Dictamen 157/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 157/07
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Secretaría General de la Presidencia y Relaciones Externas
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula el Registro de Concesionarios de Televisión Digital Terrestre de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Las Comunidades Autónomas pueden establecer normas de desarrollo para ser aplicadas a la prestación de los servicios públicos de TDT. En este contexto, el establecimiento de un sistema de publicidad registral sobre los títulos habilitantes de dicha actividad y las entidades prestadoras de estos servicios públicos, constituye una opción normativa válida
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El expediente remitido consta de una Propuesta de iniciación del procedimiento para la aprobación de un Decreto regulador del Registro de Concesionarios de Televisión Digital Terrestre de la Región de Murcia y la atribución de competencias de inspección y sancionadoras en esta materia a los órganos de la Administración regional; dicha propuesta fue elaborada por la Secretaría de Comunicación Audiovisual y de los Servicios de la Presidencia, en ejercicio de las competencias atribuidas por el Decreto 75/2006, de 5 de mayo, relativas a la planificación, ordenación, implantación, coordinación, gestión y el control técnico e inspección en materia de radiodifusión y televisión y las infraestructuras de ambas.
A esta propuesta se unía una Memoria elaborada el 13 de julio de 2006 sobre el Proyecto de Decreto, que justifica la necesidad de crear un Registro de concesiones de Televisión Digital Terrestre (TDT) en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, una vez culminado el proceso de concesión de la explotación, tanto directa como indirecta, del servicio público de TDT de cobertura autonómica y local, siendo indispensable que la Comunidad Autónoma realice funciones de control e inspección de las condiciones de la prestación de este servicio público, incluyendo en el Registro tanto el régimen de gestión indirecta como el de explotación directa del servicio, con el propósito de someter el mismo régimen de inscripción a todas las entidades públicas y empresas privadas de la Región de Murcia a las que se haya otorgado la explotación de un canal de TDT de cobertura autonómica o local; y ello ante la necesidad de tener un conocimiento permanente y actualizado sobre el estado y situación de los servicios de difusión televisiva que permita el control de las concesiones otorgadas para la prestación de estos servicios y, al mismo tiempo, facilitar el acceso de los ciudadanos a la información sobre las mismas. Además, se estima necesario determinar los órganos de la Administración regional encargados de ejercer las potestades de inspección y sancionadora en la materia.
La citada propuesta se acompaña también de un informe en el que se expresa que, desde un aspecto económico-presupuestario, el anteproyecto sometido a examen no comporta la creación de "nuevos servicios", siendo los actualmente existentes suficientes para la correcta y adecuada llevanza del Registro que se crea.
SEGUNDO.- Mediante oficio de 18 de julio de 2006 se remite el texto de un primer borrador de "Proyecto de Decreto por el que se regula el registro de concesionarios de TDT de la CARM y se atribuyen competencias de inspección y sancionadoras en materia de TDT por ondas terrestres", a diferentes entidades interesadas; entre otras, a diversas empresas y asociaciones de empresas del sector audiovisual de ámbito regional, Administración del Estado, Cámaras de Comercio regionales, sindicatos, asociaciones y Colegios Profesionales, y a las Consejerías que pudieran verse afectadas, para que en el plazo de 15 días formulen las observaciones que estimasen oportunas.
TERCERO.- A la vista de las alegaciones e informes recibidos en el trámite de audiencia, la Secretaría General de la Presidencia y Relaciones Externas realizó una valoración de las mismas; respecto a las consideraciones emitidas por algunas entidades y/o asociaciones, referidas a la numeración y denominación de los capítulos, éstas se estiman acertadas; y en lo relativo a la falta de alusión, dentro del régimen sancionador, a la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de TV Privada, a que hace referencia la Asociación de Productores Audiovisuales de la Región de Murcia y la Consejería de Turismo, Comercio y Consumo, el informe emitido por la Asesoría justifica su falta de alusión, indicando que, en el artículo 10.2 ("Potestades inspectoras y sancionadoras") del capítulo III del Proyecto de Decreto, se señala que el régimen jurídico aplicable a la prestación del servicio será el establecido en el Real Decreto 945/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de la prestación del Servicio de la TV Digital Terrestre; y éste, a su vez, hace referencia a la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de TV Privada, a la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, a la Ley 41/1995, de 22 de diciembre, de TV Local por ondas terrestres, a la Ley 25/1994, de 12 de julio, y a la Directiva 81/552/CEE (cuerpo normativo que contiene el régimen sustantivo aplicable, incluyendo el sancionador).
Por otro lado, el informe remitido por T. M. S.A. propugna el carácter constitutivo de la inscripción en el Registro; sin embargo, el informe de valoración de las observaciones señala que el acto que habilita para el ejercicio de la actividad es el de la concesión otorgada por la Administración; por último y respecto al resto de puntualizaciones, son meras aclaraciones o matizaciones al texto, siendo los restantes informes favorables.
CUARTO.- Con fecha 18 de septiembre de 2006, el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia emite informe en el que se realizan algunas observaciones de mejora técnica del borrador, que son tenidas en cuenta para la elaboración de uno nuevo.
QUINTO.- El nuevo borrador de Decreto fue remitido a la Dirección de los Servicios Jurídicos en solicitud de su preceptivo informe, acompañando uno del Coordinador de Servicios de la citada Secretaría General, como equivalente al preceptivo informe final del Vicesecretario de la Consejería proponente.
SEXTO.- El 14 de diciembre de 2006 se emite el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos con carácter favorable al texto remitido, no obstante la conveniencia de introducir algunas modificaciones puntuales para la mejora técnica del Proyecto, y de estimar procedente su sometimiento a la consideración del Consejo Técnico Consultivo de Telecomunicaciones, creado por el Decreto regional 112/2000, de 15 de septiembre, y de completar la memoria económica con un estudio del coste de los nuevos servicios "creados" por la futura norma, aunque ésta no suponga la creación de nuevas unidades administrativas.
SÉPTIMO.- El 27 de diciembre de 2006, la Secretaría de Comunicación Audiovisual y de los Servicios de la Presidencia realiza algunas observaciones sobre el referido informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, de las que se destaca la relativa al informe del mencionado Consejo Técnico Consultivo, para indicar que este órgano se vincula a la competencia regional en materia de telecomunicaciones (asignada entonces a la Consejería de Industria y Medio Ambiente), que es distinta de la relativa a radiodifusión y televisión, asignada a dicha Secretaría y que constituye el objeto del Proyecto.
OCTAVO.- Mediante oficio registrado en este Consejo Jurídico el 29 de diciembre de 2006, el Secretario General de la Presidencia y Relaciones Externas solicita la emisión de nuestro preceptivo Dictamen.
NOVENO.- Por Acuerdo 2/2007, de 4 de enero, el Consejo Jurídico requirió al consultante para que completara el expediente remitido con su extracto e índice reglamentarios y para que se foliase dicho expediente, siendo ello cumplimentado a virtud de nuevo oficio registrado en este Consejo Jurídico el 23 de enero de 2007.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un proyecto de Decreto que constituye una norma reglamentaria de desarrollo de la normativa básica estatal en materia de régimen de televisión y, en concreto, de la normativa de rango legal a que se refiere el Real Decreto 945/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de prestación del Servicio de Televisión Digital Terrestre, que tiene asimismo carácter básico, según su Disposición Final Segunda.
SEGUNDA.- Contenido del Proyecto.
El Proyecto objeto de Dictamen, cuyo texto autorizado obra en los folios 149 a 161 del expediente remitido, consta de una Exposición de Motivos, 11 artículos, Disposición transitoria única y Disposición final primera (en rigor, Única).
Los artículos se dividen adecuadamente en un Capítulo I, dedicado a "Disposiciones generales", un Capítulo II, que se ocupa del "Registro de Concesionarios de Televisión Digital Terrestre" y un Capítulo III, dedicado a la "Inspección y sanción" en materia de TDT. La Disposición transitoria única se refiere a la inscripción en el Registro de las concesiones ya otorgadas, y la Disposición final, a la entrada en vigor del Decreto.
TERCERA.- Competencia orgánica y procedimiento de elaboración.
I. Iniciado y tramitado el procedimiento normativo de referencia por la entonces Secretaría General de la Presidencia y Relaciones Externas, la competencia reside hoy en la Consejería de Presidencia, a virtud del Decreto del Presidente de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia nº 24/2007, de 2 de julio. Por ello, el expediente deberá ser completado con el preceptivo informe de la Vicesecretaria de esta Consejería, y el proyecto de Decreto deberá ser elevado al Consejo de Gobierno, en su caso, por el titular de dicha Consejería.
II. En lo que atañe al procedimiento tramitado, puede decirse que se ajusta, en lo sustancial, a lo establecido al respecto en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.
Por otra parte, se echa en falta en el informe económico una mayor motivación, pues resulta excesivamente genérico. Cuando el artículo 53.1, último párrafo, de la citada Ley 6/2004 se refiere al estudio del "coste y financiación de los nuevos servicios, si los hubiera", no se está aludiendo exclusivamente a la creación de nuevas unidades administrativas, sino a cualquier nueva actividad o prestación, aun de carácter burocrático, que vaya a originar la aprobación de la nueva norma. Así, en el caso, el nuevo servicio será la actividad administrativa tendente a inscribir o rechazar la inscripción de los documentos a que se refiere el Proyecto, e incluso la eventual inspección que el órgano gestor pueda desplegar sobre el cumplimiento de las obligaciones de inscripción por las empresas a las que se dirige la norma. Todo ello implica un coste económico para la Administración que ha de ser evaluado con criterios estimativos razonables, partiendo de la información disponible y señalando con algún grado de concreción los créditos presupuestarios destinados al efecto, nada de lo cual se hace en el informe en cuestión, por lo que éste debería ser completado, para tener así una adecuada instrucción en este punto.
Resulta acertada, en fin, la consideración que realiza el órgano consultante sobre la no obligatoriedad de someter el Proyecto al informe del Consejo Técnico Consultivo de Telecomunicaciones (Antecedente Séptimo), pues el Decreto regional creador de este Consejo lo configura como órgano de asesoramiento del Consejero competente en materia de telecomunicaciones (artículo 2), competencia que es distinta de la relativa a radiodifusión y televisión, como lo demuestra, a efectos organizativos internos, el diferente reparto competencial que al respecto efectúa el Decreto del Presidente nº 24/2007, antes citado, entre otras normas.
CUARTA.- Competencia autonómica y habilitación normativa.
Conforme al artículo 11 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, corresponde a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución en las materias de "prensa, radio y televisión y otros medios de comunicación social en el marco de las normas básicas que el Estado establezca de acuerdo con el número 27 del apartado uno del artículo 149 de la Constitución".
Por lo que se refiere a la normación básica estatal, la Exposición de Motivos del Real Decreto 945/2005, de 22 de julio, antes citado, señala que "el régimen jurídico para la prestación del servicio de televisión terrenal con tecnología digital, al constituir una modalidad de prestación del servicio y no de un nuevo sistema de televisión, es el establecido, con carácter general, en las leyes reguladoras del servicio de difusión de televisión, esto es, la Ley 4/1980, de 10 de enero, del Estatuto de la Radio y la Televisión, y la Ley 46/1983, de 26 de diciembre, Reguladora del Tercer Canal de Televisión, en lo relativo a la gestión directa del servicio de televisión; en lo que afecta a la gestión indirecta del servicio de televisión por entidades privadas, la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de Televisión Privada, y, en lo referido a los contenidos, la Ley 25/1994, de 12 de julio, por la que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 89/552/ CEE, sobre la coordinación de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros, relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva, y sus sucesivas modificaciones. Finalmente, también será de aplicación lo dispuesto en la Ley 41/1995, de 22 de diciembre, de Televisión Local por Ondas Terrestres, y sus sucesivas modificaciones".
Asimismo, la Disposición Adicional Cuadragésima Cuarta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, relativa al régimen jurídico de la TDT, estableció que dichos servicios de televisión podrían ser explotados a través de redes de frecuencia única o de multifrecuencia, de ámbito nacional, autonómico y, en su caso, local. En su apartado segundo se fija la necesidad de disponer del correspondiente título habilitante para la explotación de dichos servicios, cuyo otorgamiento corresponde a las respectivas Comunidades Autónomas si su ámbito es autonómico o local.
Por su parte, el citado Real Decreto 945/2005, que tiene carácter de norma básica, establece en el artículo 4 de su reglamento el régimen jurídico básico al que ha de sujetarse tanto la gestión directa como la indirecta, mediante concesión administrativa, de la prestación del servicio de TDT; en su artículo 3.2 reitera que el otorgamiento de las concesiones para la gestión indirecta del servicio público de televisión digital terrestre por entidades privadas se realizará por el Estado si su ámbito es estatal, y por las Comunidades Autónomas si es autonómico o local; y en el 3.3 que los concursos para la adjudicación de las concesiones para la explotación del servicio de TDT se convocarán por el Consejo de Ministros o por el órgano competente de cada Comunidad Autónoma, conforme a lo establecido en la Disposición Adicional anteriormente citada.
A partir del expresado cuerpo normativo básico y de la legislación de contratos del sector público, en cuanto ésta sea aplicable a la gestión directa o indirecta, mediante concesión, de los servicios públicos de TDT de ámbito infrautonómico, las Comunidades Autónomas pueden establecer normas de desarrollo para ser aplicadas a la prestación de tales servicios públicos. En este contexto, el establecimiento de un sistema de publicidad registral sobre los títulos habilitantes de dicha actividad y las entidades prestadoras de estos servicios públicos, constituye una opción normativa válida que complementa la regulación básica de referencia, pues no se opone a la misma y tiene como lícito objetivo posibilitar el conocimiento de aspectos que se consideran de interés público sobre tales servicios, como ya lo han hecho otras Comunidades Autónomas (Decreto 190/2006, de 3 de octubre, del País Vasco; Decretos 31/2006, de 31 de marzo, y 85/2005, de 29 de julio, de las Islas Baleares; Decreto 36/2006, de 21 de febrero, de Extremadura; Decreto 1/2006, de 10 de enero, de Andalucía; y Decreto 81/2005, de 14 de abril, de Galicia, entre otras).
QUINTA.- Observaciones para la mejora técnica del Proyecto.
Con el fin de clarificar y corregir algunas imprecisiones del Proyecto de Decreto sometido a Dictamen, se realizan las siguientes observaciones.
- Exposición de motivos.
Debe corregirse la sintaxis y completarse la redacción de su antepenúltimo párrafo. Así, por ejemplo: "...ante la necesidad de tener un conocimiento (...), se requiere disponer de un instrumento adaptado a las nuevas tecnologías que posibilite la consecución de estos objetivos, para lo cual se crea el Registro...", o expresión análoga.
En su penúltimo párrafo, corregir: 1º) "digital terrestre, el cual establece..."; 2º) "prestación del servicio de televisión digital terrestre, lo que hace preciso...".
- Artículo 1.
Completar: "atribución, al titular del Departamento (...), de las competencias de inspección...".
Asimismo, y según lo expuesto en la anterior Consideración, no debería hacerse una referencia exclusiva al Real Decreto 945/2005, sino al "régimen jurídico de la prestación del servicio de televisión digital terrestre establecido por la normativa vigente y, en especial, por el Real Decreto 945/2005...".
- Artículo 2.
En el número 3, completar: "Centro Directivo de la Administración regional competente en materia...".
- Artículo 3.
El objetivo del Proyecto es, según se reitera en los informes emitidos por el órgano proponente y se corrobora en su artículo 3.1, incluir en el Registro la información relativa tanto a las entidades a las que se haya otorgado la gestión directa de un canal de TDT, como a las entidades concesionarias, por gestión indirecta, de esta clase de canales, así como el contenido más relevante de sus respectivos títulos habilitantes. Sin embargo, en el artículo 3.2, a), dedicado al Libro de inscripciones del Registro, se hace una referencia genérica y exclusiva a "la concesión" y a su titular. Como es sabido, en rigor, el término "concesión" se utiliza para referirse a la gestión indirecta del servicio, si bien, como se dice, no es este el sentido pretendido por el Proyecto, que emplea tal término para referirse a ambas clases de gestión, como lo demuestra su artículo 4.2, i) al referirse a "los Ayuntamientos concesionarios en régimen de gestión directa del servicio público...", y su Disposición transitoria única que menciona las "concesiones" otorgadas para los canales gestionados en régimen de gestión directa. Para solventar tal contradicción interna y evitar dudas sobre el alcance del Proyecto, debería introducirse en el mismo la oportuna aclaración, como podría ser añadiendo un nuevo número 3 que disponga que, a los solos efectos del presente Decreto, por concesión se entenderá el título administrativo habilitante tanto para la gestión directa como indirecta de los servicios de TDT, sin perjuicio, claro está, de las peculiaridades inherentes a cada tipo de gestión (tal y como se viene a señalar en su artículo 4.2, primer párrafo).
- Artículo 4.
En su número 2, b), completar: "copia autorizada de la escritura...".
En su número 2, f), aclarar: "Las características técnicas de la concesión que tiene adjudicada...". La posterior referencia a la inscripción del "contrato concesional" a que se refiere la letra h), parece que pretende aludir a las condiciones jurídicas (y no técnicas) de la concesión. Ambos supuestos deberían estar agrupados y referirse, respectivamente, de un modo más claro, a la inscripción de las condiciones jurídicas y técnicas de la concesión o título habilitante, especificándose luego en cada apartado las condiciones, de una y otra índole, que se recogen en los preceptos comentados. En rigor, con la determinación de la inscripción del "contrato concesional" a que se refiere la mencionada letra h), se estaría obligando a inscribir todas las condiciones de la concesión, tanto las jurídicas como las técnicas, pues estas últimas, aunque formalmente puedan venir recogidas en un pliego técnico anexo, obviamente también constituyen parte del contrato (o de la resolución que otorgó la gestión directa, en su caso).
En la letra l), completar: "La documentación acreditativa de las posibles vinculaciones empresariales...", o similar.
En las letras m) y n) se hacen unas exclusivas referencias a la forma de "sociedad mercantil" y al Registro Mercantil que parecen ser contradictorias con la mayor previsión de formas de personificación jurídica que se desprende de la letra b) de dicho artículo ("Registro Mercantil o Registro administrativo" y "socios, accionistas o patrones"). Deben eliminarse tales contradicciones, recogiendo unas expresiones que permitan abarcar toda la tipología de personas jurídicas que, conforme con la legislación estatal básica aplicable en la materia, puedan prestar el servicio de TDT, en sus diferentes formas de gestión.
En el número 3 debe aclararse que con la mención de la "autorización" (como concepto distinto al de la "concesión", que también se recoge), se pretende hacer referencia a las infracciones relativas a las autorizaciones de servicios de comunicación electrónica y a las autorizaciones para emitir con tecnología analógica que se mencionan, respectivamente, en las letras n) y r) del número 2 de este artículo; y también, en su caso, a otras eventuales autorizaciones en materia de TDT. Así, el comentado número 3 podría referirse a "cualquier sanción firme por infracciones cometidas por los titulares de la concesión de servicios de televisión digital terrestre o por infracciones de dichos concesionarios relativas a las autorizaciones a que se refieren las letras n) y r) del número anterior, o relativas a otras autorizaciones en materia de TDT, en su caso, con expresión...". Se evitaría así una interpretación extensiva e improcedente del alcance del precepto que entendiese incluidas en el mismo infracciones de los concesionarios en materias distintas de las de referencia, lo que, por tal motivo, justifica que no deban ser objeto del Registro de que se trata.
- Artículos 5 y 7.
En el número 2 del artículo 5 y en el artículo 7 deben sustituirse las referencias a la Secretaría General de Comunicación Audiovisual y de los Servicios de Presidencia por la más genérica (y permanente) del Departamento (o Centro Directivo) competente en materia de radiodifusión y televisión.
En el citado número 2 del artículo 5, referido a la presentación de instancias, debería añadirse al final del párrafo: "sin perjuicio de lo establecido en la Ley 11/2007, de 22 de junio, sobre el acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos", para no limitar las posibilidades que tal ley y sus normas de desarrollo puedan ofrecer a los interesados en este aspecto.
- Artículo 6.
En su letra c), corregir: "no se hayan cumplido las normas...".
- Artículo 10.
En el número 1, precisar: "corresponde al Departamento de la Administración regional competente...".
- Artículo 11.
En el número 3, corregir: "en materia de radiodifusión y televisión; por infracciones graves y leves...".
- Disposición transitoria única.
Precisar: "se procederá a formalizar las inscripciones correspondientes a las concesiones resultantes de los concursos (...), así como las inscripciones correspondientes a los títulos habilitantes otorgados por Orden de...", o fórmula análoga.
- Disposición final primera.
Debe eliminarse de su rúbrica la mención "Primera", sustituyéndola por la de "única".
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Debe completarse el procedimiento con los documentos reseñados en la Consideración Tercera de este Dictamen, por las razones allí expresadas.
SEGUNDA.- El Consejo de Gobierno dispone de competencia y habilitación normativa suficiente para aprobar el Proyecto de Decreto objeto de Dictamen, por las razones expresadas en su Consideración Cuarta.
TERCERA.- Para la mejora técnica del Proyecto, deberían introducirse las modificaciones expresadas en la Consideración Quinta de este Dictamen en relación con su exposición de motivos; artículos 1; 2.3; 3; 4.2, b), f), h), l), m), n) y 3; 5.2; 6, c); 7; 10.1; 11.3; Disposición transitoria única y Disposición final primera.
No obstante, V.E. resolverá.
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