionistas de determinadas incapacidades permanentes a discapacitados, lo es a los solos efectos de lo establecido en esta norma legal y no a todos los efectos.
Por tanto, concluye la Sentencia analizada que, dado que la equiparación que realiza el artículo 4.2 del texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, de los pensionistas de la Seguridad Social que tengan reconocida una pensión de incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez y de los pensionistas de clases pasivas que tengan reconocida una pensión de jubilación o retiro por incapacidad permanente para el servicio o inutilidad, a personas discapacitadas con un grado del 33 por ciento, no puede ser entendida en términos generales, sino que debe ser circunscrita a los solos efectos de dicha norma legal, debe seguirse, para la declaración de la discapacidad de estas personas a todos los efectos pertinentes, el procedimiento previsto en el Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, de procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad, sin que quepa la equiparaci? ?n automática entre la declaración de incapacidad permanente y el grado de discapacidad en un 33 por ciento a todos los efectos.
De esta forma, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sentado que no cabe atribuir, automáticamente y a todos los efectos, un grado de discapacidad del 33 por ciento a todas aquellas personas que tengan reconocida una pensión de incapacidad permanente, absoluta o gran invalidez por el Sistema de Seguridad Social, y tampoco a aquellas que tengan reconocida una pensión de retiro por incapacidad permanente para el servicio por el Régimen de Clases Pasivas del Estado, sino que las mismas deben ser valoradas de acuerdo con el procedimiento ordinario previsto en el citado Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre.
Por otro lado la actual Ley de empleo, ley 3/2023 de 28 de febrero modifica el texto del artículo 4 del RDL 1/2013 determinando que se considerará que presentan una discapacidad en grado igual o superior al 33 por ciento las personas pensionistas de la Seguridad Social que tengan reconocida una pensión de incapacidad permanente en el grado de total, absoluta o gran invalidez y las personas pensionistas de clases pasivas que tengan reconocida una pensión de jubilación o de retiro por incapacidad permanente para el servicio o inutilidad exclusivamente para los efectos de la sección 1.ª del capítulo V y del capítulo VIII del título I, así como del título II que en dicho artículo se especifican y no para todos los efectos.
Por último el Real Decreto 1414/2006, de 1 de diciembre, por el que se determina la consideración de persona con discapacidad a los efectos de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de Igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, establece en su artículo 2 que en ningún caso será exigible resolución o certificado del IMSERSO u órgano competente de la comunidad autónoma correspondiente para acreditar el grado de minusvalía igual al 33 por ciento de los pensionistas a que se hace referencia en los párrafos a) y b) del artículo 1.2 de este real decreto, es decir las personas pensionistas de la Seguridad Social que tengan reconocida una pensión de incapacidad permanente en el grado de total, absoluta o gran invalidez y las personas pensionistas de clases pasivas que tengan reconocida una pensión de jubilación o de retiro por incapacidad permanente para el servicio o inutilidad”.
OCTAVO. – Con fecha 16 de mayo de 2023, se procede a la apertura del trámite de audiencia, presentando D. X, en nombre propio, con fecha 17 de mayo de 2023, escrito en el que, en síntesis, además de reiterar lo expuesto en su escrito inicial, alega:
- Que no se ha hecho constar en el trámite de audiencia todos los documentos del expediente.
- Que los médicos del Equipo de Valoración y Diagnóstico no tienen el MIR, por lo que no pueden valorar especialidades.
- Que no se puede imponer legalmente la cita previa como hace el IMAS.
NOVENO. – El segundo de los expedientes, con el nº 7/2023, tiene los siguientes antecedentes.
En fecha 24 de mayo de 2019, D. X presenta solicitud de Tarjeta de Discapacidad por Incapacidad Permanente
En la remisión de la misma se le indica que: “dada su condición de pensionista de incapacidad permanente y en aplicación del artículo 4.2 del RDL 1/2013 de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social (LPD), su grado de incapacidad permanente equivale a una discapacidad igual al 33% cuya acreditación se realizará con la propia resolución del Organismo que le ha concedido la incapacidad de tipo permanente, tal y como se contempla en el artículo 2 del RD 1414/2006 de 1 de diciembre en su texto consolidado y tras aplicación de la disposición adicional única (remisiones normativas) del RDL 1/2013 de 29 de noviembre citado previamente”.
DÉCIMO. – En fecha 25 de agosto de 2019, D. X presenta solicitud de reconocimiento de grado de discapacidad por agravamiento.
Tras la valoración médica y social del interesado, con fecha 18 de agosto de 2020 se le reconoce el grado de discapacidad del 0% con carácter definitivo.
Dicha resolución no es recurrida, quedando firme y consentida.
DECIMOPRIMERO. – Con fecha 2 de mayo de 2022, el interesado presenta solicitud de revisión de reconocimiento del grado de discapacidad por agravamiento.
DECIMOSEGUNDO.– Iniciado el procedimiento de reconocimiento de grado de discapacidad, sin esperar a que finalice el plazo de resolución del procedimiento, en fecha 26 de mayo de 2022 D. X, en su propio nombre y derecho, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente al IMAS, argumentando:
- Que el 24 mayo de 2019, el IMAS le notificó una discapacidad del 33%, con caducidad el 24 de mayo de 2022.
- Que el no haber actualizado dichos datos a la fecha de caducidad le ha causado un perjuicio económico, tanto con la Agencia Estatal como con entes públicos locales y autonómicos, por lo que le deberán resarcir, entre otros, la declaración del IRPF 2019, 2020, 2021 y 2022 y el Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM) 2019, 2020, 2021, 2022 por no realizar las diligencias mínimas que se le presupone que debería haber realizado.
- Solicita una indemnización de 2.500 euros.
DECIMOTERCERO. – En fecha 14 de junio de 2022, el reclamante presenta escrito que denomina “Acto presunto para presentar recurso ante el juzgado por silencio administrativo de la Administración ante previo requerimiento de actuación por infracciones cometidas por particulares”, al no haber atendido el requerimiento ya que “es discapacitado por incapacidad permanente con documento nacional de identidad … como se puede apreciar en la resolución de 24 de mayo de 2019, fecha en la que se concedió la discapacidad por parte del IMAS, este a fecha 12 junio de 2022 donde se aprecia la falta de diligencias mínimas que se le presupone, pues después de casi tres años todavía no ha librado los oficios a las distintas administraciones locales, autonómicas y estatales correspondientes, en virtud de ello el 26 mayo de 2022, se le solicito al Director del IMAS la restauración de la legalidad, confiriéndole el plazo de 10 días, cumpliéndose dicho plazo el día 10 de junio de 2022. Donde se concede el día de gracia según nuestra jurisprudencia hasta las 15 horas del Lunes 13 junio de 2022”.
DECIMOCUARTO. – En fecha 18 de mayo de 2023, se dicta Orden por el Director Gerente del IMAS (por delegación de la Consejera de Política Social, Familias e Igualdad) por la que se admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y se nombra instructor del procedimiento
DECIMOQUINTO. – En fecha 5 de junio de 2023, se emite informe preceptivo por el Jefe de Servicio de Valoración y Diagnóstico de la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del IMAS, en el que indica:
“D. X CON DNI… viene solicitando la homologación a un 33% de una Incapacidad Permanente Total concedida por el INSS.
El servicio le ha denegado reiteradamente esta homologación en base a la declaración de ultra vires por STS:
El Tribunal Supremo ha sentado jurisprudencia acerca del alcance de los efectos del artículo 4 del texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre. En concreto, en relación con la interpretación que debe darse al citado precepto, la reciente Sentencia n.º 156/2020, de 19 de febrero de 2020, de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, dictada en recurso de casación para la unificación de doctrina, ha declarado cuanto sigue:
La propia Sala de lo Social del Tribunal Supremo ha determinado en diversas sentencias dictadas en Pleno (en fecha 29 de noviembre de 2018, en resolución de los recursos 239/2018, 3382/16 y 1826/2017) que el artículo 4.2 del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, ha incurrido en “ultra vires” por exceso en el ejercicio de la potestad legislativa delegada en el Gobierno para la aprobación de este texto refundido, puesto que modifica los efectos atribuidos en el artículo 1.2 de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, respecto de la consideración de los pensionistas de determinadas incapacidades permanentes como personas discapacitadas en un grado del 33 por ciento, extendiéndolos más allá de la regulación de la propia ley, a todos los efectos posibles derivados de una declaración de discapacidad, cuando el citado artículo 1.2 de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, circunscribía los efectos de dicha equiparación exclusivamente al ámbito de dicha ley.
La propia Sala de lo Social del Tribunal Supremo ha concluido en la Sentencia de 7 de abril de 2016, dictada en resolución del recurso n.º 2026/2014, que la previsión del artículo 4.2 del texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, de equiparación de los pensionistas de determinadas incapacidades permanentes a discapacitados, lo es a los solos efectos de lo establecido en esta norma legal y no a todos los efectos.
Por tanto, concluye la Sentencia analizada que, dado que la equiparación que realiza el artículo 4.2 del texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, de los pensionistas de la Seguridad Social que tengan reconocida una pensión de incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez y de los pensionistas de clases pasivas que tengan reconocida una pensión de jubilación o retiro por incapacidad permanente para el servicio o inutilidad, a personas discapacitadas con un grado del 33 por ciento, no puede ser entendida en términos generales, sino que debe ser circunscrita a los solos efectos de dicha norma legal, debe seguirse, para la declaración de la discapacidad de estas personas a todos los efectos pertinentes, el procedimiento previsto en el Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, de procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad, sin que quepa la equiparaci? ?n automática entre la declaración de incapacidad permanente y el grado de discapacidad en un 33 por ciento a todos los efectos.
De esta forma, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sentado que no cabe atribuir, automáticamente y a todos los efectos, un grado de discapacidad del 33 por ciento a todas aquellas personas que tengan reconocida una pensión de incapacidad permanente, absoluta o gran invalidez por el Sistema de Seguridad Social, y tampoco a aquellas que tengan reconocida una pensión de retiro por incapacidad permanente para el servicio por el Régimen de Clases Pasivas del Estado, sino que las mismas deben ser valoradas de acuerdo con el procedimiento ordinario previsto en el citado Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre.
Por otro lado la actual Ley de empleo, ley 3/2023 de 28 de febrero modifica el texto del artículo 4 del RDL 1/2013 determinando que se considerará que presentan una discapacidad en grado igual o superior al 33 por ciento las personas pensionistas de la Seguridad Social que tengan reconocida una pensión de incapacidad permanente en el grado de total, absoluta o gran invalidez y las personas pensionistas de clases pasivas que tengan reconocida una pensión de jubilación o de retiro por incapacidad permanente para el servicio o inutilidad exclusivamente para los efectos de la sección 1.ª del capítulo V y del capítulo VIII del título I, así como del título II que en dicho artículo se especifican y no para todos los efectos.
Por último el Real Decreto 1414/2006, de 1 de diciembre, por el que se determina la consideración de persona con discapacidad a los efectos de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de Igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, establece en su artículo 2 que en ningún caso será exigible resolución o certificado del IMSERSO u órgano competente de la comunidad autónoma correspondiente para acreditar el grado de minusvalía igual al 33 por ciento de los pensionistas a que se hace referencia en los párrafos a) y b) del artículo 1.2 de este real decreto, es decir las personas pensionistas de la Seguridad Social que tengan reconocida una pensión de incapacidad permanente en el grado de total, absoluta o gran invalidez y las personas pensionistas de clases pasivas que tengan reconocida una pensión de jubilación o de retiro por incapacidad permanente para el servicio o inutilidad”.
DECIMOSEXTO. – En fecha 22 de junio de 2023, se procede a la apertura del trámite de audiencia, sin que conste que el interesado haya presentado alegaciones.
DECIMOSEPTIMO. – En fecha 18 de septiembre de 2023, se formula propuesta de desestimación conjunta de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas, al no apreciarse nexo causal entre la actuación administrativa y el nexo causado.
En la fecha y por el órgano indicado, se ha solicitado el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, al que se acompaña los expedientes administrativos tramitados al efecto.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA. - Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
SEGUNDA. - Legitimación, plazo y procedimiento.
I. Los reclamantes ostentan legitimación activa para reclamar una indemnización, de conformidad con lo previsto en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), al sufrir en su patrimonio el supuesto daño cuya indemnización solicitan.
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional ya que el daño se habría producido por supuesto deficiente funcionamiento de un Servicio del sistema público de servicios sociales, dedicado al reconocimiento y calificación de la discapacidad, integrado en el IMAS, Organismo Autónomo dependiente de la Consejería de Política Social, Familias e Igualdad.
II. En cuanto al plazo para el reclamar, el artículo 67.1 LPAC establece el plazo de un año que, tratándose de daños patrimoniales, comienza a computarse a partir de producirse el hecho o acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo.
Siguiendo la doctrina establecida por este Consejo Jurídico (Dictamen, entre otros, 195/2015) “La concreción del denominado dies a quo, en materia de prescripción, viene determinada por el principio general de la actio nata, a cuyo respecto el Tribunal Supremo ha considerado que “no puede ejercitarse (la acción) sino desde el momento en que resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos. Esta doctrina tiene su origen en la aceptación por este Tribunal (sentencias de la Sala Tercera de 19 de septiembre de 1989, 4 de julio de 1990 y 21 de enero de 1991) del principio de «actio nata» (nacimiento de la acción), según el cual el plazo de prescripción de la acción comienza en el momento en que ésta puede ejercitarse, y esta coyuntura sólo se perfecciona cuando concurren los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad (Sentencia de 3 de mayo de 2000 que cita otras anteriores)”.
Para poder aplicar la anterior doctrina al supuesto que nos ocupa es necesario determinar cuál sea el daño por el que se reclama, y que, según se desprende del escrito de interposición de la acción, no es otro que el hecho de que el IMAS no les ha reconocido a los reclamantes, con carácter automático, un 33% de minusvalía como consecuencia de haber sido declarados en situación de incapacidad permanente total para su profesión habitual.
1. En el caso del expediente 4/2023, este hecho lo constituye la comunicación, de 24 de mayo de 2022, de la Directora de la Unidad de Valoración y Diagnóstico de Cartagena por el que le indica:
“En contestación a su escrito presentado en el registro de la CARM el 5 de febrero de 2022, donde nos solicita, junto con otras consideraciones, Certificado de Retroactividad, le informamos que no es posible emitir dicho certificado por los motivos descritos a continuación:
El artículo 6 de la Orden de 17 de julio de 2002 de la Consejería de Trabajo y Seguridad Social, por la que se establece el procedimiento de actuación para la aplicación y desarrollo del Real decreto 1971/1999, de 28 de diciembre, en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma que regula el procedimiento para la determinación del requisito del grado de discapacidad o enfermedad crónica, a efectos del derecho a las prestaciones reconocidas en las normas procedentes, adaptando los procedimientos a seguir a lo dispuesto en el Real Decreto 1971/1999 de 23 de diciembre dispone que:
“El procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad se iniciará a instancia del interesado, representante legal o guardador de hecho”.
Dicho procedimiento concluye mediante resolución expresa de la Dirección del IMAS, en la que se reconocerá el grado de discapacidad instado por el interesado con efectos desde la fecha de la solicitud, de conformidad con lo establecido en el artículo 8 de la misma Orden, en relación con lo dispuesto en el artículo 10.2 del Real Decreto 1.971/1999, de 23 de diciembre.
Es por esto que a dicho reconocimiento no puede concederse efectos con carácter retroactivo, es decir, a un momento anterior a la fecha de la solitud.
Por otro lado, la Sentencia nº 4446/2016 de 29 de noviembre de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de Justicia, dictada sobre recurso de casación para unificación de doctrina sobre grado de discapacidad, establece la infracción del art. 4.2 del RDL 1/2013 por incurrir en ultra vires en relación a la autorización normativa concedida en la Ley 26/2011, de 1 de agosto”.
En consecuencia, el escrito de reclamación presentado con fecha 3 de febrero de 2023 debe considerarse presentado dentro del plazo de un año legalmente establecido.
2. En el caso del expediente 7/2023, este hecho consideramos que lo constituye la resolución de la Subdirectora General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión, de 18 de septiembre de 2020, por la que se le reconoce al interesado un grado de discapacidad total del 0%. Resolución que, como hemos dicho, quedó firme y consentida.
Cuando se notifica dicha resolución (5 de octubre de 2020), el reclamante ya conoce que no se le ha reconocido grado de discapacidad, homologando su incapacidad permanente total al grado de discapacidad del 33%, y, lejos de atacar dicha resolución, se aquieta frente a la misma. Por tanto, el plazo para presentar la reclamación de responsabilidad patrimonial finalizaba el 5 de octubre de 2021, por lo que, presentada su reclamación con fecha 3 de febrero de 2023, esta estaría fuera del plazo legalmente establecido.
No obstante, en la propuesta de resolución (fundamento de derecho sexto), se indica que consta Comunicación Interior de la Directora de la Unidad de Valoración y Diagnóstico de Cartagena, en la que en relación a la reclamación por Responsabilidad de la Administración presentada por D. X, señala lo siguiente: “Este señor actúa como representante de su hermano Y en la tramitación de otra RPA, de la que recientemente enviamos expediente electrónico e Informe preceptivo. La cuestión de fondo en ambas RPA es idéntica, es decir, que se les reconozca un 33% de grado discapacidad definitivo, con efectos desde la fecha en que ambos obtuvieron la incapacidad permanente total, fundamentando el perjuicio económico en que en mayo de 2022 les caducó la Tarjeta Acreditativa de Grado de Discapacidad emitida en 2019 con plazo de validez de tres años. Ambos solicitaron la renovación de la Tarjeta y les fue denegada.”
No consta en el expediente remitido la fecha de validez de la Tarjeta Acreditativa de Grado de Discapacidad emitida en 2019 con plazo de validez de tres años, ni que el reclamante solicitara su renovación, ni la contestación que se le dio a la misma, pero así se hace constar en la referida propuesta, por lo que, teniendo en cuenta que dicha Tarjeta le caducó en mayo de 2022, la presentación de la reclamación con fecha 26 de mayo de 2022 estaría dentro del plazo legalmente establecido.
III. En cuanto al procedimiento, en reglas generales se ha seguido, excepto el plazo máximo para resolver, solicitando el informe preceptivo del órgano causante del supuesto daño, así como la concesión de audiencia a los interesados.
No obstante lo anterior, en el expediente 4/2023, observamos que la reclamación la presenta D. X en nombre de D. Y y, para acreditar dicha representación, presenta un escrito que denomina “otorgamiento de representación para solicitud de documentaciones, reclamaciones, peticiones de documentación, impugnaciones” a favor de la mercantil LICASLA, S.L. firmado por el reclamante y el representante de la citada mercantil (cuyo nombre no se especifica).
Consideramos que dicho documento no es un documento válido en Derecho para atestiguar la representación con la que decía intervenir en nombre del reclamante. Esto supone una vulneración de lo establecido en el artículo 5.3 LPAC, que exige que para formular solicitudes -como la de indemnización por responsabilidad patrimonial- se acredite la representación, lo que puede acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su existencia.
Por ese motivo, ha sostenido este Órgano consultivo de manera constante (por ejemplo, en el Dictamen núm. 91/2021) que resulta práctica adecuada que se exija al compareciente la acreditación de la representación en el momento inicial del procedimiento (de acuerdo con lo que establece el artículo 68.1 LPAC) con indicación de que, si no lo hiciera, se tendrá al reclamante por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21 LPAC, sin necesidad de continuar el procedimiento.
A pesar de lo señalado, se advierte que el órgano instructor del procedimiento no ha apreciado ese defecto de representación en este supuesto, sino que la ha dado por válida, de modo hay que entender que la Administración regional debe, en este momento procedimental, estar y pasar por esa situación y presumir que D. X interviene en nombre y representación de D. Y.
Por otro lado, y como indicamos en los antecedentes de hecho, en el escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial del expediente nº 4/2003 (interesado D. Y) no solicita que se inicie el procedimiento de responsabilidad patrimonial ni tampoco cantidad indemnizatoria alguna, sin que conste que se haya solicitado la subsanación de dicha solicitud.
TERCERA. – Sobre el fondo del asunto.
I. El artículo 106.2 de la Constitución Española (CE) reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 32 y siguientes LRJSP, que configura una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, en su Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema pr ovidencialista no contemplado en nuestro ordenamiento
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 32 y ss. LRJSP son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración los siguientes:
a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
d) Inexistencia de fuerza mayor.
Con ocasión de anteriores Dictámenes, el Consejo Jurídico ha destacado que el instituto de la responsabilidad patrimonial no puede desnaturalizarse de manera que se convierta en un seguro a todo riesgo, haciendo de la Administración un centro de imputación de cualquier lesión, que conduciría a la larga a la paralización de la vida, administrativa o no, ya que la simple coexistencia en el tiempo y en el espacio de acciones no ligadas causalmente, constituirían al titular de tales acciones en asegurador universal de cualquier contingencia; en tal sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª, de 4 de mayo de 1998 (Dictámenes números 76/1999 y 84/2002). De manera coincidente se pronuncia la Sentencia de la misma Sala y Sección del Tribunal Supremo, de 5 de julio de 1998.
II. Los reclamantes consideran que ha habido “una ilícita, antijurídica, discriminatoria y arbitraria actuación del IMAS”, en sus expedientes de solicitud de reconocimiento de grado de discapacidad, toda vez que no resuelve reconocer en ambos interesados la condición de personas con discapacidad, con carácter definitivo, en base a su situación de pensionistas por incapacidad permanente, y a la normativa aplicable (Art 4.2 del RDL 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social) que, según los reclamantes, establece “un paralelismo automático entre la declaración de una incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez y el reconocimiento de un grado de discapacidad igual o superior al 33%.”
No asiste la razón a los reclamantes, puesto que, siguiendo lo manifestado en la propuesta de resolución y los informes preceptivos elaborados por el Jefe de Servicio de Valoración y Diagnóstico que obran en el expediente, cuando en el año 2019 los reclamantes solicitan la Tarjeta acreditativa del Grado de Discapacidad, en un principio es concedida por el IMAS, con plazo de caducidad hasta el 2022, dado que en aquel momento la redacción del artículo 4.2 del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, establecía que los perceptores de pensiones de la Seguridad Social, por encontrarse en situación e incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez, ostentaban automáticamente y, a todos los efectos, la condición de personas con discapacidad en un grado igual o superior al 33%.
Con posterioridad, el alcance de dicha previsión normativa sería modificado en diversas sentencias de la Sala Social del Tribunal Supremo (por ejemplo, la Sentencia núm. 994/2018 de 29 noviembre) que eliminó dicha equiparación al considerar que se extralimitaba, al incurrir el citado RDL 1/2013 en “ultra vires”.
En la citada Sentencia se indica:
“(…)
1. - La cuestión controvertida en el presente recurso de casación para la unificación de la doctrina consiste en determinar si a partir de la entrada en vigor del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre (RCL 2013, 1746) - por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social- , los pensionistas de Seguridad Social de incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez tienen un grado de discapacidad del 33% y ostentan automáticamente a todos los efectos tal condición de personas con discapacidad, con los derechos y ventajas de distinta naturaleza que ello comporta; o, por el contrario la equiparación se limita únicamente a los efectos previstos en la mencionada Ley y normas de desarrollo.
(…)
1.- Es la sentencia recurrida la que contiene la buena doctrina al razonar, con acierto, que el RD Legislativo 1/2013 (RCL 2013, 1746) ha incurrido en un exceso en el mandato de legislación delegada al modificar el contenido de las normas legales que debía integrar en el texto refundido.
Modificación que es de carácter sustancial puesto que llega hasta el punto de reconocer un grado de discapacidad del 33% "a todos los efectos" a los pensionistas de incapacidad permanente total, absoluta y gran invalidez, que no exclusivamente a los efectos de aquella Ley, variando de esta forma y de manera esencial el mandato recibido del legislador.
(…)
“3. - En ejercicio de esa facultad, que constituye una obligación, hemos de afirmar que el art. 4.2 del Real Decreto Legislativo 1/2013 conduce a la inexorable conclusión de que ha incurrido en ultra vires por exceso en la delegación legislativa, en tanto que no respeta el art.1 de la propia Ley 26/2011, de 1 de agosto (RCL 2011, 1517, 1831), que, además de atribuirle esa delegación, ratificó el contenido de aquel art. 2.1 Ley 51/2003 (RCL 2003, 2818) en los términos que hemos expuesto, y que se han visto sustancialmente alterados en la redacción final del texto refundido, al sustituir la frase "a los efectos de esta ley" por la de "a todos los efectos", en una radical alteración del mandato legislativo que modifica de manera esencial el texto que debía refundir, hasta el extremo de que conduciría a una interpretación contraria a la mantenida hasta ahora por el Tribunal Supremo conforme al contenido de la norma que el legislador no ha querido variar.
Resulta con ello palmario que si el legislador quería mantener en sus términos la dicción literal del precepto que equiparaba al 33% de discapacidad a los pensionistas de incapacidad permanente total, absoluta y gran invalidez a los exclusivos efectos de esa ley, no estaba en su ánimo la extensión de este beneficio a todos y cualquiera de los múltiples, variados y muy heterogéneos efectos que despliega en distintas ramas de nuestro ordenamiento jurídico el reconocimiento de un grado de discapacidad del 33% .
La dicción literal que la propia Ley 26/2011 otorga al art. 1.2 de la Ley 51/2003 no deja ningún margen de duda sobre esa voluntad del legislador, que se ve sustancialmente alterada en la redacción del RD Legislativo, justamente en el esencial extremo sobre el que precisamente pivota el alcance de aquella equiparación del que dependen los muy diferentes efectos legales que haya de desplegar, en razón de que se considere extensible a todos los efectos o simplemente limitada a los efectos de esa misma Ley”.
Igualmente, en su Sentencia de 7 de abril de 2016, recurso de casación para unificación de doctrina nº 2026/2014, interpuesto por esta Comunidad Autónoma, ya manifestaba:
“… la atribución de la condición o estatus de persona con discapacidad pertenece al grupo normativo de la Ley 13/1982 y no al de la Ley 51/2003. Así se indica de manera expresa en el art. 10 LISM, que atribuye a "equipos multiprofesionales de valoración", entre otras competencias, "la valoración y calificación de la presunta minusvalía, determinando el tipo y grado de disminución en relación con los beneficios, derechos económicos y servicios previstos en la legislación “(art. 10.2.c. LISM). La disposición reglamentaria que desarrolla esta competencia de valoración y calificación es el RD 1971/1999 (RCL 2000, 222, 686), que contiene en su Anexo I un baremo de los valores porcentuales que corresponden a diferentes dolencias o enfermedades con secuelas discapacitantes.
El precepto contenido en el art. 2.1. de la Ley 51/2003 despliega, por tanto, plena eficacia en todo el ámbito de materias de dicha Ley; es precisamente esto lo que quiere decir la expresión "en todo caso". Pero no alcanza a la atribución con carácter general de la condición de minusválido o discapacitado. Como se cuida de decir también el propio art. 2.1. de la Ley 51/2003 en su pasaje inicial, la atribución automática de tal carácter a los perceptores de pensiones de incapacidad permanente de la Seguridad Social ha de circunscribirse "a los efectos de esta Ley".
El argumento de interpretación sistemática que se acaba de exponer puede ser completado con un argumento de interpretación finalista, que atiende a los distintos propósitos de protección que persiguen las normas de protección de la discapacidad y la acción protectora de la Seguridad Social en el ámbito de la incapacidad permanente. La definición de los grados de incapacidad permanente a efectos de Seguridad Social atiende exclusivamente a consideraciones de empleo y trabajo; en cambio, la definición de la minusvalía incluye como se ha visto otras dimensiones de la vida social, como son la educación y la participación en las actividades sociales, económicas y culturales. La coincidencia de los respectivos campos de cobertura de una y otra legislación puede ser amplia; y el legislador puede establecer una asimilación o conjunción de los mismos, como sucede en el art. 2.1. Ley 51/2003. Pero, junto a estos espacios de coincidencia, hay otros que corresponden privat ivamente bien a la Seguridad Social bien a la protección de los discapacitados, y cuyos beneficiarios han de ser determinados, en principio, mediante los procedimientos establecidos en uno y otro sector del ordenamiento social».
Todo ello quiere decir que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sentado que no cabe atribuir, automáticamente y a todos los efectos, un grado de discapacidad del 33 por ciento a todas aquellas personas que tengan reconocida una pensión de incapacidad permanente, absoluta o gran invalidez por el Sistema de Seguridad Social, y tampoco a aquellas que tengan reconocida una pensión de retiro por incapacidad permanente para el servicio por el Régimen de Clases Pasivas del Estado, sino que las mismas deben ser valoradas de acuerdo con el procedimiento ordinario previsto en el citado Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre.
A lo que hay que añadir que la actual Ley de empleo, ley 3/2023 de 28 de febrero, modifica el texto del artículo 4 del RDL 1/2013 determinando que se considerará que presentan una discapacidad en grado igual o superior al 33 por ciento las personas pensionistas de la Seguridad Social que tengan reconocida una pensión de incapacidad permanente en el grado de total, absoluta o gran invalidez y las personas pensionistas de clases pasivas que tengan reconocida una pensión de jubilación o de retiro por incapacidad permanente para el servicio o inutilidad exclusivamente para los efectos de la sección 1.ª del capítulo V y del capítulo VIII del título I, así como del título II que en dicho artículo se especifican y no para todos los efectos.
Por último el Real Decreto 1414/2006, de 1 de diciembre, por el que se determina la consideración de persona con discapacidad a los efectos de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de Igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, establece en su artículo 2 que, en ningún caso, será exigible resolución o certificado del IMSERSO u órgano competente de la Comunidad Autónoma correspondiente para acreditar el grado de minusvalía igual al 33 por ciento de los pensionistas a que se hace referencia en los párrafos a) y b) del artículo 1.2 de este Real Decreto, es decir, las personas pensionistas de la Seguridad Social que tengan reconocida una pensión de incapacidad permanente en el grado de total, absoluta o gran invalidez y las personas pensionistas de clases pasivas que tengan reconocida una pensión de jubilación o de retiro por incapacidad permanente para el servicio o inutilidad.
Por lo expuesto, consideramos que no ha existido un daño antijurídico como consecuencia de la actuación del IMAS, al no renovar la tarjeta acreditativa del grado de discapacidad de los reclamantes, puesto que legalmente no tenían derecho a ello. Así, a los efectos de la Ley 51/2003 los reclamantes podían acreditar el grado de minusvalía del 33% con la resolución o sentencia de reconocimiento de la incapacidad permanente, mientras que, al margen de los ámbitos establecidos taxativamente por dicha Ley, deben someterse al procedimiento legalmente establecido para el reconocimiento del grado de Discapacidad por el IMAS, conforme al Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, de procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de minusvalía, actualmente derogada, con efectos desde el 20 de abril de 2023, por la disposición de rogatoria única del Real Decreto 888/2022, de 18 de octubre, por el que se establece el procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA. - Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no existir daño antijurídico y, en consecuencia, relación de causalidad alguna entre los daños alegados y el funcionamiento del servicio público de servicios sociales.
No obstante, V.E. resolverá.
