Dictamen 165/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 165/07
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Educación, Ciencia e Investigación (2007-2008)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se establece la ordenación de las Enseñanzas de Idiomas de Régimen Especial en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y los currículos correspondientes a los niveles básico e intermedio.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Es doctrina consolidada del Consejo Jurídico que, cuando se pretenda incluir en normas reglamentarias regionales preceptos que son reproducción de la Ley o norma básica que se desarrolla mediante llamadas concretas, se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos básicos volcados al mismo, para así facilitar su comprensión e interpretación, a la par que se evitan potenciales ilegalidades al dictar la Comunidad Autónoma normas en materias sobre las que carece de competencia. Asimismo, cuando se considere oportuno o necesario proceder a la reproducción de los contenidos legales en las normas reglamentarias, debe transcribirse literalmente el artículo, sin introducir modificaciones o alteraciones en su redacción.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 9 de mayo de 2007, la Dirección General de Formación Profesional e Innovación Educativa elabora un primer borrador de Decreto, por el que se establece la estructura y organización de las enseñanzas de idiomas de régimen especial y los currículos correspondientes a los niveles básico e intermedio de los idiomas impartidos en las Escuelas Oficiales de Idiomas de la Región de Murcia.
SEGUNDO.- Solicitado el informe de la Inspección de Educación, es emitido el 17 de mayo de 2007, con diversas sugerencias y recomendaciones. Al día siguiente, el borrador es informado por el Servicio Jurídico de la entonces Consejería de Educación y Cultura, que formula numerosas observaciones, tanto de técnica normativa como sobre el objeto de regulación y sobre el procedimiento.
TERCERO.- Como consecuencia de las observaciones efectuadas por los órganos preinformantes, se elabora un segundo borrador y se incorporan al expediente un estudio económico (que cifra la repercusión de la entrada en vigor del nuevo Decreto en 1.312.000 euros, repartidos entre los tres cursos académicos en que se llevará a cabo la implantación de las enseñanzas), y un informe que afirma la ausencia en el Proyecto de cualquier disposición que facilite situaciones de discriminación por razón de género.
CUARTO.- Solicitado el preceptivo informe del Consejo Escolar de la Región de Murcia, es evacuado en sentido favorable al Proyecto, sobre cuyo contenido no formula objeción alguna, limitándose a proponer la inclusión de una referencia a la evaluación de procesos.
QUINTO.- Elaborado un tercer borrador del Proyecto, se incorpora al expediente el informe de la Vicesecretaria de la Consejería de Educación, Ciencia e Investigación y se solicita el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos.
Dicho informe, de fecha 28 de septiembre de 2007, contiene numerosas observaciones que, sólo en parte, serán asumidas por los redactores del Proyecto en el texto que, como definitivo, consta en el expediente y que constituye el objeto de la consulta efectuada a este Consejo Jurídico.
Asimismo, se ha incorporado al expediente un informe justificativo del rechazo de aquellas observaciones que, realizadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, no han sido acogidas en el texto definitivo del Proyecto de Decreto.
En tal estado de tramitación, V.E. remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 31 de octubre de 2007, formulándose la consulta con expresa solicitud de declarar la urgencia de su tramitación, con base en las justificaciones esgrimidas por la Directora General de Ordenación Académica en informe de 22 de octubre.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
En el Proyecto sometido a consulta concurren las notas que lo caracterizan como reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal, dado que el objeto de la norma proyectada es el establecimiento del currículo de los niveles básico e intermedio de las enseñanzas de los idiomas alemán, árabe, español para extranjeros, francés, inglés e italiano, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cumpliendo con ello el mandato establecido por el artículo 6.4 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en adelante LOE). Nos encontramos, pues, con un reglamento fruto de un expreso mandato de regulación contenido en la norma básica, carácter que corresponde a la LOE en virtud de su Disposición Final Quinta.
También responde a esa encomienda estatal la ordenación de las referidas enseñanzas de régimen especial, toda vez que la propia LOE, en su artículo 59.1, segundo párrafo, dispone que las enseñanzas del nivel básico tendrán las características y la organización que las Administraciones educativas determinen.
Cabe, en definitiva, considerar el texto sometido a consulta como desarrollo de legislación básica estatal y el Dictamen solicitado como preceptivo.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación normativa.
El Proyecto tiene un objeto plural, en la medida en que no se limita a fijar los currículos correspondientes a las enseñanzas de idiomas, sino que, más allá, pretende ordenarlas, es decir, establecer su estructura y organización. Además, regula determinadas condiciones del régimen de las Escuelas Oficiales de Idiomas.
Puede afirmarse, de principio, que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia cuenta con competencia suficiente para normar acerca de dichos extremos, al amparo del artículo 16 del Estatuto de Autonomía (EAMU), que le atribuye la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen.
Entre estas leyes orgánicas, la LOE dedica el Capítulo VII de su Título I a las enseñanzas de idiomas, previendo su artículo 59.1 que las enseñanzas del nivel básico tendrán las características y la organización que las Administraciones educativas determinen. Asimismo, remite a la actuación normativa de tales Administraciones la regulación de concretos aspectos del régimen de las escuelas oficiales de idiomas (art. 60) y las pruebas terminales para la obtención de los certificados oficiales de los niveles básico, intermedio y avanzado (art. 61.2).
Esta previsión de regulación autonómica es acorde, asimismo, con la Disposición final sexta de la referida Ley, según la cual sus normas podrán ser desarrolladas por las Comunidades Autónomas, a excepción de las relativas a aquellas materias cuya regulación se encomienda por la misma al Gobierno de la Nación o que corresponden al Estado conforme a lo establecido en la Disposición adicional primera, 2, de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación (en adelante LODE), es decir: la ordenación general del sistema educativo; la programación general de la enseñanza; la fijación de las enseñanzas mínimas y de las condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos; la Alta Inspección; y las demás facultades que, conforme al artículo 149.1,30ª CE, corresponden al Estado para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos.
Fijado a grandes rasgos el marco competencial, procede a continuación analizar cada uno de los aspectos que son objeto de regulación en el Proyecto para determinar en qué medida resultan acordes con aquél.
1. La ordenación de las enseñanzas de idiomas.
Lo limitado de la remisión expresa que realiza el artículo 59.1 LOE a las Administraciones educativas, referida únicamente a la organización y características de las enseñanzas de nivel básico y, sobre todo, la omisión acerca de los niveles intermedio y avanzado, obligan a considerar en qué medida la regulación de estos últimos puede ser abordada por la Comunidad Autónoma.
En este sentido, resulta esclarecedor el RD 1629/2006, de 29 de diciembre, por el que se fijan los aspectos básicos del currículo de las enseñanzas de idiomas de régimen especial, cuyo artículo 3 dispone que las enseñanzas correspondientes al conjunto de ambos niveles se organizarán en tres cursos como mínimo y cuatro como máximo "en los términos que dispongan las Administraciones educativas" (art. 3.3), las cuales regularán tanto las condiciones en que, quienes acrediten el dominio de las competencias suficientes en el mismo, puedan incorporarse a cualquier curso de los niveles intermedio o avanzado de un idioma (art. 3.7), como la organización de las pruebas terminales específicas de certificación, dirigidas a la obtención de los certificados de los referidos niveles (art. 4).
2. La fijación de los currículos de los niveles básico e intermedio de diversas lenguas.
Dispone el artículo 6.4 LOE que "las Administraciones educativas establecerán el currículo de las distintas enseñanzas reguladas en la presente Ley, del que formarán parte los aspectos básicos señalados en apartados anteriores...". De forma más específica, y ya en el ámbito de las enseñanzas de idiomas, el artículo 61 LOE dispone que en la definición de los aspectos básicos del currículo de las distintas lenguas, deben determinarse los efectos de los certificados acreditativos de la superación de las exigencias académicas correspondientes a los diferentes niveles. Tales enseñanzas mínimas han sido fijadas por el Estado en el ya citado RD 1629/2006, cuyo artículo 3 remite a las Administraciones educativas la fijación del currículo de los niveles intermedio y avanzado.
Igualmente, y de forma más específica, el Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en materia de enseñanza no universitaria, prevé en su Anexo entre las funciones que se traspasan, la aprobación del currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, del que formarán parte, en todo caso, las enseñanzas mínimas fijadas por el Estado.
3. Las Escuelas Oficiales de Idiomas.
El artículo 60.1 LOE establece que las Administraciones educativas regularán los requisitos que han de cumplir los referidos centros educativos, relativos a la relación numérica alumno-profesor, a las instalaciones y al número de puestos escolares.
Los apartados 4 y 5 del mismo artículo (no básicos), por su parte, dejan a cada Administración educativa la decisión de integrar en las escuelas las enseñanzas de idiomas a distancia y la impartición en aquéllas de cursos para la actualización de conocimientos de idiomas y para la formación del profesorado y de otros colectivos.
En conclusión, la extensión de la competencia regional de desarrollo legislativo, su coherencia con la habilitación normativa genérica contenida en la LOE y la no inclusión de las materias objeto de consideración entre aquellas que merecen la reserva de regulación a favor del Estado, permiten concluir que la Comunidad Autónoma puede disciplinar los distintos niveles en que se organizan las enseñanzas de idiomas, fijar sus currículos y regular las condiciones y requisitos que han de reunir las escuelas ofíciales de idiomas. En su ejercicio, y en atención al modelo "bases más desarrollo" a que aquélla responde, el Consejo de Gobierno habrá de ajustarse a los límites establecidos por las leyes orgánicas que desarrollan el artículo 27 de la Constitución y demás normas básicas que incidan sobre la materia.
El ejercicio de la competencia corresponde al Consejo de Gobierno en virtud de sus funciones estatutarias (artículo 32 EAMU) y legales (artículos 21.1, 22.12 y 52.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia).
TERCERA.- Procedimiento de elaboración.
Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, si bien han de advertirse las siguientes carencias:
1. No consta en el expediente remitido al Consejo Jurídico la propuesta que, según el referido precepto legal, el órgano directivo de la Consejería proponente ha de dirigir a su titular para la tramitación del Proyecto como Decreto.
Del mismo modo, carece el expediente de la preceptiva memoria que justifique la oportunidad del Proyecto y que incluya la motivación técnica y jurídica, de las concretas determinaciones normativas propuestas, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso.
Es de reseñar que tales documentos sí parecen haber sido emitidos en la fase inicial del procedimiento de elaboración de la futura norma, como se desprende de diversos informes obrantes en el expediente, que así lo afirman (Vicesecretaría, Dirección de los Servicios Jurídicos y extracto de Secretaría General). Si es así, debe recordarse la necesidad de que los expedientes se conformen y remitan de forma completa al Consejo Jurídico en orden a posibilitar la más adecuada realización de la función consultiva, como por lo demás exige el artículo 46.2 de su reglamento de organización y funcionamiento, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril.
2. Carece el expediente de la relación de disposiciones cuya vigencia resultará afectada por la entrada en vigor de la nueva norma, omisión que resulta coherente con la ausencia de disposición derogatoria, derivada de la inexistencia de regulación regional en la materia. Adviértase, no obstante, que de los términos en que se expresa el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, cabe interpretar que cualquier afección de la vigencia ha de ser tenida en cuenta, es decir, no sólo la más radical que supone la derogación, sino también otras incidencias de menor intensidad, tales como las modificaciones, expresas o tácitas, de preceptos concretos, el desplazamiento de la aplicación por vía de supletoriedad de normas estatales por la aprobación de normas regionales, etc. Y es que la exigencia contenida en el precepto legal se enmarca, en la fase de elaboración normativa, entre aquellas actuaciones que persiguen aportar un conocimiento pleno no sólo de las razones o motivos que justifican la oportunidad y necesidad de la norma en general o de las concretas determinaciones normativas que establezca, sino también de las consecuencias de toda índole que tendrá su aprobación, para posibilitar su mejor inserción en el ordenamiento, evitando indeseables antinomias y vacíos de regulación.
3. El estudio económico afirma que, dado que en el año académico 2007/2008 sólo se implantarán el nivel básico y el primer curso del nivel intermedio, se mantendrán el total de cursos por idioma que tiene el actual plan de estudios, de donde concluye que, en el primer año de implantación de las enseñanzas reguladas en el futuro Decreto, no se verá afectado el número de docentes necesarios, ergo no se genera gasto que no esté contemplado en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma.
Ahora bien, el referido estudio omite valorar el impacto de una de las consecuencias de la aplicación de la nueva norma como es la reducción del ratio profesor-alumno, puesta de manifiesto por la Inspección de Educación, pasando de los 40 alumnos presenciales actuales a 35, lo que, a menos que se autorizara el incremento de alumnos por grupo en cinco más (posibilidad excepcional prevista en el artículo 15.1 del Proyecto), forzosamente determinaría un aumento de los profesores necesarios para cumplir la indicada relación y, en consecuencia, un incremento de los costes de personal previstos para el presente ejercicio. Si ello es así, debe recordarse que la Disposición adicional del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia (aprobado por el Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre) establece que todo proyecto de disposición administrativa cuya aprobación y aplicación pudiera generar nuevas obligaciones económicas no previstas inicialmente en los Presupuestos de la Administración pública regional, debe documentarse con una memoria económica que detalle las posibles repercusiones presupuestarias de su aplicación y, asimismo, que la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos habrá de emitir informe preceptivo sobre este tipo de proyectos.
En consecuencia, debe elaborarse la referida memoria de repercusiones económicas, contemplando el impacto de la disminución de la ratio profesor-alumno, y someter el Proyecto al informe del indicado órgano directivo presupuestario.
4. No contiene el expediente un análisis crítico de las alegaciones y sugerencias formuladas por los diversos órganos informantes durante la tramitación del Proyecto, justificando técnicamente su asunción o rechazo, salvo respecto de una parte de las efectuadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos.
5. Carece el expediente de la propuesta del titular de la Consejería de Educación, Ciencia e Innovación al Consejo de Gobierno para la aprobación del texto como Decreto, si bien cabe entenderla formulada desde el momento en que es él quien solicita la emisión de este Dictamen.
CUARTA.- Texto sometido a Dictamen.
El texto que figura como definitivo en el expediente consta de un índice, una parte expositiva innominada, 16 artículos, 2 Disposiciones adicionales, una transitoria y una final, así como 5 Anexos.
QUINTA.- Observaciones de carácter general.
1. La reproducción de la norma básica en el futuro Decreto.
a) Es doctrina consolidada del Consejo Jurídico que, cuando se pretenda incluir en normas reglamentarias regionales preceptos que son reproducción de la Ley o norma básica que se desarrolla mediante llamadas concretas, se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos básicos volcados al mismo, para así facilitar su comprensión e interpretación, a la par que se evitan potenciales ilegalidades al dictar la Comunidad Autónoma normas en materias sobre las que carece de competencia. Asimismo, cuando se considere oportuno o necesario proceder a la reproducción de los contenidos legales en las normas reglamentarias, debe transcribirse literalmente el artículo, sin introducir modificaciones o alteraciones en su redacción.
Se hace esta consideración al advertir que existen en el Proyecto preceptos que vuelcan normas básicas sin efectuar advertencia expresa de su origen estatal y alterando parcialmente su redacción, como ocurre, a modo de ejemplo, con el artículo 2, apartados 1 y 2, respectivamente.
Debe recordarse, asimismo, que la indicación del origen de la norma transcrita debe hacerse por referencia al precepto concreto, no bastando la genérica alusión a la Ley o reglamento que lo contiene, al modo de los artículos 3.1 ó 5.2 del Proyecto.
b) De forma más específica, se advierten en el texto preceptos que, reproduciendo normas básicas, no sólo modifican su redacción, sino que llegan a alterar el sentido material de lo regulado. Es el caso del artículo 7.3 del Proyecto, que viene a recoger la norma establecida por el 62.1 LOE, en cuya virtud, quienes estén en posesión del Título de Bachiller, podrán acceder directamente a los estudios de idiomas de nivel intermedio "de la primera lengua extranjera cursada en el bachillerato". El precepto proyectado, por el contrario, dispone que podrán acceder a tales estudios "de la lengua que cursaron como primer idioma en las enseñanzas de régimen general", ampliando los estudios de referencia, toda vez que las enseñanzas de régimen general en las que se imparten lenguas extranjeras abarcan la Educación Infantil, Primaria, Secundaria Obligatoria y Bachillerato y, en las tres últimas, dos lenguas extranjeras. Adviértase, además, que es posible que un alumno cambie de lengua extranjera al pasar de la Educación Secundaria Obligatoria al Bachillerato, como expresamente prevé el artículo 5.3 de la Orden de 16 de septiembre de 2002, de la Consejería de Educación y Cultura, por la que se desarrolla la estructura y organización de las enseñanzas de Bachillerato en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Dicho precepto establece que, si bien la lengua extranjera deberá guardar continuidad con la que se haya cursado en Educación Secundaria Obligatoria como primera lengua extranjera, siempre que ésta se haya cursado durante toda la etapa, el Director del centro podrá autorizar excepcionalmente el cambio a otra lengua.
En consecuencia, no siendo plenamente equiparables los términos Bachillerato y enseñanzas de régimen general, utilizadas como referencia por la norma básica y el Proyecto, respectivamente, procede que el artículo 7.3 de este último ajuste su redacción y contenido a los del artículo 62.1 LOE.
c) La Exposición de Motivos de la LOE afirma que la definición y organización del currículo constituye uno de los elementos centrales del sistema educativo, definiéndolo como el "conjunto de objetivos, competencias básicas, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación de cada una de las enseñanzas" (artículo 6.1 LOE). Constituye, en definitiva, el instrumento normativo para perfilar las líneas esenciales que configuran cada enseñanza, posibilitando su adaptación a la realidad social de cada Comunidad Autónoma, mediante la atribución de su establecimiento a las respectivas Administraciones educativas.
La necesidad de reducir las diferencias regionales a una mínima unidad, que permita dotar de homogeneidad al sistema educativo, asegurando tanto una formación común a todos los ciudadanos, independientemente de la Comunidad Autónoma en la que hayan recibido las enseñanzas, como la validez en todo el territorio nacional de los títulos expedidos por las Administraciones autonómicas, determina la reserva al Gobierno de la Nación de la competencia para fijar los elementos básicos del currículo, en relación con los objetivos, competencias básicas, contenidos y criterios de evaluación (artículo 6.2 LOE). Tales elementos básicos, que constituyen las enseñanzas mínimas de cada enseñanza, "formarán parte" (artículo 6.4 LOE) de los currículos aprobados por las Administraciones educativas que, a su vez, serán desarrollados y completados por los centros docentes en uso de su autonomía.
En esta materia, por tanto, las relaciones entre el ordenamiento estatal y el autonómico no se rigen únicamente por las generales del modelo binómico "bases más desarrollo", que permiten a la Comunidad Autónoma el desarrollo normativo de las bases estatales con el límite sustancial de su no contradicción. En la fijación del currículo, a ese condicionante de corte negativo se añade otro de sesgo positivo, cual es la preceptiva inclusión de las enseñanzas mínimas estatales en la norma que las desarrolla, como garantía reforzada de respeto, en la medida en que han de ser asumidas e incluidas como contenido propio, formando parte integrante de la norma autonómica.
Ello tiene como principales consecuencias que:
- No puede admitirse la omisión en el currículo de ningún elemento de las enseñanzas mínimas, las cuales han de ser completadas y desarrolladas, pero nunca cercenadas, con ocasión de elaborar su currículo. Así ocurre, a modo de ejemplo, cuando se definen los objetivos del nivel intermedio, pues mientras que las enseñanzas mínimas, al describir tales objetivos en referencia a la destreza de expresión e interacción oral, señala el de "desenvolverse con una corrección, fluidez y espontaneidad que permitan mantener la interacción", el currículo propuesto se limita a exigir "una cierta corrección y fluidez". Adviértase cómo la medida de esa corrección y fluidez ya queda indeterminada, pues no aparece referida a la que sea necesaria para mantener la interacción, al tiempo que desaparece toda mención a la "espontaneidad" de la expresión oral.
- La ya indicada exigencia de literalidad en la traslación de normas de origen estatal al ordenamiento regional, se hace aún más incisiva cuando el Proyecto incorpora elementos básicos del currículo, constitutivos de las enseñanzas mínimas establecidas por el Estado, dada la peculiar naturaleza del conjunto normativo en que se insertará el futuro Decreto. Se refuerza, en consecuencia, la necesidad de que los contenidos normativos trasladados de la legislación estatal a la regional lo sean en su literalidad, evitando cualquier alteración o matización que, por definición, repugna al concepto de enseñanza mínima, en la medida en que su función de garantía esencial para la unidad del sistema educativo podría verse afectada.
Deben, en consecuencia, evitarse las omisiones y alteraciones que en la traslación de los aspectos básicos del currículo se advierten en el Anexo IV del Proyecto.
2. Sugerencia de reordenación sistemática.
De la lectura del currículo se advierte una reiteración de contenidos que podría ser fácilmente evitable. En efecto, hay previsiones que se reproducen de forma sistemática y sin apenas alteración al regular los diferentes niveles e, incluso dentro de un mismo nivel, cuando se establece el currículo de cada curso. Así, a modo de ejemplo, ocurre con la "evaluación", cuando en referencia al nivel NB1, es decir, el primer curso del nivel básico, se regula "el objeto y ámbito de la evaluación aplicada en las Escuelas Oficiales de Idiomas", "el carácter de la evaluación aplicada en las Escuelas Oficiales de Idiomas", la "evaluación formativa" y la "evaluación sumativa". Las mismas normas, con idéntica redacción, son reproducidas al disciplinar la evaluación en el nivel NB2, el segundo curso del nivel básico, aunque ahora se omite la evaluación sumativa y se regula la denominada "evaluación inicial". Del mismo modo, con ocasión de regular la evaluación en el primer curso del nivel intermedio, se reiteran nuevamente las mismas previsiones, como también en el segundo curso del referido nivel. Hay, pues, normas en el Proyecto que se repiten hasta cuatro veces en el texto.
Para evitarlo bastaría con fijar unas previsiones de general aplicación a todos los niveles, para, con ocasión de la regulación de cada uno de ellos, limitarse a establecer las normas propias y específicas que les fueran aplicables.
3. Revisión gramatical y ortográfica.
Debe efectuarse una revisión general del texto en orden a corregir los errores ortográficos (por ejemplo, "autodidácta" en el artículo 3.2, letra b) y gramaticales existentes.
SEXTA.- Observaciones particulares al texto.
1. Al índice.
El índice debe ubicarse inmediatamente después del título o nombre de la disposición y no debe nominarse. Es decir, bastará con consignar la palabra "índice", suprimiendo la expresión "de los currículos del nivel básico e intermedio", toda vez que aquél viene referido al Proyecto en su conjunto, indicando no sólo las normas que constituyen los referidos currículos, sino también el resto de preceptos que, sin formar parte de tales currículos, establecen la ordenación de las enseñanzas de idiomas y el régimen de los centros donde han de impartirse.
2. A la parte expositiva.
- La referencia a los informes y consultas efectuados en la elaboración del Proyecto, como el del Consejo Escolar de la Región de Murcia, debe consignarse en párrafo independiente de la fórmula promulgatoria, en la cual únicamente debe figurar la indicación del presente Dictamen, para expresar si la norma se ajusta al mismo o se separa de él (Directrices 13 y 16 de las de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005).
- Con ocasión de la mención efectuada en el primer párrafo a los niveles recomendados por el Consejo de Europa, sería conveniente efectuar una alusión al Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas, toda vez que el articulado se refiere a dicho Marco, pero sin conectarlo con la institución europea que lo promueve. De esta forma, quedaría claro que los niveles de competencia a que se refieren los artículos 4, 5 y 6 del Proyecto son los mismos a que alude la Exposición de Motivos.
3. Al articulado.
- Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.
a) El apartado 2 contiene una regla que no debería ubicarse en este artículo, toda vez que no describe el objeto del Proyecto. Para hacerlo debería establecer qué extremos del régimen aplicable a las Escuelas Oficiales de Idiomas se abordan en el texto.
b) La indicación de que las enseñanzas de idiomas de régimen especial se impartirán en las Escuelas Oficiales de Idiomas, sistemáticamente debería situarse como primera regla de las que los artículos 15 y 16 del Proyecto refieren a tales centros.
- Artículo 2. Principios generales.
El apartado 4 debería introducir una salvaguardia de la posibilidad prevista en el artículo 97 LOE, que permite la impartición de las enseñanzas de idiomas por profesores especialistas de nacionalidad extranjera, ajenos a los cuerpos funcionariales indicados en el Proyecto.
- Artículo 8. Incorporación a estas enseñanzas de los alumnos con conocimientos previos del idioma.
El apartado 1, letra d) prevé un supuesto de "acceso a cursos no iniciales" de difícil comprensión, cuya redacción debería ser revisada para concretar y aclarar cuál es la realidad objeto de regulación.
Contribuye a la oscuridad del precepto la remisión que efectúa a la actividad reglamentaria del Consejero competente en materia de Educación. Como ya hiciera la Dirección de los Servicios Jurídicos, deben recordarse en este punto las importantes limitaciones que afectan a la potestad reglamentaria de los Consejeros cuando sus normas sean susceptibles de producir efectos sobre terceros, más allá del ámbito estrictamente organizativo y doméstico de su Departamento. Todo ello, en virtud de la configuración que de dicha potestad efectúan los artículos 38 y 52 de la Ley 6/2004 y en la estricta interpretación que la doctrina de este Consejo Jurídico hace de tales preceptos, y que ya fue puesta de manifiesto a la Consejería consultante en recientes Dictámenes, como el 108/2007.
En consecuencia, el supuesto previsto en el apartado de referencia debería normarse de forma no sólo más clara y precisa, sino también completa, sin diferir a una futura Orden contenidos normativos cuya regulación ha de abordarse en un Decreto, atendida la insuficiente competencia reglamentaria del Consejero del ramo para establecerla.
- Artículo 9. Permanencia en las enseñanzas de idiomas.
El apartado 2 establece un límite de permanencia en las enseñanzas de idiomas para los alumnos que siguen la modalidad no presencial que, sin embargo, no se contempla en la norma básica. En ésta (art. 3.4 RD 1629/2006), únicamente los alumnos que siguen los estudios en modalidad presencial tienen un límite de permanencia en los mismos, que se establece en el doble de los años previstos para cursar el idioma de que se trate.
En la relación Ley-reglamento ejecutivo es ya clásica, entre la doctrina científica y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la tesis que, expresada en palabras de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este último, sostiene que "las normas reglamentarias de desarrollo de un texto legal no pueden, en ningún caso, limitar los derechos, las facultades ni las posibilidades de actuación contenidas en la Ley misma (sentencias, entre otras, de 5 y 14 de mayo, 6 de julio de 1972 y 19 de junio de 1967, etc.), dado que de acuerdo con su naturaleza deben limitarse a establecer las reglas o normas precisas para la explicitación, aclaración y puesta en práctica de los preceptos de la Ley, pero no contener mandatos normativos nuevos y más restrictivos de los contenidos en el texto legal; tesis ya mantenida en la Sentencia de la Sala de 23 de junio de 1970, y que aquí se reitera". El Reglamento, en aquellos aspectos normativos que exceden del ámbito interno de la organización administrativa, es instrumento de ejecución de la Ley, un "complemento indispensable", que facilita y posibilita su ejecución, no una norma autónoma que pueda prevalecer, suplir o sustituir a aquélla.
En el supuesto objeto de examen, la norma que establece el límite a la permanencia en las enseñanzas y que el Proyecto pretende ampliar a un colectivo diferente, no es la LOE, sino su desarrollo inmediato, el RD 1629/2006. Ahora bien, ello no impide aplicar el fundamento material de la antedicha doctrina al supuesto sometido a consulta, si se advierte que ambas normas estatales forman un corpus que, respecto del reglamento regional proyectado, y al margen de la jerarquía normativa, ostenta una posición supraordenada y prevalente que deriva de su carácter básico y que exige su ejecución por el Gobierno regional, culminando el sistema de concreción reglamentaria sucesiva dibujado por el artículo 6 LOE. Desde esta perspectiva, el Proyecto es norma de desarrollo tanto de la Ley Orgánica como del Real Decreto que establece los elementos básicos del currículo, disposiciones éstas respecto de las que cabe predicar su condición de "complemento indispensable", en la medida que sólo previa su precisión y concreción en el ámbito regional la norma básica desplegará plenamente sus efectos y cumplirá la función constitucional que le es propia. En consecuencia, si la Ley o, como en el presente caso, la norma básica que es objeto de desarrollo, no establece una restricción a la permanencia en las enseñanzas de idiomas a los alumnos que las cursan en modalidad no presencial, la previsión reglamentaria de limitar dicha permanencia, no es una mera explicitación o aclaración de aquélla sino que, antes bien, constituye un nuevo mandato normativo más restrictivo que el contenido en ella misma, que debe ser rechazado.
Procede en consecuencia eliminar dicha restricción, refiriendo el límite a la permanencia en las enseñanzas únicamente a aquellos alumnos que las cursen con carácter presencial, de forma coherente con la norma básica y con el desarrollo normativo que de ella han efectuado las restantes Comunidades Autónomas.
Por otra parte, atendida la razón de equidad esgrimida en el texto para extender a los alumnos no presenciales el límite de permanencia, no parece que sea coherente establecer uno idéntico para todos los alumnos, toda vez que el uso de recursos educativos es diferente en una y otra modalidad, siendo mucho más intenso en la presencial que en la no presencial. Y así se aprecia de forma evidente en la diferente ratio alumnos-profesor establecida por el artículo 15 del Proyecto, que es de 35 alumnos para la enseñanza presencial y de 60 para la que no lo es.
- Artículo 10. Traslado de centro.
a) De conformidad con la directriz 68, de las de técnica normativa, debe usarse la cita corta y decreciente, respetando la forma en que esté numerado el artículo, con el siguiente orden: número de artículo y apartado. En consecuencia, las citas que contiene el artículo a preceptos del Reglamento estatal, han de ajustarse a la indicada forma de citar.
b) La habilitación reglamentaria efectuada por el apartado 3 al Consejero de Educación, para regular los traslados de centro de alumnado procedente de otras Comunidades Autónomas, debe suprimirse pues, de conformidad con los artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004, sólo la Ley puede efectuar habilitaciones reglamentarias a favor de los Consejeros. También aconsejan dicha supresión las importantes limitaciones que afectan a la potestad reglamentaria de los Consejeros, cuando su objeto sea el dictado de normas con eficacia ad extra, que exceden el ámbito puramente doméstico u organizativo del Departamento, como ya quedó expuesto en la consideración efectuada acerca del artículo 8.
En consecuencia, atendido el reenvío contenido en la norma estatal, que deja a las Administraciones educativas la regulación de los traslados de centro entre Comunidades Autónomas, determinando incluso el contenido mínimo que debe integrar la norma de desarrollo, el Proyecto sometido a consulta, en su condición de desarrollo primario en el ámbito regional de lo básico, es la ubicación más adecuada, tanto por su objeto como por su rango en la escala de jerarquía de las normas, para establecer el régimen de dichos traslados, al menos "en lo que respecta a la determinación de plazas vacantes en los centros, la incorporación del alumno que se traslada al curso pertinente y el pago de los precios públicos establecidos" (art. 5.2, RD 1629/2006).
- Artículo 11. Oferta educativa.
La referencia contenida en el apartado 1 a la Disposición adicional segunda RD 1629/2006 no es correcta, dado que la habilitación a las Escuelas Oficiales de Idiomas para impartir cursos de actualización y de formación del profesorado u otros colectivos, no se contiene en dicho precepto, sino en el artículo 60.4 LOE.
- Artículo 13. Evaluación, promoción y certificación.
a) El apartado 1 reproduce la regla contenida en el artículo 4.2 RD 1629/2006, si bien se separa de ella, al sustituir como referencia para la evaluación el término "competencias", utilizado por la norma básica, por el de "contenidos". Debe, en consecuencia, adaptarse la redacción del Proyecto al reglamento estatal.
b) El apartado 5 deja a la Consejería el establecimiento de la normativa reguladora de las pruebas terminales específicas de certificación. En la medida en que dicha "normativa" tenga un carácter meramente organizativo, limitándose a disciplinar la forma de llevar a cabo las pruebas, sin afectar a su régimen material y sustantivo (requisitos para presentarse a las mismas, efectos de su superación, etc.), ya predeterminado por el Proyecto, no habría obstáculo para entender competente al Consejero para su dictado, o incluso a órganos inferiores del Departamento, si lo que se pretende es establecer unas meras instrucciones de servicio.
Ello no obstante, es innecesario efectuar una remisión expresa a la potestad reglamentaria del Consejero, toda vez que ésta le corresponde no en virtud de una eventual e ilegal habilitación reglamentaria contenida en el futuro Decreto, sino por así disponerlo la Ley 6/2004, en sus artículos 38 y 52.1. Por tanto, habría de suprimirse el primer inciso del precepto proyectado.
- Artículo 14. Documentos de evaluación y certificación.
Como ya pusiera de manifiesto la Dirección de los Servicios Jurídicos, el apartado 5 resulta insuficiente a efectos de entender cumplimentado el reenvío que el artículo 4.4 RD 1629/2006 efectúa a las Administraciones educativas, para que sean éstas las que establezcan las condiciones de expedición de las certificaciones académicas por destrezas, toda vez que el Proyecto se limita a contemplar la competencia de los centros para su expedición, sin disciplinar el resto del régimen a que han de someterse estos documentos.
- Artículo 15. Relación numérica profesor-alumno.
El artículo 60.1 LOE dispone que las Administraciones educativas regularán los requisitos que hayan de cumplir las Escuelas Oficiales de Idiomas, relativos a la relación numérica alumno-profesor, a las instalaciones y al número de puestos escolares. Tales extremos son objeto de consideración por los artículos 15 y 16 del Proyecto, a excepción del número de puestos escolares.
- Artículo 16. Requisitos mínimos de las Escuelas Oficiales de Idiomas.
La previsión contenida en el apartado 1, relativa al cumplimiento de las condiciones arquitectónicas que posibiliten el acceso y circulación a los alumnos con minusvalías, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación aplicable, resulta redundante con la Disposición adicional primera del Proyecto que sujeta a los centros a lo establecido en la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, por lo que, en aras de un elemental principio de economía normativa, podría suprimirse el inciso correspondiente en el artículo 16 del Proyecto.
- Disposición adicional primera. Alumnos con necesidad específica de apoyo educativo.
a) El título de la disposición tiene por misión enunciar de forma sintética su contenido, lo que no se consigue en el precepto objeto de esta consideración. En efecto, por alumnos con necesidad específica de apoyo educativo se entiende, de conformidad con el Capítulo I del Título II LOE, a todos los alumnos que requieran una atención educativa diferente a la ordinaria, por presentar necesidades educativas especiales, por dificultades especificas de aprendizaje, por sus altas capacidades intelectuales, por haberse incorporado tarde al sistema educativo o por condiciones personales o de historia escolar (art. 71.2 LOE).
Sin embargo, el contenido de la disposición se dirige a regular, mediante remisión al conjunto normativo correspondiente, las condiciones de accesibilidad de los centros, cuyo ámbito subjetivo no coincide con el de los alumnos con necesidad específica de apoyo educativo, sino, antes bien, con el de las personas con discapacidad (art. 1, de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad auniversal de las personas con discapacidad).
En consecuencia, el título de la disposición debería sustituirse por otro que aludiera a su verdadero objeto, que no es otro que las condiciones de accesibilidad de los centros.
b) La remisión que cierra el precepto debería referirse también a las normas que desarrollan la antedicha Ley, toda vez que el establecimiento de condiciones, criterios y plazos de adaptación a sus prescripciones ha sido objeto de regulación también por normas reglamentarias como el Real Decreto 505/2007, de 20 abril, por el que se aprueban las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización de los espacios públicos urbanizados y edificaciones.
- Disposición adicional segunda. Equivalencia de enseñanzas.
La equivalencia de las enseñanzas reguladas por los sucesivos Reales Decretos que han disciplinado la materia se establece en la disposición por remisión al Anexo I, donde una tabla expresa tales equivalencias. Esta tabla reproduce la establecida en el Anexo III RD 1629/2006, si bien no lo hace de forma literal, pues suprime las referencias a los niveles de competencia (A2, B1, B2) que la norma básica sí expresa. Del mismo modo, suprime una norma de equivalencia a efectos académicos entre títulos que, si bien se infiere de la propia tabla, el RD 1629/2006 declara de forma explícita.
- Disposición transitoria única. Implantación del nuevo plan de estudios para estas enseñanzas.
Si bien el precepto afirma que se dicta de conformidad con el artículo 24 del Real Decreto 806/2006, de 30 de junio, por el que se establece el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, establecida por la LOE, su contenido material lo contradice, toda vez que mientras el artículo 24.2 de la norma básica (condición predicable del RD 806/2006, en virtud de su disposición final primera) establece que el nivel intermedio de las enseñanzas de idiomas se implantará en el año académico 2007/2008, el Proyecto difiere al año 2008/2009 la implantación del segundo curso de dicho nivel.
La Consejería proponente justifica dicha medida en la ausencia de correspondencia entre los nuevos estudios de nivel intermedio, repartidos en dos cursos, frente a las enseñanzas equivalentes hasta ahora impartidas, el tercer curso del ciclo elemental. Sin embargo, los términos en que se expresa el RD 806/2006, que no prevé una implantación progresiva del nivel intermedio, cuando éste se organice en dos cursos, sino que la impone para el curso 2007/2008 y para el conjunto del nivel, vedan a la Comunidad Autónoma la posibilidad de diferir la implantación del segundo curso del referido nivel al año siguiente, debiendo hacerlo en el presente curso académico.
Asimismo, los estudios del tercer curso de nivel básico de árabe, deberían quedar implantados ya en el curso 2007/2008, toda vez que así lo prevé el RD 806/2006, para todo el nivel básico.
Por otra parte, si desatendiendo la consideración efectuada, la Consejería optara por mantener la implantación diferida del segundo curso del nivel intermedio y el tercer curso de nivel básico de árabe, la justificación de la medida no debería incorporarse a la disposición transitoria, sino en todo caso a la Exposición de Motivos.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia suficiente para dictar la norma sometida a consulta, correspondiendo su aprobación al Consejo de Gobierno, mediante Decreto.
SEGUNDA.- La tramitación del Proyecto ha seguido las normas que regulan el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin perjuicio de las carencias y omisiones advertidas en la Consideración Tercera de este Dictamen.
TERCERA.- Tienen carácter esencial las siguientes consideraciones:
a) Las relativas a la reproducción de la norma básica en el Proyecto, en especial las relativas al artículo 7.1 del Proyecto y al currículo, en los términos indicados en la Consideración Quinta de este Dictamen.
b) La relativa al límite de permanencia en las enseñanzas de los alumnos que las cursan en modalidad no presencial (artículo 9 del Proyecto), tal y como se indica en la Consideración Sexta de este Dictamen.
c) Las efectuadas acerca de la potestad reglamentaria del Consejero competente en materia de Educación y que afectan a los artículos 8 y 10 del Proyecto, de conformidad con la Consideración Sexta de este Dictamen.
d) La relativa al calendario de implantación de las enseñanzas, en los términos señalados en la Consideración Sexta de este Dictamen.
CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto del Proyecto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
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