Dictamen 154/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 154/07
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula el procedimiento para la admisión de alumnos en centros docentes sostenidos con fondos públicos de segundo ciclo de educación infantil, educación primaria, educación secundaria obligatoria y bachillerato de la CARM.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Es doctrina consolidada del Consejo Jurídico que, cuando se pretenda incluir en normas reglamentarias regionales preceptos que son reproducción de la Ley o norma básica que se desarrolla, mediante llamadas concretas se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos básicos volcados al mismo, para así facilitar su comprensión e interpretación, a la par que se evitan potenciales ilegalidades al dictar la Comunidad Autónoma normas en materias sobre las que carece de competencia. Asimismo, cuando se considere oportuno o necesario proceder a la reproducción de los contenidos legales en las normas reglamentarias, debe transcribirse literalmente el artículo, sin introducir modificaciones o alteraciones en su redacción.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 5 de diciembre de 2006, la Dirección General de Enseñanzas Escolares remite a la Secretaría General de la entonces Consejería de Educación y Cultura un borrador de "Decreto por el que se regula el procedimiento para la admisión de alumnos en centros sostenidos con fondos públicos de segundo ciclo de educación infantil, educación primaria, educación secundaria obligatoria y bachillerato de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia".
El borrador se acompaña de un denominado "informe-propuesta" firmado por el titular de la referida Dirección, que indica la necesidad de adecuar el proceso de admisión de alumnos en centros sostenidos con fondos públicos a las nuevas prescripciones de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en adelante LOE), para su aplicación a partir del curso escolar 2007/2008.
SEGUNDO.- El 20 de diciembre de 2006 se emite informe por el Servicio Jurídico de la Consejería. Tras afirmar la competencia de la Comunidad Autónoma para reglamentar la admisión de alumnos en los centros sostenidos con fondos públicos, y la adecuación entre el contenido del Proyecto y las bases estatales, pone de manifiesto diversas omisiones procedimentales, como la ausencia de una memoria justificativa de las opciones normativas adoptadas en el Proyecto, del estudio económico y del preceptivo trámite de audiencia. Efectúa, asimismo, observaciones al contenido de la futura norma, como las relativas a la reiteración en el reglamento de contenidos legales, a las habilitaciones reglamentarias a favor del Consejero de Educación, a la derogación de normas y a la técnica normativa, a cuya efectiva asunción e incorporación en el texto del Proyecto se condiciona el carácter favorable del informe.
TERCERO.- Con fecha 15 de febrero de 2007, se incorporan al expediente de elaboración de la norma los siguientes documentos:
a) Informe-memoria, que justifica la necesidad del futuro Decreto en el desarrollo de la nueva normativa básica estatal, desplazando así la aplicación del Real Decreto 366/1997, de 14 de marzo, por el que se regula la elección de centro educativo. Se afirma que, con ocasión de esta nueva norma, se simplifica el proceso de admisión, dotándolo de mayor transparencia y objetividad, señalando asimismo como principios rectores de aquél los de igualdad, distribución equilibrada de los alumnos con necesidad específica de apoyo educativo, normalización e integración en la escolarización.
El informe relata la participación de los sectores interesados durante el proceso de elaboración de la norma, canalizada a través del Consejo Escolar de la Región de Murcia, el cual habría intervenido primero mediante la constitución de una Comisión de Trabajo, y luego informando favorablemente el Proyecto, tanto por su Comisión Permanente como por el órgano en Pleno. Las observaciones formuladas durante todo el proceso se incorporaron al texto.
También ha participado en su elaboración la Comisión de Directores.
b) Memoria económica, según la cual la entrada en vigor del futuro Decreto no supondrá incremento de coste para la Administración regional, toda vez que el coste de la puesta en marcha y funcionamiento del proyecto de informatización del proceso de admisión, que oscilará entre 20.000 y 25.000 euros, será asumido por la Dirección General de Enseñanzas Escolares, con cargo a las partidas presupuestarias ya previstas para el funcionamiento ordinario de la referida Dirección.
c) Dictamen 6/2007, del Consejo Escolar de la Región de Murcia, la mayor parte de cuyas observaciones serán recogidas en el texto.
CUARTO.- Tras la incorporación de las observaciones formuladas, se elabora un segundo borrador que, sometido al Servicio Jurídico de la Consejería, es informado favorablemente.
Con fecha 9 de marzo de 2007, se elabora el informe jurídico de la Vicesecretaría.
QUINTO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, es emitido el 30 de mayo de 2007, poniendo de manifiesto la necesidad de incorporar al procedimiento un nuevo estudio económico de la norma, así como un informe sobre impacto por razón de género. Del mismo modo, considera que el informe-propuesta que obra en el expediente no satisface la exigencia de propuesta dirigida al Consejero, por la que el órgano directivo competente debe dar comienzo al procedimiento de elaboración de la norma, conforme al artículo 53.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en adelante Ley 6/2004).
La Dirección de los Servicios Jurídicos no realiza observaciones al articulado.
SEXTO.- Los días 7 y 8 de junio se incorporan los requeridos informe de impacto por razón de género y estudio económico. El primero pone de relieve que el artículo 2 del Proyecto, destinado a los principios generales inspiradores de la norma, recoge como tal el de la no discriminación por razón de sexo, al objeto de hacer efectivo el principio de igualdad entre hombres y mujeres.
El nuevo estudio económico, por su parte, eleva los costes de implantación del proyecto de informatización del proceso de admisión en 90.000 euros respecto al inicialmente contenido en el expediente, toda vez que incluye ahora los costes de personal, omitidos en su día.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, V. E. remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 4 de julio de 2007. Con fecha 12 de septiembre se requirió la declaración de urgencia en la tramitación del expediente.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter y alcance del Dictamen.
1. El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), conforme al cual el Consejo habrá de ser consultado en relación con los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado.
En el Proyecto sometido a consulta concurren las notas que lo caracterizan como reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal, dado que el objeto de la norma proyectada es regular la admisión de alumnos en centros públicos y privados concertados de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cumpliendo con ello la previsión contenida en el artículo 84.1 LOE, según el cual las Administraciones educativas regularán las admisión de alumnos en centros públicos y privados concertados de tal forma que se garantice el derecho a la educación, el acceso en condiciones de igualdad y la libertad de elección de centro por padres y tutores.
Nos encontramos, pues, ante un reglamento fruto de un expreso mandato de regulación contenido en la norma básica, carácter que corresponde a la LOE en virtud de su Disposición final quinta.
2. El alcance de la actuación del Consejo Jurídico de la Región de Murcia cuando del examen de las disposiciones reglamentarias se trata, comporta el estudio de la competencia de la Comunidad Autónoma, la habilitación del Consejo de Gobierno para dictar la norma en cuestión, la comprobación de que se hayan seguido los trámites procedimentales previstos en la Ley para elaborarlo y, especialmente, el análisis de su adecuación al ordenamiento jurídico vigente. Todo ello sin olvidar la posibilidad de formular sugerencias acerca de eventuales deficiencias a evitar o de posibles mejoras, tanto de contenido como de técnica normativa, con el objetivo primordial de facilitar su pacífica inserción en el ordenamiento y procurar la mayor perfección de la futura norma.
3. Se ha solicitado por la Consejería consultante el 12 de septiembre de 2007 la tramitación de urgencia para la emisión del presente Dictamen, si bien no se ha justificado adecuadamente dicha petición. De hecho, es de resaltar que sí podían apreciarse evidentes razones de urgencia al momento de iniciar la tramitación interna del Proyecto en diciembre de 2006, toda vez que era intención de sus promotores que estuviera en vigor para disciplinar el proceso de admisión de alumnos correspondiente al curso académico 2007-2008. Los diferentes trámites necesarios para la elaboración del futuro Decreto, sin embargo, imposibilitaron cumplir dicho objetivo, por lo que la admisión de alumnos del actual curso académico se realizó conforme a la normativa estatal todavía hoy aplicable en la Región de Murcia.
Es evidente, por tanto, que la futura normativa de admisión debe estar en vigor cuando se inicie el proceso correspondiente a la elección de centro para el curso 2008-2009. Con este horizonte temporal, no advierte el Consejo Jurídico razones que justifiquen la tramitación de urgencia de este Dictamen, con la principal consecuencia de reducir a la mitad los plazos de su emisión. Y es que la aparente lejanía del comienzo del proceso de admisión de alumnos para el curso 2008-2009, y las fechas en que puede emitirse el presente Dictamen conforme a su tramitación ordinaria, parecen desaconsejar el sacrificio de garantías que toda reducción de plazos conlleva.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.
Las normas reguladoras de los procesos de admisión de alumnos en centros sostenidos con fondos públicos que se han venido aplicando en la Región de Murcia están contenidas en el Real Decreto 366/1997, de 14 de marzo, cuyo artículo 1 lo declara aplicable solamente en aquellas Comunidades Autónomas en las que la enseñanza era gestionada por el Ministerio de Educación y Ciencia. Hasta hoy, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia únicamente ha aprobado normas de desarrollo y aplicación de dicho reglamento estatal. Es el caso de la Orden de 2 de febrero de 2006, de la Consejería de Educación y Cultura, por la que se establece el plazo de presentación de solicitudes de admisión de alumnos, para el curso 2006-2007, en centros de Enseñanzas de Régimen General sostenidos con fondos públicos, a excepción de las Enseñanzas de Formación Profesional de Grado superior, así como algunos aspectos de prioridad en la aplicación de criterios de admisión en casos de población con determinadas características socio-legales, cuya parte expositiva afirma la aplicabilidad en los procesos de admisión de alumnos, no sólo del Real Decreto citado, sino también de la Orden ministerial que lo desarrolla, de fecha 26 de marzo de 1997.
Cabe apreciar, en consecuencia, que la voluntad que subyace en el Proyecto es sustituir la aplicación de tales normas estatales por una reglamentación propia, para lo que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia cuenta con competencia suficiente al amparo del artículo 16 del Estatuto de Autonomía, que le atribuye la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen.
Entre tales leyes orgánicas, la LOE dedica el Capítulo III de su Título II -artículos 84 a 87- a la "Escolarización en centros públicos y privados concertados", previendo su artículo 84.1 que las Administraciones educativas regularán la admisión de alumnos en dichos centros de tal forma que se garantice el derecho a la educación, el acceso en condiciones de igualdad y la libertad de elección de centro por padres o tutores.
Esta previsión de regulación autonómica es acorde, asimismo, con la Disposición final sexta de la referida Ley, según la cual sus normas podrán ser desarrolladas por las Comunidades Autónomas, a excepción de las relativas a aquellas materias cuya regulación se encomienda por la misma al Gobierno o que corresponden al Estado conforme a lo establecido en la Disposición adicional primera, 2, de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación (en adelante LODE), es decir: la ordenación general del sistema educativo; la programación general de la enseñanza; la fijación de las enseñanzas mínimas y de las condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos; la Alta Inspección y las demás facultades que, conforme al artículo 149.1,30ª CE, corresponden al Estado para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos.
Asimismo, de forma más concreta y como habilitación específica de desarrollo, el artículo 84.6 LOE deja a las Administraciones educativas el establecimiento del procedimiento y condiciones para la adscripción de centros públicos a efectos de la admisión de alumnos, extremo que, sin embargo, no es objeto de regulación en el Proyecto sometido a consulta.
De conformidad con lo expuesto, atendida la competencia de desarrollo legislativo que el artículo 16.1 EAMU atribuye a la Comunidad Autónoma, y dado que el contenido del Proyecto no puede ser incardinado en alguna de las funciones que el Estado reserva para sí, sino que, antes bien, corresponde a una materia que la propia LOE encomienda regular a las correspondientes Administraciones educativas, cabe concluir que la Comunidad Autónoma goza de competencia para desarrollar el procedimiento de admisión de alumnos en los centros docentes de la Región sostenidos con fondos públicos. En su ejercicio, y en atención al modelo bases más desarrollo a que aquélla responde, el Consejo de Gobierno habrá de ajustarse a los límites establecidos por las leyes orgánicas que desarrollan el artículo 27 de la Constitución y demás normas básicas que incidan sobre la materia.
Por otra parte, el Proyecto sometido a consulta no es un reglamento ejecutivo al uso, que desarrolla una Ley regional habilitante, sino que la función que a través del mismo se lleva a cabo es el ejercicio de las competencias normativas autonómicas en materia de educación, mediante el desarrollo reglamentario directo de la legislación básica estatal, introduciendo en la regulación opciones políticas propias.
Desde esta perspectiva, y al margen de la genérica alusión a las Administraciones educativas, no es posible encontrar en la ley estatal objeto de desarrollo una habilitación reglamentaria expresa al órgano ejecutivo de la Comunidad Autónoma, aunque sí se deja a ésta, como ya quedó expuesto en las consideraciones precedentes, la reglamentación derivada de aquélla, la cual deviene imprescindible para la concreta aplicación y eficacia de las bases estatales, complementando sus previsiones.
El ejercicio de la competencia corresponde al Consejo de Gobierno en virtud de sus funciones estatutarias (artículo 32 EAMU) y legales (artículos 21.1, 22.12 y 52.1 de la Ley 6/2004)
TERCERA.- Procedimiento de elaboración.
Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004 si bien han de advertirse las siguientes carencias:
a) De conformidad con la citada norma, en la fase inicial de elaboración el Anteproyecto de la Disposición debe venir acompañado de documentación de naturaleza diversa, pues junto a la propuesta dirigida al Consejero por el órgano directivo de su Departamento competente por razón de la materia, que constituye la verdadera iniciación del procedimiento de elaboración reglamentaria, también debe redactarse una memoria de oportunidad.
En el expediente consta un denominado "informe-propuesta" que no es suficiente para poder considerar cumplimentados ambos trámites. En primer lugar no es propiamente una propuesta -con el significado con que usa el término el artículo 53 de la Ley 6/2004-, a pesar de la calificación que expresamente consta en el título del documento, toda vez que de su lectura no se desprende que el Director General de Enseñanzas Escolares proponga al titular de la Consejería competente en materia de educación la tramitación y ulterior aprobación del texto como Decreto, sino, antes bien, se limita a solicitar la emisión de un informe a su Secretario General.
Como memoria de oportunidad, por su parte, carece del contenido prescrito por el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, para considerar que cumple la finalidad a la que se destina. En efecto, de acuerdo con el referido precepto, la memoria justificativa de la oportunidad de la Disposición debe incluir la motivación técnica y jurídica, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, de las concretas determinaciones normativas propuestas, lo que no hace, pues la justificación que contiene el documento es absolutamente genérica, sin que alumbre acerca de las razones que aconsejan la adopción de las específicas medidas normativas contenidas en el Proyecto.
La misma calificación de generales e inespecíficas merecen también las justificaciones del Proyecto contenidas en el informe-memoria de 16 de febrero de 2007, de la Dirección General de Enseñanzas Escolares (folios 33 y siguientes).
b) Carece el expediente de una relación de las disposiciones cuya vigencia queda afectada. Adviértase que de los términos en que se expresa el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, cabe interpretar que cualquier afección de la vigencia ha de ser tenida en cuenta, es decir, no sólo la más radical que supone la derogación, sino también otras incidencias de menor intensidad, tales como las modificaciones, expresas o tácitas, de preceptos concretos, el desplazamiento de la aplicación por vía de supletoriedad de normas estatales por la aprobación de normas regionales, etc. Y es que la exigencia contenida en el precepto legal se enmarca, en la fase de elaboración normativa, entre aquellas actuaciones que persiguen aportar un conocimiento pleno no sólo de las razones o motivos que justifican la oportunidad y necesidad de la norma en general o de las concretas determinaciones normativas que establezca, sino también de las consecuencias de toda índole que tendrá su aprobación, para posibilitar su mejor inserción en el ordenamiento, evitando indeseables antinomias y vacíos de regulación.
En consecuencia, debería haberse incorporado la referida relación de disposiciones que verán afectada su vigencia una vez la adquiera el futuro Decreto, si bien tanto la memoria aludida en la Consideración anterior como otros documentos obrantes en el expediente, sí mencionan el propósito que anima la nueva Disposición de sustituir a la reglamentación estatal sobre elección de centro, por lo que puede considerarse cumplida la finalidad que persigue dicho requisito formal.
c) De conformidad con el artículo 53.3 de la Ley 6/2004, elaborado el texto de un proyecto de Disposición general que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, el órgano directivo impulsor lo someterá al trámite de audiencia, debiendo motivar la decisión sobre el procedimiento escogido para dar dicha audiencia. No consta que se haya dado curso al referido trámite, que habría de afectar tanto a los padres de alumnos, principal colectivo cuyos intereses pueden verse afectados por la norma, como a las Corporaciones Locales, cuya colaboración en el proceso de admisión de los alumnos se requiere en el Proyecto.
En cualquier caso, la presencia de representantes de las asociaciones de padres y de las entidades locales en el Consejo Escolar de la Región de Murcia de acuerdo con el artículo 11.1.b) y g), de la Ley 6/1998, de 30 de noviembre, de Consejos Escolares de la Región de Murcia, (órgano superior de participación de los sectores sociales implicados en la programación general de la enseñanza de niveles no universitarios y de consulta y asesoramiento, respecto a los anteproyectos de leyes y reglamentos que hayan de ser propuestos o dictados por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en el ámbito de ésta -artículo 6 de la Ley 6/1998-, y que interviene en el procedimiento de elaboración de la futura Disposición mediante la emisión de su informe favorable) permite relativizar el efecto de la falta de audiencia a dichas entidades, sin perjuicio de advertir la conveniencia de haber contado con su participación, a través de su consulta directa.
d) Carece el expediente de la propuesta del titular de la Consejería de Educación, Ciencia e Innovación al Consejo de Gobierno para la aprobación del texto como Decreto, si bien cabe entenderla formulada desde el momento en que es él quien solicita la emisión de este Dictamen.
CUARTA.- Texto sometido a Dictamen.
El texto que figura como definitivo en el expediente consta de una parte expositiva innominada, 23 artículos divididos en cuatro Capítulos (I, Disposiciones de carácter general; II, Proceso de admisión de alumnos; III, Alumnos con necesidad específica de apoyo educativo; y IV, Comisiones de escolarización y órganos de los centros), 6 Disposiciones adicionales y una final, así como un Anexo.
QUINTA.- Observaciones de carácter general.
1. El ámbito de aplicación.
1. El ámbito de aplicación del futuro Decreto queda ya perfilado en su artículo 1 mediante la fijación de un criterio material, es decir, las enseñanzas a cuyos procesos de admisión se aplicará, concretado después en el artículo 3 al precisar en qué momento de la escolarización habrán de desarrollarse aquéllos; y un criterio territorial, constituido por la admisión en centros docentes de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
La Disposición adicional quinta, sin embargo, utiliza un criterio estrictamente subjetivo para sujetar al régimen establecido en el Proyecto a todos los habitantes de la Región de Murcia en edad de ser escolarizados en alguna de las enseñanzas a que el mismo se refiere. Considera el Consejo Jurídico que, al margen de la falta de concreción jurídica del término "habitante de la Región de Murcia", lo determinante en orden a la aplicación del futuro Decreto, como acertadamente establece el artículo 1, será la ubicación del centro docente en el que se solicite la admisión dentro del territorio de la Comunidad Autónoma, con independencia del lugar de residencia de los interesados. Y es que, si bien de ordinario se solicitará la admisión en centros de la misma Comunidad Autónoma en la que se resida, la LOE posibilita que ello no sea necesariamente así, al imponer a las Administraciones educativas, en aplicación del principio de colaboración, que en los procesos de admisión de alumnos se tenga en cuenta la necesidad de "facilitar el acceso a enseñanzas de oferta escasa y a centros de zonas limítrofes a los alumnos que no tuvieran esa oferta educativa en centros próximos o de su misma Comunidad Autónoma". En tal supuesto, los alumnos de las Comunidades Autónomas limítrofes que soliciten ser admitidos en centros ubicados en nuestra Región, habrán de someterse a las normas del futuro Decreto, del mismo modo que los alumnos murcianos que participen en procesos de admisión en centros docentes de otras Comunidades Autónomas habrán de sujetarse al régimen establecido por el ordenamiento territorial correspondiente.
Debe, en consecuencia, suprimirse la Disposición adicional quinta.
2. En las Disposiciones adicionales segunda y cuarta se excluyen del ámbito de aplicación del Proyecto los procesos de admisión a las enseñanzas de educación infantil de primer ciclo y de formación profesional de grado medio o superior, para sujetarlas a la normativa específica que se dicte en cada caso. La directriz 35 de las de técnica normativa impone un criterio restrictivo en la elaboración de la parte final de las normas, de tal modo que en ella sólo habrán de incluirse aquellos preceptos que respondan a los criterios que la definen. Dado el contenido de tales Disposiciones adicionales procede su eliminación, reubicando su contenido en la Exposición de Motivos.
2. Reserva de plazas para alumnos con necesidades de apoyo educativo.
Dispone el artículo 87 LOE que, con el fin de asegurar la calidad de la educación para todos, la cohesión social y la igualdad de oportunidades, las Administraciones garantizarán una adecuada y equilibrada escolarización del alumnado con necesidad específica de apoyo educativo, para lo cual establecerán la proporción de estos alumnos que han de ser escolarizados en cada uno de los centros, pudiendo reservarles, para facilitar su escolarización y garantizar su derecho a la educación, una parte de las plazas de los centros públicos y privados concertados.
El Proyecto, por su parte, regula esta reserva en dos preceptos. El primero de ellos, el artículo 5.2, se expresa en términos no de mera posibilidad, como la LOE, sino que de forma imperativa establece que la Consejería reservará el número de plazas que reglamentariamente se determine para los alumnos con necesidades de apoyo educativo, en orden a su admisión en segundo ciclo de educación infantil y enseñanza básica, dejando al margen, por tanto, de esta reserva, a las enseñanzas de bachillerato. Por el contrario, el artículo 17 del Proyecto, reproduce, aunque no literalmente, pero sí en su contenido esencial, las previsiones del precepto básico, indicando la posibilidad de establecer la indicada reserva de plazas, sin limitación alguna en cuanto a las enseñanzas a que se refiere.
Quizás la referencia legal tomada por el Proyecto en orden a excluir la reserva de plazas en los procesos de admisión a las enseñanzas de bachillerato sea no el artículo 87, sino el 74.4 LOE, en cuya virtud la Administración debe promover la escolarización en la educación infantil del alumnado que presente necesidades educativas especiales y desarrollar programas para su adecuada escolarización en los centros de educación primaria y secundaria obligatoria. Ahora bien, esta es una previsión legal referida sólo a uno de los tres colectivos que integran el concepto de alumnos con necesidad de apoyo educativo (alumnos con necesidades educativas especiales; alumnos con altas capacidades intelectuales y alumnos con integración tardía en el sistema educativo español) y que no puede ser extrapolada a los otros colectivos si al hacerlo se establecen restricciones no previstas en la Ley.
Y esto es precisamente lo que ocurre, cuando se excluye de la reserva de plaza a las enseñanzas de bachillerato. Adviértase que la LOE no distingue entre unas enseñanzas y otras a la hora de posibilitar dicha reserva, lo cual es razonable si se atiende a la finalidad perseguida con esta medida, que no es otra que garantizar el derecho a la educación de todos los alumnos con necesidad de apoyo educativo, facilitando su escolarización. La mera posibilidad de afección de un derecho fundamental como es el de la educación y el deber de los poderes públicos de garantizarlo (artículo 27.5 CE) y de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo sean reales y efectivas, aconsejan eliminar una medida que, no viniendo amparada por una mínima justificación en el expediente, podría llegar a constituir una restricción del referido derecho.
Del mismo modo, si en contra del parecer expresado en la anterior consideración se mantiene en el Proyecto el artículo 5.2, debería eliminarse el adverbio "reglamentariamente", toda vez que la reserva de plazas en sí misma considerada no es una Disposición de carácter general, sino mero acto administrativo englobado en el proceso general de admisión del alumnado.
Si, por el contrario, lo que se pretende es efectuar una especie de habilitación reglamentaria al Consejero competente en materia de educación para establecer el régimen de esa reserva, deben recordarse las importantes limitaciones que afectan a la potestad reglamentaria de los Consejeros cuando sus normas sean susceptibles de producir efectos sobre terceros, más allá del ámbito estrictamente organizativo y doméstico de su Departamento. Todo ello, en virtud de la configuración que de dicha potestad efectúan los artículos 38 y 52 de la Ley 6/2004 y en la estricta interpretación que la doctrina de este Consejo Jurídico hace de tales preceptos, y que ya fue puesta de manifiesto a la Consejería consultante en recientes Dictámenes, como el 108/2007.
3. Participación de los Consejos Escolares Municipales.
A lo largo del Proyecto se recaba la colaboración de los Ayuntamientos en la admisión de los alumnos (artículos 4.3 y 11.1), se territorializa el proceso al establecer las áreas de influencia de los centros (artículo 6), las cuales normalmente no excederán de un término municipal, y se prevé la creación por las Entidades Locales de "órganos municipales de escolarización" para colaborar en la admisión de los alumnos (artículo 21).
Llama la atención que, a pesar de dichas previsiones, el Proyecto guarde silencio acerca de la intervención que, en el ámbito local, podrían tener en el proceso de admisión de los alumnos los respectivos Consejos Escolares Municipales, entre cuyas funciones se cuenta la de emitir informes en materia de distribución de alumnos a efectos de escolarización (artículo 29.1, letra a) de la Ley 6/1998, de 30 de noviembre, de Consejos Escolares de la Región de Murcia). Articular la intervención de dichos órganos en la admisión de los alumnos permitiría además garantizar la participación de los sectores afectados, atendida la plural composición de tales Consejos, entre cuyos miembros se encuentran no sólo las Administraciones local y autonómica, sino también representantes de la comunidad educativa (incluidos los padres de alumnos), los directores de los centros públicos y los titulares de los privados concertados (artículo 25 Ley 6/1998).
4. La reproducción de la norma básica en el futuro Decreto.
Es doctrina consolidada del Consejo Jurídico que, cuando se pretenda incluir en normas reglamentarias regionales preceptos que son reproducción de la Ley o norma básica que se desarrolla, mediante llamadas concretas se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos básicos volcados al mismo, para así facilitar su comprensión e interpretación, a la par que se evitan potenciales ilegalidades al dictar la Comunidad Autónoma normas en materias sobre las que carece de competencia. Asimismo, cuando se considere oportuno o necesario proceder a la reproducción de los contenidos legales en las normas reglamentarias, debe transcribirse literalmente el artículo, sin introducir modificaciones o alteraciones en su redacción.
Se hace esta consideración al advertir que existen en el Proyecto preceptos que vuelcan normas básicas sin efectuar advertencia expresa de su origen estatal y alterando parcialmente su redacción, como ocurre, a modo de ejemplo, con los artículos 3.3 ó 4.2.
SEXTA.- Observaciones particulares al texto.
1. A la Exposición de Motivos.
- Quizás sería conveniente introducir una mención a la normativa estatal que ha sido de aplicación hasta la entrada en vigor del nuevo Decreto y que éste viene a sustituir.
- La referencia a los informes y consultas efectuados en la elaboración del Proyecto, como el del Consejo Escolar de la Región de Murcia, debe consignarse en párrafo independiente de la fórmula promulgatoria, en la cual únicamente debe figurar la indicación del presente Dictamen, para expresar si la norma se ajusta al mismo o se separa de él (Directrices 13 y 16 de las de técnica normativa).
- Se recomienda repasar la redacción gramatical y la sintaxis, a efectos de corregir incorrecciones, tales como la mención del Estatuto de Autonomía (párrafo 2), sugerencia extensible al articulado del Proyecto.
- Se reitera lo dicho en la Consideración Quinta, 2.
2. Al articulado.
- Artículo 2. Principios generales.
a) De conformidad con el último párrafo de la parte expositiva, la transparencia y objetividad de todo el proceso de admisión de alumnos son principios que informan el Proyecto, por lo que deberían incorporarse al artículo 2.
b) El apartado 4 establece que "sólo puede ser considerado el expediente del alumno en el proceso de admisión en bachillerato". La redacción del precepto, que se expresa en términos de mera posibilidad, no refleja, sin embargo, el carácter imperativo de que aparece revestido dicho criterio en la norma básica. En efecto, el artículo 85.1 LOE dispone que para el bachillerato, además de los criterios aplicables en el proceso de admisión a las restantes enseñanzas, "se atenderá" al expediente académico de los alumnos.
Procede, en consecuencia, que el Proyecto adecue su redacción a la ley básica.
- Artículo 3. Ámbito de aplicación.
De conformidad con el artículo 87.4 LOE, los centros están obligados a mantener escolarizados a todos sus alumnos "hasta el final de la enseñanza obligatoria", previsión ésta que debería recogerse en el apartado 3 del precepto, cuya primera parte es reproducción de la norma básica.
- Artículo 4. Información al alumnado y a la familia.
Su apartado 3 debería precisar si la información a que se refiere será ofrecida sólo a solicitud de los interesados -como ocurre con la contemplada en el apartado 1- o si, por el contrario, habrá de figurar en lugares de exposición pública tales como tablones de anuncios o páginas web de los centros docentes o de la Consejería.
Del mismo modo, no estaría de más establecer el medio o lugar en que se procederá a publicar las áreas de influencia de cada centro a que se refiere el artículo 6 del Proyecto.
- Artículo 8. Solicitudes de admisión.
a) En la presentación de solicitudes de admisión que regula el apartado 2, sería conveniente prever el supuesto de su posible presentación en cualquiera de los registros o medios establecidos en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), para no restringir el alcance de esta Ley.
b) El apartado 3 equipara en consecuencias a actuaciones de muy diversa naturaleza y alcance, pues la presentación extemporánea de la solicitud o de más de una para acceder a las mismas enseñanzas, que son meras vulneraciones del régimen de admisión establecido en el Proyecto, reciben idéntico tratamiento que la falsedad de los datos aportados en la solicitud, actuación ésta que, más allá de la mera irregularidad administrativa, es susceptible de integrar un ilícito penal. Debe el precepto, por tanto, distinguir adecuadamente tales figuras y prever, en lo que afecta a la falsedad o fraude en los datos, que la Administración comunicará a la autoridad competente tales hechos para que adopte las medidas oportunas en orden a exigir las responsabilidades en que hubieran podido incurrir sus autores.
- Artículo 10. Hermanos matriculados en el centro o padres o tutores legales que trabajen en el mismo.
a) Por Orden de 2 de febrero de 2006, de la Consejería de Educación y Cultura, se establece el plazo de presentación de solicitudes de admisión para el curso 2006-2007, y dos reglas para interpretar cuándo existen hermanos matriculados en el centro a efectos de su valoración en los procesos de admisión. La vigencia estrictamente temporal del establecimiento del plazo de presentación de solicitudes podría hacer surgir dudas acerca de la vigencia indefinida de los criterios interpretativos contenidos en la Orden. Sería conveniente, en consecuencia, incorporarlos al artículo 10.1 del Proyecto.
b) El inciso "o que en el mismo...como destinados al mismo" debería ubicarse al final del apartado.
- Artículo 11. Proximidad del domicilio del alumno o del lugar de trabajo de padres o tutores legales.
El apartado 3 debería completarse con la indicación de la forma de acreditar el domicilio laboral cuando se trate de trabajo por cuenta ajena.
- Artículo 12. Rentas anuales de la unidad familiar.
El apartado 4 dispone que cuando, alegado el criterio de la renta anual, no se puedan obtener de la Agencia Estatal de Administración Tributaria los correspondientes datos por medios informáticos o telemáticos, la acreditación se realizará por el procedimiento que al efecto establezca la Consejería de Educación. Debe advertirse que dicho procedimiento habrá de tener en cuenta, necesariamente, las previsiones contenidas en el artículo 84.11 LOE (precepto que si bien carece del carácter de Ley Orgánica, sí es norma básica, por virtud de las disposiciones finales quinta y séptima LOE). Establece este artículo que, en tales supuestos, no se requerirá al interesado la aportación de certificados expedidos por la Administración tributaria ni la presentación en original, copia o certificación de sus declaraciones tributarias. El certificado será sustituido por declaración responsable del interesado, con autorización expresa para que la Administración tributaria suministre la información a la Administración educativa.
- Artículo 13. Concurrencia de discapacidad en el alumno o en alguno de sus padres, hermanos o tutores legales.
La previsión contenida en el apartado 2 que excluye la aplicación de este criterio cuando el alumno discapacitado "haya practicado la reserva prevista en el artículo 5 del presente Decreto", no es correcta, toda vez que la reserva de plazas escolares para los alumnos con necesidades de apoyo educativo no la realizan éstos sino la propia Administración educativa. Lo más adecuado sería aludir a que el alumno se haya beneficiado de o acogido a la indicada reserva.
- Artículo 16. Prioridades.
a) La letra a) indica que su contenido es conforme con el artículo 84.7 LOE, cuando lo cierto es que refunde reglas diversas contenidas en los apartados 5 (consideración como centro único a los centros públicos adscritos a otros centros públicos que impartan etapas diferentes); 7 (prioridad para la admisión en centros públicos de los alumnos procedentes de otros centros públicos adscritos); y 8 (remisión del procedimiento de admisión en centros concertados a lo establecido para los centros públicos). Debería, en consecuencia, aludir a los restantes apartados del precepto básico cuya regulación reproduce.
b) Debería explicitarse en el Proyecto cómo opera la prioridad que deriva de los criterios contenidos en el artículo, especialmente, en qué forma se relacionan con los establecidos en el artículo 9, los cuales también son expresamente calificados de prioritarios.
- Artículo 19. Alumnos con altas capacidades intelectuales.
La norma contenida en este precepto resulta ajena al objeto de regulación del proyecto, toda vez que no establece regla alguna de escolarización, por lo que, en atención a elementales razones sistemáticas y de técnica normativa, debería excluirse del mismo. Apoya dicha sugerencia el hecho de que la posibilidad de flexibilizar para este alumnado, con independencia de su edad, la duración de cada una de las etapas educativas, ya se establece en el artículo 77 LOE que, además, reserva al Gobierno de la Nación, previa consulta a las Comunidades Autónomas, el establecimiento del régimen de dicha flexibilización.
- Artículo 21. Comisiones de Escolarización.
En el apartado 2, debería suprimirse la expresión "más concretamente".
- Artículo 22. Competencias de los órganos de los centros.
El apartado 4 impone a los centros la obligación de dar publicidad tanto a los puestos escolares vacantes en ellos como a la información relativa a todos aquellos extremos necesarios para garantizar la transparencia y la objetividad del proceso de admisión. Sin embargo, no se indica ni el medio ni el momento para hacerlo, aun cuando esta información es esencial para el adecuado desarrollo de todo el proceso de admisión, dado que la existencia de vacantes en un centro es presupuesto necesario para que aquél dé comienzo. Su transparencia y objetividad, por otra parte, son principios inspiradores del mismo, de conformidad con la parte expositiva del Proyecto, y quedarían reforzados si el Proyecto estableciera normas comunes para todos los centros acerca de cómo y cuándo facilitar la información a que se refiere el precepto.
- Artículo 23. Recursos y reclamaciones.
Frente a las decisiones que adopten los órganos de los centros en relación a la admisión del alumnado, el precepto prevé la posibilidad de su impugnación en vía administrativa bajo la forma de recurso de alzada ante la Dirección General competente.
Nada cabe objetar a este recurso jerárquico cuando el acto combatido procede de un órgano administrativo, como es el Consejo Escolar de los centros públicos, en la medida en que tal naturaleza administrativa cabe predicar también de sus actos, en tanto que emanados del ejercicio de una función pública atribuida por el ordenamiento y que ha de desarrollar conforme al régimen establecido por las normas del Derecho Administrativo. Es decir, sus resoluciones sobre admisión de alumnos son verdaderos actos administrativos, contra los que caben los recursos establecidos en las normas del Procedimiento Administrativo Común, singularmente el de alzada (artículos 107 y 114 LPAC).
Por el contrario, cuando la decisión acerca de la admisión de los alumnos emana del titular de un centro concertado, es una declaración de voluntad formulada por un sujeto privado (artículo 108.3 LOE), del que no puede afirmarse que goce de la condición de Administración Pública y que, desde luego, resulta ajeno al entramado jerárquico de ella. Esta circunstancia es determinante a efectos de impedir la utilización del recurso de alzada, establecido por la LPAC para posibilitar que el acto administrativo sea revisado por el órgano superior jerárquico del que lo dictó.
No obstante, como quiera que la decisión se adopta en aplicación de normas de Derecho Administrativo como son las que regulan la admisión de alumnos, y en virtud de un régimen de vinculación jurídico-pública como es el de concierto, no puede negarse la trascendencia administrativa de la resolución y la necesidad de su control por los órganos competentes de la Consejería, y ello aunque en rigor no pueda ser calificada como acto administrativo -así también la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Málaga, 136/2005, de 22 de febrero-. Necesidad que deriva de los principios puestos en juego y que se pretenden garantizar con el régimen de admisión de alumnos establecido por la LOE y sus normas de desarrollo, como son los de garantizar el derecho a la educación, el acceso en condiciones de igualdad y la libertad de elección de centro (artículo 84.1 LOE).
En consecuencia, si bien no se considera correcto someter la decisión del titular del centro concertado al recurso de alzada, sobre la base de no existir propiamente una relación jerárquica entre aquél y el Director General correspondiente, sí cabría establecer un trámite de reclamación ante la Administración educativa, en cuanto garante de la adecuada aplicación del sistema de admisión, cuya resolución ya sí constituiría sin lugar a dudas un acto administrativo, al que no habría obstáculo en calificar de finalizador de la vía administrativa (artículos 109, letra d) LPAC y 28 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia), equiparándolo a la resolución del recurso de alzada, cuyo ámbito quedaría restringido a la impugnación de los actos que en materia de admisión de alumnos adopten los órganos competentes de los centros públicos, singularmente el Consejo Escolar, o las Comisiones de Escolarización.
- Parte final.
No debería abandonarse en esta parte la correcta técnica seguida en el articulado de intitular o epigrafiar los diferentes preceptos.
- Disposición adicional tercera.
Requiere una redacción más precisa para delimitar con exactitud su objeto.
- Disposición final primera.
1. Debería denominarse "Disposición final" o "Disposición final única", pero no "primera".
2. No se advierten en el expediente razones de especial urgencia que justifiquen una excepción al régimen general de vacatio de las normas, establecido en veinte días desde su publicación, de conformidad con el artículo 52.5 de la Ley 6/2004.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma goza de competencia material para aprobar el futuro Decreto, de conformidad con lo señalado en la Consideración Segunda de este Dictamen.
SEGUNDA.- Tienen carácter esencial las observaciones relativas a los siguientes preceptos: artículo 5.2, en los términos de la Consideración Quinta, 2, de este Dictamen; artículo 2.4, conforme a la Consideración Sexta; y la supresión de la Disposición adicional quinta, de acuerdo con lo indicado en la Consideración Quinta, 1, de este Dictamen.
TERCERA.- El resto de observaciones, de incorporarse, contribuirían a la mejor inserción del futuro Decreto en el ordenamiento y a su mejora técnica.
No obstante, V.E. resolverá.
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